文／葉 敏

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農(nóng)村公共物品的項(xiàng)目化供給及其異化效應(yīng)

文／葉 敏

摘要：中國農(nóng)村公共物品供給歷經(jīng)了社區(qū)自發(fā)式供給、集體化供給和制度化供給三種主導(dǎo)模式。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共物品制度化供給的運(yùn)作方式發(fā)生了從以基層統(tǒng)籌為主向以自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作為主的轉(zhuǎn)變。由于各種扭曲機(jī)制的存在，依靠自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作的制度化供給在現(xiàn)實(shí)中容易誘發(fā)各種異化效應(yīng)，包括政績驅(qū)動下的馬太效應(yīng)、信息隔離下的失真效應(yīng)、雁過拔毛下的滴漏效應(yīng)，以及爭資跑項(xiàng)下的懸浮效應(yīng)。由于受到分稅制和稅費(fèi)改革之后形成的財政集權(quán)結(jié)構(gòu)的硬性約束，這些異化效應(yīng)將會剛性持續(xù)地發(fā)生作用。稅制和轉(zhuǎn)移支付方式上的改革，加強(qiáng)對項(xiàng)目申報、審批和考核過程的規(guī)范化管理，提高項(xiàng)目設(shè)置和實(shí)施過程的基層參與性和公眾參與性，倡導(dǎo)公平導(dǎo)向和參與導(dǎo)向的項(xiàng)目設(shè)計(jì)等措施能夠緩和這些異化效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；項(xiàng)目制；異化效應(yīng)

以供給機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村公共物品的供給模式可以分為三個大類，即社區(qū)自發(fā)式供給、集體化供給和制度化供給。在傳統(tǒng)中國，起主導(dǎo)作用的是一種以農(nóng)民自發(fā)合作為基礎(chǔ)的社區(qū)自發(fā)式公共物品供給模式；集體化時期，農(nóng)村公共物品供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繌?qiáng)制合作的集體化供給為主；集體化時期之后，農(nóng)村公共物品供給逐漸走上了一種以政府權(quán)力組織為基礎(chǔ)的制度化供給。目前來說，制度化供給已經(jīng)成為中國農(nóng)村公共物品供給的主導(dǎo)模式，并且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的進(jìn)程，集體化供給逐漸消解，農(nóng)村社區(qū)自發(fā)式供給能力減弱，制度化供給正在不斷強(qiáng)化。

一　制度化供給：從基層統(tǒng)籌到項(xiàng)目制運(yùn)作

從更加細(xì)分的角度來說，農(nóng)村公共物品制度化供給的運(yùn)作形式在不同時期也不相同，實(shí)際上歷經(jīng)了從以基層統(tǒng)籌為主向以自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作為主的轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村公共物品制度化供給的運(yùn)作方式以基層統(tǒng)籌為主，即農(nóng)村基層政府主要依靠自籌資源和自主化組織方式為農(nóng)村提供公共物品?；鶎咏y(tǒng)籌一方面體現(xiàn)為資源來源于地方，主要依賴的是向農(nóng)民的資源提取。由于分稅制改革之后農(nóng)村基層政府的財力困境，地方財政用于農(nóng)村公共物品的預(yù)算極為有限，農(nóng)村公共物品的提供高度依賴于對農(nóng)民的資源提取，體現(xiàn)為農(nóng)民上交的“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)和其他各種名義的費(fèi)用，以及集體化時期遺留下來的積累工和義務(wù)工。由于這種對農(nóng)民的資源提取并未納入政府的正規(guī)財政體制，所以被學(xué)者稱為農(nóng)民公共物品供給的制度外籌資。[1]另一方面，基層統(tǒng)籌意味著農(nóng)村公共物品供給在體制上是“以塊為主”，農(nóng)村基層政府可以自主化地安排公共物品的提供，縣鄉(xiāng)政府對于資金使用和相應(yīng)的組織安排具有較大的自主性?；鶎咏y(tǒng)籌的農(nóng)村公共物品制度化供給方式意味著一種分權(quán)化的公共物品提供體制，這體現(xiàn)為事權(quán)與財力的“雙在下”，雖然財力的來源具有非正規(guī)性。但是根據(jù)稅費(fèi)改革之前的實(shí)際狀況，這種基層統(tǒng)籌的制度化供給方式并沒有有效地解決中國農(nóng)村的公共物品供給問題，反而形成了一系列難以收拾的后果，比如，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重、農(nóng)村公共物品供給的嚴(yán)重不足、城鄉(xiāng)差距的不斷拉大，等等。

