曹惠民（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

地方政府績效評價(jià)的制度創(chuàng)新研究——基于治理的視角

曹惠民
（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

［摘要］地方政府具有連接中央政府與地方轄區(qū)內(nèi)的社會公眾的中介角色，既是中央政府的政策和政治意志的執(zhí)行和表達(dá)機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是為當(dāng)?shù)厣鐣娞峁┕卜?wù)的最重要的公共機(jī)構(gòu)之一?；诖?，地方政府績效研究受到了中央政府及政府智囊機(jī)構(gòu)的高度重視，同時(shí)也成為其他社會機(jī)構(gòu)和團(tuán)體研究的重要對象。但是現(xiàn)在就我國地方政府績效評價(jià)而言，多側(cè)重于管理的視角，側(cè)重體制內(nèi)的由上而下的管理和控制，側(cè)重于地方政府績效的科學(xué)測度，對政府績效治理視角的相關(guān)研究和實(shí)踐則比較欠缺，在當(dāng)下應(yīng)以公民為本作為基本的價(jià)值取向提出地方政府績效治理的模型，實(shí)現(xiàn)地方政府績效評價(jià)由管理模式向治理模式的轉(zhuǎn)變。

［關(guān)鍵詞］地方政府績效；管理；治理

政府績效評價(jià)的興起是一國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢，它同時(shí)也是政府行政管理體制改革創(chuàng)新的重要動力。我國地方政府績效評價(jià)的理論研究和實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)告訴我們，它目前尚處于初期階段，政府之外的社會行動體對政府績效評價(jià)的參與嚴(yán)重不足，這使得現(xiàn)在的政府績效評價(jià)成為了地方政府彰顯政績的一種“道具”，政府的行為模式和績效與政府績效評價(jià)的研究和實(shí)踐發(fā)展的相關(guān)性并不顯著。這種狀況值得人們反思。地方政府績效評價(jià)制度的理論研究和實(shí)踐不能囿于傳統(tǒng)的“管控”模式，即政府主導(dǎo)的自上而下的管理模式，應(yīng)該充分考慮政府之外的社會主體在政府績效評價(jià)的理論研究和實(shí)踐中的地位和作用，構(gòu)建一種基于政府與社會有效互動和價(jià)值共識基礎(chǔ)上的政府—社會協(xié)同治理模式。政府績效評價(jià)的制度、規(guī)則和流程設(shè)計(jì)應(yīng)該是政府與社會公眾協(xié)商、談判和博弈的結(jié)果，通過政府自身改革、制度創(chuàng)新、公眾參與渠道的創(chuàng)新等方式為政府績效治理注入新的動力。

一、地方政府績效評價(jià)的轉(zhuǎn)型：從管理到治理

黨的十八大提出了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略布局，這也為我國政府績效評價(jià)的研究和實(shí)踐提供了新的時(shí)代背景，同時(shí)也為新時(shí)期政府績效評價(jià)提供了新的視角。現(xiàn)階段，我們必須提升地方政府績效治理能力，為此我們需要轉(zhuǎn)換思路，需要從傳統(tǒng)的管理范式向治理范式轉(zhuǎn)換。如何理解地方政府績效治理的概念？下面我們將做一個(gè)詳細(xì)論述。

1.地方政府績效治理的概念及其基本特征

從政府績效的來源來看，它是政府內(nèi)部管控與外部主體協(xié)同參與治理的結(jié)果，政府績效產(chǎn)生的外部動力日趨明顯，第三方機(jī)構(gòu)的參與和普通社會公眾的參與日益成為地方政府績效治理的重要主體。學(xué)術(shù)界對何為地方政府績效治理尚沒有一個(gè)規(guī)范的學(xué)理概念。一般而言，治理意味著多元主體之間的信任、互動與合作。全球治理委員會（CDD）對治理的概念進(jìn)行了界定，認(rèn)為“治理”是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排[1]。

