謝雨明

摘要：信訪活動(dòng)已經(jīng)成為我國(guó)公民民意表達(dá)、利益訴求的一個(gè)特色社會(huì)現(xiàn)象，信訪權(quán)利是中國(guó)公民基本權(quán)利的直接體現(xiàn)。解決信訪問(wèn)題、保障公民固有權(quán)益也是當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。作為一個(gè)自力救濟(jì)的重要途徑，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)涉法涉訴信訪工作面臨著巨大困境。

關(guān)鍵詞：信訪權(quán)；信訪不信法；司法資源；人權(quán)；信訪網(wǎng)絡(luò)制度

一、我國(guó)信訪的現(xiàn)狀

當(dāng)代中國(guó)，信訪活動(dòng)在我國(guó)社會(huì)已經(jīng)較為常見(jiàn)，特別是跟隨著改革開(kāi)放的發(fā)展深入，隨著社會(huì)利益調(diào)整的深化，尤其是隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的矛盾和問(wèn)題大量地涌入到信訪渠道。目前出現(xiàn)的“信訪高潮”、“領(lǐng)導(dǎo)干部接訪”、“截訪”、“纏訪”、“非正常訪”常常成為熱詞和關(guān)鍵詞。從某種意義上來(lái)說(shuō)，法律的制定和實(shí)施，總是隨著建立和完善社會(huì)秩序而確定的，面對(duì)如此眾多的信訪問(wèn)題和信訪活動(dòng)，在我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一的制度設(shè)置中，必須要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，從建設(shè)民主政治、強(qiáng)化人權(quán)保障的角度著手，對(duì)信訪活動(dòng)加以法律規(guī)范。這種規(guī)范既包括對(duì)信訪人的行為的規(guī)范，也包括對(duì)引起信訪問(wèn)題或者有權(quán)解決信訪問(wèn)題的公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為的規(guī)范。

近幾年來(lái)，信訪立法已經(jīng)成為了社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼聲，每年的人大、政協(xié)會(huì)議，都有很多提案提出要進(jìn)行信訪立法。從依法治國(guó)的角度來(lái)看，信訪立法勢(shì)在必行。

二、我國(guó)信訪存在的問(wèn)題

（一）司法資源的日益緊張。根據(jù)兩高的工作報(bào)告：2013年各級(jí)法院共接待群眾來(lái)訪53.9萬(wàn)人次，檢察機(jī)關(guān)共辦理群眾信訪47.9萬(wàn)件次?？梢钥闯?，司法機(jī)關(guān)在承擔(dān)著日常審判、檢察工作的同時(shí)，還面臨著巨大數(shù)量的信訪接待工作和息訪工作，而這也勢(shì)必使日益捉襟見(jiàn)肘的司法資源更加不堪此重負(fù)。與此同時(shí)，鑒于信訪工作業(yè)已成為司法機(jī)關(guān)業(yè)績(jī)考核的重要指標(biāo)，許多法官與檢察官都不得不將其很大一部分的工作精力轉(zhuǎn)移到息訪工作之中，從而進(jìn)一步壓縮了從事一線審判和檢察工作的時(shí)間。加上司法機(jī)關(guān)受理案件數(shù)量不斷地增長(zhǎng)，單位時(shí)間內(nèi)需要處理的工作量大幅上升，工作質(zhì)量顯然難以得到有效保證。正因如此，更加導(dǎo)致了民眾對(duì)司法工作的不滿意和不信任，使其走上信訪之路，最終導(dǎo)致司法工作陷入惡性循環(huán)。

長(zhǎng)期以來(lái)，涉法涉訴信訪活動(dòng)的解決模式大多數(shù)是采取各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示或是上級(jí)機(jī)關(guān)集中交辦等方式進(jìn)行的，再由案件所涉及的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行具體的接訪工作和息訪工作，信訪工作的質(zhì)量納入到各級(jí)司法機(jī)關(guān)的績(jī)效指標(biāo)考核當(dāng)中。這種模式的弊端是顯而易見(jiàn)的，司法機(jī)關(guān)往往為了尋求信訪數(shù)量的降低以及問(wèn)題的解決而不惜代價(jià)，甚至喪失自身公正立場(chǎng)；借由信訪活動(dòng)來(lái)獲得黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批示或者上級(jí)機(jī)關(guān)交辦從而問(wèn)題解決的模式，也使得行政權(quán)力凌駕于司法權(quán)力之上，從法理上來(lái)看是反法治的。