2003年，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的凸顯，以及政府財力的增強(qiáng)，國家啟動了意義重大的稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革之后，國家對農(nóng)村的整體政策從資源提取轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸入，這對農(nóng)村公共物品的供給格局形成了巨大的影響。一方面，稅費(fèi)改革進(jìn)一步抽空了農(nóng)村基層政府的財力，原來基層統(tǒng)籌的制度化供給方式所依賴的制度外籌資被取消，基層統(tǒng)籌的制度化供給方式難以維系；另一方面，稅費(fèi)改革之后，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村的大戰(zhàn)略下，公共財政開始向農(nóng)村覆蓋，國家對農(nóng)村公共物品供給責(zé)任不斷加強(qiáng)，體現(xiàn)為各種支農(nóng)項(xiàng)目資金的大量輸入。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公共物品制度化供給在運(yùn)作方式上發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，從稅費(fèi)改革之前的以基層統(tǒng)籌為主開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰陨隙碌捻?xiàng)目制運(yùn)作為主，即高層級政府通過各類“條條”部門向農(nóng)村投放各種支農(nóng)項(xiàng)目資金以解決農(nóng)村公共物品的供給問題。[2]與基層統(tǒng)籌制度化供給方式的事權(quán)與財權(quán)“雙在下”不同，自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作意味著事權(quán)與財權(quán)的分離結(jié)構(gòu)下的一種聚合機(jī)制設(shè)計(jì)，這種機(jī)制設(shè)計(jì)試圖以各類支農(nóng)項(xiàng)目為載體，將高層級政府的財政資源以項(xiàng)目資金的形式輸送到缺乏財政資源的下級事權(quán)單位，從而在不改變事權(quán)和財權(quán)初始分布結(jié)構(gòu)的情況下，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的相對匹配。如果說基層統(tǒng)籌的制度化供給方式是一種相對分權(quán)化的公共物品提供體制，那么自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作就應(yīng)該被稱為一種相對集權(quán)化的公共物品提供體制，因?yàn)檫@時農(nóng)村公共物品在資金來源已經(jīng)是“重心在上”而不是“重心在下”，并且由于資金來源的“重心在上”，負(fù)責(zé)投放項(xiàng)目資金的“條條”部門必然會對實(shí)際運(yùn)作事務(wù)的基層政府提出更多的限制性條件，農(nóng)村基層政府的自主性大大降低。或者說，制度化供給從原來“以塊為主”的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詶l為主”的運(yùn)作方式。

二　項(xiàng)目制：制度化供給的新型運(yùn)作形式

在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上，所謂項(xiàng)目制，即是“在分稅制的制度條件下，在收入越加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠‘條線’體制另行運(yùn)作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”。[3]當(dāng)下中國，中央財政和省級財政每年都會安排大量財政支農(nóng)資金，通過各個“條條”的項(xiàng)目將巨量財政資金投放到農(nóng)村，項(xiàng)目制運(yùn)作已經(jīng)成為國家制度化供給農(nóng)村公共物品的一種新型運(yùn)作形式。[4]2014年，僅中央財政安排的深化農(nóng)村改革、支持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面的惠農(nóng)政策就達(dá)45項(xiàng)。除中央財政之外，省級財政每年也會安排大量支農(nóng)項(xiàng)目，以安徽省為例，根據(jù)安徽省農(nóng)業(yè)委員會和安徽省財政廳編制的《2011年省級農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)助市縣項(xiàng)目申報指南》，2011年省級農(nóng)業(yè)財政項(xiàng)目資金年初預(yù)算82482.5萬元，其中補(bǔ)助市縣74366萬元，共計(jì)30個大項(xiàng)。另外安徽省在2012年有33項(xiàng)民生工程，其中多數(shù)項(xiàng)目與農(nóng)村相關(guān)。支農(nóng)資金的項(xiàng)目制運(yùn)作有四大特點(diǎn)：

