鄭媛媛

摘要：近年來，黨中央、國務院始終堅持優(yōu)先發(fā)展教育，高度重視增加財政教育投入，先后出臺了一系列加大財政教育投入的政策措施。預算執(zhí)行是預算管理的重要組成部分，是連接預算編制和預算執(zhí)行結(jié)果的關鍵環(huán)節(jié)。預算編制再好，如果執(zhí)行不力，也只是紙上談兵，因此要嚴格執(zhí)行預算，以保證預算執(zhí)行的有效性。文章以A高校為例，從實踐角度出發(fā)，分析了項目預算執(zhí)行現(xiàn)狀，指出了預算編制不準確、預算執(zhí)行重視不夠、對預算執(zhí)行中的困難估計不足，項目預算和政府采購預算下達時間較晚，部門之間配合不到位、缺乏溝通與協(xié)調(diào)，缺乏相關分析，而且沒有建立完整的績效考評機制等造成預算執(zhí)行緩慢的問題，并針對這些存在的問題提出提高預算編制質(zhì)量、建立立項評審制度、強化預算執(zhí)行管理意識、規(guī)范預算執(zhí)行、嚴格預算監(jiān)督，做好項目前期準備工作，加強部門之間合作分工和溝通與協(xié)調(diào)，加強項目預算執(zhí)行進度分析，建立健全績效評價體系等對策措施。

關鍵詞：高等學校；項目預算；預算執(zhí)行

一、引言

項目撥款是財政部門對高校經(jīng)論證后撥出的專項款項，高校需按照財政部核批的項目申報文本內(nèi)容，在核定的額度內(nèi)，?？顚Ｓ庙椖抠Y金。因此，良好的項目預算執(zhí)行，必須以科學的項目預算為前提，以精細化的執(zhí)行管理為依托。財政部相繼出臺了《財政部關于實行中央級普通高校績效撥款與項目支出預算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（財教[2011]39號）、《關于印發(fā)<中央教科文部門預算執(zhí)行管理辦法>的通知》（財教[2011]128號）等文件，這在很大程度上對提高預算執(zhí)行率產(chǎn)生了積極的效果。但目前各高校普遍存在前期論證不足，預算內(nèi)容不精細，執(zhí)行監(jiān)督管理不力和績效考評制度不健全等現(xiàn)象，使得“項目預算執(zhí)行率低，年終項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金過大”，直接影響了高校財政資金效益的發(fā)揮。

二、A高校項目預算執(zhí)行現(xiàn)狀和存在的問題

項目經(jīng)費是高等學校實現(xiàn)財政補助經(jīng)費增長的重要內(nèi)容。A高校項目數(shù)量多、資金量大、涉及預算科目多，項目主要包括改善基本辦學條件專項、基本建設專項、教改專項、學生獎助學金專項、科研專項、人才培養(yǎng)專項、場館及附屬設施運行專項和其他專項。

2011年，學校開始實行預算執(zhí)行通報制度和約談制度，每月通報各部門（單位）預算執(zhí)行情況，建立了“三位一體”工作機制，為預算執(zhí)行提供了強有力的保障。但仍存在一些問題，制約著其執(zhí)行進度并阻礙了其功能的進一步發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下方面。

1. 預算編制不準確，對預算執(zhí)行重視不夠

在實際預算編制中，一般采取“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的“混合式”方式進行，誰申請資金，誰立項，誰編制項目申報文本。學校對所有申報項目結(jié)合五年工作計劃按輕重緩急綜合排序，在排序時，學校一直以來把申報項目數(shù)量和申請資金數(shù)量作為工作重點，往往忽視項目的立項依據(jù)、實施主要內(nèi)容、實施方案及可行性等情況，細節(jié)關注不足。項目申請部門立項前期準備工作不細致、不充分，具體實施細節(jié)考慮不周全，立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，有時個別項目提出設備購置經(jīng)費申請，也已通過評審，但預算下達后具體實施時場地尚未落實。還有個別設備采購項目，方案制定時對設備的具體型號、規(guī)格、價格等詳細指標沒有進行相關市場調(diào)研，待項目具體實施時造成項目無法按項目立項文本實施。教職工存在“重立項，輕管理”的思想，認為項目資金到位后，錢就歸學校支配了，從而忽視項目執(zhí)行，并且對預算執(zhí)行中的困難估計不足，造成被動局面，給推動預算執(zhí)行工作上增加了難度。比如因為投標單位數(shù)量不夠造成流標后，必須在一定公示期滿后再組織第二次招標，這勢必影響項目預算執(zhí)行。還存在招投標程序耗時較長，集中采購實施中的不可控性等因素，在一定程度上影響了預算執(zhí)行進度。

