杜傳忠 寧朝山

我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩特征的比較與啟示※

杜傳忠 寧朝山

該文認(rèn)為：改革開放以來我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩。這兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均發(fā)生于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換時(shí)期，與政府過多干預(yù)導(dǎo)致的過度投資高度相關(guān)，同時(shí)受到國外需求沖擊的影響等。但兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過?，F(xiàn)象產(chǎn)生的主導(dǎo)因素、行業(yè)分布及其治理過程中所面臨的困境又存在較大差異。第一輪產(chǎn)能過剩治理主要是以行政手段開展國有企業(yè)改革，削減過剩產(chǎn)能。新一輪產(chǎn)能過剩治理應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)化手段為主導(dǎo)，更加注重市場(chǎng)機(jī)制完善，優(yōu)化政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式，從需求和供給兩端同時(shí)發(fā)力化解過剩產(chǎn)能。

產(chǎn)能過剩 產(chǎn)能利用率 特征 啟示

產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)中市場(chǎng)供求關(guān)系的一種特殊表現(xiàn)，是指市場(chǎng)中產(chǎn)品的實(shí)際生產(chǎn)能力超過有效需求能力的一種狀態(tài)。適度的產(chǎn)能過剩有利于形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，平滑需求波動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，但產(chǎn)能嚴(yán)重過剩將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和非有效配置，必須加以抑制和化解。衡量某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能是否過剩較為一致的指標(biāo)為產(chǎn)能利用率，并且一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率低于75%時(shí)即為嚴(yán)重過剩。從目前我國行業(yè)具體數(shù)據(jù)來看，我國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題較為突出，化解過剩產(chǎn)能的任務(wù)十分迫切。從本質(zhì)來看，化解過剩產(chǎn)能的實(shí)質(zhì)就是盤活過剩產(chǎn)能沉淀的勞動(dòng)力、資本、土地等生產(chǎn)要素，讓生產(chǎn)要素從低效率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高效率領(lǐng)域，形成新供給、新產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，提高市場(chǎng)有效供給，實(shí)現(xiàn)要素優(yōu)化再配置，提高全要素生產(chǎn)率。1995－1998年我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域曾經(jīng)歷過一輪大規(guī)模的產(chǎn)能過剩時(shí)期，比較分析本輪產(chǎn)能過剩與上一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的異同并借鑒歷史上的成功治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有效化解本輪產(chǎn)能過剩問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了兩輪大規(guī)模的產(chǎn)能過剩①目前，關(guān)于我國產(chǎn)能過剩周期的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。盧峰（2010）認(rèn)為我國經(jīng)歷了三次大規(guī)模產(chǎn)能過剩，本文采用許召元（2016）劃分為兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的觀點(diǎn)。2003－2004年和2006年前后，在實(shí)行經(jīng)濟(jì)追趕、城鎮(zhèn)化加速以及加入WTO帶來出口快速增長的背景下，我國經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了工業(yè)品出廠價(jià)格大幅下滑和企業(yè)效益水平回落的現(xiàn)象，部分工業(yè)領(lǐng)域存在現(xiàn)實(shí)的或潛在的產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)可能存在產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的措施，如國辦發(fā)［2003］103號(hào)文《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》、國發(fā)［2006］11號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》等，主要采用供地、融資、核準(zhǔn)、檢查等手段，限制部分行業(yè)投資的過快增長。由于這一時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)處于高速增長階段，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，未與宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)保持一致，具有“非周期性產(chǎn)能過?！碧卣?。在此期間，我國也沒有出現(xiàn)大范圍的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。因此，本文并未將其作為一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩現(xiàn)象進(jìn)行詳盡分析。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)以保持近10%的增速創(chuàng)造了舉世矚目的增長奇跡，但在近40年的長期經(jīng)濟(jì)增長中，兩次金融危機(jī)（1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)）導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了兩次幅度較大的周期性波動(dòng)，而且在兩次經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整末期，部分行業(yè)均出現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)能過剩。

1.1995 －1998年第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩

1978年改革開放政策實(shí)施以及相應(yīng)的銀行配套擴(kuò)產(chǎn)能的信貸投放高企，使國民需求和社會(huì)供給能力得以極大釋放。1992－1994年固定資產(chǎn)投資增速分別達(dá)到了44．4%、61．8%和30．4%，信貸增速超過20%。始于1994年的分稅制改革以及我國實(shí)行的政府官員政治晉升體制使地方政府具有推進(jìn)本地投資和經(jīng)濟(jì)