第一，部門主導(dǎo)的申報—審批制。項(xiàng)目資金設(shè)定時，中央和省級相關(guān)部門會制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，或者指示市縣制定具體的實(shí)施方案。項(xiàng)目資金的申報單位依據(jù)不同項(xiàng)目可大可小，可以是以戶為單位（如危房改造項(xiàng)目），可以是以村為單位（如村莊整治項(xiàng)目、農(nóng)家書屋項(xiàng)目），可以是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位（如縣鄉(xiāng)道路升級改造），可以是以縣（區(qū)）為單位（如小農(nóng)水重點(diǎn)縣）。由于項(xiàng)目申報—審批過程會產(chǎn)生巨大的工作量，并且需要對申報單位提交材料的真實(shí)性進(jìn)行審查，所以中央部門和省級部門一般會將項(xiàng)目審批權(quán)下放至省或市縣，自身承擔(dān)審核和備案職能。依據(jù)不同項(xiàng)目類型，項(xiàng)目名額的分配方法存在差異：少數(shù)基本項(xiàng)目采取普惠性原則，實(shí)施對下的全覆蓋，這時項(xiàng)目資金的申報基本上不存在競爭性，比如農(nóng)家書屋項(xiàng)目、一事一議項(xiàng)目、農(nóng)村義務(wù)教育項(xiàng)目等。多數(shù)項(xiàng)目采取特惠性原則，但并非是一種完全競爭格局，而是一種計(jì)劃與競爭的相結(jié)合。上級單位先按照人口區(qū)劃、前期績效、地方積極性等因素向下級單位核定計(jì)劃性名額指標(biāo)，這時上級單位的相關(guān)部門具有一定的自主權(quán)和靈活性，項(xiàng)目名額指標(biāo)下達(dá)之后，再由下級單位的相關(guān)部門組織申報單位在其轄區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一競爭有限的項(xiàng)目名額，如小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目。易言之，多數(shù)項(xiàng)目資金的分配一方面具有計(jì)劃色彩，另一方面又存在選擇性再分配的競爭性。由于對申報項(xiàng)目的甄別需要一定專業(yè)化知識，所以許多項(xiàng)目的申報過程都需要組織專家的評審環(huán)節(jié)，但最終審批權(quán)在政府或部門。

第二，自上而下的資金配套。中央和省級部門設(shè)定的項(xiàng)目一般都企圖實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的制度效果，一般會要求地方財政予以相應(yīng)的資金配套。以小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目為例，根據(jù)財政部門、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2011年中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)指南的通知》（財農(nóng)便[2011]278號）的規(guī)定：“2011年，中央財政對重點(diǎn)縣平均每縣補(bǔ)助800萬元。各重點(diǎn)縣的具體補(bǔ)助規(guī)模由省級財政、水利部門根據(jù)實(shí)際情況確定。省級財政對重點(diǎn)縣補(bǔ)助規(guī)模原則上不少于800萬元。市、縣兩級財政也要切實(shí)增加對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入。”除了要求下級單位給予一定比例的資金配套之外，有的項(xiàng)目在申報過程中，相關(guān)部門為了最大限度地實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)，還會要求下級單位制定針對性的項(xiàng)目資金整合方案，以為該項(xiàng)目的實(shí)施提供更多的資金保障。以小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目為例，財政部門、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2011年中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)指南的通知》（財農(nóng)便[2011]278號）規(guī)定：“省級財政、水利部門要加大協(xié)調(diào)力度，積極歸并性質(zhì)相近、使用范圍相近的農(nóng)田水利建設(shè)資金，統(tǒng)籌安排，突出重點(diǎn)，集中用于重點(diǎn)縣建設(shè)”；“縣級財政、水利部門要以重點(diǎn)縣建設(shè)為平臺，強(qiáng)化規(guī)劃的約束作用，制定切實(shí)可行的農(nóng)田水利建設(shè)資金整合方案，增強(qiáng)統(tǒng)籌使用農(nóng)田水利建設(shè)資金的能力”；并且規(guī)定“整合方案內(nèi)容不完整，整合措施不具體的原則上不予通過合規(guī)性審查”。