地方政府績效治理是指政府以及其他的社會公眾、團(tuán)體和個(gè)人通過規(guī)范的制度和政策實(shí)現(xiàn)對于地

方政府績效產(chǎn)生過程的充分有效的參與、監(jiān)督、問責(zé)和質(zhì)詢等，并借此實(shí)現(xiàn)國家和社會公眾的最終利益。它強(qiáng)調(diào)政府之外主體的協(xié)同參與治理過程對于政府績效實(shí)現(xiàn)的作用。其基本特征包括，（1）政府績效“生產(chǎn)”和治理主體的多元化，既包括上級政府，又包括本級政府在內(nèi)的地方政府，還包括其他的社會組織、社會團(tuán)體和社會公眾；（2）地方政府績效的治理手段和工具：作為軟法的法律、制度和政策；（3）地方政府政府績效治理客體：地方政府行為及其績效；（4）社會公眾參與地方政府績效治理的途徑：參與、互動、協(xié)商、問責(zé)等；（5）地方政府績效治理的目的在于實(shí)現(xiàn)國家利益的同時(shí)，也有效地為當(dāng)?shù)氐纳鐣娞峁﹥?yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的價(jià)值關(guān)系的回歸即真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

2.地方政府績效治理模型

為了更好地說明政府績效治理的模型，我們再次和傳統(tǒng)的地方政府績效管理機(jī)制作一對比：可以首先界定一下績效動力機(jī)制這個(gè)概念，績效動力機(jī)制是指地方政府績效行為產(chǎn)生的驅(qū)動力和相關(guān)制度及其耦合關(guān)系的總稱，簡而言之，就是究竟是什么樣的制度設(shè)計(jì)或機(jī)制在影響、支配著地方政府的行為和績效。傳統(tǒng)的管地方政府績效管理本質(zhì)是自上而下的機(jī)制，地方政府的行為及其績效從某種程度上完全取決于中央政府對于地方政府的管理和控制，而社會公眾對于地方政府績效的話語權(quán)即績效的治理權(quán)力嚴(yán)重缺失，社會公眾只能被動的接受社會公眾提供的產(chǎn)品和績效；而治理視角下的地方政府績效評價(jià)機(jī)制強(qiáng)調(diào)地方政府績效的實(shí)現(xiàn)既有賴于中央政府的管理和控制，同時(shí)又越來越受到普通的社會公眾和其他非政府組織的影響和制約，其本質(zhì)是自上而下和自下而上相結(jié)合的治理型評價(jià)機(jī)制，這種地方政府治理型績效評價(jià)更具全面性和科學(xué)性，也體現(xiàn)了我國政府績效管理創(chuàng)新的未來取向。

基于治理導(dǎo)向的政治邏輯，我們提出了地方政府績效治理的模型，并將其與傳統(tǒng)的管理視角的績效動力機(jī)制作對比，如圖1所示，傳統(tǒng)的政府績效評價(jià)的動力機(jī)制主要來源于上級政府的管理與控制，政府對政府績效的生產(chǎn)和評價(jià)過程擁有絕對的話語權(quán)；而現(xiàn)代的治理視角下的政府績效評價(jià)的治理主體不但包括上級政府，還包括地方政府和社會公眾，治理視角下的政府績效評價(jià)的動力來源于政府和其他社會主體或利益相關(guān)者之間的協(xié)同治理，政府績效生產(chǎn)和評價(jià)的過程不再是政府自己“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”，政府之外的其他社會行動體同樣擁有政府績效生產(chǎn)與評價(jià)過程的話語權(quán)。公民或社會公眾對政府績效的生產(chǎn)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都要通過參與式協(xié)商來保證政府績效生產(chǎn)的結(jié)果是社會公眾所期待的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

