文／席文啟

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關(guān)于人大個(gè)案監(jiān)督的幾個(gè)問(wèn)題

文／席文啟

摘要：全面推進(jìn)依法治國(guó)，一個(gè)十分重要的方面，就是人民代表大會(huì)對(duì)政府、法院和檢察院等法律實(shí)施系統(tǒng)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督。從歷史看來(lái)，個(gè)案監(jiān)督的存在有其深刻的理論依據(jù)和法律依據(jù)。改革開放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行了嘗試，并力圖建立法律支撐體系。在進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督時(shí)，必須明確其監(jiān)督的主體、客體，以及監(jiān)督的范圍；還要明確個(gè)案監(jiān)督與司法獨(dú)立和司法監(jiān)督的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的試驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督;司法監(jiān)督;案件監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，把依法治國(guó)的戰(zhàn)略和舉措提升到一個(gè)新的水平。而在依法治國(guó)舉措當(dāng)中，一個(gè)十分重要的方面，就是人民代表大會(huì)對(duì)政府、法院和檢察院等法律實(shí)施系統(tǒng)進(jìn)行更加有效的監(jiān)督，在這方面我們有許多事情要做。其中，如何開展對(duì)司法系統(tǒng)的案件監(jiān)督問(wèn)題，就是一個(gè)非常值得研究的問(wèn)題。

一　個(gè)案監(jiān)督的歷史與界說(shuō)

（一）個(gè)案監(jiān)督的始末

個(gè)案監(jiān)督起源于20世紀(jì)80年代中后期，是全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)在受理人民群眾的申訴、控告、檢舉和對(duì)司法工作進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)踐中摸索出來(lái)的一種有用有效的監(jiān)督形式。最早介入對(duì)法院具體案件的監(jiān)督，是全國(guó)人大常委會(huì)1984年對(duì)遼寧省臺(tái)安縣“三律師案”的監(jiān)督。[1]最早提出個(gè)案監(jiān)督的地方性法規(guī)，是遼寧省人大常委會(huì)于1987年11月制定的全省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督司法的暫行規(guī)定。[2]到2002年，已有10余個(gè)省級(jí)人大制定了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的專項(xiàng)地方法規(guī)，20余個(gè)省級(jí)人大制定的綜合性監(jiān)督法規(guī)中絕大多數(shù)也有關(guān)于有個(gè)案監(jiān)督的規(guī)定。至于省級(jí)以下人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)或辦法就更多了?？梢哉f(shuō)，在本世紀(jì)初的幾年中，在全國(guó)縣級(jí)以上人大常委會(huì)比較普遍地開展起了個(gè)案監(jiān)督。這種情況既表明了個(gè)案監(jiān)督的蓬勃發(fā)展，也表明了它在發(fā)展中的不斷規(guī)范。

改革開放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督是一直持肯定和支持態(tài)度的，并力圖建立法律支撐體系。1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議的常委會(huì)工作報(bào)告中曾指出：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時(shí)，不直接處理具體案件。對(duì)法院、檢察院的工作有意見，可以提出質(zhì)詢和詢問(wèn)。糾正錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦。人大如果對(duì)法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報(bào)，也可以組織調(diào)查，如確屬錯(cuò)案，可以責(zé)成法院、檢察院依法糾正或處理?！边@段話既肯定了個(gè)案監(jiān)督，又提出了個(gè)案監(jiān)督的基本原則和程序。1993年，全國(guó)人大常委會(huì)作出了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，其中第10條就是對(duì)常委會(huì)對(duì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法案件進(jìn)行監(jiān)督的具體規(guī)定（內(nèi)容見后）。1999年，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的決定》（草案），委員長(zhǎng)會(huì)議正式提請(qǐng)于同年8月舉行的九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議進(jìn)行審議，并于同年10月召開的第十二次會(huì)議上進(jìn)行了第二次審議，后來(lái)這個(gè)草案由于爭(zhēng)議較大而被廢止。2002年，全國(guó)人大常委會(huì)專門組織力量對(duì)全國(guó)個(gè)案監(jiān)督的情況進(jìn)行了大規(guī)模的專題調(diào)查，并取得了多項(xiàng)很有價(jià)值的調(diào)研成果。

在個(gè)案監(jiān)督實(shí)踐過(guò)程中，有兩個(gè)方面的問(wèn)題引起司法界和理論界的熱烈討論：一是個(gè)案監(jiān)督有無(wú)憲法和法律依據(jù)問(wèn)題；二是個(gè)案監(jiān)督是否影響法院和檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)問(wèn)題。[3]就此，論辯雙方在上個(gè)世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初前幾年進(jìn)行了饒有意義的討論，這場(chǎng)討論一直持續(xù)到2007年監(jiān)督法出臺(tái)。

