黃穎

摘要：美國(guó)頁(yè)巖氣能源革命漂亮的“成績(jī)單”將頁(yè)巖氣這種原本礦產(chǎn)學(xué)、地質(zhì)學(xué)中不太亮眼的非常規(guī)油氣資源類型，重新帶到世界面前。但是，人們認(rèn)識(shí)到頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)與相關(guān)環(huán)境保護(hù)存在著開(kāi)發(fā)技術(shù)以及國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法上的一些障礙。特別是在國(guó)際法方面，頁(yè)巖氣行業(yè)的發(fā)展面臨相關(guān)國(guó)際法規(guī)則的重要挑戰(zhàn)。需要及時(shí)對(duì)這些挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)研究，以填補(bǔ)頁(yè)巖氣國(guó)際法問(wèn)題理論準(zhǔn)備的空白，并對(duì)中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供法律建議。

關(guān)鍵詞：頁(yè)巖氣; 環(huán)境保護(hù); 國(guó)際法 ;氣候控制;海洋權(quán)利

中圖分類號(hào)：D996.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1671-1254（2016）01-0052-07

The International Law Challenge Confronted Shale

Gas Development and Protection

HUANG Ying

（Faculty of Law， Kunming University of Science and Technology， Kunming 650500， Yunnan， China）

Abstract：The Shale gas energy revolution in the United States of America took shinning back to the front of the world the Shale gas which，as an unconventional oil and gas resources type， used to be ignored by mineral science. However， there are legal obstacles in developing Shale gas resources as far as the development of shale gas resources and the related environmental protection， especially in the aspect of international law.We need to study all these legal obstacles systematically，for filling the blanks of international law issues，and offer advice for Chinese related industry.

Keywords：Shale gas; environmental protection; International Law; climate？control; marine rights

一、頁(yè)巖氣資源價(jià)值的新聚焦

“油頁(yè)巖”在地質(zhì)學(xué)中是作為一種非常規(guī)油氣資源存在的，是指儲(chǔ)存有石油、天然氣等資源的一種特殊地層。其中，含有的石油是“頁(yè)巖油”，含有的天然氣是“頁(yè)巖氣”。正因?yàn)橛晚?yè)巖中含有石油和天然氣，所以，油頁(yè)巖作為一種重要的替代能源資源引起了國(guó)內(nèi)外的關(guān)注。

（一）油頁(yè)巖

在地質(zhì)學(xué)上，關(guān)于油頁(yè)巖的定義其實(shí)一直不統(tǒng)一。一般而言，所謂油頁(yè)巖（又稱油母頁(yè)巖）是一種高灰分的固體可燃有機(jī)礦產(chǎn)，低溫干餾可獲得頁(yè)巖油，含油率>3.5%，有機(jī)質(zhì)含量較高，主要為腐泥質(zhì)、腐殖質(zhì)或混合型，其發(fā)熱量一般≥4 187 J/g[1]。

油頁(yè)巖在法律領(lǐng)域中，是作為一種礦業(yè)資源種類存在的，即在法律上將這種特殊地層和其中含有的石油、天然氣一起作為一個(gè)整體，視為一種獨(dú)立的資源類型，并將其地層和其中包含的油氣資源，作為一個(gè)整體對(duì)象來(lái)設(shè)置法律上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

頁(yè)巖氣存在于油頁(yè)巖中的時(shí)候，是以一種吸附或者游離的狀態(tài)存在。與常規(guī)天然氣礦藏相比，頁(yè)巖氣具有資源潛力大、開(kāi)采壽命長(zhǎng)和生產(chǎn)周期長(zhǎng)的優(yōu)點(diǎn)[2]52-55。

（二）美國(guó)頁(yè)巖氣能源革命的再認(rèn)識(shí)

美國(guó)頁(yè)巖氣能源革命

2011年，美國(guó)頁(yè)巖氣的產(chǎn)量從不足百億立方米急劇躍升至1800億立方米，占到其國(guó)內(nèi)天然氣總產(chǎn)量的1/4，所以被稱為“頁(yè)巖氣革命”。

引起世界經(jīng)濟(jì)和能源供需結(jié)構(gòu)的巨大震動(dòng)，要準(zhǔn)確把握其真實(shí)的影響，需要觀察其在國(guó)內(nèi)、國(guó)際等不同層面帶來(lái)的利好效應(yīng)和主要的負(fù)面投訴，從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等不同方面全方位地對(duì)其技術(shù)、政策、法律制度等進(jìn)行反思。

1.在能源安全方面有積極貢獻(xiàn)。因?yàn)槊绹?guó)頁(yè)巖氣的發(fā)布主要為海相，即主要發(fā)布在美國(guó)的海域內(nèi)，所以，美國(guó)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣能源產(chǎn)業(yè)的興起，完全符合其“不開(kāi)采本國(guó)內(nèi)陸油氣資源”的既定美國(guó)能源國(guó)策。而且，改革可以顯著地降低美國(guó)對(duì)于進(jìn)口油氣的需求比例，讓一些國(guó)家對(duì)美國(guó)的“石油牌”落空。從這個(gè)意義上說(shuō)，美國(guó)的頁(yè)巖氣能源革命，事實(shí)上是美國(guó)當(dāng)局完成的一次漂亮的能源政策突圍戰(zhàn)，是美國(guó)政府與智庫(kù)在能源技術(shù)和政策、法律研究方面長(zhǎng)期努力的重大收獲。

