徐候君

后三峽時(shí)代的庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)探索
——以開縣為例

徐候君

隨著移民遷建任務(wù)的完成，庫區(qū)移民新城進(jìn)入了后三峽時(shí)代。本文在認(rèn)真剖析后三峽時(shí)代庫區(qū)移民新城面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，在培育多元?jiǎng)恿?、完善體制機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、新城建設(shè)模式等方面進(jìn)行了初步探索。以開縣實(shí)踐為案例進(jìn)行實(shí)證研究，總結(jié)開縣在移民遷建時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、在后三峽時(shí)代所采取的措施及取得的成效，進(jìn)而提出下步移民新城持續(xù)發(fā)展的對策建議，以期通過開縣的實(shí)踐和探索，尋求符合庫區(qū)后三峽時(shí)代的城市規(guī)劃建設(shè)路徑。

后三峽時(shí)代；移民新城；規(guī)劃建設(shè)

0　引 言

三峽工程是舉世矚目的偉大工程，三峽工程的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于百萬移民的搬遷安置，城鎮(zhèn)遷建更是因其時(shí)間跨度長、投資比重大、情況特別復(fù)雜而難上加難。三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)移民遷建屬于特殊的新城建設(shè)模式，現(xiàn)在遷建任務(wù)已全面完成并進(jìn)入了后三峽時(shí)代。庫區(qū)移民新城因基本相同的歷史背景，面臨許多相似的問題，如新區(qū)拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能配套、環(huán)境改善等，其后續(xù)發(fā)展既不能照搬傳統(tǒng)新城規(guī)劃建設(shè)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也不能繼續(xù)沿用庫區(qū)城鎮(zhèn)遷建的模式。因此，探索后三峽時(shí)代庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)的新路徑，對庫區(qū)城市持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。開縣是庫區(qū)最大的移民搬遷縣城，近年來也面臨提速轉(zhuǎn)型、加速發(fā)展的壓力，需要積極探索城鎮(zhèn)發(fā)展的新模式和新路徑。希望通過本文的研究，為開縣城市規(guī)劃建設(shè)提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論支撐，并為庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)提供借鑒和參考。

1　三峽庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)簡要總結(jié)

1.1背景歷程

三峽庫區(qū)移民新城因三峽工程而起，也因三峽工程而興。庫區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的30年，既是中國全面走向改革開放、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)變的30年，更是庫區(qū)城鎮(zhèn)受到三峽工程重大影響的30年。在沒有前期經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的基礎(chǔ)上，庫區(qū)城鎮(zhèn)不斷探索前進(jìn)，走過了一條與傳統(tǒng)新城建設(shè)迥異的發(fā)展道路。在市場經(jīng)濟(jì)大背景下，因移民遷建的特殊背景，庫區(qū)移民新城在城市演進(jìn)、發(fā)展動(dòng)力、新城規(guī)劃、建設(shè)模式等方面具有豐富的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，移民特色明顯。三峽移民共分4期，即：第1階段為1993—1997年，第2階段為1997—2003年，第3階段為2003—2006年，第4階段為2006—2008年［1］。三峽庫區(qū)移民新城建設(shè)即城鎮(zhèn)遷建受到有計(jì)劃的移民分期投資的影響，移民搬遷城鎮(zhèn)因其搬遷范圍所在高程不同而屬于不同的搬遷階段，移民新城也因不同的階段而體現(xiàn)出不同的特色。隨著2008年移民搬遷的基本完成，后三峽時(shí)代的庫區(qū)移民新城將逐漸走上傳統(tǒng)城市發(fā)展的道路。

1.2動(dòng)力模式

三峽庫區(qū)移民新城建設(shè)的動(dòng)力主要來源于三峽工程建設(shè)。從動(dòng)力作用看，庫區(qū)移民新城建設(shè)的初始動(dòng)力是被動(dòng)型動(dòng)力，因三峽工程的建設(shè)，水逼人走，迫使庫區(qū)原有的城鎮(zhèn)必須搬遷重建；從動(dòng)力來源看，庫區(qū)移民新城建設(shè)的原始動(dòng)力在于國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素的影響，是為解決城市某一方面特別突出的問題而進(jìn)行的新城建設(shè)，因此動(dòng)力較為單一［2］。庫區(qū)移民新城建設(shè)因其特殊的政策法規(guī)要求，形成了特有的管理體制機(jī)制和新城建設(shè)模式，即政府主導(dǎo)下的開發(fā)性移民城鎮(zhèn)遷建，重點(diǎn)體現(xiàn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、移民搬遷建房和“三民”搬遷安置幾個(gè)方面。根據(jù)《長江三峽工程建設(shè)移民條例》及有關(guān)移民政策文件，三峽移民管理體制為“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”，城鎮(zhèn)移民安置管理體制為“政府主導(dǎo)、移民部門綜合協(xié)調(diào)、專業(yè)部門各司其責(zé)、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制”，在“投資包干、限額規(guī)劃”的總原則下，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃管理、計(jì)劃管理、資金管理和稽察管理的機(jī)制［3］。因此庫區(qū)城鎮(zhèn)遷建在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

