楊　秀　麗

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150030)

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精準(zhǔn)扶貧的困境及法制化研究

楊秀麗

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150030)

摘要：精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)扶貧領(lǐng)域最新推出的理念。準(zhǔn)確理解精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵,科學(xué)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人群是扶貧的基礎(chǔ)。面對(duì)農(nóng)村貧困狀況的新變化，精準(zhǔn)扶貧面臨政府部門(mén)責(zé)任不清、資金匱乏、制度保障缺乏的困境，解決新時(shí)期扶貧的最有效的途徑是依法扶貧。讓精準(zhǔn)扶貧走上法制化軌道是依法治國(guó)的內(nèi)在要求、是建立精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的重要保證、是解決精準(zhǔn)扶貧困境的必要之舉。中國(guó)已經(jīng)具備精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，在精準(zhǔn)扶貧法制化的過(guò)程中，需要強(qiáng)調(diào)立足于生存權(quán)保障的視角，統(tǒng)籌考慮、瞄準(zhǔn)所有貧困對(duì)象，強(qiáng)化政府責(zé)任，加強(qiáng)資金的籌集和管理，基于依法扶貧的理念切實(shí)做到“扶真貧、真扶貧、治本扶貧”，從而提高民生福利。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；法制化；扶貧機(jī)制；綜合保障

新時(shí)期，中國(guó)扶貧工作已由特定區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向特定群體扶貧，精準(zhǔn)扶貧政策理念的提出和實(shí)施是對(duì)扶貧工作提出的新思想新要求，是關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵之舉。精準(zhǔn)扶貧作為一種正式的自上而下的扶貧政策，其在實(shí)施過(guò)程中面臨諸多挑戰(zhàn)，只有通過(guò)立法，從法律層面解決精準(zhǔn)扶貧面對(duì)的困境，才能提高精準(zhǔn)扶貧的效果。

一、精準(zhǔn)扶貧的提出與內(nèi)涵

1.精準(zhǔn)扶貧的提出。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧。隨后，中共中央辦公廳在《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為六項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一在全國(guó)推行。2014年3月5日，李克強(qiáng)總理做政府工作報(bào)告時(shí)特別指出，“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”。2015年2月13日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)指出，“扶貧不是一句空口號(hào)，得有真辦法、實(shí)舉措、硬功夫才行”，并且強(qiáng)調(diào)“對(duì)貧困地區(qū)貧困人口要格外關(guān)注、格外關(guān)心、格外關(guān)愛(ài)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧”。2015年3月“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記再次提出“精準(zhǔn)扶貧不能手榴彈炸跳蚤，絕不能讓任何一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)”。精準(zhǔn)扶貧的反復(fù)提出，充分彰顯了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)扶貧工作的重視，同時(shí)也標(biāo)志著精準(zhǔn)扶貧成為中國(guó)政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期關(guān)于貧困治理的指導(dǎo)性思想，其已上升為國(guó)家政策，在全國(guó)農(nóng)村廣泛開(kāi)展，成為中國(guó)扶貧系統(tǒng)新的工作機(jī)制和工作目標(biāo)。

2.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵。多數(shù)學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧界定為，通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。汪三貴(2015)認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧是扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過(guò)對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)”。左停(2015)認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)具體的戰(zhàn)術(shù)層次的工作要求，更應(yīng)體現(xiàn)為戰(zhàn)略上、原則上、理念上的要求”；李鹍(2015)提出，精準(zhǔn)扶貧就是在科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序下，因時(shí)、因地對(duì)貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識(shí)別，按照本地的實(shí)際開(kāi)展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類管理，并根據(jù)動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制做出精準(zhǔn)考核的過(guò)程。

