喬永平

摘要：生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)是生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑之一。目前我國(guó)開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)主要有三類，分別由環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委和水利部主導(dǎo)。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)雖然取得了一定的成效，但是仍然存在部門各自為政、重復(fù)建設(shè)、缺乏頂層設(shè)計(jì)以及各地區(qū)推進(jìn)不平衡和實(shí)施效果不明顯等問(wèn)題。為此需要統(tǒng)一生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)并分類推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的工作，推動(dòng)中西部地區(qū)生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)，采取有效措施提高生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè);頂層設(shè)計(jì);分類推進(jìn);示范效應(yīng);差異化考核

中圖分類號(hào)：X171.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1671-1254（2016）01-0024-06

The Problems and Countermeasures of Ecological Civilization

Construction Pilot in China

QIAO Yongping

（Research Center for Jiangsu Environment and Development， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， Jiangsu， China）

Abstract：

Ecological civilization construction pilot is one of the important path of ecological civilization construction. At present， there are three types of pilot dominated by the Ministry of Environmental Protection？，？the National Development and Reform Commission and the Ministry of Water Resources respectively. Although it has achieved certain successes， there are still some other problems， such as ?independent departments working without coordination， redundant construction， acting lack of toplevel design， unbalanced regional propulsion， and actions without unobvious effect. In order to tackle these problems， we should unify the pilot areas of ecological civilization construction and promote the work of relevant fields according hierarchically， motivate the pilot construction of ecological civilization in the central and western regions， and take effective measures to improve the implementation of ecological civilization construction.

Keywords：ecological civilization construction; toplevel design; hierarchical promotion; demonstration effect; differential assessment

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，由于各地區(qū)主客觀條件有很大的差異，不同地區(qū)很難采取整齊劃一的統(tǒng)一行動(dòng)，這也影響到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑之一是少數(shù)地區(qū)率先進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的試點(diǎn)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并探索生態(tài)文明建設(shè)的有效路徑，通過(guò)發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的引導(dǎo)性、示范性效應(yīng)，吸引更多地區(qū)加入生態(tài)文明建設(shè)的行列。鑒于生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的艱巨性、實(shí)現(xiàn)方式與途徑的多樣性和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，個(gè)別性、局部性試點(diǎn)將有助于我們?nèi)姘盐丈鷳B(tài)文明建設(shè)的階段性、差異性以及復(fù)雜的運(yùn)作機(jī)制[1]。2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確把“積極開(kāi)展試點(diǎn)試驗(yàn)”作為生態(tài)文明體制改革的實(shí)施保障之一 [2]。

一、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)主要有三類，分別由不同的政府部門主導(dǎo)。

（一）環(huán)保部主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)

中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部（環(huán)保部）主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)是開(kāi)展最早，持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，影響最大的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工程，是在原國(guó)家環(huán)保局全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了不斷探索、提高、豐富和完善的過(guò)程。按照其建設(shè)的具體內(nèi)容，可分為三個(gè)不同的階段。

第一階段：1995-2010年，生態(tài)示范區(qū)建設(shè)。1995年國(guó)家環(huán)保局發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要（1996-2050）》（國(guó)家環(huán)保局 環(huán)然[1995]444號(hào)），啟動(dòng)了全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)。生態(tài)示范區(qū)是生態(tài)?。ㄊ小⒖h）、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村的總稱。截至2012年1月，環(huán)保部共公布了七批國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)（生態(tài)市、縣）名單，共計(jì)528個(gè)文中所有數(shù)據(jù)和文件均來(lái)自中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部、中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及中華人民共和國(guó)水利部官方網(wǎng)站。。

2010年，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)建設(shè)示范區(qū)工作的意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2010]16號(hào)），指出“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)是生態(tài)?。ㄊ小⒖h）、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即原環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生態(tài)村的統(tǒng)稱，是最終建立生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的過(guò)渡階段”，“1995年原國(guó)家環(huán)保局組織開(kāi)展的‘生態(tài)示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)將由各地根據(jù)各自實(shí)際，轉(zhuǎn)化為地方標(biāo)準(zhǔn)，今后不再開(kāi)展此項(xiàng)考評(píng)、命名工作”[3]。

