文／何深思 王海龍

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試論“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力實(shí)現(xiàn)

文／何深思 王海龍

摘要：我國(guó)憲法明確規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，并擁有授權(quán)成立行政、司法等其他公權(quán)力的上位權(quán)力。但長(zhǎng)期以來，人大行權(quán)的力度和效度遠(yuǎn)未達(dá)到憲法設(shè)定的水平。由此帶來的問題是嚴(yán)重的，如權(quán)力秩序紊亂、公民權(quán)利受損、制度威信降低、權(quán)力難以對(duì)權(quán)力制衡等等。應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)人大背后的人民力量，并用制度確保人大行權(quán)能夠得到人民意志的強(qiáng)力支撐和有效影響，這是充分實(shí)現(xiàn)人大最高權(quán)力的根本之道。

關(guān)鍵詞：人大權(quán)力；人民權(quán)利；權(quán)力支撐

全國(guó)人民代表大會(huì)被《中華人民共和國(guó)憲法》定義為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這一定位是經(jīng)過制度設(shè)計(jì)的審慎考量的，其最主要的依據(jù)有兩點(diǎn)：第一，我國(guó)實(shí)行的是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義制度，人民的利益高于一切。經(jīng)過全體人民授權(quán)成立的人民代表大會(huì)，有理由成為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”、并擁有最高權(quán)力。第二，我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家，當(dāng)然與西方資本主義國(guó)家在政治制度方面有所不同。西方資本主義國(guó)家多實(shí)行“三權(quán)分立”制度，而我國(guó)實(shí)行的是“議行合一”體制，國(guó)家最高權(quán)力集中于人民代表大會(huì)，其他行政權(quán)和司法權(quán)等公權(quán)力，均須經(jīng)人民代表大會(huì)授權(quán)才能產(chǎn)生。然而在現(xiàn)實(shí)中，人大的行權(quán)力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)的水平，呈現(xiàn)出一種非常明顯的名不副實(shí)的現(xiàn)象。這個(gè)問題值得認(rèn)真加以研究和解決。

一　人大權(quán)力弱化的表現(xiàn)

人民代表大會(huì)的權(quán)力屬于公權(quán)力性質(zhì)。人大權(quán)力的弱化，是指在各種公權(quán)力的對(duì)比中，人大行權(quán)的力量和效能的弱化。依照我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及各級(jí)地方人民代表大會(huì)擁有一系列關(guān)鍵性權(quán)力。其中最為核心的，是四類基本權(quán)力：立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)（區(qū)縣及以下的人民代表大會(huì)不具備第一項(xiàng)“立法權(quán)”）。然而多年來，就這四類基本權(quán)力的落實(shí)情況看，結(jié)果并不樂觀。

（一）從人大的立法權(quán)分析

立法權(quán)是人大的核心權(quán)力，高級(jí)別的立法行為甚至惟有人大權(quán)力獨(dú)享。但是，人大立法權(quán)的流失十分明顯。以2001-2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，中央機(jī)關(guān)出臺(tái)法律法規(guī)及司法解釋共計(jì)5095項(xiàng)。其中，全國(guó)人大及其常委會(huì)共出臺(tái)法律及有關(guān)問題的決定476項(xiàng)，占總數(shù)的9.34%；國(guó)務(wù)院及其辦公廳和中共中央及其辦公廳共出臺(tái)行政法規(guī)及文件468項(xiàng)，占總數(shù)的9.19%；各部門出臺(tái)的司法解釋及文件1230項(xiàng)，占總數(shù)的24.14%；國(guó)務(wù)院各部門出臺(tái)的部委規(guī)章及文件共2921項(xiàng)，占總數(shù)的57.33%。通過對(duì)比可見，出自“全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)的法律及有關(guān)問題的決定”，占比只有不到十分之一；而非立法機(jī)構(gòu)及行政部門所出臺(tái)的部門規(guī)章及文件，所占比重卻超過90%。這其中的原因可能多種多樣，有的原因也不乏合理性；但是兩者差距如此之大，已無法否認(rèn)其中的立法權(quán)流失問題。