2.在經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面有積極影響。美國(guó)頁(yè)巖氣能源革命給全球石油天然氣市場(chǎng)丟下了一顆重磅炸彈，引起全球油氣市場(chǎng)價(jià)格的急劇變化。美國(guó)是全球最大的石油、天然氣消費(fèi)國(guó)，這樣的變化，必然造成其在國(guó)際市場(chǎng)的購(gòu)買方式和數(shù)量的大幅度波動(dòng)，對(duì)全球市場(chǎng)的影響力可想而知。具體而言，美國(guó)頁(yè)巖氣能源革命積極的經(jīng)濟(jì)影響主要可以歸納如下：

（1）美國(guó) “頁(yè)巖氣能源革命”，極大地減少了美國(guó)從全球石油、天然氣國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買油氣的數(shù)量，而且具備了向國(guó)際油氣市場(chǎng)大量出口更具價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的天然氣資源的能力。這種變化，打破了傳統(tǒng)石油生產(chǎn)國(guó)的價(jià)格制造機(jī)制，使得國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格形成更加趨于市場(chǎng)化。這對(duì)于全球能源市場(chǎng)發(fā)展而言，是一種積極的變化。

（2）美國(guó)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激了本國(guó)的油氣勘探、開(kāi)采、價(jià)格、運(yùn)輸、銷售等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，也給美國(guó)停滯的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)注入了一劑“強(qiáng)心針”。而且，相比于這些實(shí)際上的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，其對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)整個(gè)市場(chǎng)信心和對(duì)其國(guó)家經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期預(yù)期方面，起到的作用更加巨大。

（3）鑒于美國(guó)巨大的國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量和全球能源消費(fèi)大國(guó)的身份，其國(guó)內(nèi)大量、穩(wěn)定的油氣資源供給，不但快速降低了國(guó)際市場(chǎng)中油氣資源和產(chǎn)品的交易價(jià)格，同時(shí)也穩(wěn)定了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于較遠(yuǎn)期間內(nèi)油氣供給價(jià)格的預(yù)期。能源作為經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)活動(dòng)的主要基礎(chǔ)，能源價(jià)格的降低，也等于是全面降低了世界經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)拯救全球經(jīng)濟(jì)低迷有積極效果。

當(dāng)然，美國(guó)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然有上述重要的貢獻(xiàn)和對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的利好影響，也同時(shí)面臨諸多不容忽視的投訴和指責(zé)。

第一，可能導(dǎo)致全球氣候控制方面付出顯著代價(jià)。在眾多指責(zé)和擔(dān)心憂慮中，頁(yè)巖氣大量開(kāi)發(fā)對(duì)于全球氣候的影響是重點(diǎn)被關(guān)注的方面。因?yàn)樵陧?yè)巖氣等化石能源在地質(zhì)運(yùn)動(dòng)中緩慢生成的時(shí)候，同時(shí)也生成了一些伴生的其他氣體，如VOCS（一種揮發(fā)性有機(jī)物）、HS等大氣污染物，此外就主要是甲烷。這些甲烷在頁(yè)巖氣開(kāi)采過(guò)程中，可能直接大量地排放到大氣中。而甲烷與二氧化碳一樣，也是造成全球氣候變暖的主要原因之一

研究表明，如果從溫室效應(yīng)的效果看，甲烷比相同數(shù)量的二氧化碳要高出25倍。

。所以，大眾擔(dān)心頁(yè)巖氣大量的開(kāi)采會(huì)導(dǎo)致甲烷等溫室氣體排放量的急劇增加?？梢哉f(shuō)，在氣候影響方面，頁(yè)巖氣不止無(wú)法與其他綠色能源類型相比，甚至是與其他常規(guī)的天然氣的開(kāi)采相比，其生產(chǎn)和使用中的氣候代價(jià)都太大。

第二，可能導(dǎo)致全球環(huán)境付出代價(jià)。頁(yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)可能直接影響礦藏區(qū)域的環(huán)境，如開(kāi)采影響地下水和周圍土壤、植物等

頁(yè)巖氣開(kāi)采使用水壓裂技術(shù)，大量打井和高壓灌水、裂解液等，會(huì)產(chǎn)生大量鉆屑和油基泥漿等固體廢棄物。

。特別是在海域進(jìn)行的開(kāi)采，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)相比陸地生態(tài)系統(tǒng)而言，其系統(tǒng)更加脆弱。例如，海洋石油泄漏等對(duì)于脆弱的珊瑚礁、海洋魚(yú)類的污染和傷害，常常是無(wú)法挽回的損失。而且，在海域中的污染可能隨水流動(dòng)，從而擴(kuò)大了危害領(lǐng)域，且跨界環(huán)境污染爭(zhēng)端的可能性也加大了。