第二階段：2008-2012年，生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)。為貫徹落實(shí)黨的十七大精神，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2008年12月，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2008]126號(hào)），認(rèn)為“生態(tài)?。ㄊ?、縣）、環(huán)境保護(hù)模范城市等建設(shè)活動(dòng)是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要載體和有效途徑，也是開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)和前提”，因而要“推廣生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范”，“全面推進(jìn)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)街道、生態(tài)村、綠色社區(qū)、綠色學(xué)校、綠色家庭等生態(tài)文明建設(shè)的‘細(xì)胞工程，自下而上、由點(diǎn)到面，不斷擴(kuò)大建設(shè)成果，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)”[4]。截至2013年10月，環(huán)保部先后開(kāi)展了六批全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，共計(jì)125個(gè)。

第三階段：2013年以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。2013年，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)工作的意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2013]121號(hào)），將“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”正式更名為“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”，并明確指出生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)和生態(tài)省市縣、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)之間的關(guān)系，“生態(tài)省市縣和生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)是生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的主要內(nèi)容，是其在不同階段的創(chuàng)建模式。生態(tài)省市縣和生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)夯實(shí)了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)賦予生態(tài)省市縣和生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)新內(nèi)涵新目標(biāo)新要求”[5]?！兑庖?jiàn)》還提出今后一段時(shí)期除繼續(xù)推進(jìn)第一階段（生態(tài)省市縣）工作，力爭(zhēng)第二階段（生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)）工作取得重點(diǎn)突破外，還提出要積極開(kāi)展跨行政區(qū)聯(lián)動(dòng)的和適時(shí)啟動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)生態(tài)文明建設(shè)示范的工作。同年5月，環(huán)保部出臺(tái)了《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)（試行）》。首批授予江蘇省揚(yáng)州市等37個(gè)市（縣、區(qū)）“國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”稱號(hào)。

（二）國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的建設(shè)試點(diǎn)

國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)又可細(xì)分為兩類：一是國(guó)家發(fā)改委西部開(kāi)發(fā)司主導(dǎo)的西部地區(qū)生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)建設(shè)。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局于2011年8月下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展西部地區(qū)生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)意見(jiàn)》，擬在西部12省（市、區(qū)）選擇50個(gè)左右的試點(diǎn)，并計(jì)劃在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍。2012年4月，三部委下發(fā)了《關(guān)于同意內(nèi)蒙古烏蘭察布市等13個(gè)市和重慶巫山縣等74個(gè)縣開(kāi)展生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)的批復(fù)》，同意13市74縣開(kāi)展生態(tài)文明示范工程;二是國(guó)家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司主導(dǎo)的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。國(guó)務(wù)院于2013年8月發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)選擇有代表性的100個(gè)地區(qū)開(kāi)展國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，以此探索符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明建設(shè)模式。2013年12月，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局制定并發(fā)布了《國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》?！斗桨浮肥菍?duì)《意見(jiàn)》的落實(shí)和細(xì)化，《方案》提出了國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)體系，由此啟動(dòng)了第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)工作。2014年7月22日，國(guó)家發(fā)改委等6部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》（發(fā)改環(huán)資[2014]1667號(hào)），公布了全國(guó)獲批開(kāi)展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的57個(gè)地區(qū)名單和制度創(chuàng)新的重點(diǎn)，要求生態(tài)文明先行示范地區(qū)以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，以可復(fù)制、可推廣為基本要求，大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，并以確定的制度創(chuàng)新點(diǎn)為重點(diǎn)，先行先試，為地區(qū)乃至全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)積累有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（三）水利部主導(dǎo)的“水生態(tài)文明試點(diǎn)”

水利部于2011年9月下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，開(kāi)展了包括水土保持生態(tài)文明城市、水土保持生態(tài)文明縣、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持生態(tài)文明工程在內(nèi)的水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建活動(dòng)，并分別于2011年、2012年和2013年共命名了2個(gè)城市為“國(guó)家水土保持生態(tài)文明城市”，13個(gè)縣為“國(guó)家水土保持生態(tài)文明縣”，6個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為“國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程”。