（圖1）　地方政府績效評價(jià)的動力機(jī)制對比示意圖

圖1中的a是傳統(tǒng)的管理視角下的地方政府績效評價(jià)模式，它的本質(zhì)是自上而下的管控，地方政府的行為及其績效從某種程度上完全取決于中央政府對地方政府的管理和控制，而社會公眾對于地方政府績效的話語權(quán)嚴(yán)重缺失，社會公眾只能被動地接受政府所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。所以政府績效生產(chǎn)和評價(jià)的結(jié)果未必是以公共利益或公共價(jià)值最大為目標(biāo)的，所以有可能引起社會公眾的不滿；在我國，由于長期的歷史傳統(tǒng)所形成的官民之間管理與服從的心態(tài)，導(dǎo)致了我國地方政府績效評價(jià)的制度困境。比如南京、珠海等地的萬人評政府模式，雖然是有大規(guī)模的社會公眾參與，但是政府績效評價(jià)過程的組織、流程的制定、指標(biāo)的選擇以及結(jié)果的運(yùn)用等核心環(huán)節(jié)仍然是由上級政府牢牢掌控。公眾參與的規(guī)模并不能掩蓋政府對政府績效評價(jià)過程管理和控制的本質(zhì)特征。社會公眾更多地是一種形式上的被動參與，而非實(shí)質(zhì)意義上的治理性參與，在政府績效評價(jià)過程中，政府與社會并沒有實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理，政府之外的社會行動體對政府績效評價(jià)的話語權(quán)和影響力依然相當(dāng)有限。

（圖2）　地方政府績效治理模型

圖1中的b則是治理視角下的地方政府績效評價(jià)模式；圖2是這種評價(jià)機(jī)制的具體化體現(xiàn)。該評價(jià)機(jī)制強(qiáng)調(diào)地方政府績效評價(jià)的動力既有賴于中央政府的管理和控制，同時(shí)政府之外的其他社會行動體也應(yīng)該成為政府績效評價(jià)的主要動力，他們應(yīng)該成為政府績效評價(jià)的核心主體。一方面，政府及其所擁有的公共權(quán)力是社會公眾選擇和委托的結(jié)果，這種政治權(quán)力上的委托代理關(guān)系決定了政府的決策和行為必須反映社會公眾的意志和訴求；另一方面，作為政府的行政相對人，社會公眾是政府所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)者，換言之，他們是政府的“顧客”，他們有權(quán)要求政府對自己的訴求和要求做出積極回應(yīng)。美國艾奧瓦州的公民發(fā)起的績效評價(jià)也體現(xiàn)了這種治理型的政府績效評價(jià)。它為我國地方政府績效的治理性評價(jià)機(jī)制的構(gòu)建提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，公民發(fā)起的外部治理型評價(jià)與政府內(nèi)部的管理型評價(jià)有機(jī)結(jié)合，在評價(jià)指標(biāo)的選擇、評價(jià)過程的實(shí)施以及績效結(jié)果的問責(zé)過程中，政府之外的社會行動體發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，形成了一種典型的具有治理型特征的評價(jià)模式[2]。

地方政府績效治理型評價(jià)機(jī)制的不斷完善具有重要的意義：有助于克服地方政府官員的“唯上”的意識以及對公共價(jià)值或公共利益忽視的傾向；促進(jìn)公民社會的發(fā)展，增強(qiáng)社會公眾對政府績效治理的影響力和話語權(quán)；培養(yǎng)社會公眾參與政府績效治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，進(jìn)而塑造社會公眾參與的社會文化，促使地方政府更好地為轄區(qū)內(nèi)的社會公眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的本質(zhì)要求。

二、傳統(tǒng)的地方政府績效評價(jià)模式存在的問題

20世紀(jì)80年代以來，各地積極探索地方政府績效評價(jià)的新模式。最初出現(xiàn)了著名的四大模式：甘肅模式、青島模式、珠海模式和思明模式，后來又有南京模式、廣東模式等，這些模式雖然形式各異，但共性特征是政府管理與控制比較明顯，政府之外的社會行動體話語權(quán)相當(dāng)有限。

下面我們以治理特征相對比較明顯的廣東模式和蘭州模式為例分析一下我國地方政府績效評價(jià)存在的問題：

1.華南理工大學(xué)從2007起每年對廣東省轄各市級政府的整體績效進(jìn)行評價(jià)，但這種獨(dú)立第三方政府績效評價(jià)機(jī)制和制度并沒有內(nèi)化為廣東省各級政府決策和管理機(jī)制，各級政府都有一套自上而下的評價(jià)機(jī)制。本應(yīng)作為政府績效評價(jià)主體的社會公眾缺乏評價(jià)政府績效的機(jī)制和空間，致使政府自評和社會對地方政府績效評價(jià)的“雙軌制”同時(shí)存在，這凸顯了政府績效評價(jià)的內(nèi)部“管控特征”。