（二）個(gè)案監(jiān)督的界說(shuō)

關(guān)于什么是個(gè)案監(jiān)督，有不少說(shuō)法。通常認(rèn)為，個(gè)案監(jiān)督就是對(duì)違法案件進(jìn)行的監(jiān)督。這個(gè)說(shuō)法比較簡(jiǎn)練易記，但是卻不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因?yàn)閷?duì)有所懷疑的某一案件啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督的程序時(shí)，還沒(méi)有充分的證據(jù)說(shuō)它就是違法案件，而只能稱之為涉嫌違法案件。因此有人提出對(duì)這個(gè)通常說(shuō)法予以修正，比如可以這樣說(shuō)：個(gè)案監(jiān)督是“人大常委會(huì)依照法定權(quán)限和程序，對(duì)其認(rèn)為必須監(jiān)督的涉嫌違法而未依法糾正的具體案件辦理工作實(shí)施的監(jiān)督?！盵4]這樣說(shuō)，當(dāng)然比較全面完整，但我覺(jué)得還可以簡(jiǎn)化為：個(gè)案監(jiān)督是指人大對(duì)涉嫌違法案件（審理工作）進(jìn)行的監(jiān)督。

個(gè)案監(jiān)督具有重要意義。其一，從其對(duì)司法公正意義的角度說(shuō)，個(gè)案監(jiān)督有助于糾正冤假錯(cuò)案，維護(hù)司法公平、公正；有助于審判權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一、正確行使；有助于推進(jìn)全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。其二，從其對(duì)人大司法監(jiān)督意義的角度說(shuō)，個(gè)案監(jiān)督是對(duì)整體監(jiān)督和一般監(jiān)督的重要補(bǔ)充和必要延伸；是對(duì)人大司法監(jiān)督方面存在的籠統(tǒng)化、虛泛化、柔弱化、表面化的切實(shí)改進(jìn)。整體監(jiān)督和一般監(jiān)督是必要的，也是有一定成效的，但是它們也的確存在著責(zé)任模糊、缺乏標(biāo)準(zhǔn)的弱點(diǎn)。如果把整體監(jiān)督、一般監(jiān)督與個(gè)案監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，就具備了司法監(jiān)督方面的面、線、點(diǎn)的完整組合，人大對(duì)司法的監(jiān)督就一定能夠邁上一個(gè)大臺(tái)階。其三，從其對(duì)支持司法獨(dú)立意義的角度說(shuō)，個(gè)案監(jiān)督是防止非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)案件審判和案件檢察干涉的一種有力措施，是對(duì)司法審判權(quán)和檢察權(quán)相對(duì)獨(dú)立性的一種支撐和保護(hù)。從實(shí)際發(fā)生錯(cuò)案的原因分析，除了屬于司法機(jī)關(guān)自身的原因之外，有相當(dāng)一部分錯(cuò)案是由于外部干涉干擾造成的，是由于法院的獨(dú)立審判權(quán)或檢察院的獨(dú)立檢察權(quán)沒(méi)有得到真正落實(shí)的結(jié)果，而這些外部力量又往往是司法系統(tǒng)自身所抵制或抗拒不了的。而人大在所進(jìn)行的個(gè)案監(jiān)督過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)某錯(cuò)案是由于外部干涉干擾而造成的，那么，人大就此是可以有所作為的，只要把調(diào)查結(jié)果公之于眾就可以了。

關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的主體和客體也是一個(gè)需要討論的問(wèn)題。個(gè)案監(jiān)督的主體是人大及其常委會(huì)，尤其是人大常委會(huì)，這個(gè)說(shuō)法沒(méi)有什么爭(zhēng)議。有爭(zhēng)議的是，委員長(zhǎng)會(huì)議（包括主任會(huì)議，下同）能否構(gòu)成個(gè)案監(jiān)督的主體？根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第10條，對(duì)有些重大典型違法案件，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)調(diào)查情況，可要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，這是一條重要依據(jù)。同時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議的職責(zé)是處理人大常委會(huì)的重要日常工作，對(duì)于重大典型違法案件的監(jiān)督，似也應(yīng)屬重要日常工作之列。再有，委員長(zhǎng)會(huì)議也有提出個(gè)案監(jiān)督議案、進(jìn)行監(jiān)督議程的安排等職權(quán)，似也應(yīng)屬于監(jiān)督主體。另外，專門委員會(huì)（或不設(shè)專門委員會(huì)的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)）能否構(gòu)成個(gè)案監(jiān)督主體？專門委員會(huì)有協(xié)助常委會(huì)進(jìn)行司法監(jiān)督的功能，也可以提出糾正某些錯(cuò)案的建議，似也與個(gè)案監(jiān)督主體有關(guān)聯(lián)。許多地方人大常委會(huì)制定的地方法規(guī)，賦予專門委員會(huì)以受理相關(guān)案件、進(jìn)行初步調(diào)查，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意發(fā)出糾正建議書的權(quán)力，這些職權(quán)是否使其具有了監(jiān)督主體的資格？似也值得考慮。筆者認(rèn)為，在個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題上，委員長(zhǎng)會(huì)議與專門委員會(huì)具有一定的監(jiān)督主體資格，但由于它們都不具有監(jiān)督結(jié)果的最后決定、決議權(quán)，應(yīng)該屬于個(gè)案監(jiān)督的非完全主體。相應(yīng)地，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)則屬于個(gè)案監(jiān)督的完全主體。