2. 項目預算和政府采購預算下達時間較晚

預算年度從每年1月1日至12月31日，項目資金下達時間一般從每年3月份開始，按申報的分項目分月度用款計劃下達，加上7月和8月暑假，全年用款時間也就9個月。按照《中華人民共和國政府采購法》的相關要求，項目經(jīng)費所涉及事項大部分需申報政府采購計劃，政府采購預算比項目預算下達時間稍晚，項目啟動通常從第二季度才開始，真正執(zhí)行通常從5月左右才開始。

3. 部門之間配合不到位，缺乏溝通與協(xié)調(diào)

目前項目執(zhí)行參與的部門很多，包括項目申請單位、資產(chǎn)管理處、基建辦公室、后勤管理處、監(jiān)察審計處、計劃財務處等，需要各部門協(xié)同工作，部門之間缺少必要的信息反饋機制。因此，在項目執(zhí)行過程中常常出現(xiàn)信息斷流的現(xiàn)象，致使形成一個項目看似很多人在管，而實際又沒有人管理的局面。比如設備購置，項目申請單位將物資需求計劃提交資產(chǎn)管理處后，就認為自己的工作完成了，至于項目是否已申報政府采購計劃，何時開始招投標，什么時候簽訂合同，什么時候能到貨，項目申報單位通常都不清楚。

4. 缺乏相關分析，沒有建立完整的績效考評機制

項目的預算執(zhí)行進度，僅用單純的數(shù)字和比率做一些較粗淺的分析，未透過數(shù)字看本質(zhì)，沒有對具體的項目執(zhí)行進度開展分析和進行績效考評，也可能導致一些問題一直得不到解決，最終導致項目進度停滯不前。到預算年度快終了時又重復提出問題，由于時間緊、問題多，無法對每個項目的影響因素做深入細致的分析，最后在預算執(zhí)行任務的壓力下，在年末突擊完成，資金集中在年末支付，甚至更集中在最后幾天，造成年度預算執(zhí)行進度不均衡。相同的問題年復一年的存在并且沒有得到有效解決，在項目投資規(guī)模日趨增大的情況下，最終將出現(xiàn)項目預算完成率持續(xù)下降的局面。

三、加快A高校預算執(zhí)行進度的對策措施

1. 提高預算編制質(zhì)量，建立立項評審制度

提高預算編制質(zhì)量，從源頭抓起，細化預算編制工作。預算編制要以學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，工作要深入細致，考慮周全，根據(jù)輕重緩急進行排序，做到重點有保障不落項。不僅要在經(jīng)費申請理由上嚴格把關，更要關注項目的立項依據(jù)、實施方案、進度安排、項目實施的可行性和可執(zhí)行性等細節(jié)，為之后預算執(zhí)行打下良好基礎。校內(nèi)建立項目立項評審制度，成立評審小組。校內(nèi)各單位（部門）申請項目前，需進行深入細致的市場調(diào)研，編制詳細完整的項目申報文本，包括項目實施的必要性、可行性、申請金額、項目實施期限、項目實施方案、項目實施進度、預期社會效益和經(jīng)濟效益等指標，根據(jù)項目類別歸口上報校內(nèi)相關業(yè)務部門，在業(yè)務部門進行初審后按輕重緩急排序報送計劃財務處，計劃財務處匯總校內(nèi)所有立項項目并將項目納入學校初審滾動項目庫，已納入學校初審滾動項目庫的項目經(jīng)校內(nèi)項目評審小組評審后進入校內(nèi)滾動項目庫，只有進入校內(nèi)滾動項目庫的項目才能編入學校預算申請財政資金。

目前很多項目負責人以為申報項目預算只是個形式，能申報到項目才是根本，至于按預算進度用款，基本沒這個概念。因此，有必要強化預算執(zhí)行責任意識，可以以通知或者講座的形式加強宣傳，使項目負責人等相關人員意識到經(jīng)費預算執(zhí)行進度的重要性。學校各部門要把項目執(zhí)行進度和落實作為第一大事抓緊抓好，要做到項目有預算、管理有專人、使用有審批、進度有檢查、實施有效果、全局有統(tǒng)籌。把預算執(zhí)行管理的各項制度落到實處，最大限度地開源節(jié)流，讓有限的資金發(fā)揮最大的社會效益和經(jīng)濟效益。