第三，標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目實(shí)施。中央和省級部門在設(shè)定項(xiàng)目的同時，一般會原則性規(guī)定項(xiàng)目的實(shí)施辦法，具體的實(shí)施方案往往由縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以制定。項(xiàng)目的具體實(shí)施過程，一般會為制定具體的項(xiàng)目實(shí)施方案、完成項(xiàng)目實(shí)施的前期準(zhǔn)備工作、實(shí)施工程招投標(biāo)、組織施工、以及最后的驗(yàn)收考核。2012年，根據(jù)省級文件的規(guī)定，合肥市長豐縣制定了縣一級《農(nóng)村危房改造及清潔工程實(shí)施方案》，這個方案將項(xiàng)目實(shí)施分為五個階段：第一階段，宣傳動員及任務(wù)準(zhǔn)備階段（2012年4月中旬前），制定實(shí)施方案，召開宣傳動員會，完成“一書兩圖”的編制任務(wù)；第二階段，設(shè)備招標(biāo)采購、土地勘探測繪階段（2012年6月底前），編制招標(biāo)文件，完成設(shè)備招標(biāo)采購（由市統(tǒng)一采購），對選址情況進(jìn)行勘探測繪。第三階段，工程設(shè)計(jì)及施工招標(biāo)階段（2012年7月底前），根據(jù)設(shè)備采購情況，對主體工程進(jìn)行設(shè)計(jì)，對工程施工進(jìn)行招標(biāo)。第四階段，組織實(shí)施階段(2012年8月初至2012年11月底)，組織施工企業(yè)進(jìn)場施工，完成設(shè)備安裝及配套設(shè)施到位。第五階段，驗(yàn)收階段(2012年11月上旬)，組織相關(guān)部門及人員對清潔工程按照要求進(jìn)行驗(yàn)收，準(zhǔn)備迎接省、市相關(guān)部門的檢查考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往會制定更加具體的實(shí)施方案，制定項(xiàng)目實(shí)施的具體路線圖，規(guī)定更加具體的時間節(jié)點(diǎn)，將各項(xiàng)任務(wù)與人頭掛鉤，以及成立相關(guān)的調(diào)度機(jī)制?？偟膩碚f，在形式上，項(xiàng)目實(shí)施過程一般具有標(biāo)準(zhǔn)化的程序，這是項(xiàng)目制在強(qiáng)化管理上的體現(xiàn)。