2.2004年前后，甘肅省非公企業(yè)對甘肅省轄各職能部門的評價(jià)被譽(yù)為“甘肅模式”，它是一種委托第三方評價(jià)模式，在實(shí)行了兩年后無果而終，由此可見，甘肅省政府的決策層對政府之外的第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的第三方評價(jià)模式持有復(fù)雜的心態(tài)，最初的支持態(tài)度是想通過政府績效評價(jià)彰顯政府和部門的政績，后來無果而終的原因是擔(dān)心政府績效的評價(jià)結(jié)果對己產(chǎn)生不利的影響[3]，這也突出反映了我國地方政府一方面積極探索政府績效評價(jià)模式，另一方面又不愿意與政府之外的社會行動體分享政府績效評價(jià)的權(quán)力，有些地方政府對政府績效評價(jià)權(quán)力的管理和管治特征突出，明顯缺乏政府與其他社會主體協(xié)同治理的愿望與思想準(zhǔn)備。由此可見，我國地方政府績效評價(jià)的主體呈現(xiàn)單一化的特征，地方政府績效動力機(jī)制主要是中央政府對地方政府的管控，中央的政策、制度和國民發(fā)展規(guī)劃成為地方政府績效管理的導(dǎo)向型的驅(qū)動力，而且日趨成為地方政府的主要動力機(jī)制?！皬耐獠縿恿ο騼?nèi)部動力傳導(dǎo)的這個(gè)過程來看，由于中國地方政府缺乏回應(yīng)性，再加之壓力型體制使得地方政府的注意力一致朝上，從而導(dǎo)致來

自民眾的推動力無法水平地傳遞到地方政府”[4]。

目前，我國的地方政府績效評價(jià)中存在的問題主要有：

1.績效評價(jià)的觀念和價(jià)值取向：背離政府自身的公共性

近些年來，隨著地方政府績效評價(jià)機(jī)制的不斷完善，政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的思想觀念已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變，管理方式也從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)性政府，但總體來說，地方政府的服務(wù)意識還沒有完全轉(zhuǎn)變，我國很多的地方政府依然奉行“政府本位”的價(jià)值取向。“我國的政府績效評估主要是由上級主管部門評估，評價(jià)監(jiān)督權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，考核強(qiáng)調(diào)的是國家、集體利益；強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威，政府管政府，奉行的仍然是‘政府本位’模式。由于集體和國家利益是一個(gè)相對籠統(tǒng)而模糊的概念，怎樣才是真正代表國家和集體利益，在行政中很少給與操作性定義?！冃Э荚u‘政府本位’模式必然會導(dǎo)致政府部門及其成員唯上是從，只重視上級領(lǐng)導(dǎo)的意見和看法，忽視社會公界和群眾的意見，民眾對政府部門和官員的評價(jià)和意見無法反饋到績效考核中來?！瓏?yán)重背離了‘民眾本位’的價(jià)值取向”[5]。這種政府本位的管理體制使政府自身的公共性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.政府：依然是實(shí)際意義上的政府績效治理主體

誰能成為政府績效評價(jià)的主體？理論上講，地方政府的服務(wù)對象應(yīng)該是地方政府績效評價(jià)的主體，至少是其中的一部分。但是現(xiàn)實(shí)情況恰恰缺少這一部分的積極有效參與?！艾F(xiàn)階段我國地方政府績效評價(jià)多是上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的評估，這種政績評估由于缺乏社會公眾監(jiān)督，容易導(dǎo)致在績效評價(jià)過程中，地方政府忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價(jià)。并且由于缺乏建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的績效評價(jià)主體，而現(xiàn)成的評估主體不僅構(gòu)成參差不齊，而且往往與評估對象有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就使得評估主體在政府績效評價(jià)過程中帶有很強(qiáng)的本位、主觀色彩，難以保持客觀公正的立場和態(tài)度”[6]。對于地方政府而言，“從其績效計(jì)劃的制定到實(shí)施，再到績效的評價(jià)工作，公眾都不能實(shí)際參與其中，現(xiàn)實(shí)很多衡量政府績效或公共領(lǐng)域的評估實(shí)踐，大都是上級政府控制下級政府的一個(gè)手段，公眾同樣沒有發(fā)言權(quán)”[7] 153~155。這樣的地方政府績效評價(jià)主體的結(jié)構(gòu)也就很難反映社會公眾的利益訴求，公共性也就難免會受到破壞。