（二）從人大的監(jiān)督權(quán)分析

監(jiān)督權(quán)是人大的一項(xiàng)重要的法定權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，需要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。人大的監(jiān)督權(quán)可以表現(xiàn)為兩個(gè)層次：第一層次是在人民代表大會(huì)上審議各種報(bào)告、議案和文件；在大會(huì)之后開展視察調(diào)研和執(zhí)法檢查等程序性監(jiān)督活動(dòng)；第二層次是對(duì)特殊監(jiān)督事項(xiàng)提出質(zhì)詢案、組織特定問題調(diào)查委員會(huì)開展法定監(jiān)督活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)的情況看，人大多數(shù)的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為上述第一個(gè)層面；而提出質(zhì)詢案或組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行深入監(jiān)督事項(xiàng)僅占少數(shù)。根據(jù)對(duì)各地人大公開資料的不完全統(tǒng)計(jì)，自1980-2014年底的35年間，各級(jí)人大啟動(dòng)質(zhì)詢案的記錄有26項(xiàng)，組織特定問題調(diào)查委員會(huì)的記錄有11項(xiàng)（該項(xiàng)只有地級(jí)市以下的記錄，沒有省、直轄市和全國(guó)人大的記錄）。兩者合計(jì)37項(xiàng)，平均下來全國(guó)每年只有一項(xiàng)多一點(diǎn)。更令人擔(dān)憂的是，2008年以后，再?zèng)]有行使此類監(jiān)督權(quán)的記錄。但事實(shí)是，正是這種深度的監(jiān)督活動(dòng)，才能在力度和效度等多方面發(fā)揮出真正的監(jiān)督作用。這類監(jiān)督數(shù)量不足，說明監(jiān)督權(quán)的使用存在明顯的選擇性和任意性，人大的監(jiān)督遠(yuǎn)沒有真正發(fā)力。此外，還有其他一些憲法級(jí)的監(jiān)督權(quán)力，在各級(jí)人大甚至從未啟用過。

（三）從人大的人事任免權(quán)分析

人事任免權(quán)是人大的一項(xiàng)關(guān)鍵性權(quán)力。但是長(zhǎng)期以來，人大行使這項(xiàng)權(quán)力時(shí)，程序意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義。通常的過程是：組織上將已經(jīng)篩選確定的人事任免意向提交人大會(huì)議或常委會(huì)審議、批準(zhǔn)和表決，人大行使人事任免權(quán)多是履行法律程序，“將組織的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志”。根據(jù)對(duì)各地人大公開資料的不完全統(tǒng)計(jì)，組織選定的候選人，在提交人大會(huì)議或常委會(huì)表決時(shí)，幾乎沒有通不過的記錄。實(shí)事求是地講，一般情況下，組織做出的人事決定多數(shù)是慎重合理的。但是對(duì)于擁有人事任免權(quán)的人大，沒有為其留出合理的行權(quán)空間和選擇范圍，只能按要求“保證候選人當(dāng)選”，這不能說不是制度設(shè)計(jì)中的一種自我否定和機(jī)制浪費(fèi)，同時(shí)，在科學(xué)用人方面，也損失了一次彌足珍貴的制度性糾錯(cuò)機(jī)會(huì)。