第四，依據(jù)考核的事后補(bǔ)助。除了少數(shù)特別項(xiàng)目之外，項(xiàng)目制運(yùn)作在資金撥付上一般會采取事后補(bǔ)助原則，即資金撥付基于項(xiàng)目實(shí)施之后的考核結(jié)果來安排。項(xiàng)目制運(yùn)作一般先是高層級政府和部門形成政策目標(biāo)并設(shè)定相應(yīng)的項(xiàng)目資金，然后要逐級委托下級政府和部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目主體的遴選，再由更加低層的申報單位具體實(shí)施項(xiàng)目。這樣形成了一種長鏈條的委托—代理結(jié)構(gòu)，高層、中層和低層之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度的衡量只能依靠對實(shí)施結(jié)果的嚴(yán)格考核，項(xiàng)目資金的撥付只能基于事后的考核結(jié)果才能確定，如此才能體現(xiàn)出資金使用的有效性。補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)一般分為三種：一種是全額補(bǔ)助。只有極少項(xiàng)目采取全額補(bǔ)助辦法，這種補(bǔ)助辦法一般針對的是完全由政府出資、且政府能夠控制投資額度的項(xiàng)目，比如農(nóng)村義務(wù)教育項(xiàng)目。二是定額補(bǔ)助。定額補(bǔ)助是指國家對項(xiàng)目實(shí)施只給予固定的補(bǔ)助額度，其余資金需要申報單位自行籌集。比如按照2012年《安徽省農(nóng)村危房改造和清潔工程實(shí)施辦法》的規(guī)定，對兩類危房改造都給予不同的定額補(bǔ)助：“1.五保戶、農(nóng)村低保戶重建房屋戶均2萬元；修繕加固戶均0.6萬元。2.貧困殘疾人家庭（非低保戶）、其他困難戶重建房屋戶均1萬元，修繕加固戶均0.4萬元?！比前幢壤a(bǔ)助。按比例補(bǔ)助是指國家的補(bǔ)助依據(jù)項(xiàng)目投資額的相應(yīng)比例確定政府補(bǔ)助數(shù)額。比如以小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目為例，根據(jù)財政部門、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)2011年中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)指南的通知》（財農(nóng)便[2011]278號）的規(guī)定：“中央財政對各省（區(qū)、市）小農(nóng)水專項(xiàng)工程項(xiàng)目的補(bǔ)助比例不超過項(xiàng)目總投資的50%?！倍~補(bǔ)助和按比例補(bǔ)助都旨在調(diào)動社會資源的投入，定額補(bǔ)助在政府投入上鎖定了上限，按比例補(bǔ)助對社會資源的調(diào)動力度更大。一般來說，全額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助和按比例補(bǔ)助都需要經(jīng)過一定的驗(yàn)收考核程序。

三　項(xiàng)目制運(yùn)作的扭曲機(jī)制與異化效應(yīng)

從國家宏觀治理邏輯上而言，“項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)初衷，一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念，二是要削弱因財政分權(quán)造成的‘塊塊主義’和‘諸侯經(jīng)濟(jì)’”。[5]而從具體的政府治理邏輯而言，項(xiàng)目制意味著在既有層級財力結(jié)構(gòu)下，通過項(xiàng)目化管理的方式跨層級轉(zhuǎn)移財政資源，追求公共財政資源使用的效率性和公平性，盡其可能地實(shí)現(xiàn)財政資源的有效使用。作為一種農(nóng)村公共物品制度化供給的新型運(yùn)作形式，項(xiàng)目制運(yùn)作起到了多個方面的制度功能：項(xiàng)目制在既有財政集權(quán)格局下，通過投放項(xiàng)目資金的形成填補(bǔ)了農(nóng)村公共物品供給的資金空缺，體現(xiàn)了新時期國家對農(nóng)村的治理責(zé)任的加強(qiáng)。作為一種資源動員機(jī)制，項(xiàng)目制運(yùn)作通過補(bǔ)助而不包辦的形式發(fā)揮著對地方和農(nóng)民的資源動員作用，在一定程度上有效地發(fā)揮了農(nóng)村公共物品供給的籌資功能。項(xiàng)目制運(yùn)作采取項(xiàng)目管理的科學(xué)化實(shí)施方法，較為有效地提高了農(nóng)村公共物品的供給效率。然而，項(xiàng)目制在實(shí)際運(yùn)作中也會因?yàn)楦鞣N扭曲機(jī)制的存在而容易發(fā)生諸多異化效應(yīng)。