3.社會公眾：參與的政策和制度空間嚴(yán)重受限，參與的形式化嚴(yán)重

公民參與政府績效評價(jià)的制度和政策空間一方面反映了政府官員對于社會公眾參與政府績效治理的態(tài)度傾向以及該國政府績效治理的政策和制度環(huán)境現(xiàn)狀，另一方面反映了社會公眾參與政府績效治理的層次、水平以及社會的政治文明程度。我國地方政府績效評價(jià)還處于初始階段，既未形成制度，也缺乏政府績效方面的專門立法，從而使我國政府績效評價(jià)既沒有明確的制度要求，也沒有專門的評估機(jī)構(gòu)，這就使績效評價(jià)無法約束和監(jiān)督政府公務(wù)人員，難以對某一政府職能部門的行政行為和管理行為做出綜合的評估，同時(shí)也使得績效評價(jià)活動經(jīng)常處于一種放任自流的狀態(tài)，形式也是五花八門，既反映不了政府內(nèi)部的問題，更談不上以社會和公眾意愿作為客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致政府績效評價(jià)失去其應(yīng)有的意義，變得虛有其表[8]。公民參與政府績效評價(jià)的制度和政策的研究是公民社會日益成熟的社會背景下政府績效研究的關(guān)鍵領(lǐng)域，公民參與的政策和制度研究是真正實(shí)現(xiàn)社會公眾對于政府績效影響力和話語權(quán)的重要保證。

4.渠道、手段和工具：社會公眾參與的工具、渠道和手段缺乏制度化的保障，這使得社會公眾的參與有其名而無其實(shí)

如果說宏觀的政策和制度環(huán)境的改善是社會公眾對于政府績效影響力和話語權(quán)的重要保證的話，那么公民參與政府績效評價(jià)的具體途徑和手段則是政府績效評價(jià)實(shí)現(xiàn)程度的重要保證，前者更多的與中央政府密切，后者則與地方政府密切相關(guān)。比如政府績效產(chǎn)生過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的公民參與是否具有相應(yīng)的手段和途徑，將決定著地方政府績效評價(jià)公眾參與的實(shí)現(xiàn)程度。

近年來，我國地方政府也在試行推行政府績效評價(jià)的實(shí)踐，引入社會公眾的積極參與，比如青島、杭州、蘭州、廈門等城市，都在不同程度的引入了社會公眾的參與，這是地方政府績效管理邁向政府績效治理的可喜一步，但遺憾的是我國公民參與的形式化嚴(yán)重，不少地方的公眾參與其實(shí)是傳統(tǒng)的政府績效借助于社會公眾的形式化的參與實(shí)現(xiàn)合法化的手段之一，而并非是真正實(shí)現(xiàn)了本質(zhì)意義上的政府績效的協(xié)

同治理。美國一些地方政府的績效管理卻搞得比聯(lián)邦政府更有聲有色，它們都有一個(gè)共同點(diǎn)，即強(qiáng)化政治理性功能。典型的例子是政府與社區(qū)、公民之間結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標(biāo)、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與決定財(cái)政安排等，從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要，如美國弗吉尼亞州的威廉王子（Prince William）縣、俄勒岡州的波特蘭（Portland）市和姆爾特諾瑪（Multnomah）縣、加利福尼亞硅谷一帶的地方政府等。公眾參與的形式主要有區(qū)域或跨區(qū)域會議、各種任務(wù)小組或委員會、公民調(diào)查、聽證會等[9]。