（四）從人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)分析

重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大各種權(quán)力中最具針對(duì)性、應(yīng)急性和時(shí)效性的權(quán)力。對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)，影響大的棘手問題會(huì)經(jīng)常發(fā)生，按道理，這一權(quán)力的使用自然應(yīng)該十分頻繁。但實(shí)際的情況是，這項(xiàng)權(quán)力也使用不多。根據(jù)現(xiàn)有公開記錄，1988年以來，全國(guó)人大僅就“三峽工程”“海南建省”“重慶設(shè)立直轄市”及兩次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案等5個(gè)問題，使用過重大事項(xiàng)決定權(quán)；而根據(jù)各地方人大行權(quán)記錄的公開資料統(tǒng)計(jì)，2001年以來，啟動(dòng)過“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的事例僅有8項(xiàng)。且更大的困惑在于，即使是進(jìn)入了重大問題決策程序，結(jié)果大都全數(shù)順利通過，幾乎沒有被質(zhì)疑或延緩?fù)ㄟ^的先例，這使得重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使力度和質(zhì)量令人懷疑。另外，如何界定重大事項(xiàng)并使其進(jìn)入審議視野；通過何種程序啟動(dòng)重大事項(xiàng)的審議；如何在重大事項(xiàng)審議中充分進(jìn)行利弊論證；如何做出對(duì)重大事項(xiàng)審議的最終裁定等問題，還缺少嚴(yán)格明確的規(guī)范和程序保障，這使得大量“重大事項(xiàng)”游離于決定權(quán)之外，無法發(fā)揮這一權(quán)力設(shè)計(jì)的應(yīng)有功能。

二　人大權(quán)力長(zhǎng)期弱化的危害

最高權(quán)力的弱化，對(duì)我國(guó)政治體制的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)十分不利。其表現(xiàn)為：

（一）引發(fā)權(quán)力秩序的混亂

任何形式的政治活動(dòng)都是以一定的秩序?yàn)闂l件的，而一切政治秩序歸根結(jié)底都是權(quán)力秩序，因而一切形式的政治發(fā)展，歸根結(jié)底都是以相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)力秩序?yàn)闂l件。[1]人民代表大會(huì)的權(quán)力源自“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，是公權(quán)力形成的第一級(jí)。在我國(guó)，公權(quán)力產(chǎn)生的順序是：人民通過選舉代表，將自己的權(quán)利轉(zhuǎn)交給代議機(jī)構(gòu)（即人民代表大會(huì)），形成具有集合權(quán)利性質(zhì)的公共權(quán)力，“第一公權(quán)力”由此產(chǎn)生。此后再由“第一公權(quán)力”代理公眾繼續(xù)實(shí)施授權(quán)，才使得行政權(quán)、司法權(quán)等其他公權(quán)力相繼產(chǎn)生，成為“二次公權(quán)力”或其他。因此，無論從公權(quán)力產(chǎn)生的時(shí)間順序、還是授受關(guān)系看，人民代表大會(huì)擁有“最高權(quán)力”或“第一公權(quán)力”，都是沒有錯(cuò)的。如果沒有人民代表大會(huì)代理公眾的制度性授權(quán)和制度性行權(quán)，任何其他公權(quán)力都不可能合法產(chǎn)生并有序運(yùn)行。

然而，如果這一“最高權(quán)力”或“第一公權(quán)力”出現(xiàn)弱化，公權(quán)力的正常秩序和運(yùn)行必然出現(xiàn)問題。這些問題主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，權(quán)力順序發(fā)生紊亂：任何權(quán)力都有自我擴(kuò)張的本性。受這種本性的驅(qū)使，原來排位在后的其它公權(quán)力，可能乘虛擠占他權(quán)力或超越原有權(quán)力，出現(xiàn)權(quán)力秩序混亂；另一方面，權(quán)力失職和權(quán)力越界的問題會(huì)同時(shí)產(chǎn)生：權(quán)力秩序混亂的情況下，對(duì)有利可圖的問題，各種公權(quán)力會(huì)激烈相爭(zhēng)；而對(duì)棘手困難的問題，多數(shù)公權(quán)力則會(huì)退避三舍。