個(gè)案監(jiān)督的客體（對(duì)象，下同），首先是司法系統(tǒng)的法院、檢察院，這是沒(méi)有爭(zhēng)議的。但監(jiān)督客體中，是否還應(yīng)該包括行政系統(tǒng)的辦案機(jī)關(guān)（比如公安部門、國(guó)家安全部門、監(jiān)獄管理部門、司法行政部門等），卻是有爭(zhēng)議的。筆者認(rèn)為，這些機(jī)關(guān)也應(yīng)該列入監(jiān)督客體的范圍，因?yàn)樗鼈兌际寝k案機(jī)關(guān)。就是說(shuō)，凡是辦案機(jī)關(guān)，包括行政系統(tǒng)的辦案機(jī)關(guān)，都應(yīng)該列入個(gè)案監(jiān)督的客體范疇。因?yàn)樗鼈兺瑯涌赡苓`法，同樣可能造成冤假錯(cuò)案。當(dāng)然，如果涉及到有關(guān)國(guó)家機(jī)密的具體案件，是否列入監(jiān)督范圍可以另論。

還需要說(shuō)明的是個(gè)案監(jiān)督的范圍，至少涉及以下三個(gè)方面：其一，上級(jí)人大能否對(duì)下級(jí)辦案機(jī)關(guān)（包括法院、檢察院和政府系統(tǒng)的辦案機(jī)關(guān)）實(shí)施個(gè)案監(jiān)督？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的，上級(jí)人大不僅可以而且應(yīng)該對(duì)下級(jí)辦案機(jī)關(guān)實(shí)施個(gè)案監(jiān)督。因?yàn)楦骷?jí)人大都有保證憲法和法律在本行政區(qū)域?qū)嵤┑呢?zé)任與職權(quán)，而本行政區(qū)域內(nèi)任何一級(jí)辦案機(jī)關(guān)都有可能違法辦案，都應(yīng)該置于人大的監(jiān)督之下。而且在受理案件過(guò)程中，人大可以要求本級(jí)辦案機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)辦案機(jī)關(guān)的涉嫌違法案件進(jìn)行監(jiān)督，并限期進(jìn)行回復(fù)，并不一定直接與下級(jí)涉案機(jī)關(guān)打交道。況且，由于可能存在地方保護(hù)等原因，有相當(dāng)一部分在本級(jí)人大難以得到有效監(jiān)督的涉嫌違法案件，還必須由上一級(jí)人大進(jìn)行監(jiān)督才能夠收到實(shí)效。其二，是全面監(jiān)督違法案件，還是只監(jiān)督重大違法案件？按照違法必糾的原則，對(duì)于涉嫌違法的案件都應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)督，所以在監(jiān)督范圍上可以不做一般違法案件和重大違法案件的區(qū)分，但可以規(guī)定人大應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)督那些重大涉嫌違法案件，特別是在需要人大監(jiān)督的案件比較多的而監(jiān)督力量又不足的情況下，尤其應(yīng)該如此。其三，人大應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)督哪些涉嫌違法案件？大家比較認(rèn)可的，一是涉嫌實(shí)體處理違法的案件，即在認(rèn)定事實(shí)和適用法律方面有錯(cuò)誤且判決已生效的案件；二是涉嫌程序嚴(yán)重違法的案件；三是涉嫌司法人員有貪贓枉法行為的案件。這里應(yīng)該注意的是，人大個(gè)案監(jiān)督案例的選擇，應(yīng)該著重放在社會(huì)輿論反映強(qiáng)烈的重大涉嫌違法案件和涉及損害公民權(quán)益、有違社會(huì)公平正義的重大涉嫌違法案件。[5]

二　個(gè)案監(jiān)督的理論依據(jù)和法律依據(jù)

（一）理論依據(jù)

在我看來(lái)，進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的道理是很充分的。依次說(shuō)主要有這樣幾個(gè)方面或者層次：