5.治理的文化：地方尚未行成政府績效治理的文化氛圍

地方政府的績效的公共治理程度低，與政府管理者的價(jià)值取向、政府的政策和制度環(huán)境以及具體的治理手段的完善有關(guān)，但同時(shí)我們也不得不承認(rèn)我國公民參與社會公共事務(wù)的積極性和主動性不高，這種原因的產(chǎn)生與我國公民缺少社會公共事務(wù)管理的歷史傳統(tǒng)有關(guān)；同時(shí)社會公眾參與政府績效治理的自覺性和能力欠缺，這就使得整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員在行政行為實(shí)施的過程中，不自覺地忽視了社會公眾的參與。這是一種行政理念的創(chuàng)新問題，同時(shí)也是政府績效的戰(zhàn)略管理問題。政府在績效管理中缺乏與社會公眾的互動，民眾缺少對政府績效管理的話語權(quán)。

三、地方政府績效評價(jià)機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇

傳統(tǒng)的政府績效管理體制有必要向治理模式轉(zhuǎn)變，這也是我國社會和政治生態(tài)重構(gòu)的一個(gè)客觀要求。在我國公民社會日益成熟的背景下，我們有必要強(qiáng)調(diào)對政府治理機(jī)制特別是政府績效的治理機(jī)制的相應(yīng)改革。也就是說，只有在更大的范圍內(nèi)整合政治理性與技術(shù)理性，才能使政府績效管理這一治理模式產(chǎn)生應(yīng)有的效果。如果離開了政府治理模式改革孤立地談?wù)摽冃Ч芾?，將會?dǎo)致“只見樹木，不見森林”和“一葉障目”的境地，難以對它進(jìn)行系統(tǒng)思考、多元整合和構(gòu)建。因此，今后的研究還必須對與政府績效管理系統(tǒng)相關(guān)但并非政府績效管理系統(tǒng)本身的問題予以必要的關(guān)注[10]。我們需要關(guān)注政府績效治理的環(huán)境、治理主體的選擇以及治理文化的塑造等等：

1.強(qiáng)化地方政府決策者的績效治理理念，堅(jiān)持正確的績效價(jià)值取向

公共性是政府的本質(zhì)屬性，政府行為必須體現(xiàn)其公共性。地方政府決策者對績效的關(guān)注不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)自己的職位晉升和中央政府或上級政府的考核和評價(jià)，更重要的是要堅(jiān)持正確的績效價(jià)值取向：民眾本位。政府的行為和績效需要社會公眾的協(xié)助與配合，同時(shí)政府行為和績效的最終歸宿也應(yīng)該是公共利益和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，即社會公眾的福利水平和幸福感要增強(qiáng)。為此政府的決策者必須創(chuàng)新自己的績效治理的思路，堅(jiān)持開放的政治心態(tài)，勇于在政府績效治理的過程中接納社會公眾，并且在績效治理的過程中建立政府與民眾、社會組織和其他社會團(tuán)體、個(gè)人之間的成熟的績效治理關(guān)系。

政府績效必須獲得社會公眾的政治和社會認(rèn)同，否則政府很難獲得社會的公信力，政府的管理模式也很難得到創(chuàng)新。政府的決策者必須明確政府績效治理模式的成熟離不開公民的有效參與。公民不僅僅是政府夠公共服務(wù)的“消費(fèi)者”，也是政府的“主人”、社會焦點(diǎn)議題的構(gòu)建者、公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的合作生產(chǎn)者，同時(shí)公民也是政府績效的評價(jià)者[11]?；诖?，政府績效評價(jià)的整個(gè)流程必須建立在政府與公民達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，公民的認(rèn)同與參與是政府的行為和結(jié)果獲得合法性的社會基礎(chǔ)，政府績效的生產(chǎn)與評價(jià)必須建立在公民充分、有序和實(shí)質(zhì)性參與的基礎(chǔ)上，必須在政府與公民經(jīng)過協(xié)商、談判所達(dá)成的契約性共識的指導(dǎo)下進(jìn)行。在公民社會不斷成熟和社會對政府績效預(yù)期不斷提升的社會背景下，政府的決策和管理者必須做好充分的思想準(zhǔn)備：在堅(jiān)持社會秩序穩(wěn)定的前提下，政府必須積極地鼓勵社會公眾有效地參與政府績效治理的全過程。對于轉(zhuǎn)型期的地方政府而言，這是一種必須具備的績效治理心態(tài)。同時(shí)這也決定著社會公眾在多大程度上能實(shí)現(xiàn)對政府績效治理過程的有效參與。