關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的環(huán)境代價(jià)問(wèn)題，在美國(guó)國(guó)內(nèi)也存在較大爭(zhēng)議，并引發(fā)許多國(guó)內(nèi)訴訟。但是，在大趨勢(shì)上美國(guó)最終還是選擇支持開(kāi)發(fā)活動(dòng)。例如，美國(guó)《天然氣水平井控制法》中規(guī)定對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采實(shí)行免稅鼓勵(lì)制度。而在美國(guó)摩根市水力壓裂禁令爭(zhēng)議案和馬丁、EQT公司訴漢布利特案等訴訟案中，最終都是開(kāi)采方勝訴[3]，即是明證。

為應(yīng)對(duì)這一擔(dān)憂，美國(guó)國(guó)內(nèi)的做法主要是通過(guò)國(guó)內(nèi)法的方式加強(qiáng)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)評(píng)管理和信息披露要求。得克薩斯州同年頒布的《水力壓裂強(qiáng)制性信息披露法》側(cè)重于信息披露[4]。

第三，可能導(dǎo)致社會(huì)代價(jià)。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)方法需要大量使用水資源，而且開(kāi)發(fā)活動(dòng)還會(huì)影響地下水水質(zhì)。而淡水資源關(guān)系到人類的生存和未來(lái)，特別是在一些缺水地區(qū)，如果頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)導(dǎo)致地下水被污染，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)性問(wèn)題和嚴(yán)重沖突，可能導(dǎo)致社會(huì)性問(wèn)題。

二、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)保護(hù)中存在的國(guó)際法挑戰(zhàn)

（一）環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際法挑戰(zhàn)

1.水資源國(guó)際治理受到挑戰(zhàn)。目前，油頁(yè)巖資源的開(kāi)采方式主要有傳統(tǒng)的露天開(kāi)采和地下巷道開(kāi)采兩種，地下原位開(kāi)采技術(shù)正處在實(shí)驗(yàn)和研發(fā)階段，尚不能應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)中。當(dāng)前頁(yè)巖氣開(kāi)采所使用的水力壓裂開(kāi)采方法，是與其他礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中使用的常規(guī)水力壓裂不同的一種高壓水力壓裂技術(shù)。這種技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)和耗水量非常大。據(jù)美國(guó)環(huán)保署估計(jì)，平均每口井耗水是常規(guī)天然氣開(kāi)采的50～100倍[5]。所以說(shuō)，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中不僅消耗大量水資源，而且向地下注入的裂解液也可能會(huì)污染地下水。

當(dāng)前，全球水資源的國(guó)際治理與合作方面的國(guó)際法規(guī)則發(fā)展比較迅速。在聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)、教科文組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，跨界河流、跨界地下水和跨界含水層方面都出現(xiàn)了相關(guān)公約和草案，在國(guó)際社會(huì)形成了一定程度的共識(shí)，承認(rèn)全球許多區(qū)域和人口正面臨著淡水資源匱乏的困局。聯(lián)合國(guó)《全球水危機(jī)》等重要文件中，已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)指出，整個(gè)人類社會(huì)已經(jīng)面臨著一個(gè)重大的危機(jī)和挑戰(zhàn)，即安全清潔的淡水供給。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在2013年的“布達(dá)佩斯水峰會(huì)”講話中說(shuō)：“到2030年，將有一半世界人口面臨水資源短缺，對(duì)水的需求將大于供給約40%?！盵6]國(guó)際社會(huì)也清楚地認(rèn)識(shí)到，雖然水資源在地球上分布極端不平均，但是“目前世界最大的水危機(jī)其實(shí)不是水資源的危機(jī)，而是水管理和水利用的危機(jī)?！盵7]

全球大規(guī)模開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣資源可能在全球水資源保護(hù)方面，面臨國(guó)際法規(guī)則的直接挑戰(zhàn)。除非開(kāi)發(fā)國(guó)能夠通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和國(guó)內(nèi)法立法保護(hù)，保證本國(guó)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)水資源的消耗和破壞被控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。

2.生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的挑戰(zhàn)。如上所述，頁(yè)巖氣大規(guī)模開(kāi)發(fā)可能直接向大氣中排放有害廢氣，也可能因?yàn)橄虻貙哟罅孔⑺土呀庖旱任廴镜叵滤屯寥?。這意味著頁(yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)可能影響該開(kāi)發(fā)區(qū)域中空氣、水源、土壤的整體情況。水源和土壤的污染，可能緩慢改變周圍植物、動(dòng)物，并進(jìn)而帶來(lái)區(qū)域內(nèi)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的變化、異變或者被摧毀，也可能變得更加脆弱。

從20世紀(jì)開(kāi)始，人類社會(huì)通過(guò)不懈的努力，已經(jīng)在全球環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)、動(dòng)物、植物保護(hù)方面，簽署了眾多公約和國(guó)際法規(guī)則

例如，保護(hù)物種方面的《生物多樣性公約》及《生物安全議定書(shū)》《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》《國(guó)際捕鯨管制公約》《國(guó)際熱帶木材協(xié)定》等;保護(hù)地球環(huán)境方面的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》《保護(hù)臭氧層維也納公約》《聯(lián)合國(guó)防止荒漠化公約》《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》等。