一是任何公共權(quán)力都需要監(jiān)督。人們?yōu)榱松媾c發(fā)展，必須結(jié)成一定的群體共同生活，而人類共同體的存在又離不開一定方式的授權(quán)與行權(quán)，就是說(shuō)必定需要大多數(shù)的人們把自己的權(quán)力，不管是自愿的還是被迫的，交給少數(shù)人來(lái)掌握和行使。就多數(shù)人來(lái)說(shuō)，是擺脫不了這種權(quán)力配置格局的，每一個(gè)個(gè)人既需要得到這種格局的某種保護(hù)，也可能會(huì)受到這種格局的某種侵害。這種規(guī)律性的現(xiàn)象，逐漸地被人們所認(rèn)識(shí)。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“任何擁有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！庇?guó)歷史學(xué)家艾克頓說(shuō)過(guò)：“權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗?！盵6]這兩句話已經(jīng)把權(quán)力監(jiān)督的必要性說(shuō)得十分深刻。說(shuō)到底，之所以要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，就是要防止公共權(quán)力的腐敗與濫用。司法審理中的審判權(quán)和檢察權(quán)都是公共權(quán)力，因而也都需要進(jìn)行監(jiān)督。

二是對(duì)于公共權(quán)力而言，不但需要內(nèi)部有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，而且需要有外部監(jiān)督。從公共權(quán)力監(jiān)督的配置上來(lái)說(shuō)，人們能夠想象出來(lái)的監(jiān)督方式都已經(jīng)付諸實(shí)施了。這其中，很重要的一種監(jiān)督配置，就是既要有內(nèi)部的監(jiān)督，也要有外部的監(jiān)督。比如，我們?cè)谡畠?nèi)部設(shè)置了監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)，這是從內(nèi)部對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的，屬于政府自我監(jiān)督的性質(zhì)；同時(shí)，在政府外部還設(shè)置了人民代表大會(huì)對(duì)政府的全面監(jiān)督和檢察院反貪系統(tǒng)的專項(xiàng)監(jiān)督這些制度性監(jiān)督體系。實(shí)踐證明，這種內(nèi)外監(jiān)督的雙重配置，并不是多余的。顯然，對(duì)于作為公共權(quán)力的審判權(quán)和檢察權(quán)，也同樣需要內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

三是有授權(quán)就要有監(jiān)督，誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)就應(yīng)該擔(dān)負(fù)監(jiān)督之責(zé)。對(duì)于國(guó)家公共權(quán)力，既有國(guó)家體系內(nèi)部的監(jiān)督，也有國(guó)家體系外部的監(jiān)督，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、媒體的輿論監(jiān)督等。但是，在這些眾多的監(jiān)督中，有一個(gè)最基本的監(jiān)督法則，那就是誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督，授權(quán)者要擔(dān)負(fù)起對(duì)被授權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督的主要責(zé)任。司法系統(tǒng)的審判權(quán)和檢察權(quán)都是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)授予的，理應(yīng)由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。有授權(quán)而無(wú)監(jiān)督，是授權(quán)方的失職；被授權(quán)而拒絕被監(jiān)督，是被授權(quán)方的無(wú)知。

四是授權(quán)者對(duì)于被授權(quán)者的基本行為具有責(zé)無(wú)旁貸的監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督職責(zé)。同級(jí)人民代表大會(huì)把審判權(quán)授予了法院，那就理應(yīng)監(jiān)督法院審判權(quán)力的行使即審判行為；人民代表大會(huì)把檢察權(quán)授予了檢察院，那就理應(yīng)監(jiān)督檢察院檢察權(quán)力的行使即司法檢察行為?，F(xiàn)在，既然司法工作是以審判為中心開展的，那么人民代表大會(huì)也就理應(yīng)對(duì)案件的審判和案件審判的檢察，包括類案和個(gè)案，進(jìn)行監(jiān)督。特別是當(dāng)著已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有重大冤假錯(cuò)案嫌疑而又得不到糾正的時(shí)候，這種監(jiān)督就理應(yīng)是當(dāng)仁不讓的了。

（二）法律依據(jù)

實(shí)施個(gè)案監(jiān)督的道理是充分的，實(shí)施個(gè)案監(jiān)督的法律依據(jù)也是充分的。我們也分幾個(gè)層次來(lái)說(shuō)。