2.完善地方政府績效治理的政策和制度環(huán)境

政府績效的治理模式的形成和轉(zhuǎn)變需要多元共治或各社會組織、團(tuán)體與個(gè)人協(xié)同治理。這種治理行為必須以保證國家利益與穩(wěn)定為前提和基礎(chǔ)，同時(shí)更加關(guān)注社會公眾的現(xiàn)實(shí)的利益訴求，這涉及到不同的治理主體，包括地方政府、非政府組織、公共媒體和普通的社會公眾之間政治博弈的過程，所以我們有必要通過改革完善地方政府績效治理的政策和制度環(huán)境，全國人大和地方人大、中央政府通過立法或行政手段為社會公眾參與地方政府績效的治理提供法律和政策支持，只有政策和制度環(huán)境不斷改善，才能

保障社會公眾以科學(xué)、合理、規(guī)范、有序的方式參與我國地方政府績效的協(xié)同治理；同時(shí)也能為中央或上級政府對地方政府的績效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，從而使地方政府的行為從傳統(tǒng)的自上而下的官僚式的管理機(jī)制向現(xiàn)代的以立法機(jī)關(guān)和中央政府的領(lǐng)導(dǎo)組織的、以社會公眾作為主要的參與主體參與地方政府績效的協(xié)同治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。

地方政府績效治理的政策和制度環(huán)境的完善是一個(gè)長期的過程。政府必須積極回應(yīng)社會公眾對于參與政府績效治理的需要和訴求，并且通過政策和制度的完善，為社會公眾積極參與政府績效的治理提供便利和支持。社會公眾的參與過程需要在中央政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但是參與的主體一定要社會化，因?yàn)橹挥兴麄儾拍芨涌陀^地評價(jià)政府的行為和績效。這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，我們需要在探索中前進(jìn)，在前進(jìn)中改革，在改革中不斷完善，最終使社會公眾真正獲得對地方政府績效治理的話語權(quán)和真正意義上的評價(jià)權(quán)。

3.進(jìn)一步明確社會公眾參與政府績效治理的途徑、工具和手段

宏觀的政策和制度環(huán)境決定著這個(gè)國家實(shí)現(xiàn)政府績效實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同治理的政治生態(tài)，而微觀的績效治理的工具和手段則是在政府績效管理體制上是否有社會公眾的充分、有效、全過程參與。這里既包括政府績效行為產(chǎn)生之前的階段的社會公眾的參與和影響力的發(fā)揮（該階段涉及到公共政策的制定以及公共資源的管理配置）、政府績效行為發(fā)生過程中社會公眾對政府行為的監(jiān)督和互動（該階段涉及到公共權(quán)力的行使以及管理資源的管理和配置）以及績效行為產(chǎn)生特定的結(jié)果后社會公眾對于政府行為和績效結(jié)果的問責(zé)和質(zhì)詢（該階段主要是社會公眾對政府行為的問責(zé)激勵和懲罰）。該過程詳見圖3。對于政府而言，社會公眾的這種過程性的參與有助于矯正政府的某些行政行為并且對政府的行政施加影響力，從而保證政府自身的公共性。

（圖3）　公民過程性的參與政府績效評價(jià)示意圖

在我國現(xiàn)行的政治體制內(nèi)，我國的地方人大在績效治理的過程中有被邊緣化的危險(xiǎn)，同時(shí)在現(xiàn)行的體制外社會公眾參與政府績效治理的渠道和途徑及其有限，所以我們有必要建立直接隸屬于中央政府的獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，由其和地方人大一起強(qiáng)化對地方政行為和績效的監(jiān)督和治理；該機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)要通過政策和制度的完善，為社會公眾參與地方政府績效的治理提供有效的途徑和工具。最終形成中央政府、地方人大、地方政府和普通的社會公眾（包括NGO和普通的個(gè)人）多方積極參與、協(xié)同治理的局面。