，對(duì)于地球環(huán)境、植物、野生動(dòng)物等均規(guī)定了進(jìn)行保護(hù)的國(guó)際法義務(wù)。如果人類開(kāi)發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)或者某種全球新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，也都需要遵循這些國(guó)際法規(guī)則。

3.環(huán)境侵害責(zé)任的挑戰(zhàn)。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)可能導(dǎo)致地層中甲烷等氣體的直接泄漏，以及巨大功率的注水和增壓機(jī)械排放的大量有毒有害氣體。可能造成區(qū)域空氣質(zhì)量堪憂，成為周圍居民的人民健康隱患

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中常用的水平井技術(shù)、水力壓裂技術(shù)等，都由大功率柴油機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)大量注水。這種機(jī)械產(chǎn)生的廢氣（其中含有大量苯等致癌物質(zhì)）如果在開(kāi)采活動(dòng)區(qū)域內(nèi)大量排放，若超過(guò)急性毒性標(biāo)準(zhǔn)，則甚至可能通過(guò)慢性接觸而使人致癌。

。在美國(guó)阿肯色州、賓夕法尼亞州、俄亥俄州、俄克拉何馬州等地區(qū)的貞巖氣開(kāi)發(fā)中廣泛使用了水力壓裂技術(shù)，而這些地區(qū)出現(xiàn)一連串輕微地震，理論上表明水力壓裂和地震之間具有關(guān)聯(lián)性[2]52-55。當(dāng)然，水力壓裂過(guò)程是否導(dǎo)致地震還存在爭(zhēng)議，需要更多證據(jù)。

總體而言，隨著頁(yè)巖氣分布位置不同，其開(kāi)分活動(dòng)可能損害空氣、地下水、土壤、海域、生態(tài)系統(tǒng)等，因此，存在環(huán)境、人員、財(cái)產(chǎn)損害的可能性。這對(duì)于保護(hù)地球環(huán)境和人員、財(cái)產(chǎn)免受人類活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境侵權(quán)和人身?yè)p害的國(guó)際法規(guī)則，也構(gòu)成挑戰(zhàn)。例如，1979年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主持簽訂了《長(zhǎng)程跨界空氣污染公約》，這是國(guó)際社會(huì)第一部以控制跨界空氣污染為目的的區(qū)域性多邊公約（1983年3月16日公約已經(jīng)生效）。其主張?jiān)谠斐森h(huán)境侵害和人身、財(cái)產(chǎn)損害的情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！豆I(yè)事故跨界影響公約》針對(duì)工業(yè)活動(dòng)中的危險(xiǎn)物質(zhì)導(dǎo)致人類、植物、動(dòng)物和土壤、水、空氣和景觀等的損害，主張建立賠償責(zé)任規(guī)則。1992年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主持簽訂的《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)與利用公約》，以及《海洋法公約》，1954年簽訂的《國(guó)際防止海上油污公約》，1969年簽訂的《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，1971年簽訂的《設(shè)置賠償油污損害國(guó)際基金的國(guó)際公約》，1972年簽訂的《防止因傾棄廢物及其他物質(zhì)而引起海洋污染的公約》，1972年簽訂的《防止船舶和飛機(jī)傾棄廢物污染海洋公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境及其處置巴塞爾公約》等，均規(guī)定在造成地球環(huán)境損害和人員、財(cái)產(chǎn)損失的情況下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)際法上的賠償責(zé)任。

（二）全球氣候控制受到挑戰(zhàn)

頁(yè)巖氣在開(kāi)發(fā)運(yùn)輸及存儲(chǔ)過(guò)程與常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)一樣會(huì)產(chǎn)生甲烷泄漏，而且在其特有的壓裂液返排過(guò)程中，還會(huì)有大量甲烷直接排入大氣的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，頁(yè)巖氣從開(kāi)發(fā)到消費(fèi)的全生命周期內(nèi)泄漏到大氣中的甲烷量為3.6%～7.9%，而常規(guī)氣僅為1.7%～6%[8]。由于甲烷比二氧化碳溫室效應(yīng)更強(qiáng)，所以從溫室氣體足跡來(lái)看的話，頁(yè)巖氣是遠(yuǎn)大于煤炭和石油的[9]。因此，全球大規(guī)模開(kāi)采頁(yè)巖氣，將對(duì)當(dāng)前的全球氣候治理國(guó)際法體系構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。

（三）海洋權(quán)利規(guī)則受到挑戰(zhàn)

世界上目前探明的頁(yè)巖氣主要以海洋為多。國(guó)家雖然是在本國(guó)海域進(jìn)行開(kāi)采活動(dòng)，但是，仍然需要遵守海洋法的相關(guān)國(guó)際法規(guī)則。