2013年1月4日，水利部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確了落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、優(yōu)化水資源配置、強(qiáng)化節(jié)約用水管理、嚴(yán)格水資源保護(hù)、推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)、加強(qiáng)水利建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)、提高保障和支撐能力、廣泛開(kāi)展宣傳教育等八項(xiàng)工作為水生態(tài)文明建設(shè)的主要工作內(nèi)容，并提出要開(kāi)展水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)和創(chuàng)建活動(dòng)，首先選擇一批基礎(chǔ)條件較好、代表性和典型性較強(qiáng)的市，開(kāi)展水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)全國(guó)水生態(tài)文明城市創(chuàng)建活動(dòng)，以便在更大范圍、更高層面上推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作。2013年3月14日，水利部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，正式開(kāi)啟了水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作。2013年4月16日，水利部下發(fā)了《關(guān)于成立水利部水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立了以水利部部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的水利部水生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)研究推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，組織指導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)和創(chuàng)建工作，協(xié)調(diào)有關(guān)重大問(wèn)題，審定制度建設(shè)方面的重要成果，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在水資源司，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。2013年8月2日，水利部下發(fā)了《關(guān)于加快開(kāi)展全國(guó)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，確定了45個(gè)城市為首批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)。2014年5月20日，水利部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展第二批全國(guó)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工程的通知》，確定了第二批59個(gè)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)。

2014年7月16日，水利部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建工作的通知》，對(duì)原有的國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程進(jìn)行了調(diào)整和完善，調(diào)整后的國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程分為“國(guó)家水土保持生態(tài)文明綜合治理工程”“國(guó)家水土保持生態(tài)文明清潔小流域建設(shè)工程”和“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程”三種類型。其中，“國(guó)家水土保持生態(tài)文明綜合治理工程”以縣（市）域?yàn)閱卧M(jìn)行考核評(píng)估，“國(guó)家水土保持生態(tài)文明清潔小流域建設(shè)工程”以小流域（或流域片）為單元進(jìn)行考核評(píng)估，“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程”以項(xiàng)目為單元進(jìn)行考核評(píng)估。

二、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

上述各部門開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，取得了一定的成效，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，對(duì)于探索符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明建設(shè)模式和實(shí)現(xiàn)路徑，提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，由于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、整體性等特點(diǎn)，已有的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)還存在一些亟待解決的問(wèn)題，需要進(jìn)一步在實(shí)踐中不斷加以改進(jìn)。

（一）部門各自為政，重復(fù)建設(shè)，缺乏頂層設(shè)計(jì)

?生態(tài)文明建設(shè)的上述三類試點(diǎn)，雖然各有側(cè)重，但在一定程度上不少建設(shè)內(nèi)容是重復(fù)的。一是從生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)對(duì)象的單元層面來(lái)看，縣（市）是三類試點(diǎn)最集中的層面，由各個(gè)部門分別去做，重復(fù)建設(shè)，容易造成資源的大量浪費(fèi)[6];二是從生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的各類指標(biāo)體系來(lái)看，很多指標(biāo)都相類似，如環(huán)保部的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)指標(biāo)體系與發(fā)改委等六部委的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)體系的很多指標(biāo)都很類似。環(huán)保部出臺(tái)的《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)指標(biāo)（試行）》針對(duì)示范縣（含縣級(jí)市、區(qū)）和示范市（含地級(jí)行政區(qū)）分別制定了兩種不同的指標(biāo)，以生態(tài)文明試點(diǎn)示范市（含地級(jí)行政區(qū)）建設(shè)指標(biāo)為例，與發(fā)改委等六部委發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》的指標(biāo)體系對(duì)比發(fā)現(xiàn)，前者分為生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度和生態(tài)文化五大類30項(xiàng)指標(biāo)，后者包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、資源能源節(jié)約利用、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文化培育和體制機(jī)制建設(shè)五大類51項(xiàng)指標(biāo)，其中農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)、資源產(chǎn)出率、新建綠色建筑比例、生態(tài)文明知識(shí)普及率、黨政干部參加生態(tài)文明培訓(xùn)的比例、公共交通出行比例、節(jié)水器具普及率、政府綠色采購(gòu)比例、生態(tài)文明建設(shè)占黨政績(jī)效考核的比重、生態(tài)環(huán)保投入占財(cái)政支出比例、環(huán)境信息公開(kāi)率等11項(xiàng)指標(biāo)類似。由此可見(jiàn)，雖然眾多部門自上而下都在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，但部門行政色彩濃厚，缺乏部門間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，說(shuō)明我們的生態(tài)文明建設(shè)還缺少必要的頂層設(shè)計(jì)。