4.塑造公民參與政府績效治理的社會文化

就我國的地方政府而言，績效的治理本質(zhì)上是一個(gè)在政府的領(lǐng)導(dǎo)和社會中多方主體共同參與的過程，這一過程不僅是制度完善和實(shí)踐不斷推進(jìn)的過程，更是一個(gè)社會政治文化的形成過程。政府要積極引導(dǎo)，使社會公眾自覺地依據(jù)國家的法律和制度，積極、有效、規(guī)范地參與地方政府績效的治理。并且使這種參與的形式和過程不斷的得到穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

公民個(gè)人要在提升自己參與政府績效治理能力的基礎(chǔ)上，積極關(guān)注公共事務(wù)的管理，關(guān)注社會公眾的基本的利益訴求。逐漸通過自身的積極參與，使政府的行為和績效治理過程充分反映社會公眾的基本利益。同時(shí)通過社會公眾的積極參與也促使政府的官員和工作人員逐漸樹立“公民為本”的價(jià)值取向。

四、結(jié)論

20世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革的深入，政府與社會的關(guān)系正經(jīng)歷著深刻的調(diào)整。伴隨著我國行政體制的發(fā)展，政府績效管理的理論與實(shí)踐在國內(nèi)取得了長足的發(fā)展，它的貢獻(xiàn)主要

體現(xiàn)在理論研究和實(shí)踐探索方面。無論是從理論研究角度，還是從政府實(shí)踐方面，都需要在績效評價(jià)的“制度設(shè)計(jì)”方面開展深入系統(tǒng)的研究和探索，正是基于此，文章探討了地方政府層面的績效評價(jià)的制度創(chuàng)新——促進(jìn)地方政府的績效評價(jià)實(shí)現(xiàn)管理向治理方面的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的自上而下基于管制導(dǎo)向的政府績效管理是以政府自身建設(shè)和官員的職務(wù)晉升為主線，缺乏對于社會公眾需求的積極、有效的回應(yīng)；而建立在社會公眾有效參與和協(xié)同治理基礎(chǔ)上的政府績效治理是基于公共服務(wù)創(chuàng)新與公共領(lǐng)域的價(jià)值共識的這樣一種績效評價(jià)的制度設(shè)計(jì)。政府績效治理的實(shí)現(xiàn)要求我們更加重視社會公眾對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的日益多元而復(fù)雜的需求，同時(shí)需要強(qiáng)化政府與社會之間的價(jià)值共識。

在政府績效評價(jià)過程中，我們需要更加關(guān)注公眾利益的基本訴求，需要在公眾參與的背景下重新審視地方政府的績效研究和實(shí)踐。僅僅依靠行政管理體制內(nèi)的縱向的官僚體制，很難有效的滿足社會公眾的需要，我們有必要探討如何通過行政管理體制外的社會公眾、上級政府（包括中央政府）和地方政府自身共同參與實(shí)現(xiàn)對地方政府績效的協(xié)同治理，這是實(shí)現(xiàn)政府績效治理模式可持續(xù)發(fā)展的決定性條件。在地方政府績效治理的過程中需要處理諸多的社會關(guān)系，比如社會公眾與地方政府之間的關(guān)系、中央政府與地方政府關(guān)系、中央政府與社會公眾的關(guān)系以及社會公眾、政府和NGO之間的關(guān)系等，這是我們下一步即將深入研究的重要內(nèi)容。

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［責(zé)任編輯：朱建堂］

［作者簡介］曹惠民（1979-），男，河北邯鄲人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要從事地方政府績效治理及公共安全績效治理研究。

［基金項(xiàng)目］民政部資助項(xiàng)目：2015MZR0252607；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目：2014XT07

［收稿日期］2015-02-19

［中圖分類號］D601

［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A

［文章編號］1001－4799（2016）01－0116－07