1.專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的挑戰(zhàn)。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”制度中有關(guān)于沿海國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)生物和非生物資源的權(quán)利，但是也未禁止其他國(guó)家進(jìn)行捕魚(yú)等開(kāi)發(fā)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中還規(guī)定，所謂“內(nèi)陸國(guó)（地理不利國(guó)家）”可以通過(guò)雙邊或者多邊協(xié)議的方式，也享有開(kāi)發(fā)的權(quán)利。總之，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域開(kāi)發(fā)權(quán)利，因?yàn)榇嬖趪?guó)家利益集團(tuán)之間的爭(zhēng)議，有的國(guó)際法規(guī)則本身沒(méi)有明確，還存在大量的“剩余權(quán)利

即指《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)際法上的性質(zhì)與定位問(wèn)題不明確，導(dǎo)致在當(dāng)前公約條文中沒(méi)有被明確列舉和提及的“剩余權(quán)利”，是歸屬于沿海國(guó)還是國(guó)際社會(huì)成為爭(zhēng)議問(wèn)題。

”。目前，主要靠沿海國(guó)依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行主張，宣布自己的管轄權(quán)范圍和內(nèi)容。因此，導(dǎo)致各國(guó)在實(shí)踐中理解和做法并不完全一致。

總之，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)處于國(guó)家主權(quán)控制與“公海自由”之間的“過(guò)渡段”。因此，區(qū)域中沿海國(guó)的權(quán)利天然具有一種不確定性。而且，由于美俄等海洋大國(guó)集團(tuán)一直反對(duì)確認(rèn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沿海國(guó)權(quán)利的“專屬”屬性，所以要很快改變這一現(xiàn)狀還有一定困難。

2.大陸架制度的挑戰(zhàn)。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)也可能涉及到《海洋法公約》中“大陸架”制度，這些制度中仍然有許多權(quán)利并不明確。例如，“大陸架”制度中規(guī)定，在超過(guò)200海里以外的大陸架中開(kāi)發(fā)非生物資源的，需要向國(guó)際海底管理局繳納一定費(fèi)用。這一規(guī)則可被視為是大陸架制度與“國(guó)際海底區(qū)域”制度之間的一定妥協(xié)。在大陸架制度中也要保證在超過(guò)200海里的海底開(kāi)發(fā)非生物資源，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際共享的目的。此外，《海洋法公約》中也規(guī)定，沿海國(guó)可以有權(quán)限制其他國(guó)家對(duì)于本國(guó)大陸架鉆探和開(kāi)發(fā)工作等“科研”權(quán)利。但是，這一規(guī)定可能與“公海自由”中“科研自由”的規(guī)定之間，也存在某種程度的沖突。總之，海相發(fā)布的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，可能挑戰(zhàn)當(dāng)前《海洋法公約》中大陸架制度中一些規(guī)則的理解和運(yùn)用。

3.劃界爭(zhēng)端解決制度的挑戰(zhàn)。由于大陸架劃界和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界規(guī)則存在不同，則位于存在劃界爭(zhēng)議區(qū)域的油頁(yè)巖地層，若適用這兩類國(guó)際法中的不同規(guī)則，則其歸屬會(huì)有完全不同的結(jié)果。可以預(yù)見(jiàn)，當(dāng)頁(yè)巖氣資源位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架重疊部分中的時(shí)候，到底使用何種劃界原則可能存在尖銳的沖突，且當(dāng)前國(guó)際社會(huì)和相關(guān)實(shí)例并未有確定解釋。而且，由于頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油在地層中都具有流動(dòng)性，當(dāng)頁(yè)巖油氣資源所在的地層恰巧跨越國(guó)界的時(shí)候（陸地邊界和海洋邊界），可能出現(xiàn)隨開(kāi)采而發(fā)生油氣等資源向因?yàn)殚_(kāi)采多而造成油面降低或者儲(chǔ)量降低后壓力降低的一方移動(dòng)的情形，從而引發(fā)資源流出一方對(duì)于流入一方“撈過(guò)界”的指責(zé)，甚至引發(fā)跨界自然資源的國(guó)際爭(zhēng)端。總之，跨界資源的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可能加劇、激化一些國(guó)家間關(guān)于向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)和向大陸架之間劃界摩擦，也引發(fā)對(duì)相關(guān)爭(zhēng)端解決法律制度的挑戰(zhàn)。

三、中國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)保護(hù)概況

我國(guó)首次啟動(dòng)全國(guó)性油頁(yè)巖資源評(píng)價(jià)工作是在2004到2006年間。全國(guó)探測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)油頁(yè)巖資源的儲(chǔ)量屬于比較豐富的級(jí)別，總計(jì)大約蘊(yùn)藏有100萬(wàn)億立方米頁(yè)巖氣資源，其中可開(kāi)采的大約為26萬(wàn)億立方米，大概與美國(guó)的儲(chǔ)量相當(dāng)[10]。就分布而言，我國(guó)油頁(yè)巖資源主要分布于22個(gè)省區(qū)、47個(gè)盆地和80個(gè)含礦區(qū)。沉積時(shí)代以新生代的第三紀(jì)為主，主要為湖相沉積。