第一，政績驅(qū)動下的馬太效應(yīng)。項(xiàng)目制運(yùn)作自始到終都處于政府科層體系之內(nèi)，項(xiàng)目資金的分配在一定程度上受到官員政績驅(qū)動的扭曲性影響。在對涉農(nóng)資金的申報和分配時，受到政績驅(qū)動的政府官員一般傾向于資金的集中使用，即將各種涉農(nóng)項(xiàng)目資金集中地投放到某些“點(diǎn)”上，這時官員政績在短期內(nèi)就得到了造就和體現(xiàn)。筆者在皖南調(diào)研時碰到了這樣的案例，2012年H自然村被確定為縣級美好鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，H自然村經(jīng)濟(jì)條件不錯，每年有50萬左右的集體收入來源，H自然村所在的G縣和Z鎮(zhèn)計(jì)劃對這個點(diǎn)各給予200萬的資金支持，除此之外還計(jì)劃通過其他項(xiàng)目資金為H村的美好鄉(xiāng)村建設(shè)“輸血”，據(jù)該村支書介紹，H村美好鄉(xiāng)村建設(shè)的總投資要達(dá)到800多萬元。很顯然，政績驅(qū)動之下對特定“點(diǎn)”的集中投入是以對面上其他農(nóng)村的無視和忽視為代價的，這時在官員“扶大扶強(qiáng)扶優(yōu)”的邏輯下，普通的村莊與特殊的亮點(diǎn)村之間發(fā)生了明顯的分化，或者說項(xiàng)目資金的扭曲性輸入造成了一種“強(qiáng)者愈強(qiáng)，窮者愈窮”的馬太效應(yīng)。[6]正如學(xué)者所指出的，在競爭性項(xiàng)目的“發(fā)包”和“抓包”過程中，“項(xiàng)目更加傾斜到發(fā)展和福利程度較高的地方”，而“更容易忽略處于中間狀態(tài)的大多數(shù)村莊的需求，使其公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)長期被擱置”。[7]

第二，信息隔離下的失真效應(yīng)。項(xiàng)目制運(yùn)作有兩大特點(diǎn)：一是自上而下的文件傳輸，二是前對后的累積效應(yīng)，這兩個特點(diǎn)形成了一種信息隔離機(jī)制，容易造成項(xiàng)目制運(yùn)作的失真效應(yīng)。先來看自上而下的文件傳輸。由于要面對巨量的申報單位，事實(shí)的集中不可能通過實(shí)地考察來完成，只能通過書面文件來“采集”，所以項(xiàng)目的申報審批過程最終演變成了一種文件往來的“游戲”。在項(xiàng)目申報時，起關(guān)鍵作用的并不是事實(shí)上的條件能否達(dá)標(biāo)，而是向政府和部門所提交的材料是否符合要求。對于那些掌握項(xiàng)目資金分配實(shí)權(quán)，但又缺乏人手和精力認(rèn)真核實(shí)材料真實(shí)性的政府部門來說，它們也只能“睜一只眼閉一只眼”，或者簡單聲明申報單位需要對提交材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)以隔離責(zé)任。前對后的累積效應(yīng)也會造成失真效應(yīng)。在文件往來的基礎(chǔ)上，越是高層級的單位越缺乏對申報單位的了解，或者說信息不對稱愈加嚴(yán)重，這時相關(guān)單位對申報對象的取舍往往變成了看“出身”的潛規(guī)則，即申報單位有沒有完成這項(xiàng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、資源和能力，但是實(shí)際上這些“出身”往往是可以被制造出來的，上對下的甄別很難到位。正如一位具有豐富市縣工作經(jīng)驗(yàn)的老干部所言：在爭取項(xiàng)目資金時，“真實(shí)度和科學(xué)性的要求要無條件地服從‘可批’目標(biāo)：各種數(shù)據(jù)要按項(xiàng)目要求進(jìn)行‘技術(shù)處理’；項(xiàng)目實(shí)施的效益預(yù)測要盡可能最大化；項(xiàng)目所需資金額度要宜多不宜少，但又要與低投入高產(chǎn)出的要求相吻合，等等”。[8]