1.3新城規(guī)劃

三峽庫區(qū)移民新城創(chuàng)新規(guī)劃編制，正確處理了近期遷建與遠(yuǎn)期發(fā)展相銜接、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他移民規(guī)劃相協(xié)調(diào)的矛盾和問題，為三峽庫區(qū)遷建城鎮(zhèn)的高起點(diǎn)建設(shè)提供了有力的保障。因?yàn)橛刑厥獾木幹妻k法、規(guī)模計(jì)算辦法、審批程序和實(shí)施周期，庫區(qū)城市遷建規(guī)劃成為庫區(qū)城市遷建中一個(gè)特殊的環(huán)節(jié)。從政策體系看，移民新城規(guī)劃受到一般城市規(guī)劃法律法規(guī)與特別的庫區(qū)移民遷建規(guī)劃法律法規(guī)的雙重制約，如《長江三峽工程建設(shè)移民條例》、《長江三峽工程水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》及相應(yīng)的系列政策規(guī)范；從規(guī)劃目標(biāo)看，城市總體規(guī)劃重點(diǎn)考慮遠(yuǎn)景規(guī)劃發(fā)展的問題，移民規(guī)劃則著重強(qiáng)調(diào)在限期內(nèi)完成移民遷建任務(wù)；從規(guī)劃原則看，移民規(guī)劃堅(jiān)持了“投資包干、限額規(guī)劃”的基本原則，在此基礎(chǔ)上制定了三峽移民遷建的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對移民工程進(jìn)行嚴(yán)格控制，包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模計(jì)算、用地和基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等，確定了“三原”（原功能、原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模）、“四定”（定區(qū)、定界、定點(diǎn)、定位）的規(guī)劃編制要求，從而為庫區(qū)移民新城的規(guī)劃和實(shí)施打上了深深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印；從規(guī)劃體系看，庫區(qū)移民新城規(guī)劃理論上包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)等，但在城鎮(zhèn)搬遷過程中，由于遷建任務(wù)重、時(shí)間緊迫，規(guī)劃體系的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和移民遷建詳細(xì)規(guī)劃，核心是移民遷建“四定”規(guī)劃。

1.4簡要總結(jié)

庫區(qū)移民新城的規(guī)劃建設(shè)為庫區(qū)城鎮(zhèn)化水平的快速提升、居民生活水平的提高、城市的突變、人居環(huán)境的改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等做出了突出貢獻(xiàn)，在政策創(chuàng)新、規(guī)劃編制創(chuàng)新、遷建管理體制和制度創(chuàng)新等方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為我國水利工程移民與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)移民工作提供了良好的借鑒。但受搬遷時(shí)間短、政策制約大、認(rèn)識不到位等因素的影響，尤其是三峽工程移民遷建沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)不可避免地存在遺憾，主要體現(xiàn)在：一是工作重心放在城鎮(zhèn)移民搬遷上，導(dǎo)致對非移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重視不夠，城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大；二是受移民搬遷政策影響，尤其是“投資包干、限額規(guī)劃”政策的限制，多數(shù)城市規(guī)劃的戰(zhàn)略性不夠，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)偏低；三是側(cè)重于移民搬遷安置，對城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施的配套服務(wù)能力考慮不足；四是庫區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，城鎮(zhèn)移民就業(yè)能力和機(jī)會不足；五是庫區(qū)原有的文化沉淀與生活場景隨著城市的受淹而消失，新建城市缺乏文化底蘊(yùn)和歷史厚重感，規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)缺少風(fēng)格，城市建設(shè)大都雷同，缺乏藝術(shù)性和技術(shù)性［4-7］。

2　后三峽時(shí)代庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)初步探索

2.1挑戰(zhàn)