（一）中國(guó)頁(yè)巖氣資源分布特性

我國(guó)油頁(yè)巖資源主要賦存在平原、高原、丘陵和山地等地理環(huán)境，油頁(yè)巖埋藏較淺（埋藏在0—500米之間的油頁(yè)巖資源達(dá)到4663.61億噸[11]），這種分布特征比較有利于開(kāi)采。相比海相沉積，陸相沉積的開(kāi)采難度降低了。而且，在陸相沉積中，分布于人煙稀少的區(qū)域，相比分布于城鎮(zhèn)地區(qū)，其開(kāi)發(fā)難度、開(kāi)發(fā)成本和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估等難度都會(huì)降低不少。

（二）中國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)采難度

1.開(kāi)發(fā)技術(shù)難度。我國(guó)國(guó)土資源部在2011年的第30號(hào)公告中宣告，國(guó)務(wù)院已經(jīng)正式批準(zhǔn)頁(yè)巖氣成為一種新的獨(dú)立礦種，表明我國(guó)也已經(jīng)正式進(jìn)入了全面推進(jìn)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的國(guó)家行列。但是，我國(guó)頁(yè)巖氣礦藏主要為陸相和湖湘分布，其地質(zhì)條件與國(guó)外成功實(shí)現(xiàn)工業(yè)化開(kāi)采的礦藏存在著顯著差異。所以，國(guó)外的成熟技術(shù)將很難直接照搬成功，中國(guó)必須自主攻克這一技術(shù)難題。

國(guó)際能源署在此前對(duì)美國(guó)巴耐特頁(yè)巖氣田案例進(jìn)行分析后認(rèn)為，頁(yè)巖氣的產(chǎn)量明顯與鉆井的數(shù)量和壓裂規(guī)模密切相關(guān)。頁(yè)巖氣藏開(kāi)發(fā)需要的井?dāng)?shù)達(dá)到常規(guī)氣藏的10倍，且井距較小[2]52-55。這些數(shù)據(jù)表明，頁(yè)巖氣田的開(kāi)發(fā)對(duì)于地面的影響較普通天然氣要大，所以在我國(guó)自主研發(fā)的開(kāi)采技術(shù)中，必須考慮當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)構(gòu)造對(duì)于密集鉆井的承受程度。

2.相關(guān)環(huán)境保護(hù)難度。一般而言，開(kāi)發(fā)國(guó)通常利用技術(shù)創(chuàng)新、立法監(jiān)管等多種措施，控制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境污染。但在我國(guó)，頁(yè)巖氣作為一種2011年才被正式確立的礦種，至今并未針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境管理中的特殊問(wèn)題和需要，制定出專門的國(guó)內(nèi)法規(guī)和行政管理制度等。這是我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)保護(hù)中制度方面的重要難度。

梳理當(dāng)前我國(guó)相關(guān)礦產(chǎn)開(kāi)采方面的國(guó)內(nèi)法規(guī)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)的法律和行政立法主要有：環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）、礦產(chǎn)資源法、石油天然氣開(kāi)采污染防治技術(shù)政策、新疆維吾爾自治區(qū)石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境管理辦法等近20部法律規(guī)章中，都有與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)有相關(guān)條款，在能夠?qū)?yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的污染問(wèn)題起到一定的限制作用，但是并不能準(zhǔn)確適用。

通常情況下，開(kāi)采開(kāi)發(fā)中環(huán)境保護(hù)方面的立法監(jiān)管，一般主要有兩種方式：一是制定執(zhí)行嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn);二是對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估的方式。目前，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的排放標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)環(huán)保部尚在制定。但是，一般的環(huán)境影響評(píng)估都是在項(xiàng)目開(kāi)始前進(jìn)行的，頁(yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)的情況則比較不同，需要制定不一樣的環(huán)評(píng)制度。因?yàn)轫?yè)巖氣開(kāi)采中需要不斷打井，所以項(xiàng)目啟動(dòng)前的環(huán)境影響評(píng)估，有可能無(wú)法真正反映項(xiàng)目的真實(shí)環(huán)境影響。所以，在項(xiàng)目開(kāi)始后的執(zhí)行過(guò)程中，還需要隨著打井等活動(dòng)的進(jìn)行，持續(xù)地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，不能“一評(píng)定終身”。

四、中國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的現(xiàn)實(shí)考量與政策建議

《聯(lián)合國(guó)憲章》中曾經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代國(guó)際法堅(jiān)持將尊重國(guó)家主權(quán)放在首位。所以，當(dāng)代國(guó)際法在面對(duì)國(guó)家自然資源永久主權(quán)、國(guó)家發(fā)展權(quán)等原則與上述環(huán)境國(guó)際法規(guī)則的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)是在尊重地球環(huán)境治理與保護(hù)規(guī)則的前提下，平衡國(guó)家發(fā)展的需要。頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)面臨著同樣的矛盾，也應(yīng)當(dāng)遵照這一原則來(lái)處理和協(xié)調(diào)這對(duì)矛盾。

（一）現(xiàn)實(shí)需要

1.國(guó)家能源安全的需要。我國(guó)對(duì)外來(lái)能源的依賴程度還是比較高，能夠開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)的非常規(guī)油氣資源，將能夠降低這一比例，保障國(guó)家能源安全。