第三，雁過拔毛下的滴漏效應(yīng)。自上而下的項(xiàng)目制運(yùn)作很難杜絕過程中的“跑冒滴漏”，或者說項(xiàng)目資金投放的每個環(huán)節(jié)都有受到被腐敗的風(fēng)險，造成一種雁過拔毛的滴漏效應(yīng)。滴漏效應(yīng)主要發(fā)生在項(xiàng)目申報審批、項(xiàng)目實(shí)施的工程招標(biāo)以及最終項(xiàng)目驗(yàn)收考核等環(huán)節(jié)。由于對項(xiàng)目資金的分配權(quán)掌握在政府官員手里，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，項(xiàng)目資金分配過程便成為下對上的運(yùn)作“盛宴”。在項(xiàng)目申報中，申報主體會想方設(shè)法地與實(shí)權(quán)部門的官員搭上關(guān)系，并且通過各種方式將關(guān)系運(yùn)作成熟，這其中自然少不了一定程度的利益輸送。項(xiàng)目拿下之后，有縣鄉(xiāng)政府和部門組織的工程招投標(biāo)過程會為縣鄉(xiāng)官員創(chuàng)造大量的腐敗機(jī)會，這時下對上的運(yùn)作變成了老板對縣鄉(xiāng)官員的運(yùn)作，其中又會發(fā)生更多的利益輸送。在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)老板拿下工程項(xiàng)目之后，還往往會進(jìn)行層層轉(zhuǎn)包，不斷分食工程資金，造成施工質(zhì)量上難以得到保障。在最終對項(xiàng)目的驗(yàn)收考核環(huán)節(jié)，為了獲得考核上的過關(guān)，順利拿到上級的獎補(bǔ)資金，下對上的運(yùn)作又會開始啟動，這又伴隨著新一輪的利益輸送。當(dāng)然，“羊毛出在羊身上”，這些各個環(huán)節(jié)的利益輸送都需要國家財政來“買單”，農(nóng)民的實(shí)惠在一定程度上被中間環(huán)節(jié)剝奪了，而在縣鄉(xiāng)卻逐漸形成了地方勢力與地方政府合謀分食國家支農(nóng)項(xiàng)目資金的灰色生態(tài)。[9]而究其根源即在于，“項(xiàng)目制中的權(quán)力上移，擴(kuò)大了縣級行政部門的行政權(quán)威，增加了在設(shè)項(xiàng)立項(xiàng)中滋生設(shè)租尋租的機(jī)會”。[10]

第四，爭資跑項(xiàng)下的懸浮效應(yīng)。稅費(fèi)改革及其之后不斷加大的資源下鄉(xiāng)對農(nóng)村基層政權(quán)形成了巨大的影響，其突出的表現(xiàn)是農(nóng)村基層政權(quán)的懸浮化。[11]農(nóng)村基層政權(quán)的懸浮化的根本原因在于稅費(fèi)改革之后的治理結(jié)構(gòu)變化和縣鄉(xiāng)政府的財力來源的轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革之后，為了緊縮財政，“拆鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”“合村并組”改革在一些地方被大力推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的管理幅度越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村與自然村之間的關(guān)系愈發(fā)陌生，農(nóng)村基層政權(quán)越來越失去了深入農(nóng)村的可能性。雖然在稅費(fèi)改革之后，國家在政策導(dǎo)向上有意強(qiáng)化基層政權(quán)對農(nóng)村的管理服務(wù)職能，但在實(shí)際上，縣鄉(xiāng)政府一般將各種管理服務(wù)事務(wù)交給其下的行政村，輔之的配套安排是行政村的官僚化。[12]促使農(nóng)村基層政權(quán)懸浮化更為重要的原因是財力來源的結(jié)構(gòu)性變化，原來縣鄉(xiāng)村三級需要向廣大農(nóng)民征收各種稅費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，稅費(fèi)改革之后這種向農(nóng)民的資源提取開始讓位于對外的招商引資（爭資）和對上爭取的支農(nóng)項(xiàng)目資金（跑項(xiàng)）。在資源和項(xiàng)目下鄉(xiāng)的大背景下，從各個“條條”部門釋放的支農(nóng)項(xiàng)目資金越來越多，這些項(xiàng)目資金好比樹上的“桃子”，將農(nóng)村基層政權(quán)“勾引”得越來越浮躁，對上爭取各類支農(nóng)項(xiàng)目資金占用了縣鄉(xiāng)村三級的巨大精力。在各個地方，縣鄉(xiāng)村三級治理主體都將向上運(yùn)作項(xiàng)目作為中心任務(wù)來抓，往往“一把手”牽頭，從政府部門抽調(diào)精兵強(qiáng)將組成特別小組，竭盡所能地調(diào)動一切資源、一切手段以求項(xiàng)目資金的“落戶”。這種熱衷于爭資跑項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)，使得縣鄉(xiāng)政府越來越只能在字面上與農(nóng)民發(fā)生“關(guān)系”，而面對面的實(shí)際交往則越來越缺乏。