2.1.1移民慣性思維負(fù)面影響

盡管三峽庫區(qū)移民搬遷現(xiàn)已基本完成，但不管是政府還是民間都不同程度地存在移民慣性思維。從政府角度看，在相對封閉運(yùn)行和自成體系的移民政策法規(guī)環(huán)境下，政府依靠強(qiáng)有力的管控措施按時(shí)完成了移民搬遷任務(wù)，這些措施和手段放大了政府集中力量辦大事的優(yōu)勢，致使其在常規(guī)的政策法規(guī)體系中繼續(xù)沿用原有的措施和手段而多處碰壁。從民間角度看，搬遷后作為移民搬遷主體的部分單位和個(gè)人認(rèn)為三峽移民是特殊群體，缺乏基本的法制意識和規(guī)矩意識，在移民搬遷過程中為了最大化獲取自身利益不惜鋌而走險(xiǎn)，政府為完成移民搬遷任務(wù)有時(shí)放任了這些不合理甚至不合法的行為，后三峽時(shí)代部分群體借鑒了這些“經(jīng)驗(yàn)”，致使政府有時(shí)在推進(jìn)工作時(shí)舉步維艱。

2.1.2庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力

三峽庫區(qū)地處我國第二、三階地的過渡地帶，地質(zhì)復(fù)雜，地形陡峻，用地條件差，全庫區(qū)山地占74%，丘陵占21.7%，平壩僅占4.3%；三峽庫區(qū)是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、長江中下游的生態(tài)屏障和重要水源地，該區(qū)域還是我國生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)、脆弱區(qū)和易污染易破壞區(qū)，生態(tài)敏感性強(qiáng)。經(jīng)過大規(guī)模的城鎮(zhèn)遷建和自然環(huán)境改造，庫區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損，盡管國家采取了許多措施加強(qiáng)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但是伴隨庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鄉(xiāng)污染源的增加使脆弱的庫區(qū)生態(tài)環(huán)境雪上加霜，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)水平提高的強(qiáng)烈需求給庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和巨大的壓力［8］，保護(hù)與發(fā)展的矛盾十分突出。

2.1.3移民新城建設(shè)融資困難

移民搬遷時(shí)期新城建設(shè)的資金主要來源于國家投資，按“切塊包干”的原則使用。三峽后續(xù)工作規(guī)劃則是“以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)，實(shí)行分類管理”［9］，也就是資金跟著項(xiàng)目走，重點(diǎn)支持庫區(qū)安穩(wěn)致富和生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目而非城市拓展項(xiàng)目；三峽庫區(qū)處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基本屬于“吃飯財(cái)政”，地方財(cái)政預(yù)算收入支持城市建設(shè)的能力有限；近年國家制定的法律和政策禁止地方政府違法違規(guī)舉債，舉債進(jìn)行城市建設(shè)如頭懸利劍；在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，庫區(qū)受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、民間金融尚不成熟、投資回報(bào)率相對較低和風(fēng)險(xiǎn)相對較大等因素的影響，民間資本和商業(yè)銀行信貸對投資庫區(qū)較為謹(jǐn)慎，庫區(qū)城市建設(shè)融資較為困難、成本較高。

2.1.4交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足

移民搬遷過程中國家增大投入，在庫區(qū)建成了一批重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在一定程度上改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件，但由于歷史欠帳太多，庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，突出表現(xiàn)在交通設(shè)施方面。庫區(qū)山高坡陡，交通建設(shè)成本高、難度大，交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)密度小、等級低，多數(shù)庫區(qū)城市尚未形成較為完善的綜合交通體系，庫區(qū)的交通條件與東部地區(qū)相距甚遠(yuǎn)，即使在中西部也屬于交通落后地區(qū)，“交通差距”帶來“空間距離”，交通區(qū)位劣勢制約了庫區(qū)城市的進(jìn)一步發(fā)展，庫區(qū)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)以“時(shí)間換空間”［10］的道路，需要花費(fèi)更長時(shí)間、更多精力、更多財(cái)力。

2.2機(jī)遇

2.2.1三峽后續(xù)的開展促進(jìn)庫區(qū)發(fā)展動(dòng)力持續(xù)

黨中央、國務(wù)院對三峽庫區(qū)所存在的問題高度重視，提出了三峽工程后續(xù)規(guī)劃，重點(diǎn)解決庫區(qū)移民安穩(wěn)致富、促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害防治等問題。尤其是三峽后續(xù)規(guī)劃確定的上千億元巨額總投資，將撬動(dòng)庫區(qū)發(fā)展?jié)摿?，有力促進(jìn)庫區(qū)移民新城的后續(xù)發(fā)展。