2.國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的保障。能源供給的增加有利于降低國(guó)內(nèi)的能源產(chǎn)品價(jià)格，可以降低國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，也增加我國(guó)工業(yè)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.減少城市中部分污染的需要。我國(guó)當(dāng)前還處于城市化的高峰期時(shí)段，國(guó)內(nèi)社會(huì)生活中的能源消費(fèi)增長(zhǎng)太快。而頁(yè)巖氣一般以吸附或者游離的方式存在于數(shù)千米深的頁(yè)巖層中，是世界公認(rèn)的清潔、高效新能源

2014年7月，經(jīng)國(guó)土資源部審定，中石化所屬的涪陵頁(yè)巖氣田新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量1067.5億立方米，為中國(guó)首個(gè)大型頁(yè)巖氣田。大氣田建成后，可每年減排二氧化碳1200萬(wàn)噸，同時(shí)減排二氧化硫30萬(wàn)噸、氮氧化物近10萬(wàn)噸。參見(jiàn)杜娟：《中石化發(fā)布國(guó)內(nèi)首個(gè)頁(yè)巖氣ESG報(bào)告》《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第1期，第80頁(yè)。

。頁(yè)巖氣在城市生活中使用比例的增加，有利于減少城市生活中的溫室氣體排放，保護(hù)城市空氣，減少城市熱島效應(yīng)等。

4.促進(jìn)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)的需要。能源產(chǎn)業(yè)的勘探、開(kāi)發(fā)和加工等作為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)，其上下游產(chǎn)業(yè)鏈的建立和成長(zhǎng)，可以帶動(dòng)礦藏產(chǎn)區(qū)和加工區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新增就業(yè)機(jī)會(huì)，改善部分待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

目前，涪陵頁(yè)巖氣田日均供應(yīng)量超過(guò)360萬(wàn)方，當(dāng)?shù)鼐用褚延蒙享?yè)巖氣。中石化還與當(dāng)?shù)睾腺Y共建3家公司，引進(jìn)25家當(dāng)?shù)毓?yīng)商參與生產(chǎn)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年11月底，“涪氣”已拉動(dòng)涪陵GDP增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)。參見(jiàn)杜娟：《中石化發(fā)布國(guó)內(nèi)首個(gè)頁(yè)巖氣ESG報(bào)告》，《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第1期，第80頁(yè)。

。

（二）現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)化開(kāi)采已成趨勢(shì)。工業(yè)化開(kāi)采中的相關(guān)環(huán)保問(wèn)題的解決，需要從體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新兩個(gè)方面提高法律、政策保障和技術(shù)支持。

1.頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)國(guó)際法方面的準(zhǔn)備還較少，存在國(guó)際法方面的風(fēng)險(xiǎn)。如上所述，在全球頁(yè)巖氣工業(yè)化開(kāi)發(fā)的逐漸發(fā)展中，可能不同國(guó)家就相關(guān)國(guó)際法規(guī)則的理解、運(yùn)用會(huì)有差異，相關(guān)國(guó)家實(shí)踐也會(huì)有不同。從而也可能引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)一些相關(guān)的國(guó)際法規(guī)則的解釋和運(yùn)用，產(chǎn)生爭(zhēng)議甚至國(guó)際爭(zhēng)端。要妥善處理一些相關(guān)的國(guó)際事件，就一些規(guī)則解釋或者部分國(guó)家的國(guó)家實(shí)踐，正確選擇我國(guó)的國(guó)家立場(chǎng)，都需要就相關(guān)國(guó)際法問(wèn)題事先進(jìn)行系統(tǒng)和深入的理論研究。

在有關(guān)全球氣候控制、國(guó)際淡水資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等重大國(guó)際法問(wèn)題上，我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，必須要有堅(jiān)定的觀點(diǎn)和戰(zhàn)略選擇，要有長(zhǎng)期的發(fā)展策略和相關(guān)國(guó)際、國(guó)內(nèi)政策準(zhǔn)備。否則，我國(guó)國(guó)內(nèi)的頁(yè)巖氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可能脫離于國(guó)際社會(huì)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)。這是很危險(xiǎn)的。因?yàn)椋瑖?guó)際社會(huì)一旦就頁(yè)巖氣相關(guān)的爭(zhēng)議國(guó)際法規(guī)則形成了一般性共識(shí)，就需要及時(shí)地調(diào)整和更新我國(guó)國(guó)內(nèi)的法律政策;否則，可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)或者國(guó)家形象受到損失。所以，及時(shí)就相關(guān)國(guó)際法問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)和控制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的國(guó)際法發(fā)現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保護(hù)方面國(guó)內(nèi)法律政策尚不足，存在國(guó)內(nèi)法方面的風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)確實(shí)給美國(guó)帶來(lái)一些突出的環(huán)境問(wèn)題，在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)激烈爭(zhēng)論和訴訟，也在世界范圍內(nèi)引起大量爭(zhēng)議。這是所有正在或即將對(duì)頁(yè)巖氣資源進(jìn)行工業(yè)化開(kāi)發(fā)的國(guó)家都必須積極解決的問(wèn)題。