增長的強(qiáng)大動(dòng)力（江飛濤，2012）。由于以上因素，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)粗放式發(fā)展時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品供需由短缺型向富裕型的轉(zhuǎn)變，但這一時(shí)期低水平重復(fù)建設(shè)也使經(jīng)濟(jì)積累了大量低效產(chǎn)能。同時(shí)因體制因素以及銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)追求，國有企業(yè)具有明顯融資優(yōu)勢(shì)，多數(shù)信用資源流向國有企業(yè)（陽佳余，2012），而國有企業(yè)的體制障礙導(dǎo)致去產(chǎn)能進(jìn)度緩慢。在需求面，因投資過度膨脹導(dǎo)致物價(jià)上升倒逼央行在1994年不得不實(shí)行“適度從緊”的貨幣政策，同時(shí)疊加金融危機(jī)的外部沖擊使得需求又大大減少。這一輪產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：

（1）企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高企，多種行業(yè)產(chǎn)能利用嚴(yán)重不足。第三次全國工業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，1995年末國有工業(yè)企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為65．8%，遠(yuǎn)高于工業(yè)化國家企業(yè)的平均負(fù)債率水平，負(fù)債超過其資產(chǎn)的國有工業(yè)企業(yè)占到總數(shù)的13．4%；虧損企業(yè)虧損額高達(dá)639．6億元，占全部工業(yè)虧損額的53．4%，盈虧相抵后實(shí)現(xiàn)的利潤比上年下降12．3%。部分輕工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能利用率不足50%。到1997年末，有40．5%的國有大中型工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率超過80%，統(tǒng)計(jì)的消費(fèi)品中有近70%處于供過于求狀態(tài)。1998年國家統(tǒng)計(jì)局普查的900多種主要工業(yè)產(chǎn)品中，有50%的產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率在60%以下，最低的僅有10%（周勁、付保宗，2011）。

（2）產(chǎn)能過剩最為突出的行業(yè)為紡織業(yè)。受限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平和勞動(dòng)力素質(zhì)等因素，大量信貸資源投放于紡織行業(yè)，行業(yè)產(chǎn)能在短期內(nèi)快速增長。到1990年，紡織企業(yè)數(shù)量達(dá)到5萬家以上；產(chǎn)值規(guī)模達(dá)到3411億元，是1978年的4倍。1993年全國棉紡行業(yè)多余生產(chǎn)能力達(dá)到1000萬錠，許多企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。國務(wù)院雖然出臺(tái)相關(guān)政策調(diào)整地區(qū)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但由于紡織業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)比重較大，從業(yè)人員多，地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，推動(dòng)降產(chǎn)能的動(dòng)力不足。這一輪產(chǎn)能過剩使國有企業(yè)大面積虧損，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)問題。

2.2012年至今第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩

為化解過剩產(chǎn)能，自1998年開始以房改為切入點(diǎn)，同時(shí)配以積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策，開啟了我國新的經(jīng)濟(jì)增長階段。直到2008年金融危機(jī)前的這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長階段，并未出現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)能過剩。但在危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，中央政府實(shí)施極度寬松的財(cái)政和貨幣政策，雖帶來經(jīng)濟(jì)的短期快速增長，但大量產(chǎn)能卻在經(jīng)濟(jì)中積累。同時(shí)我國作為典型的投資主導(dǎo)型國家，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)所推行的一些產(chǎn)業(yè)政策，通過向企業(yè)傳遞信號(hào)或改變投資預(yù)期收益等方式造成的“羊群效應(yīng)”和非理性“投資潮涌”現(xiàn)象（林毅夫，2010），以及由地方政府干預(yù)使得企業(yè)內(nèi)部成本外部化所引發(fā)的企業(yè)過度投資，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的擴(kuò)張，引致了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩（王立國、鞠蕾，2012）。而在產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)退出方面，政府的反向激勵(lì)效應(yīng)又使企業(yè)陷入“越過剩越投資”的怪圈（程俊杰，2015）。新一輪產(chǎn)能過剩主要表現(xiàn)為：