（二）各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)不平衡

以環(huán)保部開(kāi)展的生態(tài)示范區(qū)建設(shè)為例，在其公布的國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)中，生態(tài)示范區(qū)數(shù)量位居前五位的為江蘇、黑龍江、山東、河南和浙江，分別為64個(gè)、49個(gè)、41個(gè)、37個(gè)和36個(gè)，除了黑龍江，其他四個(gè)省份都屬于東部地區(qū)，而寧夏、甘肅、重慶、新疆等西部省份則處于后幾位，生態(tài)示范區(qū)數(shù)量只有1-3個(gè)，各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作表現(xiàn)出極大不平衡性。相對(duì)而言，東部地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工作走在全國(guó)的前列。究其原因：一是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，各級(jí)地方政府有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力推進(jìn)各種類型的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工程的申報(bào)、建設(shè)和評(píng)估;二是東部地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的資源環(huán)境約束越來(lái)越強(qiáng)，迫切需要通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)來(lái)探索如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以緩解資源環(huán)境的約束;三是東部地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，城鄉(xiāng)居民對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也越來(lái)越高，各級(jí)地方政府順應(yīng)民眾不斷增長(zhǎng)的生態(tài)需求，也加大了各類生態(tài)文明試點(diǎn)工程的建設(shè)力度。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，不僅沒(méi)有更多的人財(cái)物投入試點(diǎn)工程建設(shè)，而且對(duì)于許多地方政府來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然超越生態(tài)建設(shè)而成為首要的任務(wù)，試點(diǎn)的積極性相對(duì)較弱。生態(tài)建設(shè)試點(diǎn)工程發(fā)展的不平衡性在一定程度上阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，制約了試點(diǎn)效果。

各省區(qū)市國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)分布情況見(jiàn)表1。

（三）生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施效果不明顯

以環(huán)保部開(kāi)展的生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)為例，原國(guó)家環(huán)?？偩肿?995年就開(kāi)展相關(guān)的生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，至今已開(kāi)展了近20年時(shí)間。目前，全國(guó)已有16個(gè)?。▍^(qū)）開(kāi)展生態(tài)?。▍^(qū)）建設(shè)，1000多個(gè)市（縣）開(kāi)展生態(tài)市（縣）建設(shè)，2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，已經(jīng)達(dá)到了一定的覆蓋范圍。因此，按照試點(diǎn)建設(shè)的最初設(shè)想，在各種生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的示范作用下，全國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)成效應(yīng)該非常顯著，生態(tài)環(huán)境應(yīng)該得到顯著改善，但實(shí)際情況是全國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)并沒(méi)有得到根本的扭轉(zhuǎn)。究其主要原因：一是缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。形式多樣的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)雖然在實(shí)踐中產(chǎn)生了一定的激勵(lì)作用，促使許多地方政府加入到生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)行列，但并沒(méi)有真正形成有效的激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有將其內(nèi)化為地方政府的自覺(jué)行為，示范效果因此大打折扣。二是未能形成靈活的進(jìn)入和退出機(jī)制。由各部門推進(jìn)的各類生態(tài)文明試點(diǎn)項(xiàng)目和工程，一旦進(jìn)入相應(yīng)試點(diǎn)項(xiàng)目或工程，或獲得某類命名和稱號(hào)，就如同進(jìn)入“保險(xiǎn)箱”，缺乏相應(yīng)的淘汰機(jī)制，從而造成各級(jí)地方部門重評(píng)比、輕建設(shè)，影響了項(xiàng)目實(shí)施的示范效果 。三是未能對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目或工程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)有效的宣傳與推廣。許多項(xiàng)目或工程的建設(shè)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)未能通過(guò)有效的渠道和途徑進(jìn)行及時(shí)的宣傳與推廣，也使得生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)中已經(jīng)取得的成果未能有效發(fā)揮其示范效應(yīng)。

三、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的突破

（一）統(tǒng)一生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，分類推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域試點(diǎn)