先說(shuō)相關(guān)法律依據(jù)。其一，從工作監(jiān)督看。憲法第3條規(guī)定：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大是對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督的主體，而案件審判、案件檢察是兩院最主要的業(yè)務(wù)工作，當(dāng)然在工作監(jiān)督之列，當(dāng)然要受到監(jiān)督。憲法第67條、104條、地方組織法第44條規(guī)定：地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)一府兩院工作。這當(dāng)然也就包括法院的案件審判工作和檢察院的案件檢察工作。其二，從保證憲法和法律實(shí)施看。憲法第67條規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施。地方組織法第44條規(guī)定：地方各級(jí)人大常委會(huì)保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。案件監(jiān)督正是保證憲法法律能夠在案件審判和案件檢察中得到統(tǒng)一、正確實(shí)施的重要方面。其三，從受理申訴、控告、檢舉看。憲法第41條規(guī)定：對(duì)于人民群眾的申訴、控告和檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。地方組織法第44條規(guī)定：地方人大常委會(huì)受理人民群眾對(duì)本級(jí)一府兩院和國(guó)家工作人員的申訴和意見。受理申訴、控告和檢舉就不可能不涉及司法機(jī)關(guān)辦理的具體案件。如果僅僅把受理變成轉(zhuǎn)辦甚至是轉(zhuǎn)交，是不正確的，是受理機(jī)關(guān)不作為的表現(xiàn)；因?yàn)檗D(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦都不是法律規(guī)定的真正意義上的受理。其四，憲法和法律規(guī)定人民代表大會(huì)有組織特定問(wèn)題調(diào)查并依據(jù)調(diào)查結(jié)果做出處置的權(quán)力，而特定問(wèn)題調(diào)查本身就是個(gè)案監(jiān)督的一種形式。

再說(shuō)直接法律依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第10條規(guī)定：“對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長(zhǎng)會(huì)議可以交由專門委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果應(yīng)向委員長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告，委員長(zhǎng)會(huì)議可根據(jù)情況，要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)報(bào)告處理結(jié)果。必要時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議可提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。對(duì)特別重大的典型違法案件，常委會(huì)可依法組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。常委會(huì)不直接處理具體案件，具體案件應(yīng)由法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律程序辦理。”這是人大常委會(huì)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的最直接的法律性依據(jù)。

還有特殊法律依據(jù)。憲法和法律賦予人大在特定條件下不僅可以干涉司法，而且也可以介入特殊司法程序，甚至直接行使某些特殊司法權(quán)。憲法第67條規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有行使特赦權(quán)；地方組織法第44條規(guī)定：地方人大常委會(huì)有受理人民群眾對(duì)國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員所提出的申訴的職權(quán)；憲法第71條，地方組織法第31條、第52條規(guī)定：人大及其常委會(huì)有組織特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)及就調(diào)查結(jié)果作出決定權(quán)；憲法第73條，地方組織法第28條、第47條規(guī)定：人大及其常委會(huì)有對(duì)國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)；憲法第74條、地方組織法第35條規(guī)定：非經(jīng)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可，人大代表不受逮捕或者刑事審判；人民檢察院組織法第17條規(guī)定：檢察委員會(huì)討論重大案件，檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)人意見，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)決定。人大常委會(huì)對(duì)檢察院有爭(zhēng)議的案件有裁定權(quán)。

這些憲法和法律規(guī)定告訴我們，人大不是絕對(duì)不可以介入司法的；它不但可以介入司法，而且在一定情況下還有直接司法權(quán)。那種認(rèn)為人大無(wú)權(quán)干涉司法、無(wú)權(quán)開展司法案件監(jiān)督（主要是個(gè)案監(jiān)督）的說(shuō)法，是沒(méi)有根據(jù)的，也是沒(méi)有道理的。

還有立法原意方面提供的依據(jù)。我們從相關(guān)法律條文的立法或者修改的原本意圖也可以找到人大可以過(guò)問(wèn)或者介入司法案件的依據(jù)?，F(xiàn)行憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”；第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉?！边@兩條是根據(jù)五四憲法有關(guān)條款修改而來(lái)的，原來(lái)的寫法是“人民法院獨(dú)立行使審判，只服從法律”；“地方各級(jí)人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國(guó)家機(jī)關(guān)干涉。”對(duì)這兩條進(jìn)行修改的本意，1981年彭真在談到民事訴訟法草稿第三稿時(shí)有個(gè)解釋，他說(shuō)：“第七條的規(guī)定是‘人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人不得干涉或施加影響?！@樣規(guī)定，有幾個(gè)問(wèn)題需要考慮：第一，要不要受黨的領(lǐng)導(dǎo)？刑事訴訟法的說(shuō)明中講了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，公、檢、法互相配合，互相制約。第二，法院是向人大和人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的。人大和人大常委會(huì)可不可以干涉、可不可以施加影響？對(duì)法院審判中的任何重大問(wèn)題都不得施加影響嗎？例如，對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)的審判，全國(guó)人大常委會(huì)決定成立特別檢察廳、特別法庭進(jìn)行起訴、審判，這也是一種干涉。第三，公檢法分工協(xié)作，互相配合，互相制約。檢察院對(duì)法院的判決不同意，可以提出抗訴。制約也是干涉?！盵7]就是說(shuō)，這種修改的本意就是要表明：其一，黨對(duì)法院、檢察院這兩個(gè)國(guó)家司法機(jī)關(guān)，同樣是實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的，它們不是像西方某些司法機(jī)關(guān)那樣是絕對(duì)獨(dú)立的。其二，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)和檢察權(quán)，在特定的條件下，也是可以過(guò)問(wèn)甚至是介入的；向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，就意味著在特定情況下可以過(guò)問(wèn)甚至介入其審判工作和檢察工作，包括監(jiān)督甚至是直接介入某些案件。就是說(shuō)，在我國(guó)審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立也是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的。其三，檢法之間的互相制約也是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的干涉與介入，不好說(shuō)任何機(jī)關(guān)都不能干涉。這就從立法的本意上說(shuō)明了人大是可以監(jiān)督司法機(jī)關(guān)審理的具體案件的。