（1）產(chǎn)能過剩行業(yè)范圍更廣，重點(diǎn)為鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)。據(jù)2014年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國24個(gè)重要工業(yè)行業(yè)中的19個(gè)行業(yè)均出現(xiàn)了不同程度產(chǎn)能過剩，其中鋼鐵、煤炭、電解鋁、化工和水泥等重化工業(yè)最為嚴(yán)重。2015年我國粗鋼產(chǎn)量為7．795億噸，實(shí)際產(chǎn)能達(dá)到11．3億噸，產(chǎn)能利用率僅為68．98%，比2014年降低了1．71個(gè)百分點(diǎn)，利潤率降低到0．8%；焦炭總產(chǎn)能為6．6億噸，實(shí)際產(chǎn)量為4．5億噸，產(chǎn)能利用率為68%；電解鋁行業(yè)估計(jì)總產(chǎn)能為3893萬噸，過剩產(chǎn)能達(dá)到約865萬噸，產(chǎn)能利用率約為78%；平板玻璃產(chǎn)能為10．87億重量箱，產(chǎn)能利用率僅為68%；水泥熟料產(chǎn)能約為18．1億噸，產(chǎn)能利用率僅約為67%，比2014年下降5%（任澤平、張慶昌，2016）。

（2）產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)市場(chǎng)集中度偏低，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈。2014年我國煤炭行業(yè)CR3為21．3%，CR10為41%；而美國煤炭行業(yè)CR4則達(dá)到50%以上。2014年我國鋼鐵行業(yè)CR10從2011年的48．6%下降為36．59%，與《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》所設(shè)定2015年CR10達(dá)到60%的政策目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。2015年我國10大水泥企業(yè)熟料產(chǎn)能僅占全國52%。①《產(chǎn)權(quán)改革是去產(chǎn)能核心》，新浪網(wǎng)，http：／／finance．sina．com．cn／zl／china／20160224／073824333152．shtml。

（3）部分新興產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)出不同程度產(chǎn)能過剩。2010年以來，在國家大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向下，部分新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資、結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，部分行業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩跡象，如風(fēng)電設(shè)備制造、多晶硅、光伏電池等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國50多個(gè)國家級(jí)高新區(qū)中，30%以上涉足光伏產(chǎn)業(yè)，將其列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的高新區(qū)數(shù)量占到20%。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國660個(gè)城市中，有近50%的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中包含有光伏太陽能產(chǎn)業(yè)，超過15%的城市建設(shè)了光伏基地（苗行，2013）。

二、我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的特征比較

通過梳理和對(duì)比研究?jī)奢喆笠?guī)模產(chǎn)能過剩形成機(jī)理及其表現(xiàn)，我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖產(chǎn)生于不同時(shí)代背景，但其特征既呈現(xiàn)出某方面的相似性，也有著不同程度的差異。

1.我國兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的相同之處

（1）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均發(fā)生于我國工業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換時(shí)期。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩發(fā)生于我國工業(yè)化發(fā)展階段的初期向中期轉(zhuǎn)換的階段。改革開放以前，我國在特殊歷史條件下實(shí)行以投資為主導(dǎo)，重點(diǎn)發(fā)展重型工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。在改革開放以后直至20世紀(jì)90年代初，我國又實(shí)行了優(yōu)先扶持輕工業(yè)、控制重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。但是到20世紀(jì)90年代中期，隨著居民收入水平提升和投資擴(kuò)張，重工業(yè)發(fā)展成為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)部門，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到工業(yè)化中期階段。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩發(fā)生于我國工業(yè)化發(fā)展階段的中期向中后期轉(zhuǎn)換的階段。2012年以來，無論從人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)化率等經(jīng)驗(yàn)性指標(biāo)來看，我國工業(yè)化正處在從工業(yè)化中期向中后期轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。

（2）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩產(chǎn)生原因都與政府干預(yù)導(dǎo)致過度投資有關(guān)。在我國，財(cái)政分權(quán)和政績(jī)考核體制弊端引致地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增速，過分依賴投資而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，這一重要原因一直沒有明顯變化。由于地方官員晉升考核體系、財(cái)政預(yù)算軟約束、土地產(chǎn)權(quán)不明確以及環(huán)保制度缺陷等，地方政府具備進(jìn)行過多經(jīng)濟(jì)干預(yù)的動(dòng)機(jī)和能力，造成地方政府以政策補(bǔ)貼、扭曲要素市場(chǎng)價(jià)格等方式引導(dǎo)企業(yè)向無效率項(xiàng)目過度投資，從而引發(fā)行業(yè)性產(chǎn)能過剩（王立國、高越青，2014）。