2. 利用項目資金下達之前時間做好項目前期準備工作

在項目資金下達之前，分項目情況開展前期準備工作，比如，基建維修類項目，前期報批手續(xù)比較多，利用這段時間準備好項目實施所需的各種批文、批件等必需的手續(xù)，并做好申報政府采購計劃的請示。又如，設備采購類項目，確定規(guī)格、型號等詳細技術參數(shù)，為申報政府采購計劃和招投標工作做好準備。

3. 加強部門之間合作分工，加強溝通與協(xié)調(diào)

項目資金下達后，財務部門根據(jù)項目申報情況將項目下達校內(nèi)各部門，項目執(zhí)行部門需指定專人負責，緊盯項目的各個環(huán)節(jié)，財務部門積極主動與項目執(zhí)行部門加強聯(lián)系，加快項目實施進度。加強部門之間溝通協(xié)調(diào)，形成合力抓進度，建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題，在確保資金安全的前提下，以會議協(xié)商方式解決并在限定時間內(nèi)完成，發(fā)揮“三位一體”工作機制的作用，使預算執(zhí)行管理工作做到“有的放矢”。

及時向上級有關部門請示、匯報在工作中遇到的困難，以取得上級部門的幫助與支持。涉及設備采購、招標事項等項目積極與有關部門溝通，盡快安排招標，盡早完成采購事宜。加強與施工、監(jiān)理、外聘審計事務所的溝通和協(xié)調(diào)，加快基建維修項目工程進度和結(jié)算審核進度，加快進度款、結(jié)算付款進程。

4. 加強項目預算執(zhí)行進度分析，建立健全績效評價體系

項目預算執(zhí)行進度的分析不應僅停留在年度預算執(zhí)行額和執(zhí)行比率等粗線條的分析，應改進分析方法，對具體項目的執(zhí)行展開分析和跟蹤。在預算執(zhí)行進度分析時要根據(jù)項目分類制定科學的分析指標和合理的預算分析方法，引入差異分析、結(jié)構(gòu)分析、對比分析、趨勢分析、多維分析。例如，將預算實際執(zhí)行情況與立項申報的項目執(zhí)行進度進行比較，計算計劃進度與實際進度之間的差異，分析引起差異的內(nèi)外部原因，及時發(fā)現(xiàn)和解決預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。又如，在基建維修項目預算執(zhí)行分析中，根據(jù)工程施工進度表預計項目執(zhí)行進度，用預計進度與實際進度進行對比分析，分析產(chǎn)生差異的原因，提出相應措施，判斷項目執(zhí)行情況。

學校應進一步規(guī)范經(jīng)費管理，重過程的同時，還應看實效，通過建立和實施科學的業(yè)績評價和激勵制度，建立完善的績效評價體系?？赏ㄟ^預算完成情況的考核和預算執(zhí)行情況考核，加強經(jīng)費使用和完成的績效評價，達到項目預期的經(jīng)濟效益和社會效益，提高經(jīng)費的使用效益。在項目立項時，確定每個項目的績效目標，未按要求設定績效目標的項目支出，不得納入學校項目庫管理，也不得申請項目預算資金。績效目標的制定應指向明確、細化量化、合理可行和相應匹配，考核指標體系的建立可按照“平衡計分卡”思路，兼顧財務指標和非財務指標的平衡、短期與長期指標的平衡、內(nèi)部與外部的平衡，符合單位職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，突出項目管理重點，以各業(yè)務部門的責權范圍為限，將業(yè)務部門的可控事項納入考核范圍，考核指標之間具有關聯(lián)性，但不能面面俱到，應抓住關鍵業(yè)績指標和控制關鍵業(yè)績指標的數(shù)量。

加強內(nèi)部審計工作，建立經(jīng)費使用審計制度，計劃財務處、監(jiān)察審計處等職能部門要合理分工，加強預算和支出的審核，特別是投入資金量大的項目，應提前介入，全過程監(jiān)督。實行定期考核，建立獎懲制度，形成良好的競爭氛圍，這對于提高經(jīng)費使用的績效有一定的促進作用。通過預算編制，進一步將各預算指標分解落實到各責任部門或責任人，并將各項目績效目標具體化，防止工作推諉或扯皮，對于項目完成比較好的責任部門或責任人給予一定的獎勵，對沒績效目標完成較差的責任部門或責任人給予通報批評，對給學校資產(chǎn)造成重大損失的，按規(guī)定追究黨紀、政紀、刑事責任。

參考文獻：

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（作者單位：北京體育大學）