從理論上講，任何公權(quán)力都帶有一些與生俱來的權(quán)力本性，包括權(quán)威性、強(qiáng)制性、普遍性、擴(kuò)張性、排他性、逐利性等等。這些權(quán)力本性可以使公權(quán)力的運(yùn)行具備效率，也可能使公權(quán)力恣意行使難以制約。尤其是二次公權(quán)力，他們處于距原始授權(quán)主體（選民）的遠(yuǎn)端，其被原權(quán)利監(jiān)督、制約的力度，會(huì)隨著權(quán)力鏈條的多次傳遞不斷遞減和削弱，其擴(kuò)張性、排他性、逐利性等權(quán)力本能也越發(fā)難以受控。當(dāng)“最高權(quán)力”或“第一公權(quán)力”出現(xiàn)弱化時(shí)，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的制衡力難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，很容易導(dǎo)致權(quán)力秩序的混亂。

（二）造成人民權(quán)利的流失

最高權(quán)力的弱化，受損最大的是人民的利益。人民代表大會(huì)的權(quán)力，來源于人民權(quán)利的讓渡和信托。人民之所以愿意讓渡本屬于自己的權(quán)利，是出于兩層考慮：其一，相信作為權(quán)利集合的公權(quán)力，比起自己?jiǎn)为?dú)、分別、個(gè)體地行權(quán)效果要好很多；其二，相信在制度的約束下，公權(quán)力會(huì)盡職盡責(zé)地保障公民的合法權(quán)利。在我國(guó)的社會(huì)主義制度下，還特別賦予了人大以“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位，目的就是讓人民相信：讓渡出的權(quán)利可以通過人民代表大會(huì)而最大化。然而，如果人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)僅僅是理論上的、或者是文本上的，這實(shí)際上就意味著人民讓渡出去的權(quán)利不僅沒有得到應(yīng)有的強(qiáng)化，而且在讓渡權(quán)利之后的屆期內(nèi)，弱代理權(quán)的存在還給人民留下了失權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的情形下，我們看到的是一種事與愿違的結(jié)果：以制度的名義，從人民的手中收取了權(quán)利，又在“最高權(quán)力”弱化的事實(shí)中，使人民喪失了權(quán)利。制度的強(qiáng)制性，甚至助推了對(duì)人民權(quán)利的剝奪。雖然，這絕不是我們制度設(shè)計(jì)的初衷和本意，但是只要人民代表大會(huì)的權(quán)力不足，這種結(jié)果就很難避免。

不僅如此，對(duì)于人民代表大會(huì)擁有的最高權(quán)力，并沒有其他權(quán)力可以與其比肩。這樣，權(quán)力在最高位置的弱化，幾乎是沒有其他權(quán)力可以有效救濟(jì)的。相比其它層級(jí)的公權(quán)力，第一公權(quán)力的受損進(jìn)而失救，給行政和司法等其他公權(quán)力的越位留出了空擋，也會(huì)給整個(gè)公權(quán)力秩序的維護(hù)造成困難。由此引發(fā)對(duì)人民權(quán)利的損害，當(dāng)然是巨大的。

（三）損害制度的信度和效度

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，是國(guó)家的根本政治制度，是公民權(quán)利的最大集合，也是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的最大保障。作為國(guó)家政治制度的重要組成，如果人民代表大會(huì)制度出現(xiàn)權(quán)力弱化，不能全面有效地發(fā)揮“最高權(quán)力”的職能，那么公民不僅對(duì)人大制度本身、甚至連帶對(duì)我國(guó)的政治制度體系都會(huì)產(chǎn)生懷疑和喪失信心；隨之，人民代表大會(huì)制度以及我國(guó)的政治制度在人民心中的信度和效度也會(huì)相應(yīng)降低，這對(duì)我國(guó)的制度威信和制度維護(hù)十分不利。