2.2.2戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施促進(jìn)庫區(qū)城鎮(zhèn)水平提升

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃和重慶五大功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略規(guī)劃的頒布實(shí)施，為庫區(qū)移民新城建設(shè)提供了不可多得的發(fā)展機(jī)遇。如國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）明確提出“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”［11］的目標(biāo)，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；國務(wù)院《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》［12］提出以沿江大中小城市和小城鎮(zhèn)為依托，促進(jìn)城市群之間、城市群內(nèi)部的分工協(xié)作，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和聯(lián)通，優(yōu)化空間布局，推動(dòng)產(chǎn)城融合，引導(dǎo)人口集聚，形成集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

2.2.3東部產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移促進(jìn)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善

近年來，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移已成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢和必然，其中尤以勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)為甚。庫區(qū)產(chǎn)業(yè)在搬遷前受多種條件制約，發(fā)展緩慢且多數(shù)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，搬遷后的產(chǎn)業(yè)多數(shù)處于成長期，因此當(dāng)前薄弱的庫區(qū)產(chǎn)業(yè)亟需輸入新鮮血液，為庫區(qū)的持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，促進(jìn)庫區(qū)安穩(wěn)致富。在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移尋求出路和庫區(qū)城鎮(zhèn)主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙重動(dòng)力的驅(qū)使下，東部地區(qū)將會加快向庫區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度和規(guī)模。

2.2.4內(nèi)在需求的激發(fā)促進(jìn)庫區(qū)移民新城發(fā)展

后三峽移民時(shí)代，庫區(qū)工作重心從“保移民搬遷”向“促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展”過渡，庫區(qū)移民新城的后續(xù)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要載體和平臺，快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會的強(qiáng)烈意愿將成為庫區(qū)移民新城后續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。受移民搬遷政策和投資限額控制等因素的影響，已建成的庫區(qū)移民新城存在諸多問題，亟需通過建成區(qū)的品質(zhì)提升和新區(qū)的對外拓展來逐步解決，庫區(qū)移民新城普遍存在向外擴(kuò)張的強(qiáng)烈意愿。

2.3對策

2.3.1培育多元?jiǎng)恿κ切鲁浅掷m(xù)發(fā)展的支撐

首先，培育城市持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，就是要抓住東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，增強(qiáng)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)造血功能，從根本上解決庫區(qū)“產(chǎn)業(yè)空心化”和“移民安穩(wěn)致富”的問題［13］。其次是抓住國家支持庫區(qū)的政策動(dòng)力，以三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施為機(jī)遇，結(jié)合三峽后續(xù)規(guī)劃和庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)優(yōu)化項(xiàng)目庫，并以此作為撬動(dòng)其他建設(shè)的杠桿，放大其資本功能。第三是挖掘內(nèi)在需求激發(fā)民間動(dòng)力，就是挖掘?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈需求，大力開展招商引資，承接?xùn)|部地區(qū)所轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)［14］；挖掘庫區(qū)居民對改善城市居住環(huán)境的強(qiáng)烈需求，大力拓展新區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮城市的“容器”作用，推動(dòng)民間資本和銀行資本投資庫區(qū)城市建設(shè)。

2.3.2抓好體制機(jī)制是新城高效運(yùn)行的保障

首先，建立健全政策法規(guī)體系和管理制度，三峽庫區(qū)移民新城具有新城建設(shè)和庫區(qū)移民的雙重性，建立完善與新城建設(shè)配套的政策法規(guī)體系以完善的法律法規(guī)體系和制度建設(shè)有效解決新城建設(shè)中各方利益的沖突。其次是發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政府平臺公司的作用，利用新城建設(shè)管理委員會或類似機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)作用和新城開發(fā)公司等政府平臺公司承擔(dān)新城基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目法人職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上拓展部分功能，比如土地整治、動(dòng)遷房建設(shè)、資本運(yùn)營等。

2.3.3強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)是新城健康建設(shè)的基礎(chǔ)