（二）民眾尚法理念的缺失。尚法理念指的是社會(huì)成員對(duì)司法和法治所蘊(yùn)含的價(jià)值和立場(chǎng)的認(rèn)可與崇尚，在理性的思考之后激發(fā)出對(duì)法律的歸屬感和依戀感，是對(duì)法治的忠誠(chéng)和熱情。目前，司法裁判生效后的自覺(jué)執(zhí)行率較低、群眾“信訪不信法”等現(xiàn)象的根源在于公眾尚法理念的缺失與對(duì)國(guó)家法律和司法工作的不信任。涉法涉訴的信訪數(shù)量長(zhǎng)期保持在高位，其實(shí)質(zhì)反映的是民眾更愿意寄希望于黨和政府而非依靠司法機(jī)關(guān)解決問(wèn)題，更愿意相信行政權(quán)力而非司法權(quán)力。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，各類不同社會(huì)矛盾和權(quán)利糾紛不斷地增加，涉法涉訴信訪活動(dòng)也呈現(xiàn)出井噴之勢(shì)。近年來(lái)，通過(guò)各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)關(guān)的息訪努力，涉法涉訴信訪雖然呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，但數(shù)量依然處于高位。許多人民群眾寧可放棄正常的訴訟渠道來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益，也要選擇“信訪”來(lái)作為維護(hù)自身合法權(quán)益的可靠路徑。司法公信力的不斷消解，人民群眾對(duì)于司法工作的依賴度和信賴度不斷地降低。與此同時(shí)，隨著黨和政府對(duì)于信訪工作的高度重視，信訪活動(dòng)的解決力度不斷加大，信訪成功數(shù)量的上升更是刺激了更多人民群眾放棄原有的糾紛解決渠道，轉(zhuǎn)而通過(guò)不斷地上訪來(lái)尋求解決問(wèn)題，甚至出現(xiàn)“以訪壓法”，使得息訪工作落入邏輯怪圈，“纏訪”、“鬧訪”、暴力上訪等違法現(xiàn)象更是日益突出。

（三）信訪功能的扭曲?！缎旁L條例》中第一條規(guī)定：“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本辦法?！痹O(shè)計(jì)信訪制度的初衷是為了豐富人民群眾向政府表達(dá)正當(dāng)利益訴求的渠道，搭建執(zhí)政者與人民群眾和諧溝通的橋梁。信訪制度，究其本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是屬于政府行政活動(dòng)和民眾參政議政的范疇，并不具備司法制度所應(yīng)具有的定分止?fàn)幍拇_權(quán)功能。但是，現(xiàn)實(shí)中的信訪制度卻表現(xiàn)出明顯的“越位”傾向，許多本來(lái)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)司法機(jī)關(guān)和法律程序來(lái)加以解決的問(wèn)題，最終卻都是借助于信訪活動(dòng)來(lái)完成，信訪功能出現(xiàn)了嚴(yán)重的扭曲。與此相對(duì)應(yīng)的是地方信訪機(jī)構(gòu)職能愈加龐雜，行政權(quán)力不斷加大，甚至有學(xué)者將其稱之為“超級(jí)法院”。

目前的司法體制中存在不少影響司法公正和司法權(quán)威的潛在因素，使得民眾無(wú)法在正常的司法程序中獲得正當(dāng)利益進(jìn)而轉(zhuǎn)向信訪活動(dòng)。例如，按行政區(qū)劃來(lái)設(shè)置司法機(jī)關(guān)，使得司法機(jī)關(guān)在許多案件的處理上受到地方保護(hù)主義的影響和行政機(jī)關(guān)的制約；又如不合理的績(jī)效指標(biāo)考核機(jī)制、不完善的司法人員選任機(jī)制以及缺乏實(shí)效的監(jiān)督機(jī)制等等，使得司法人員在辦理案件過(guò)程中既容易受到不當(dāng)?shù)母蓴_又難以對(duì)其形成有效制約。