（3）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩都受到國外需求沖擊因素影響。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩均與世界宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變換高度相關(guān)。受1997年亞洲金融危機(jī)沖擊，我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)高速增長態(tài)勢(shì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，外部需求萎縮使得國內(nèi)本已顯現(xiàn)的產(chǎn)能過剩矛盾更加突顯（許召元，2016）。同樣，在2008年國際金融危機(jī)后，歐美、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)乏力，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的增長速度也明顯變緩，國際市場(chǎng)需求不足，進(jìn)一步加劇了國內(nèi)產(chǎn)能過剩矛盾。

（4）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩為長期結(jié)構(gòu)性矛盾與短期周期性矛盾并存，但主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性特征。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖然都受到經(jīng)濟(jì)周期和國外需求沖擊的影響，但主要原因是供給側(cè)調(diào)整黏性和時(shí)滯使得供給不能適應(yīng)需求變化，產(chǎn)能過剩具有明顯的結(jié)構(gòu)性特征。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)為不同行業(yè)供給和需求的錯(cuò)配，主要表現(xiàn)為消費(fèi)品和輕工產(chǎn)品的過剩，重化工產(chǎn)品和高端產(chǎn)品并未出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，甚至有些產(chǎn)品尚需進(jìn)口。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性特征表現(xiàn)為不同行業(yè)和同一行業(yè)內(nèi)部不同層次產(chǎn)品的供給和需求不匹配。近年來，消費(fèi)主體需求逐漸從住房、汽車等改善型耐用消費(fèi)品轉(zhuǎn)為更高端的服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)類產(chǎn)品的消費(fèi)，重化工業(yè)產(chǎn)能與新生市場(chǎng)需求存在長期錯(cuò)配。同時(shí)，隨著人均收入水平提高和中等收入群體規(guī)模擴(kuò)大，居民需求呈現(xiàn)出品類多樣化、個(gè)性化的趨勢(shì)，個(gè)性化商品和服務(wù)難以得到滿足（中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史編寫組，2014）。

（5）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的過剩產(chǎn)能主要集中在國有企業(yè)。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩時(shí)期，當(dāng)時(shí)的所有制結(jié)構(gòu)比例失衡，國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，過剩產(chǎn)能也主要集中在國有企業(yè)。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩時(shí)期，由于國有企業(yè)微觀利益機(jī)制和約束機(jī)制不強(qiáng)，資本市場(chǎng)不完善，銀行追求最大利潤和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)特性，使得大量信貸資源流向國有企業(yè)，國有企業(yè)過度投資現(xiàn)象較為嚴(yán)重。在產(chǎn)能退出方面，由于體制因素障礙和國企改革路徑依賴，國企制度變遷陷入在原有制度框架下修修補(bǔ)補(bǔ)的低效率狀態(tài)（劉彥、楊德才，2016），導(dǎo)致國有企業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)度較為緩慢。

2.兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的不同之處

（1）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的主導(dǎo)誘因不同。兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩雖然都與前期的過度投資和現(xiàn)期需求下降相關(guān)，但引起兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的主導(dǎo)因素存在差異。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要是與改革開放政策的制度紅利帶來經(jīng)濟(jì)快速增長所引發(fā)的過度投資相關(guān)，而第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要是與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的內(nèi)部需求下降和國際金融危機(jī)所導(dǎo)致的外部需求疲弱相關(guān)。

（2）兩輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能分布行業(yè)存在較大區(qū)別。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能主要分布于中下游的紡織、家電等輕工業(yè)、消費(fèi)品行業(yè)，中上游的資本密集型行業(yè)并不過剩。20世紀(jì)90年代初期的市場(chǎng)需求和供給能力決定了我國實(shí)施以滿足初級(jí)消費(fèi)為導(dǎo)向的輕工業(yè)為主的工業(yè)戰(zhàn)略，輕工產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，重工業(yè)比重下降，產(chǎn)品供需狀況迅速從短缺型向平衡和富余型轉(zhuǎn)化。第二輪大規(guī)模產(chǎn)