要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求和城市建設(shè)內(nèi)在需求，建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。要抓住規(guī)劃管理重點(diǎn)，更加注重公共設(shè)施的配套、弱勢群體的安置、城市特色的塑造、公共空間的控制等。要突出城市的差異發(fā)展，庫區(qū)各城市的發(fā)展水平與發(fā)展所面臨的問題存在較大差異，致使各城市功能定位、發(fā)展方向、城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等不一致，庫區(qū)各城市應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃定位，結(jié)合自身實(shí)際，找到最合適的城市發(fā)展道路。

2.3.4推行政企共建是新城規(guī)劃建設(shè)的模式

建議選擇政府—市場混合型的新城建設(shè)模式，新時(shí)期的新城建設(shè)應(yīng)借鑒傳統(tǒng)新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，采用“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的建設(shè)模式。清楚界定政府和市場在新城建設(shè)中的職能，政府應(yīng)通過制定合理有效的公共政策和宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，準(zhǔn)確把握城市發(fā)展方向，保障城市和諧健康持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場引導(dǎo)城市有限的資源得到合理配置，形成健康、有序的房地產(chǎn)市場，籌集新城建設(shè)的巨額資金［15］。

3　開縣移民新城建設(shè)案例研究

3.1開縣移民新城概況

開縣位于重慶市東北部，幅員面積3963km2。受三峽水庫小江支流回水影響，開縣共淹沒1座縣城、7個(gè)集鎮(zhèn)，涉及10個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道），淹沒區(qū)面積55.5km2，動(dòng)遷人口16.88萬人，是庫區(qū)移民大縣［16］。

開縣城市發(fā)展大致分為3個(gè)階段［17］：移民搬遷前的自然發(fā)展階段（1993年以前），城市空間形態(tài)呈塊狀集聚，用地較為緊湊，用地拓展模式為沿城市外圍蔓延增長，用地增長速度緩慢，用地總量??；移民搬遷實(shí)現(xiàn)城市蛻變階段（1993—2008年），城市空間形態(tài)呈面形擴(kuò)散和帶形集聚共存，用地較為緊湊，出現(xiàn)了少量外溢，城市建設(shè)主要集中在縣城主城區(qū)的移民遷建區(qū)域，同時(shí)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)推動(dòng)了外圍組團(tuán)發(fā)展，縣城初步具備了“一城三組團(tuán)”的帶狀組團(tuán)式布局結(jié)構(gòu)；后三峽時(shí)代有序推進(jìn)階段（2009年以后），城市建設(shè)的重點(diǎn)除完善移民遷建區(qū)域的功能配套和品質(zhì)提升外，大力拓展新區(qū)建設(shè)，城市空間形態(tài)的發(fā)展進(jìn)一步強(qiáng)化了帶狀組團(tuán)式布局的城市結(jié)構(gòu)。

3.2開縣移民新城簡要總結(jié)

3.2.1成效顯著

歷時(shí)16年的移民搬遷，復(fù)建各類移民房屋近500萬平方米，開縣移民新城順利完成了移民搬遷任務(wù)；在開發(fā)性移民方針的指導(dǎo)下，由不足4km2、8萬人的舊城拓展到近20km2、20萬人的移民新城，新城布局合理、功能齊全、配套完善，移民新城整體入選“巴渝新十二景”；通過“遷建組合化、公建規(guī)?；?、住宅小區(qū)化”式搬遷，使得移民居住水平明顯改善，城市功能配套更加完善，城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，現(xiàn)代城市初具雛形；通過移民搬遷整合企業(yè)資源優(yōu)勢，基本形成了能源、新型建材、食品醫(yī)藥、輕工紡織、機(jī)械電子5大產(chǎn)業(yè)集群，初步具備了自身造血功能。

3.2.2實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

通過移民新城建設(shè)，取得了豐富的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?？茖W(xué)、前瞻、完整和符合城市發(fā)展實(shí)際的城市規(guī)劃體系，是城市發(fā)展的基礎(chǔ)保障；充分利用好三峽移民和三峽后續(xù)政策，堅(jiān)持開發(fā)性移民方針，發(fā)揮移民資金的撬動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)從輸血到造血的轉(zhuǎn)變，是促進(jìn)城市發(fā)展的動(dòng)力保障；堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作，既發(fā)揮政府在城市規(guī)劃建設(shè)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀把控的作用，又堅(jiān)持經(jīng)營城市的方針，用好用活城市各項(xiàng)資源，創(chuàng)新城市建設(shè)模式，是促進(jìn)城市發(fā)展的模式保障；建立職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的統(tǒng)一管理體制機(jī)制，調(diào)動(dòng)政府和民間的管理潛力，是促進(jìn)城市發(fā)展的體制保障。