三、我國(guó)信訪權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑

（一）始終堅(jiān)持在法治框架內(nèi)開(kāi)展工作，避免信訪工作中人治現(xiàn)象的發(fā)生

國(guó)家行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)人權(quán)、保障人權(quán)的過(guò)程中必須并且能夠發(fā)揮積極主動(dòng)的作用。但同時(shí)，由于這個(gè)權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，在社會(huì)管理過(guò)程中也完全可能被濫用，從而成為侵害人權(quán)、阻礙人權(quán)實(shí)現(xiàn)的禍害。⑤由于信訪機(jī)構(gòu)掌握國(guó)家資源和權(quán)力，加之中國(guó)信訪工作的機(jī)制強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)在信訪制度中的地位和作用，這些因素都將可能導(dǎo)致權(quán)利被濫用和人治的出現(xiàn)。雖然現(xiàn)行的《信訪條例》對(duì)信訪的渠道，信訪事項(xiàng)的提出、受理，信訪事項(xiàng)的辦理和督辦，以及法律責(zé)任作出了規(guī)定，但是這些規(guī)定大多只是對(duì)信訪工作的程序性規(guī)定，缺少對(duì)實(shí)體問(wèn)題處理的依據(jù)，本質(zhì)上是一種還不完善的程序制度，給人治留下了很多空間。因此，為了提高信訪工作的權(quán)威性和發(fā)揮信訪保護(hù)人權(quán)的作用，一部“信訪法”的出臺(tái)十分必要。

中國(guó)以依法治國(guó)為基本方略，信訪法制化不僅是依法治國(guó)的重要方面，也是信訪制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件，更是信訪工作有效保護(hù)人權(quán)的重要保障。通過(guò)對(duì)信訪制度相關(guān)立法進(jìn)程的分析不難看出，中國(guó)信訪制度的立法規(guī)范呈現(xiàn)出內(nèi)涵多樣化、分工明確化、責(zé)任具體化的特點(diǎn)。在內(nèi)容上根據(jù)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程和中國(guó)具體國(guó)情，將更多的群眾合理訴求納入信訪工作之中；在分工上，明確各級(jí)主管部門的職權(quán)和職責(zé)，避免相互推諉的“踢皮球”情況出現(xiàn)，保證信訪工作高效有序的開(kāi)展；在責(zé)任層面，通過(guò)法規(guī)規(guī)制各級(jí)信訪部門的責(zé)任以及嚴(yán)格責(zé)任追究，加強(qiáng)了對(duì)信訪部門和人員的監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)信訪人的引導(dǎo)教育，規(guī)范信訪工作的秩序

信訪制度是為充分保障人民權(quán)利而設(shè)，但是這并不說(shuō)明人民的權(quán)利在信訪中可以不受限制，當(dāng)下集體上訪、聚眾鬧事、越級(jí)上訪的事件時(shí)有發(fā)生，不僅對(duì)信訪工作造成了很多困擾，也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了不和諧因素。究其原因，除了相關(guān)法律法規(guī)欠缺和部分政府部門消極履行職責(zé)之外，人民的法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)信訪工作的正規(guī)程序和渠道缺乏了解，極個(gè)別人缺乏理性和片面追求個(gè)人利益等也是重要的原因。信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)在今后的工作中加大對(duì)信訪工作的宣傳力度，加強(qiáng)人民合法合理上訪的教育，引導(dǎo)人民遵循相關(guān)規(guī)定，營(yíng)造良好信訪秩序，為信訪人問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，利益沖突加劇，信訪需求不斷擴(kuò)大。在中央高度重視下，中國(guó)地方各級(jí)信訪部門積極配合，形成了從中央到地方、從人大到國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪組織網(wǎng)絡(luò)。這樣縱向深入與橫向展開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，一方面可以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧信訪工作，另一方面信訪人可以就近反映問(wèn)題，基層信訪機(jī)構(gòu)可以及時(shí)有效了解信訪人情況，將矛盾化解在屬地。在機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持便民原則的基礎(chǔ)上，信訪部門對(duì)書信、走訪等傳統(tǒng)信訪渠道不斷完善和改革，增加了電子郵件、傳真、視頻接訪等現(xiàn)代化的信息手段，使民眾足不出戶就能信訪，從方式上提高了信訪機(jī)構(gòu)的可接近性，節(jié)約了上訪成本，同時(shí)減輕了信訪機(jī)構(gòu)的接訪壓力。網(wǎng)絡(luò)化的組織設(shè)置以及靈活多樣的信訪方式確保了信訪人可以更加便捷地接觸信訪機(jī)構(gòu)、更加暢通地表達(dá)訴求。