能過剩中的過剩產(chǎn)能主要分布于鋼鐵、煤炭等重化工行業(yè)，同時(shí)部分輕工業(yè)的消費(fèi)品以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象。其中鋼鐵、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石、水泥等傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過剩最為嚴(yán)重。由于受到較多政策優(yōu)惠，在國家倡導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向下，一些地方盲目吸引新興產(chǎn)業(yè)投資，造成了一些新興行業(yè)的產(chǎn)能過剩，如風(fēng)電設(shè)備制造、多晶硅、光伏電池等。

（3）化解過剩產(chǎn)能所面臨的困境存在區(qū)別。第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要集中在輕工、紡織等下游產(chǎn)業(yè)，其勞動(dòng)密集型和輕資本的特征意味著企業(yè)可變成本較高，人員安置任務(wù)較重。但是，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平相對(duì)較低，除過剩行業(yè)外，其他行業(yè)尚存在較大發(fā)展?jié)摿?，可以有效吸納過剩行業(yè)的轉(zhuǎn)移人口。同時(shí)1997年金融危機(jī)主要影響的是亞洲市場(chǎng)的需求，而歐美市場(chǎng)所受影響較小，2001年加入WTO后，我國出口增長迅速，轉(zhuǎn)移了部分過剩產(chǎn)能。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩主要集中在上游行業(yè)，產(chǎn)品價(jià)格壓力無法再向上游傳導(dǎo)，在資金緊缺和沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)困境下，去產(chǎn)能壓力較大，而且資本密集型行業(yè)的重資本特征雖然意味著固定成本較大，涉及安置人員數(shù)量相對(duì)較小，但由于當(dāng)前其他行業(yè)也面臨著不同程度的過剩問題，人員安置難度也較大。另外，有效需求不足已成為全球經(jīng)濟(jì)的中長期難題，依靠外需消化過剩產(chǎn)能存在較大困難。此外，第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩中的過剩產(chǎn)能主要集中在國有企業(yè)，融資來源主要依賴于銀行信貸，并且由于其輕資本特征，企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)并不嚴(yán)重，適度收縮信貸即可以使得產(chǎn)能逐步實(shí)現(xiàn)出清。第二輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩行業(yè)多屬于資本密集行業(yè)，而且企業(yè)融資構(gòu)成中債券等直接融資方式占比有較大提高，如不能妥善處置，可能為金融市場(chǎng)帶來較大信用風(fēng)險(xiǎn)。

三、第一輪大規(guī)模產(chǎn)能過剩的治理經(jīng)驗(yàn)

在第一輪產(chǎn)能過剩治理中，政府主要選擇了以行政化手段開展國企改革和去產(chǎn)能，通過優(yōu)先選擇重點(diǎn)行業(yè)示范、再全面推進(jìn)的模式，化解過剩產(chǎn)能。

1.實(shí)施積極財(cái)政政策和“中性偏緊”貨幣政策，消化過剩產(chǎn)能，限制新增產(chǎn)能

為擴(kuò)大需求，從1998－2003年，實(shí)施以增發(fā)長期建設(shè)國債為主的積極的財(cái)政政策，消化過剩產(chǎn)能。1998－2003年財(cái)政赤字率以每年約0．6%速度上升，地方政府財(cái)政赤字占GDP比重提高了2．5%。從貨幣政策來看，開始由1998年之前的“適度從緊”改為“適當(dāng)?shù)摹必泿耪?，?999年則實(shí)行“穩(wěn)健的”貨幣政策。貨幣政策的收緊控制了銀行信貸的過度擴(kuò)張，限制了新產(chǎn)能的增加。

2.實(shí)施政企分開和減員增效，推進(jìn)國有企業(yè)管理體制改革

為化解過剩產(chǎn)能，1998年開始以行政手段推進(jìn)國有企業(yè)改革，主要表現(xiàn)為實(shí)施政企分開和減員增效。在中央層面，先后撤銷電力、煤炭、冶金、機(jī)械等部門。設(shè)立國資委，國資委以出資人的身份管理國有資產(chǎn)。1998年國有企業(yè)的數(shù)量從1996年的11．38萬家下降至6．5萬家，減少幅度達(dá)到42%。1998－1999年，國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)下降約2200萬。