更為嚴(yán)重的是，在現(xiàn)代國(guó)家中，公民權(quán)利總是要尋找制度性保障的。如果人民代表大會(huì)制度出現(xiàn)權(quán)力弱化、無法全面保障公民權(quán)益，公民自然會(huì)尋求其他保護(hù)路徑?？赡艹霈F(xiàn)的結(jié)果有兩個(gè)：一是在制度內(nèi)尋找其他補(bǔ)充性資源，以獲得權(quán)益的補(bǔ)位性保護(hù)，比如各級(jí)信訪、行政舉報(bào)、媒體曝光等等。當(dāng)然，這些補(bǔ)充性制度資源也不無作用，但與人大制度直接且專門化的保障路徑相比，其作用力度和效度要相差很多。二是尋找制度外的力量，用不盡合法、合規(guī)的方式進(jìn)行權(quán)益保護(hù)。制度外的力量多為對(duì)制度十分不利、且與制度有所沖突的力量，比如群體事件、暴力事件等。應(yīng)該指出，除極個(gè)別的有意破壞者之外，使用制度外的力量，多為公民不得已的選擇，但其后果卻十分嚴(yán)重，不但會(huì)擾亂正常的社會(huì)秩序，而且還可能深度惡化國(guó)家凝聚力和制度形象，同時(shí)也不利于問題有效圓滿地解決。

三　以權(quán)利支撐“最高權(quán)力”

我國(guó)的人民代表大會(huì)屬于代議制機(jī)構(gòu)，代議制的弱點(diǎn)在于：代議者不是直接的當(dāng)事人，幾乎很難像當(dāng)事人一樣，窮盡一切努力去維護(hù)委托人的利益。尤其是在權(quán)利爭(zhēng)取遇阻時(shí)，代議者很容易采取避免自身麻煩的做法，比如：選擇權(quán)利退讓、放棄權(quán)利爭(zhēng)取、滿足過程性行權(quán)、推卸行權(quán)責(zé)任。所以，把人大的行權(quán)建立在各位代表都能自覺全力履職的預(yù)期上，不是對(duì)維護(hù)人大權(quán)力負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

如果深入分析，造成人民代表大會(huì)權(quán)力弱化的原因是多方面的，其中最根本的一點(diǎn)，是未能充分發(fā)揮人民的力量。從根本上講，人大的力量來源于人民的力量，也只能依靠人民的力量。擁有國(guó)家最高權(quán)力者是人民，即所謂“主權(quán)在民”，人民是人大這一最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“更高”權(quán)力主體。[2]人民權(quán)利不足，人大權(quán)力就不足；人民權(quán)利受限，人大權(quán)力則有限。因此，支撐人大權(quán)力的具體行動(dòng)思路是：全面開啟權(quán)利的力量，讓權(quán)利走近權(quán)力，用制度將權(quán)利與權(quán)力貼身配置，借助公民權(quán)利強(qiáng)化人大權(quán)力。具體的做法可以考慮：在權(quán)力運(yùn)行的幾個(gè)核心關(guān)口，用制度安放權(quán)利在場(chǎng)，以督促、支撐并最終強(qiáng)化人大權(quán)力的運(yùn)行。

人大的權(quán)力是有屆期的。通常在人大權(quán)力運(yùn)行一個(gè)屆期中，核心關(guān)口有四個(gè)：從時(shí)間序列講有兩個(gè)：權(quán)力的入口和出口；從行權(quán)范圍講也有兩個(gè)：行權(quán)的上限和下限。這四個(gè)核心關(guān)口勾勒出人民代表大會(huì)的權(quán)力邊界。用權(quán)利支撐“最高權(quán)力”，就是要在這四個(gè)核心關(guān)口，為“權(quán)利”安排實(shí)質(zhì)有效的制度性控權(quán)手段。

（一）在權(quán)力的入口，授權(quán)與受權(quán)同在

授、受權(quán)力階段，是權(quán)力產(chǎn)生的始端關(guān)口。在這里，人民作為權(quán)利的授讓方，將其部分權(quán)利的行使權(quán)，有條件、有要求、有期限地交付人大代為使用；同時(shí)人大作為權(quán)利的接受方，以承諾這些條件、要求和期限為前提，得以獲取人民賦予的相應(yīng)權(quán)利。顯然，在權(quán)力的授受、產(chǎn)生過程中，人民權(quán)利必須起到關(guān)鍵性作用。只有人民不受任何干擾地、按照真實(shí)意愿交付權(quán)利，權(quán)力的產(chǎn)生才有合法性；只有人民擁有嚴(yán)格篩選和要求候選人的決定權(quán)，權(quán)力的產(chǎn)生才會(huì)先天強(qiáng)大。人民完全自主的授權(quán)意志，正是支撐高質(zhì)量人大權(quán)力的先決基礎(chǔ)。