對(duì)于我國(guó)而言，國(guó)內(nèi)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，首先需要進(jìn)行頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)專項(xiàng)排放標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定工作。據(jù)悉，環(huán)保部正在制定頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的污染排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，意味著我國(guó)的頁(yè)巖氣環(huán)評(píng)和環(huán)保監(jiān)管，將走出盲區(qū)[12]。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)相關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)、加工企業(yè)和地方政府等，都積極配合頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)、使用的正面宣傳，主動(dòng)組織公布相關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的信息和監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)數(shù)據(jù)，打消社會(huì)疑慮

中國(guó)石油化工集團(tuán)公司就這一方面做了很好的嘗試。2014年12月29日中國(guó)石油化工集團(tuán)公司專門在北京召開(kāi)了發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公眾發(fā)布了《中國(guó)石化頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境、社會(huì)、治理報(bào)告》，以消除人們對(duì)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的質(zhì)疑。參見(jiàn)杜娟：《中石化發(fā)布國(guó)內(nèi)首個(gè)頁(yè)巖氣ESG報(bào)告》，《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第1期，第80頁(yè)。。

（三）政策建議

1.進(jìn)行國(guó)內(nèi)專項(xiàng)立法工作。應(yīng)當(dāng)及時(shí)就頁(yè)巖氣的工業(yè)化開(kāi)發(fā)進(jìn)行國(guó)內(nèi)專項(xiàng)立法工作，彌補(bǔ)當(dāng)前相關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)法律制度方面的空白，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的沖突協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持確認(rèn)國(guó)家的自然資源永久主權(quán)，但是也同時(shí)需要確認(rèn)國(guó)家在行使該項(xiàng)權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際法其他原則與制度。

該專項(xiàng)立法內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)覆蓋頁(yè)巖氣資源的勘探、開(kāi)發(fā)、加工、運(yùn)輸、銷售、使用等全部環(huán)節(jié)。具體而言，首先，應(yīng)當(dāng)包括開(kāi)發(fā)主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的資質(zhì)審查條件，提高頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的門檻，確保優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)主體能夠執(zhí)行更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn);其次，還應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目審查的嚴(yán)格環(huán)評(píng)程序規(guī)則，以確保每個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目均能夠達(dá)到當(dāng)前技術(shù)條件下最低的污染程度和最高的開(kāi)發(fā)效率;還應(yīng)當(dāng)專門規(guī)定頁(yè)巖氣規(guī)模開(kāi)發(fā)中相關(guān)的開(kāi)發(fā)、環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)的國(guó)家鼓勵(lì)政策，并將其作為主體法律規(guī)則和政策，與整個(gè)行業(yè)發(fā)展政策一同執(zhí)行。例如，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)支撐、對(duì)相關(guān)企業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)投入資金的退稅政策或者稅前扣除、對(duì)高新技術(shù)與企業(yè)的各級(jí)各類獎(jiǎng)勵(lì)、政府出面促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的轉(zhuǎn)讓、分享以及升級(jí)更新、人員培訓(xùn)等活動(dòng)，確保我國(guó)能夠進(jìn)行類似“有害氣體捕獲儲(chǔ)存技術(shù)”等高新技術(shù)的自主開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新。在規(guī)模開(kāi)發(fā)與國(guó)際法規(guī)則遵守的矛盾問(wèn)題中，實(shí)現(xiàn)“釜底抽薪”般的協(xié)調(diào)與解決。

2.進(jìn)行國(guó)際法理論研究工作。針對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)頁(yè)巖氣工業(yè)化開(kāi)發(fā)中面對(duì)的國(guó)際法挑戰(zhàn)，還缺乏系統(tǒng)性研究與對(duì)策研究的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)及時(shí)就這一選題進(jìn)行委托立項(xiàng)，為我國(guó)可能面對(duì)的相關(guān)指責(zé)甚至國(guó)際爭(zhēng)端，進(jìn)行充分的國(guó)際法理論準(zhǔn)備。特別是針對(duì)氣候控制、海洋權(quán)利中的剩余權(quán)利、水突然與空氣的跨界污染爭(zhēng)端等方面問(wèn)題的研究，應(yīng)當(dāng)在全球氣候談判、《海洋法公約》相關(guān)完善談判、爭(zhēng)端解決談判等各種場(chǎng)合，為我國(guó)國(guó)家立場(chǎng)選擇作好國(guó)際法論證和理論準(zhǔn)備。

3.進(jìn)行頁(yè)巖氣行業(yè)碳排放統(tǒng)計(jì)計(jì)算工作準(zhǔn)備。碳排放統(tǒng)計(jì)計(jì)算中，可能對(duì)頁(yè)巖氣行業(yè)設(shè)計(jì)合理的統(tǒng)計(jì)與制定具體的初始配額計(jì)算發(fā)放、配額交易等規(guī)則，順利將頁(yè)巖氣行業(yè)并入國(guó)內(nèi)碳排放統(tǒng)計(jì)與控制的范圍，并在碳排放制度中也及時(shí)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)頁(yè)巖氣的行業(yè)支持政策。

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