由國(guó)家相關(guān)部門自行開(kāi)展的各類生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，既因?yàn)橹貜?fù)申報(bào)、重復(fù)建設(shè)造成了巨大的資源浪費(fèi)，又因?yàn)楦髯詾檎?、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)而分散了力量，未能形成合力，從而影響了試點(diǎn)效果。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中進(jìn)行了統(tǒng)一部署，明確指出要“將各部門自行開(kāi)展的綜合性生態(tài)文明試點(diǎn)統(tǒng)一為國(guó)家試點(diǎn)試驗(yàn)，各部門要根據(jù)各自職責(zé)予以指導(dǎo)和推動(dòng)”。為此，首先需要明確統(tǒng)一協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)?？梢钥紤]由中央經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革小組全面負(fù)責(zé)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，對(duì)原各部門已經(jīng)開(kāi)展的各類生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)類似試點(diǎn)工程進(jìn)行整合歸并，以優(yōu)化相關(guān)試點(diǎn)工程。 其次，厘清今后一段時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域，分類推進(jìn)。《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)包括水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，地下水征收資源稅改革試點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，退田還湖還濕試點(diǎn)，土壤重金屬污染修復(fù)試點(diǎn)，地下水超采綜合治理試點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)，市縣層面自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)等。在眾多試點(diǎn)工程中，有的是已經(jīng)開(kāi)展但需要深化和擴(kuò)大的試點(diǎn)，如碳排放權(quán)交易試點(diǎn)與排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，多數(shù)項(xiàng)目屬于從未開(kāi)展過(guò)的試點(diǎn);有的是明確了試點(diǎn)范圍和區(qū)域的，如濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)明確指出是要在甘肅、寧夏等開(kāi)展，在華北部分地區(qū)開(kāi)展地下水征收資源稅改革試點(diǎn)，有的是尚未明確實(shí)施范圍的。對(duì)此需要生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理，明確細(xì)化各項(xiàng)試點(diǎn)工程的具體負(fù)責(zé)部門、時(shí)間表、路線圖等實(shí)施細(xì)則，有序推進(jìn)。

（二）在原有的基礎(chǔ)上推動(dòng)中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)

對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，如何趕超東部地區(qū)是今后一段時(shí)期的重要任務(wù)，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)，但發(fā)展內(nèi)涵和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)已與過(guò)去大不相同，發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，發(fā)展決不僅僅是GDP的增加，發(fā)展決不意味著要破壞環(huán)境。不僅先污染后治理的代價(jià)極大，而且有些生態(tài)環(huán)境破壞是不可逆的，一旦破壞便無(wú)法恢復(fù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，必須正確處理好人與自然的關(guān)系，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性表明，僅有東部發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)尚不充分，需要選取不同條件的不同地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索不同地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑，總結(jié)不同地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》也指出：“支持各地區(qū)根據(jù)本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗(yàn)。”中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)需要根據(jù)自身的實(shí)際，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的試點(diǎn)項(xiàng)目中選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的試點(diǎn)，既有利于實(shí)現(xiàn)本地區(qū)人與自然的和諧，也將豐富生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展模式，為全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（三）提高生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)的示范效果

采取有效措施，切實(shí)提高生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)工程和項(xiàng)目的示范效果，真正實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)帶面的示范效應(yīng)。一是建立相關(guān)制度，內(nèi)化政府的行為。包括建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的科學(xué)考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，按照主體功能區(qū)的劃分并根據(jù)不同地區(qū)承擔(dān)的功能來(lái)設(shè)置各有側(cè)重的考核指標(biāo)，實(shí)行差異化考核;建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度;建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度等，以此將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)化為各級(jí)地方政府的自覺(jué)行為，真正推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐[7]。二是建立科學(xué)的進(jìn)入和退出機(jī)制。首先對(duì)符合試點(diǎn)要求的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，按相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目的要求給予成功入選單位一定的資金支持;其次對(duì)成功入選的試點(diǎn)單位進(jìn)行定期考核，考核通過(guò)的繼續(xù)試點(diǎn)，否則退出試點(diǎn)，并收繳前期撥付的款項(xiàng)，以此形成有效的激勵(lì)機(jī)制。三是加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)示范工程項(xiàng)目的宣傳推廣，如通過(guò)召開(kāi)試點(diǎn)工程和項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，或利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體向國(guó)內(nèi)外進(jìn)行推介，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，擴(kuò)大試點(diǎn)示范工程項(xiàng)目的示范效應(yīng)。

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