（三）設(shè)立人大信訪委員會(huì)，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

目前，國(guó)家信訪局隸屬于國(guó)務(wù)院，各級(jí)地方信訪機(jī)構(gòu)也大都設(shè)置在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部，其運(yùn)行很大程度上依賴于行政部門的支持，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。為了增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可將信訪機(jī)構(gòu)從行政部門獨(dú)立出來(lái)，在人大設(shè)立信訪委員會(huì)，由各級(jí)人大產(chǎn)生各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)，從財(cái)政、職權(quán)等多方面賦予信訪機(jī)構(gòu)更強(qiáng)的獨(dú)立性，使其直接向人大匯報(bào)工作，接受人大的監(jiān)督。這樣設(shè)置雖可能因?yàn)槿鄙倭诵姓?quán)力的強(qiáng)制干涉而降低信訪工作的效率和執(zhí)行力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其利大于弊：第一，信訪機(jī)構(gòu)向人大匯報(bào)工作，脫離行政權(quán)力的干涉，保持其獨(dú)立性，可以更加客觀公正地處理信訪人反映的問(wèn)題。第二，人大是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。將信訪機(jī)構(gòu)設(shè)在人大，有利于加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第三，在人大設(shè)立信訪委員會(huì)，既便于人大了解中國(guó)人權(quán)保護(hù)的情況和問(wèn)題，也便于人大廣泛收集人民群眾的意見(jiàn)和建議，從而有利于推動(dòng)人權(quán)保護(hù)法律法規(guī)的修改和完善，不斷提高人權(quán)保護(hù)法制水平。

信訪機(jī)構(gòu)按照人權(quán)計(jì)劃所確立的“切實(shí)保障全體社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”的宗旨，認(rèn)真貫徹“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，強(qiáng)化行政執(zhí)法和司法中的人權(quán)保障”的指示，不斷健全信訪制度，增加上訪的形式和渠道，對(duì)行政執(zhí)法和司法工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議，及時(shí)推動(dòng)糾正行政和司法工作中的錯(cuò)誤，積極推動(dòng)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)，切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。伴隨著《國(guó)務(wù)院信訪條例》的制定和實(shí)施，國(guó)務(wù)院各部門、企事業(yè)單位以及各省（自治區(qū)、市）也制定了相應(yīng)的信訪條例或規(guī)范，黨的機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也分別具有相應(yīng)的制度規(guī)范?！秶?guó)務(wù)院信訪條例》只是一部行政法規(guī)，調(diào)整范圍有限，各省（自治區(qū)、市）或行業(yè)部門制定的條例或規(guī)章又主要體現(xiàn)為《國(guó)務(wù)院條例》具體化或者操作性辦法。這些條例、制度和規(guī)范，均屬于一般性或者較低層面的法規(guī)或規(guī)章，既缺乏足夠的權(quán)威性，也沒(méi)有形成統(tǒng)一完備的信訪法制，與當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)，與社會(huì)建設(shè)的要求不相適應(yīng)，與依法治國(guó)的要求也有很大的差距。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)信訪制度的建立、發(fā)展和完善與中國(guó)人權(quán)的促進(jìn)和保護(hù)是密不可分，相輔相成的。在確立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的同時(shí)，更應(yīng)注重涉法涉訴問(wèn)題的源頭治理，處理好維穩(wěn)和維權(quán)的問(wèn)題，更加重視公民合法權(quán)益的及時(shí)、充分實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步改革司法體制和機(jī)制，提高司法公信力并培育公民的尚法理念，健全國(guó)家司法救助制度。讓信訪活動(dòng)有法可依，有制度可循，為維護(hù)群眾合法權(quán)益增添重要的補(bǔ)充路徑，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧提供重要保證。

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