3.2.3存在問題

快速的城市建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了量的擴(kuò)張和質(zhì)的飛躍，但不可避免地出現(xiàn)了一些城市建設(shè)遺憾，如建筑亮點(diǎn)不多、城市細(xì)節(jié)處理不到位、公共設(shè)施配套不完善、基礎(chǔ)設(shè)施保障能力不足等，城市總體形象和品質(zhì)還需改善；庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，總體還未形成強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺還比較薄弱，就業(yè)安置容量較小，影響城市的持續(xù)健康發(fā)展；對數(shù)量巨大的占地移民、純居民、進(jìn)城安置移民、征地拆遷農(nóng)民等相對弱勢的群體實(shí)施了集中化的聯(lián)戶自建安置，解決了當(dāng)前安置問題，但由于該群體基本素質(zhì)較差、勞動(dòng)技能缺乏、就業(yè)競爭力較弱，從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)長久的過程，這也是城市穩(wěn)定健康發(fā)展的重大隱患。

3.3后三峽時(shí)代開縣移民新城主要措施及下步對策建議

3.3.1主要措施

2009年以來，開縣在城市規(guī)劃建設(shè)上進(jìn)行了積極探索。在體制機(jī)制方面，借鑒移民搬遷時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)，成立了漢豐湖開發(fā)建設(shè)指揮部和漢豐湖綜合開發(fā)有限公司等“四大”專業(yè)建設(shè)公司，負(fù)責(zé)環(huán)湖開發(fā)建設(shè)工作，同時(shí)組建開縣工業(yè)園區(qū)管委會、金湖農(nóng)業(yè)公司和開縣百嘉港口開發(fā)建設(shè)有限公司，具體承擔(dān)園區(qū)內(nèi)政府性工程的項(xiàng)目建設(shè)。在資金籌措方面，通過組建融資功能平臺——重慶市開乾集團(tuán)有限公司，堅(jiān)持“當(dāng)期可承受，未來可持續(xù)”的原則，創(chuàng)新融資方式、拓展融資渠道，融通政府資金、銀行資金、社會資金參與項(xiàng)目建設(shè)；充分利用移民資金、產(chǎn)業(yè)基金、轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)政策性資金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資金積極投入城市建設(shè)，發(fā)揮政策性資金的最大作用。在城市建設(shè)方面，按照“環(huán)湖統(tǒng)籌、兩岸協(xié)調(diào)，東進(jìn)西拓、北聯(lián)南疏”的規(guī)劃建設(shè)思路，堅(jiān)持?jǐn)U容與提質(zhì)并重，完善城市功能，提升城市品質(zhì)。

3.3.2下步對策建議

庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)對策對開縣同樣適用，同時(shí)還需充分結(jié)合自身實(shí)際，突出重點(diǎn)。

（1）培育城市發(fā)展動(dòng)力。充分利用政策優(yōu)勢，用好用活三峽后續(xù)政策，科學(xué)編制實(shí)施規(guī)劃，優(yōu)化規(guī)劃項(xiàng)目庫，突出重點(diǎn)，解決移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境安全等方面的重大問題；抓住城鎮(zhèn)化歷史機(jī)遇，以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、參與長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和“萬開云”一體化為契機(jī)，推動(dòng)開縣城市發(fā)展；積極培育產(chǎn)業(yè)支撐，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，健全產(chǎn)業(yè)體系，并以浦里工業(yè)新區(qū)為基礎(chǔ)抓好園區(qū)開發(fā)建設(shè)平臺，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合；充分挖掘民間潛力，運(yùn)用經(jīng)營城市理念用好城市資源，搭建政企融資平臺，做好金融保障。

（2）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。建立健全規(guī)劃體系，形成包括法定規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和規(guī)劃研究等完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；搞好規(guī)劃實(shí)施管理，體現(xiàn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，深入開展違法建設(shè)整治，嚴(yán)格控制和保護(hù)“四線”范圍；加強(qiáng)公園、廣場等公共空間的規(guī)劃建設(shè)，完善基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施，保障供電、供水、排水、通訊、燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施。