從上述觀點(diǎn)中分析，精準(zhǔn)扶貧的核心理念應(yīng)包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。其中，精準(zhǔn)識(shí)別指按照民主、科學(xué)和透明的程序準(zhǔn)確地將貧困村、貧困戶和致貧原因識(shí)別出來(lái)，使真正符合幫扶政策的個(gè)體得到有效扶持，其是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作；精準(zhǔn)幫扶是指重視貧困村與貧困戶的特殊現(xiàn)實(shí)，充分考慮貧困村和貧困戶的致貧原因，在尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)具有針對(duì)性、有效性的幫扶措施和手段；精準(zhǔn)管理意味著運(yùn)用信息化的手段對(duì)貧困戶、貧困村和扶貧部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督與管理，包括對(duì)建檔立卡農(nóng)戶的扶持實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，對(duì)扶貧資金與項(xiàng)目等工作進(jìn)行督促，從而推動(dòng)扶貧工作的進(jìn)展；精準(zhǔn)考核是通過(guò)量化考核，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)不同層級(jí)扶貧部門(mén)的工作成效，通過(guò)對(duì)貧困人口信息系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)，及時(shí)識(shí)別貧困戶和貧困村、查看幫扶和管理取得的成效，以及扶貧資金和項(xiàng)目的使用與落實(shí)情況，以此調(diào)動(dòng)駐村干部扶貧工作的積極性，確保精準(zhǔn)扶貧真實(shí)有效。

二、新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧面臨的困境

1.精準(zhǔn)扶貧工作缺乏制度保障。在中國(guó)，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。精準(zhǔn)扶貧落實(shí)的核心是扶貧資源分權(quán)的管理體系和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在精準(zhǔn)扶貧缺乏法制的前提下，國(guó)家提供的資源掌握在政府部門(mén)手里，容易滋生腐敗和產(chǎn)生扶貧不均。很多地方開(kāi)始以扶貧到戶的形式開(kāi)展農(nóng)村扶貧工作，由于缺乏專門(mén)立法，各地扶貧工作也出現(xiàn)了一些急于求成的短期行為，擠占扶貧資金、頻繁調(diào)整工作思路的半截子工程、追求政績(jī)的面子工程等行為時(shí)有發(fā)生，扶貧工作迫切需要通過(guò)立法來(lái)推動(dòng)，從制度上確保扶貧資金的投入[1]。

2.精準(zhǔn)扶貧資金的有限性。扶貧資金有限是制約精準(zhǔn)扶貧工作的重要因素，精準(zhǔn)扶貧僅靠中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，部分地區(qū)按照工作要求建檔立卡三年就要脫貧，三年內(nèi)只能享受一次兩千元“雙到”扶貧資金扶持，這顯然解決不了什么問(wèn)題[2]。與此同時(shí)，在資金管理上仍然存在部門(mén)職能交叉、多頭管理，資金投放分散等問(wèn)題。如何讓扶貧資金發(fā)揮最大的效用或是解決貧困戶最急迫的需求也同樣值得我們深思。

3.政府部門(mén)職責(zé)不明確。精準(zhǔn)扶貧實(shí)行政府主導(dǎo)、扶貧部門(mén)實(shí)施、非政府組織部門(mén)參與，是集農(nóng)業(yè)、交通、公共服務(wù)、社會(huì)保障等于一身的社會(huì)系統(tǒng)工程。在部門(mén)設(shè)置上，常設(shè)的臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子，確定各自的扶貧聯(lián)系點(diǎn)(包括縣、鄉(xiāng)、村、組、戶)，籌集資金，實(shí)施幫困脫貧?，F(xiàn)實(shí)中存在各部門(mén)扶貧職責(zé)不明確問(wèn)題，從中央、地方到社區(qū)都在抓，但缺失責(zé)任主體。作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的扶貧辦，對(duì)項(xiàng)目資金的使用沒(méi)有決策權(quán)，難以發(fā)揮扶貧資金的作用。

三、精準(zhǔn)扶貧法制化的客觀條件

1.精準(zhǔn)扶貧法制化的理論基礎(chǔ)。共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系中的重要基石，也是精準(zhǔn)扶貧法制化思想產(chǎn)生的理論淵源。關(guān)于消滅貧窮的思路，鄧小平認(rèn)為，“要讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái),大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點(diǎn),帶動(dòng)大部分地區(qū),這是加快發(fā)展、達(dá)到共同富裕的捷徑?！毕冗M(jìn)地區(qū)有“義務(wù)”對(duì)落后地區(qū)扶貧成為鄧小平扶貧思想的核心，只有將扶貧工作納入法制化軌道，這種“義務(wù)”才能具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，也是搞好扶貧工作的必然要求。