（二）在權(quán)力的出口，收權(quán)與還權(quán)同在

收、還權(quán)力階段，是權(quán)力結(jié)束的終端關(guān)口。在這里，人大作為交還權(quán)力的一方，應(yīng)將人民的權(quán)利及其使用情況一并歸還所有者；而人民作為權(quán)利的回收方，不但要如數(shù)收回權(quán)力，而且還要對(duì)權(quán)力的使用做出優(yōu)劣評(píng)判和下一步授權(quán)準(zhǔn)備。特別要注意的是，這里的收、還權(quán)力，既包括屆末的正常收權(quán)，也包括屆中的終止行權(quán)。也就是說，在這一關(guān)口，人民有權(quán)根據(jù)代議者的行權(quán)表現(xiàn)，決定其權(quán)力使用的時(shí)長(zhǎng)。顯然，在這一位置安排公民權(quán)利的值守非常關(guān)鍵。沒有公民對(duì)權(quán)力終止時(shí)限的考查權(quán)和決定權(quán)，權(quán)力的使用就沒有時(shí)效和質(zhì)量的緊迫感；沒有公民按質(zhì)收權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，權(quán)力的使用就容易放松行權(quán)努力和用權(quán)目的。嚴(yán)格的收權(quán)過程，規(guī)定了權(quán)力的退出規(guī)則，也給權(quán)力使用的評(píng)價(jià)、調(diào)整和終止留出了機(jī)會(huì)。優(yōu)質(zhì)的行權(quán)可以得到肯定和連任，而劣質(zhì)的行權(quán)必須及時(shí)調(diào)整和替除。公民權(quán)利是嚴(yán)格評(píng)價(jià)質(zhì)量的主體，也是不斷加強(qiáng)人大權(quán)力的保障。

（三）在行權(quán)的下限，行權(quán)與督權(quán)同在

行、督權(quán)力環(huán)節(jié)處于權(quán)力運(yùn)行之中，是對(duì)人大行權(quán)做出基本要求的下限關(guān)口。在這里，人大作為行使權(quán)力的一方，有義務(wù)按照“權(quán)力必須作為”的原則，按質(zhì)按量地行使權(quán)力；而人民權(quán)利作為監(jiān)督權(quán)力的一方，又有必要時(shí)時(shí)監(jiān)視和督促權(quán)力的真實(shí)履行。獲得授權(quán)的代議者，必須盡到為委托人的權(quán)益“發(fā)聲”和“力爭(zhēng)”的作為，不可輕易地緘默和謙讓。顯然，在這里如果沒有公民權(quán)利的在場(chǎng)監(jiān)督，具有代議性質(zhì)的權(quán)力，存在被空置和弱化的風(fēng)險(xiǎn)。“權(quán)力必須作為”是對(duì)權(quán)力的基本要求，或者說是底線要求。如果權(quán)力在應(yīng)該行權(quán)的范圍不作為，等于人民權(quán)利在人大制度中遭遇終止，這意味著人大資源和人民權(quán)利同時(shí)受損。所以，在行權(quán)過程中，設(shè)置權(quán)利一路伴隨和監(jiān)督著權(quán)力，遠(yuǎn)比到屆期結(jié)束再調(diào)整權(quán)力要及時(shí)、有效得多，如此才能時(shí)時(shí)確保人大權(quán)力的效力。