（3）持續(xù)推動(dòng)城市建設(shè)。繼續(xù)堅(jiān)持?jǐn)U容提質(zhì)并舉的開發(fā)建設(shè)思路，拉開城市開發(fā)建設(shè)的大格局；創(chuàng)新建設(shè)模式，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)實(shí)行公司化運(yùn)作，強(qiáng)化政府在宏觀調(diào)控、房地產(chǎn)市場調(diào)節(jié)及公共設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)等方面作用，發(fā)揮政府已有開發(fā)公司的功效，讓其具體承擔(dān)新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并逐步賦予其實(shí)體開發(fā)職能和融資平臺職能，通過公共財(cái)政資金、民營資本、外商投資等的共同參與，使投資、開發(fā)、經(jīng)營的主體實(shí)現(xiàn)多元化，體現(xiàn)市場經(jīng)營城市的優(yōu)勢，緩解城市開發(fā)建設(shè)巨額的資金壓力。

（4）強(qiáng)化規(guī)劃建設(shè)保障。建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，建立更高層次的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一城市范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)的重大政策、資金調(diào)度安排、重大項(xiàng)目實(shí)施、各項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)籌等方面的內(nèi)容；高度關(guān)注弱勢群體，不管是移民遷建時(shí)期因移民遷建征用土地形成的占地移民、舊縣城周邊及移民集鎮(zhèn)水下淹沒的城郊農(nóng)民，還是后三峽時(shí)期新區(qū)拓展征用土地形成的失地農(nóng)民，因其總量規(guī)模巨大（縣城內(nèi)安置人口約4萬人，安置區(qū)實(shí)際居住人口近10萬人），必須引起政府與相關(guān)部門的高度關(guān)注；重點(diǎn)解決資金籌措問題，要在堅(jiān)持政府投入的同時(shí)，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動(dòng)社會各方的積極性，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投融資主體的多元化和融資方式的多樣化，變政府包建為多方共建，變政府獨(dú)資為多方籌資。

4　總 結(jié)

隨著三峽移民搬遷的全面完成，庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入了后三峽時(shí)代。本文在深入總結(jié)三峽庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為當(dāng)前庫區(qū)移民新城除面臨與傳統(tǒng)新城相似的問題外，還存在移民慣性思維負(fù)面影響、庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力、移民新城建設(shè)融資困難、交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足等方面的挑戰(zhàn)，也面臨著三峽后續(xù)、國家戰(zhàn)略調(diào)整、東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大機(jī)遇，加之庫區(qū)移民群眾對盡快發(fā)展致富的迫切愿望，針對后三峽時(shí)代的庫區(qū)移民新城的規(guī)劃建設(shè)，從培育多元?jiǎng)恿?、完善體制機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、政企共建模式等方面提出了相應(yīng)對策，尤其是對開縣移民新城的發(fā)展進(jìn)行了實(shí)證研究，期望通過開縣的實(shí)踐和探索，尋求符合庫區(qū)后三峽時(shí)代的城市規(guī)劃建設(shè)路徑。當(dāng)然，隨著庫區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，在庫區(qū)移民新城的規(guī)劃建設(shè)方面將會有更多更好的認(rèn)識，期望這些探索和認(rèn)識將有助于庫區(qū)的長治久安和持續(xù)健康發(fā)展。

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Exploration of New Immigrant Town’s Planning and Construction in Three Gorges Reservoir Area in the “Post-Three Gorges Era”—A Case Study on Kai County

XU Houjun

The new town built for reservoir migrants enters a post-Three-Gorge age， with the completion of the resettlement task. Based on the careful consideration of opportunities and challenges that the new town built for reservoir migrants is facing in the post-Three-Gorge age，the article explores the cultivation of multi-forces， improvement of mechanism， intensive project planning and the mode of building new towns. The paper establishes what has been learned from migrant resettlement in Kai County， what measures have been taken to cope with the challenges in the post-Three-Gorge age， and what these measures have achieved， by conducting a case study research on Kai County. Furthermore， it puts forward some suggestion on the future sustainable development of the migrant town， in the hope that a new approach of building cities which meets the need of the post-Three-Gorge age can be found.

Post-Three Gorges Age； New Immigrant Cities； Planning and Construction

TU984.11+4

B

2095-6304（2016）04-0079-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160413

2016-03-29

（編輯：袁李姝）

徐候君： 重慶市開縣規(guī)劃局，注冊城市規(guī)劃師，34909575@qq.com

徐候君. 后三峽時(shí)代的庫區(qū)移民新城規(guī)劃建設(shè)探索——以開縣為例［J］. 西部人居環(huán)境學(xué)刊， 2016， 31（04）： 79-83.