3.實(shí)施“抓大放小”戰(zhàn)略，推動(dòng)國有企業(yè)戰(zhàn)略性改制重組

以現(xiàn)代企業(yè)制度為指導(dǎo)，對(duì)經(jīng)營效益較好、資產(chǎn)負(fù)債率較為合理并且有市場(chǎng)發(fā)展前景的企業(yè)實(shí)行大企業(yè)、大集團(tuán)戰(zhàn)略，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，如組建了中石油、中石化、上海寶鋼集團(tuán)等。放開搞活國有中小企業(yè)，通過為中小企業(yè)提供信息咨詢、技術(shù)服務(wù)、人才培訓(xùn)等加快中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。開展中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)以拓寬中小企業(yè)融資渠道，緩解中小企業(yè)融資難、貸款難問題。

4.以托管、內(nèi)退、職業(yè)培訓(xùn)等多種方式妥善進(jìn)行人員安置

建立“再就業(yè)服務(wù)中心”對(duì)國有下崗職工進(jìn)行托管，資金由財(cái)政、企業(yè)和社會(huì)各自分擔(dān)1／3，中心負(fù)責(zé)為職工發(fā)放基本生活費(fèi)、代繳保險(xiǎn)費(fèi)、組織就業(yè)培訓(xùn)等。實(shí)施內(nèi)退和買斷工齡政策，結(jié)合職工工齡、工資水平、工作崗位，由企業(yè)一次性支付給員工一定數(shù)額貨幣，解除企業(yè)和離崗職工的勞動(dòng)關(guān)系。為確保職工基本生活費(fèi)和離退休職工養(yǎng)老金及時(shí)發(fā)放，政府增加財(cái)政支出用于人員安置補(bǔ)貼，建立失業(yè)保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)最低生活保障體系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

5.合理化解企業(yè)債務(wù)，減輕銀行、企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)

為減輕銀行負(fù)擔(dān)，1999年財(cái)政部出資100億元成立4家金融資產(chǎn)管理公司，接收商業(yè)銀行不良貸款。為減輕企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，將金融資產(chǎn)管理公司接收的商業(yè)銀行不良貸款轉(zhuǎn)為資產(chǎn)管理公司對(duì)企業(yè)的股權(quán)，將商業(yè)銀行與企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，轉(zhuǎn)為資產(chǎn)管理公司與企業(yè)之間的控股與被控股關(guān)系，降低企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)，企業(yè)盈利快速回升。

四、新一輪產(chǎn)能過剩治理的思路和對(duì)策

為有效化解新一輪過剩產(chǎn)能，既要借鑒上一輪化解過剩產(chǎn)能的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)結(jié)合新一輪產(chǎn)能過剩表現(xiàn)出的新特點(diǎn)以及外部環(huán)境的變化，有針對(duì)性地采取措施。

1.完善市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式

一方面，深化土地、勞動(dòng)、資本等要素市場(chǎng)化改革，以產(chǎn)品和要素價(jià)格引導(dǎo)資本和勞動(dòng)在不同部門的優(yōu)化配置；建立企業(yè)產(chǎn)能利用效率、環(huán)保、節(jié)能等監(jiān)測(cè)體系，建立產(chǎn)能過剩信息預(yù)警機(jī)制；完善企業(yè)退出的工作機(jī)制、信貸機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建便捷有序的市場(chǎng)退出機(jī)制體系。另一方面，改變政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，弱化政府過多干預(yù)動(dòng)機(jī)；改進(jìn)縱向財(cái)稅體制，提高直接稅比重，使其與地方事權(quán)相匹配。加強(qiáng)供給側(cè)產(chǎn)業(yè)政策研究與制定，減弱地方政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇意愿和能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由結(jié)構(gòu)性向功能性轉(zhuǎn)變。

2.加快推進(jìn)企業(yè)兼并重組，提高市場(chǎng)集中度

充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)企業(yè)在技術(shù)、市場(chǎng)、管理、商業(yè)模式等方面的優(yōu)勢(shì)，圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)市場(chǎng)化兼并重組，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素重新整合；探索建立跨區(qū)域兼并重組的利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，減少因地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的兼并重組障礙。鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)、證券等主體通過設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等形式參與兼并重組；完善企業(yè)兼并重組配套政策體系，以稅收抵扣和減免、信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方式，激勵(lì)和引導(dǎo)兼并重組。