（四）在行權(quán)的上限，止權(quán)與控權(quán)同在

止、控權(quán)力環(huán)節(jié)同樣處于權(quán)力運(yùn)行之中，是對(duì)行權(quán)做出限制性要求的上限關(guān)口。在這里，人大作為自我約束權(quán)力一方，要按照授權(quán)要求，明確自己的權(quán)限邊界和止權(quán)位置，并對(duì)權(quán)力內(nèi)在的越權(quán)、濫權(quán)沖動(dòng)給予自我束縛；而人民權(quán)利作為控制權(quán)力的一方，要握有調(diào)控權(quán)力的終極決定權(quán)，從外部糾正越權(quán)、濫權(quán)行為，并及時(shí)規(guī)范和限制權(quán)力。在我國(guó)的各種公權(quán)力中，由于人大的權(quán)力相對(duì)偏弱，所以，人大超越權(quán)力的現(xiàn)象并不多見，也容易被忽視。但是作為公權(quán)力之一，一旦權(quán)力越位仍會(huì)非常危險(xiǎn)。顯然，遇到權(quán)力膨脹或失范時(shí)，公民權(quán)利的值守起著最終矯正和救濟(jì)的作用。沒有公民權(quán)利在場(chǎng)控制權(quán)力的運(yùn)行，行權(quán)過程就缺少必要的外部威懾和約束，僅憑人大權(quán)力的自我約束，很難防止公權(quán)力的異化和私用，包括多元社會(huì)中利益集團(tuán)操縱權(quán)力的企圖。只有按照權(quán)利的要求控制權(quán)力，才能確保權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性與合法性，如此也才能保證人大權(quán)力的穩(wěn)固。

實(shí)現(xiàn)上述四個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)利與權(quán)力的貼身配置，還需要一個(gè)關(guān)鍵性的前提條件，這就是相應(yīng)的法治建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)決議明確指出：“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉”，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化”。否則，人民的權(quán)利很容易受到來自人為或環(huán)境因素的左右，很難成為對(duì)人大權(quán)力持續(xù)而充足的力量支撐。這里的法治建設(shè)應(yīng)該包括三個(gè)方面：第一，法定的制度程序，確定權(quán)利值守權(quán)力地位，使權(quán)利與權(quán)力合理地匹配契合，保證權(quán)利可以隨時(shí)要求和約束權(quán)力；第二，法定的公開程序，保證權(quán)力必須在權(quán)利的視野下運(yùn)行，規(guī)范權(quán)力對(duì)權(quán)利及時(shí)地盡職和回應(yīng)；第三，法定的救濟(jì)程序，設(shè)計(jì)充足的救濟(jì)方式，權(quán)利一旦遭受損害，保證可以立刻替換權(quán)力、終止損害，并及時(shí)追究損害責(zé)任。

總之，將權(quán)利的力量植入權(quán)力，用權(quán)利來支撐權(quán)力，是人大權(quán)力獲得強(qiáng)大、持久的后援之本。有權(quán)利值守的權(quán)力，才有底氣、有力量、有權(quán)威、有效能、并有后勁。通過人民的參政、議政，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，從而以權(quán)利的深度、廣度來抗衡權(quán)力的力度、強(qiáng)度。[3]而只有這樣的權(quán)力，才能成就“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力實(shí)現(xiàn)。

注釋:

[1]江國(guó)華:《權(quán)力秩序論》，《時(shí)代法學(xué)》2007年第5期。

[2]郭道暉:《論人民、人大、執(zhí)政黨的權(quán)力位階》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第10期。

[3]胡玉鴻:《“以權(quán)力制約權(quán)力”辯》，《法學(xué)》2000年第9期。

責(zé)任編輯 顧偉偉

作者簡(jiǎn)介：何深思，北京信息科技大學(xué)政教學(xué)院教授，北京市，100101；王海龍，北京信息科技大學(xué)計(jì)算機(jī)學(xué)院講師，北京市，100101。

中圖分類號(hào)：D622

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2016)02-0030-05