三　個(gè)案監(jiān)督與司法獨(dú)立和司法監(jiān)督的關(guān)系

（一）個(gè)案監(jiān)督與司法獨(dú)立的關(guān)系

其一，司法獨(dú)立是人大監(jiān)督下的相對(duì)獨(dú)立。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力配置不同于西方的三權(quán)分立，整個(gè)司法機(jī)構(gòu)不是絕對(duì)獨(dú)立的，而只有職權(quán)上的某種獨(dú)立性，即獨(dú)立審判權(quán)和獨(dú)立檢察權(quán)。但這些職權(quán)的獨(dú)立性也都是相對(duì)的，是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)和監(jiān)督之下相對(duì)獨(dú)立地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。而西方司法制度不同于我國(guó)司法制度的地方，是司法機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立設(shè)置與獨(dú)立運(yùn)作，除了受立法權(quán)和行政權(quán)的制衡之外，具有某種意義上的充分獨(dú)立性。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)就是一個(gè)人民代表大會(huì)；在我國(guó)，沒(méi)有超越人民代表大會(huì)權(quán)力之上的國(guó)家權(quán)力，包括法院的審判權(quán)和檢察院的檢察權(quán)。人大把審判權(quán)授予法院、把檢察權(quán)授予檢察院，而對(duì)于它們到底做得如何，不可能不許過(guò)問(wèn)、不予過(guò)問(wèn)。授權(quán)必有監(jiān)督。由此可以知道，我國(guó)的司法制度是人大監(jiān)督之下相對(duì)獨(dú)立的司法制度，我國(guó)的司法審判權(quán)、司法檢察權(quán)是人大監(jiān)督之下的相對(duì)獨(dú)立的審判權(quán)和檢察權(quán)。當(dāng)然，在個(gè)案監(jiān)督中，人大不自己行使審判權(quán)和檢察權(quán)，而是具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要求糾正之權(quán)。

其二，司法公正離不開外部監(jiān)督，尤其是人大監(jiān)督。從權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗這個(gè)定理出發(fā)，任何一種權(quán)力要想正確行使，都不能脫離監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督有必要，但也不能沒(méi)有外部監(jiān)督；而且在某種意義上說(shuō)，外部監(jiān)督更為重要。沒(méi)有外部監(jiān)督的監(jiān)督，不是完整意義上的監(jiān)督，也不是真正有效的監(jiān)督。比如，把對(duì)政府財(cái)政實(shí)施監(jiān)督的審計(jì)部門設(shè)在政府內(nèi)部當(dāng)然有一定的監(jiān)督作用，但卻總不如放在政府外部進(jìn)行監(jiān)督來(lái)得更為有力。檢察院對(duì)于法院的監(jiān)督，從兩家不是一家的角度看是外部監(jiān)督，但要從兩家均屬司法系統(tǒng)而言，又屬于內(nèi)部監(jiān)督；而且其運(yùn)作起來(lái)也確有某些身不由己之處。我國(guó)司法中以往存在的諸多腐敗現(xiàn)象，不能說(shuō)與缺少?gòu)?qiáng)有力的外部監(jiān)督無(wú)關(guān)。而在外部監(jiān)督中，在我國(guó)的政治體制和司法體制下，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的監(jiān)督。

其三，特殊情況下人大可以介入司法案件或者行使司法權(quán)。在前面所引證的法律條款中，其中有些是直接涉及司法案件的。比如，對(duì)法院、檢察院的質(zhì)詢，不可能不涉及具體案件；比如，對(duì)法院、檢察院開展特定問(wèn)題調(diào)查，也不可能不涉及具體案件。而特赦權(quán)，就是由人大直接行使的一種特殊的司法權(quán)。至于由人大及其常委會(huì)作出決定成立特別法庭、特別檢察廳就更是如此。其中有些條款似乎并未直接涉及人大可以行使或介入司法權(quán)。比如，受理公民申訴、控告、檢舉等。但只要開展這些工作，就不可避免地要涉及到具體的司法案件問(wèn)題。而這種對(duì)涉及具體案件的受理，其實(shí)質(zhì)也就是個(gè)案監(jiān)督。