四　進(jìn)一步的討論

上述異化效應(yīng)都可以視為對農(nóng)村公共物品制度化供給的新型運(yùn)作方式的意外后果，但是受到分稅制和稅費(fèi)改革之后形成的財政集權(quán)結(jié)構(gòu)的約束，這些異化效應(yīng)并不能輕易地予以割除，而是會剛性持續(xù)地發(fā)生作用。

當(dāng)然，項(xiàng)目制所造成的異化效應(yīng)在很大程度上并非來自于項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)本身，而很可能是項(xiàng)目制與官僚制結(jié)合的產(chǎn)物。面對這種異化效應(yīng)，可能的緩和路徑有四個方面著力點(diǎn)：一是稅制和轉(zhuǎn)移支付方式上的改革。中國現(xiàn)有稅收體制造成基層政府財力過于空虛，以及高層級政府財力過于充沛，這種層級財力配置是通過項(xiàng)目制向下釋放財政資源的淵藪。此外，轉(zhuǎn)移支付方式過于倚重專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付相對不足，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)置過于專業(yè)化、碎片化和部門化，這也是形成項(xiàng)目制異化效應(yīng)的根源。所以從這方面而言，在大的結(jié)構(gòu)意義上而言，緩和項(xiàng)目制的異化效應(yīng)，必須寄托于稅制改革和轉(zhuǎn)移支付制度的革新。二是加強(qiáng)對項(xiàng)目申報、審批和考核過程的規(guī)范化管理。通過健全制度和監(jiān)管機(jī)制，在制度上減少項(xiàng)目執(zhí)行過程中違規(guī)操作的空間。此外，還應(yīng)加強(qiáng)涉及惠農(nóng)資金的腐敗行為的查處力度，建立申報單位的信用審查機(jī)制。三是提高項(xiàng)目設(shè)置和實(shí)施過程的基層參與性和公眾參與性。目前許多項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)往往掌握在部門之手，對基層意見和公眾意愿聽取得不夠，造成政策設(shè)計(jì)初衷與實(shí)際結(jié)果之間背離。從這個角度而言，項(xiàng)目制異化效應(yīng)的緩和就必須通過制度化機(jī)制保障基層官員和公眾的發(fā)言權(quán)和評議權(quán)，提供項(xiàng)目資金使用的精準(zhǔn)性和滿意度。四是倡導(dǎo)公平導(dǎo)向和參與導(dǎo)向的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目審批時，要少一些“扶大扶強(qiáng)扶優(yōu)”，少一些“錦上添花”和政績驅(qū)動，多一些公平對待和鼓勵社會參與，讓那些群眾參與積極的鄉(xiāng)村更多地獲得財政資源的支持。

注釋：

[1]林萬龍：《鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。

[2]折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

[3]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[4]李祖佩：《論農(nóng)村項(xiàng)目化公共品供給中的組織困境及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第3期；葉敏：《資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間分化》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

[5]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[6]葉敏：《資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間分化》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

[7]折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

[8]李克軍：《縣市工作的最大特點(diǎn)是行無定則》，《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2010年12月23日。

[9]賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》2011年第2期。

[10]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[11]周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。

[12]歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。

責(zé)任編輯 劉秀秀

作者簡介：葉敏，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院講師，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，上海市，200237。

基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民生計(jì)模式轉(zhuǎn)變研究”（15CSH041）

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0072-06