3.深化國有企業(yè)改革，完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營機(jī)制

深化國有企業(yè)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)強(qiáng)化公司董事會(huì)職能，提高決策的科學(xué)性、合理性，切實(shí)避免盲目決策、盲目投資現(xiàn)象。推進(jìn)股權(quán)多元化改革，以增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式開展員工持股試點(diǎn)，增加資本金規(guī)模。創(chuàng)新企業(yè)管理體制，建立對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵(lì)約束機(jī)制，重點(diǎn)改進(jìn)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人績(jī)效考核辦法，強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資的責(zé)任追究機(jī)制。完善市場(chǎng)化選聘經(jīng)營者制度，更好地發(fā)揮企業(yè)家的作用。

4.增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，消化結(jié)構(gòu)性過剩產(chǎn)能

當(dāng)前產(chǎn)能過剩具有明顯的供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾，產(chǎn)品與服務(wù)更新滯后于消費(fèi)需求升級(jí)，應(yīng)加快需求導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)供給對(duì)進(jìn)口的替代，消化部分產(chǎn)能。著重從技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境營造、專利保護(hù)和資本市場(chǎng)支持等多層面培育多種形式的創(chuàng)新主體，提升創(chuàng)新主體創(chuàng)新動(dòng)力。加大經(jīng)費(fèi)支持，加快發(fā)展中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，重點(diǎn)開展產(chǎn)業(yè)高端共性技術(shù)研發(fā)，引領(lǐng)產(chǎn)品向高附加值端邁進(jìn)。

5.積極穩(wěn)妥做好去產(chǎn)能過程中的人員安置和資產(chǎn)處置

穩(wěn)妥做好人員安置和資產(chǎn)處置是化解產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵問題。對(duì)于去產(chǎn)能過程中的多余人員可采取企業(yè)內(nèi)部分流、內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位托底和轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方式進(jìn)行安置。對(duì)于資產(chǎn)處置，支持金融機(jī)構(gòu)做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，以既有或新設(shè)資產(chǎn)管理公司幫助銀行剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，通過有序證券化分步化解不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于只是由于短期流動(dòng)性問題而陷入困境的企業(yè)，在審慎評(píng)估基礎(chǔ)上可通過債轉(zhuǎn)股方式解決企業(yè)負(fù)債率過高與還本付息壓力過大問題。

1.江飛濤：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)、體制扭曲與產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第6期。

2.陽佳余：《融資約束與企業(yè)出口行為：基于工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2012年第4期。

3.周勁、付保宗：《產(chǎn)能過剩的內(nèi)涵、評(píng)價(jià)體系及在我國工業(yè)領(lǐng)域的表現(xiàn)特征》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2011年第10期。

4.林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌現(xiàn)象”與產(chǎn)能過剩的形成機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第10期。

5.王立國、鞠蕾：《地方政府干預(yù)、企業(yè)過度投資與產(chǎn)能過剩：26個(gè)行業(yè)樣本》，《改革》2012年第12期。

6.程俊杰：《中國轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過剩——基于制造業(yè)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《財(cái)經(jīng)研究》2015年第8期。

7.任澤平、張慶昌：《供給側(cè)改革去產(chǎn)能的挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇》，《發(fā)展研究》2016年第4期。

8.苗行：《我國光伏企業(yè)遭遇反傾銷的原因及對(duì)策分析》，《北方經(jīng)濟(jì)》2013年第7期。

9.王立國、高越青：《建立和完善市場(chǎng)退出機(jī)制，有效化解產(chǎn)能過剩》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2014年第10期。

10.許召元：《我國兩輪大范圍產(chǎn)能過剩現(xiàn)象及其比較》，《中國國情國力》2016年第3期。

11.劉彥、楊德才：《國企改革：最優(yōu)化目標(biāo)、困境及其路徑選擇》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016年第6期。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F124

A

1009－2382（2016）11－0025－05

杜傳忠，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)；寧朝山，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生（天津300071）。

※本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展動(dòng)向、影響與中國的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13＆ZD157）的階段性研究成果之一。