綜上所述，人大不是不可以過(guò)問(wèn)具體司法案件的，不是不可以干涉具體司法案件的，也不是絕對(duì)不可以介入司法工作的；而且，在一定的情況下，它不但可以過(guò)問(wèn)、干涉、介入司法案件，甚至還具有直接的司法權(quán)。結(jié)論是很清楚的，個(gè)案監(jiān)督與司法獨(dú)立并無(wú)沖突，與審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立并無(wú)沖突。

（二）個(gè)案監(jiān)督與司法監(jiān)督的關(guān)系

其一，個(gè)案監(jiān)督包含有司法監(jiān)督的全部?jī)?nèi)容。我們知道，人大對(duì)國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事監(jiān)督。對(duì)司法監(jiān)督，包括對(duì)審判權(quán)和檢察權(quán)的監(jiān)督，也不例外。個(gè)案監(jiān)督是對(duì)司法方面進(jìn)行工作監(jiān)督、法律監(jiān)督、人事監(jiān)督的綜合運(yùn)用，能夠通過(guò)特定具體案件全面了解監(jiān)督客體或監(jiān)督對(duì)象的狀況。對(duì)于個(gè)案監(jiān)督來(lái)說(shuō)，在深入調(diào)查案件辦理情況的過(guò)程中，肯定既要涉及司法工作，也要涉及法律適用，還要涉及辦案人員。這充分表明，它是一種包含有司法監(jiān)督全部?jī)?nèi)容于其中的全面、具體、深入、高效的監(jiān)督形式，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身、借一管而窺全豹的監(jiān)督功能。這也是個(gè)案監(jiān)督價(jià)值之所以非常重大的原因之一。

其二，個(gè)案監(jiān)督是司法監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人大現(xiàn)在通用的司法監(jiān)督方式，只有整體監(jiān)督和一般監(jiān)督兩種。整體監(jiān)督是指在一年一度的人民代表大會(huì)上，聽取和審議兩院的年度工作報(bào)告（包括前一年的工作總結(jié)和次一年的工作安排），它帶于工作監(jiān)督的性質(zhì)，或者說(shuō)屬于工作監(jiān)督的范圍。由于會(huì)前缺乏深入的調(diào)查研究，審議時(shí)間也非常短暫，故此很難深入了解兩院具體的工作狀況，收到監(jiān)督的實(shí)效。一般監(jiān)督是指按照監(jiān)督法的規(guī)定，由人大常委會(huì)所進(jìn)行的聽取和審議兩院專項(xiàng)工作報(bào)告，由于事先需要進(jìn)行一定程度的調(diào)查研究，就某一個(gè)方面的工作而言，應(yīng)該說(shuō)比代表大會(huì)聽取和審議整體報(bào)告有了一些深入，但仍然無(wú)法洞悉兩院履行其核心職能即案件審理的具體情況，故而仍然是比較隔膜的。至于監(jiān)督法規(guī)定可以使用的另外一種監(jiān)督形式——執(zhí)法檢查，實(shí)際上很少使用在兩院方面，而主要用在監(jiān)督政府有關(guān)部門或有關(guān)領(lǐng)域。其實(shí)，只要是對(duì)兩院核心業(yè)務(wù)開展某一方面的執(zhí)法檢查，也是一定要涉及到具體案件的。但由于這些年大家不敢涉及個(gè)案監(jiān)督，所以連對(duì)兩院的執(zhí)法檢查也很少進(jìn)行，這就使得人大對(duì)司法的監(jiān)督一直處于籠統(tǒng)性、一般化的狀態(tài)，難以深入，難于收效。其實(shí)，未能卓有成效地開展個(gè)案監(jiān)督，乃是人大對(duì)司法監(jiān)督難以深入和難于收效的主要原因或根本原因。因此，個(gè)案監(jiān)督正是深入、高效地進(jìn)行司法監(jiān)督的關(guān)鍵所在。

其三，個(gè)案監(jiān)督是司法監(jiān)督的要害所在。在我看來(lái)，法院的核心業(yè)務(wù)在案件訴訟、在案件審判、在個(gè)案審判，檢察院的核心業(yè)務(wù)在訴訟監(jiān)督、在案件審判監(jiān)督、在個(gè)案審判監(jiān)督。也就是說(shuō)，司法工作的核心在審判，這是司法工作的規(guī)律所在?，F(xiàn)在，我們實(shí)行以審判為中心，在一定意義上就是這種工作規(guī)律的反映。如果人大對(duì)司法的監(jiān)督抓不住這個(gè)中心，那就不可能監(jiān)督到要害之處。而只搞距離中心業(yè)務(wù)遙遠(yuǎn)的外圍監(jiān)督，豈不一定是事倍功半嗎？因此，司法監(jiān)督的要害在訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的要害在案件監(jiān)督，案件監(jiān)督的要害在個(gè)案監(jiān)督。換句話說(shuō)，個(gè)案監(jiān)督才真正是司法監(jiān)督的要害所在。人大對(duì)司法的監(jiān)督，再也不能離開這個(gè)中心和要害，只是圍繞著周邊繞圈子了。