精準(zhǔn)扶貧就是要求實(shí)施精細(xì)化的扶貧方式，“從扶貧機(jī)制上由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的‘涓滴效應(yīng)’到更加注重‘靶向性’，對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整”[3]。因此，精準(zhǔn)扶貧思想就是要幫助每一個(gè)貧困人口摸索出適合的致富路線，這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。

2.精準(zhǔn)扶貧法制化的政策基礎(chǔ)。1984—2011 年，黨中央、國(guó)務(wù)院就扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題，先后發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)工作的通知》《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》七個(gè)文件，明確扶貧開(kāi)發(fā)的基本方針、目的意義、內(nèi)容途徑和政策保障等，特別是國(guó)家新十年《扶貧開(kāi)發(fā)綱要》明確提出，2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房的奮斗目標(biāo)，重視生態(tài)建設(shè)，改善公共衛(wèi)生等非收入性貧困，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度問(wèn)題。黨和國(guó)家制定并實(shí)施的扶貧政策是符合客觀規(guī)律的、成熟的、成功的,使貧困人口脫貧實(shí)踐取得了舉世矚目的成績(jī)，備受民眾歡迎，也為法律在實(shí)踐中的全面實(shí)施奠定了客觀基礎(chǔ)。將黨的政策法律化，能夠充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意志和利益,能夠使法律全面正確地反映事物發(fā)展的客觀規(guī)律，并且通過(guò)立法渠道將其上升為全國(guó)人民必須遵守的法律規(guī)范，使精準(zhǔn)扶貧法制化，不僅可以促進(jìn)扶貧工作的開(kāi)展，也可以使扶貧工作落到實(shí)處。

3.精準(zhǔn)扶貧法制化的實(shí)踐基礎(chǔ)。中國(guó)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模扶貧大致經(jīng)歷了四個(gè)歷史階段：大規(guī)模緩解貧困階段(1978—1985 年)、開(kāi)發(fā)式扶貧階段(1986—2000年)、新世紀(jì)綜合扶貧階段(2001—2010年)和新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧階段(2011—至今)。開(kāi)發(fā)式扶貧改變了以往救濟(jì)式扶貧的思路，使農(nóng)村貧困居民大幅減少，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，貧困狀況明顯改變。中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)從區(qū)域性集中轉(zhuǎn)向以貧困戶為主要對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧，推動(dòng)了新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的新進(jìn)程。依法扶貧的本質(zhì)是把多年來(lái)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策升華為法律，將近三十年來(lái)的有效扶貧從法律層面進(jìn)一步提煉，使之成為精準(zhǔn)扶貧法制化的實(shí)踐基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步促進(jìn)扶貧事業(yè)的發(fā)展。

四、精準(zhǔn)扶貧法制化需要強(qiáng)調(diào)的幾個(gè)問(wèn)題

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，法律也不可能馬上解決所有的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，扶貧法制化是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期探索和逐步完善的任務(wù)。

1.強(qiáng)化政府部門(mén)主體責(zé)任。生存權(quán)保障理念，即為貧困人口提供最低限度生活的保障已成為政府的一項(xiàng)責(zé)任。若從法律的角度對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的政府責(zé)任進(jìn)行界定，政府責(zé)任至少應(yīng)包含權(quán)利保障、資金保障和服務(wù)保障等內(nèi)容。

進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段，必須對(duì)中央和地方各級(jí)政府的扶貧職責(zé)進(jìn)行界定，分層次界定扶貧職責(zé)，各司其職、各擔(dān)其責(zé)，并以法律的形式予以確定。中央政府的扶貧職責(zé)主要是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決省與省之間因發(fā)展不平衡帶來(lái)的貧困問(wèn)題；省級(jí)(市、縣)政府應(yīng)落實(shí)好上級(jí)扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，主要職責(zé)是解決下一級(jí)政府(縣、鄉(xiāng))之間因發(fā)展不平衡帶來(lái)的貧困問(wèn)題；鄉(xiāng)級(jí)政府是解決農(nóng)民家庭貧困問(wèn)題的直接執(zhí)行者，落實(shí)扶貧政策的基層政府的主要職責(zé)是將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目落實(shí)到貧困村、組、戶，解決本鄉(xiāng)貧困村、組、戶的貧困問(wèn)題。扶貧工作走上法制軌道，從法律上明確扶貧開(kāi)發(fā)的責(zé)任主體，規(guī)定扶貧的決策者和執(zhí)行者的責(zé)任，對(duì)于嚴(yán)重失職者追求法律責(zé)任，以杜絕扶貧工作中產(chǎn)生的腐敗和扶貧不均帶來(lái)的消極影響，這樣才能保證扶貧的效果。

2.加強(qiáng)扶貧資金多渠道籌資和管理。扶貧資金籌集和管理直接影響到扶貧效果。在中國(guó)精準(zhǔn)扶貧立法的過(guò)程中，首先，要明確扶貧資金的管理主體，使行事權(quán)和財(cái)權(quán)高度統(tǒng)一。其次，扶貧資金管理權(quán)限要下放，做到扶貧資金在基層的整合，提高扶貧到戶的效率。實(shí)際中，扶貧項(xiàng)目和扶貧方式應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況自主確定，扶貧資金的管理應(yīng)進(jìn)一步下放到縣級(jí)政府。建立扶貧項(xiàng)目的資金管理制度、健全扶貧資金的監(jiān)管機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制，中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)依法監(jiān)督、檢查、考核和評(píng)估資金的使用，才能提高精準(zhǔn)扶貧的針對(duì)性和效果。最后，要探索多渠道籌資模式，一方面，要探索地方政府與金融機(jī)構(gòu)扶貧的合作模式；另一方面，要大力發(fā)展專業(yè)性的民間組織參與扶貧到戶工作，擴(kuò)大籌資范圍，并以法律的形式加以規(guī)范和制約。

3.通過(guò)法制化瞄準(zhǔn)所有的貧困人群。扶貧法制化要求精準(zhǔn)扶貧對(duì)象應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)所有的貧困人群，不應(yīng)有所遺漏，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差別的視角，綜合性界定扶貧人群。按照以往農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例的內(nèi)容，扶貧對(duì)象鎖定為農(nóng)村具有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，這存在一定的扶貧盲區(qū)，非農(nóng)村、因病、因殘和年老喪失勞動(dòng)能力的，甚至是發(fā)達(dá)地區(qū)都存在貧困人口?，F(xiàn)階段，中國(guó)的貧困人員分布更加分散，無(wú)論城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，導(dǎo)致貧困的原因越加趨同，與此相應(yīng)的扶貧模式也從開(kāi)發(fā)式扶貧向綜合保障型扶貧轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化建設(shè)成為保障貧困人口平等享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要工程。綜合保障扶貧是集社會(huì)政策、行業(yè)扶貧、區(qū)域政策于一體的綜合治理格局，以扶貧開(kāi)發(fā)為重要方式、以社會(huì)扶貧為重要補(bǔ)充的多角度、全方位的扶貧機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧法制化的首要任務(wù)是依靠法律來(lái)規(guī)范扶貧對(duì)象。加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧法制化建設(shè)，不僅可以實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)工作規(guī)范化、長(zhǎng)期化和可持續(xù)，還可以為貧困群眾脫貧致富提供有力支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]葛志軍，邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2015，(5)：157-163.

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[3]許佳，劉嵐麗，彭志強(qiáng).精準(zhǔn)扶貧之路徑思考[J].政治研究，2015，(6)：21-22.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾博]

中圖分類號(hào)：F323.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)01-0108-03

作者簡(jiǎn)介：楊秀麗(1973—)，女，副教授，管理學(xué)博士，從事公共政策分析、社會(huì)保障理論與實(shí)踐和行政管理理論研究。

基金項(xiàng)目：黑龍江省統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)研究(2013R0242)；黑龍江省應(yīng)用技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目；黑龍江省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策研究(LBH-Z14022)；黑龍江省博士后資助項(xiàng)目

收稿日期：2015-10-12；

修訂日期：2015-11-05

·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展·