四　關(guān)于開展個(gè)案監(jiān)督的幾點(diǎn)建議

其一，應(yīng)該允許試驗(yàn)、允許探索、允許討論。在上個(gè)世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初的最初幾年，個(gè)案監(jiān)督在縣級(jí)以上人大常委會(huì)已經(jīng)普遍展開，20余個(gè)有立法權(quán)的省、市級(jí)地方人大常委會(huì)或者專門就個(gè)案監(jiān)督立法，或者在司法監(jiān)督立法中設(shè)有個(gè)案監(jiān)督的專門章節(jié)條款。個(gè)案監(jiān)督取得了很好的效果，做到了“黨委政府滿意，司法機(jī)關(guān)支持，人民群眾擁護(hù)，社會(huì)輿論好評(píng)”。[8]個(gè)案監(jiān)督是司法監(jiān)督的銳利武器，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，是人民代表大會(huì)制度實(shí)踐中的理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新。對(duì)于這樣一種監(jiān)督形式，理應(yīng)允許實(shí)驗(yàn)、允許探索、允許討論，不能因?yàn)橛胁煌庖?、不同聲音就叫停。?yīng)該站在維護(hù)公民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平的角度，應(yīng)該站在堅(jiān)持、完善、發(fā)展人民代表大會(huì)制度的視角，應(yīng)該站在代表廣大人民群眾根本利益的立場(chǎng)，去想問(wèn)題、辦事情，尊重人民群眾的偉大創(chuàng)造，尊重人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。

其二，總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行適當(dāng)規(guī)范。有了這樣一種正確的態(tài)度和立場(chǎng)，就應(yīng)該著手做兩件事情，一是總結(jié)上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)個(gè)案監(jiān)督的做法和經(jīng)驗(yàn)，既包括實(shí)踐中的做法和經(jīng)驗(yàn)，也包括立法中的做法和經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)該包括在學(xué)術(shù)討論中有價(jià)值的理論成果，將這些東西進(jìn)一步升華；同時(shí)也要就個(gè)案監(jiān)督中的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析，做出統(tǒng)一規(guī)范，糾正某些不恰當(dāng)?shù)淖龇?，防止某些不良弊端的發(fā)生。把這兩個(gè)方面的工作做好了，我們就可以在個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題上統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，凝聚共識(shí)，在個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題上向前看，往前走。

其三，打造人大司法監(jiān)督的重錘與利劍。在恢復(fù)個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題上，可以先行試點(diǎn)，以便在新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行新的總結(jié)，形成新的認(rèn)識(shí)。然后重啟立法程序，在原有法律草案的基礎(chǔ)上進(jìn)行提升，形成一個(gè)關(guān)于案件監(jiān)督的專門法律，立出一個(gè)司法監(jiān)督方面科學(xué)、管用的國(guó)家法律，鍛造人大進(jìn)行司法監(jiān)督的重錘與利劍。果能如此，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)大業(yè)，善莫大焉。

注釋：

[1]蔡定劍:《個(gè)案監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革》，《一個(gè)人大研究者的探索》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2007年，第392頁(yè)。

[2]程湘清等：《遼寧省人大常委會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行立法》，《地方人大常委會(huì)30年——重大事件回放與點(diǎn)評(píng)》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2010年，第88頁(yè)。

[3]李誠(chéng)：《關(guān)于個(gè)案監(jiān)督合法性的爭(zhēng)論》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編《研究資料》2003年第21期。

[4]黎賜錦、鄭毅生：《個(gè)案監(jiān)督專題研究》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編《研究報(bào)告》2002年第6期。

[5]黎賜錦、鄭毅生：《個(gè)案監(jiān)督專題研究》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編《研究報(bào)告》2002年第6期。

[6]轉(zhuǎn)引自劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2002年，第4、5頁(yè)。

[7]《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第400-401頁(yè)。

[8]李誠(chéng)：《關(guān)于個(gè)案監(jiān)督必要性的爭(zhēng)論》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編《研究資料》2003年第22期。

責(zé)任編輯 顧偉偉

作者簡(jiǎn)介：席文啟，北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，教授，北京市，100022。

中圖分類號(hào)：D622

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2016)02-0023-07