代海軍

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

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安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管論綱

——以治理理論為視角

代海軍

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及政府、企業(yè)、員工以及其他主體利益，其價(jià)值應(yīng)該是多元的。我國目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，更多地體現(xiàn)為一種社會(huì)控制，有必要平衡各方價(jià)值關(guān)系，構(gòu)建一種柔性監(jiān)管的模式，即要樹立“治理”的理念，平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系，推進(jìn)職業(yè)安全與健康一體化監(jiān)管，構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系。

安全生產(chǎn)；治理；有限政府；自律；柔性監(jiān)管

引言

關(guān)于政府安全監(jiān)管，是規(guī)制還是放松，西方理論界展開了歷時(shí)百年的激烈論爭，直至今天仍沒有結(jié)束。部分學(xué)者認(rèn)為政府監(jiān)管有效地降低了職業(yè)安全與健康風(fēng)險(xiǎn)。庫克(W.Cooke)和岡奇(F.Gantschi)的研究得出了這樣的結(jié)論，20世紀(jì)70年代緬因州的制造業(yè)廠商因事故造成的工作日損失有明顯下降，這源于政府監(jiān)管的有效性[1]。1978年彼得森(Petersen)將人文主義管理方法應(yīng)用于當(dāng)時(shí)的安全管理領(lǐng)域，認(rèn)為監(jiān)管者在管理中仍有很重要的作用[2]。同樣是政府監(jiān)管，一些學(xué)者給出了不同的結(jié)論。麥克·巴拉姆認(rèn)為，美國OCSLA法律的重點(diǎn)是發(fā)揮政府監(jiān)管及處罰功能，因此在監(jiān)管部門和執(zhí)行者之間創(chuàng)造了一種敵對的關(guān)系。這也是美國國會(huì)通過的一系列法律的典型特征，監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著指揮和控制的角色，執(zhí)行著詳細(xì)、規(guī)范的規(guī)定。然而，美國的經(jīng)驗(yàn)表明，這種條款往往導(dǎo)致較低的守法率，并且容易在安全方面達(dá)成某種妥協(xié)[3]。約翰·瑞德里(John Ridley)等人對目標(biāo)立法與政府監(jiān)管關(guān)系進(jìn)行了研究，分析了自我規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)管理的作用，認(rèn)為雇員和雇主的緊密合作能產(chǎn)生更持久的健康與安全[4]。同樣，杰夫·泰勒(Geoff Taylor)等人在全面分析事故致因理論后，認(rèn)為在自我調(diào)節(jié)的職業(yè)安全與健康框架下，政府監(jiān)察的作用已經(jīng)退居次要地位[5]。

伴隨著國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的建立運(yùn)行，國內(nèi)圍繞安全生產(chǎn)監(jiān)管的研究剛剛起步，內(nèi)容總體上比較陳舊，學(xué)者們大多將目光放在安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法中現(xiàn)實(shí)問題的思考和解決上，有的只是關(guān)注安全生產(chǎn)監(jiān)管的某個(gè)方面[6]，研究比較零散，鮮見基于實(shí)踐的理論創(chuàng)新。當(dāng)前，我國正處于生產(chǎn)安全事故“易發(fā)期”的歷史階段。在這種背景下，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，基本呈現(xiàn)一種實(shí)用主義的特點(diǎn)，追求行政目標(biāo)和效率，忽視了權(quán)力與權(quán)利間的平衡。實(shí)際上，安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及政府(國家和地方)、企業(yè)、員工以及社會(huì)各方主體利益，其價(jià)值應(yīng)該是多元的，包括社會(huì)安定、公平正義、行政效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。安全生產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)該體現(xiàn)這幾種價(jià)值的平衡，而實(shí)踐中存在的職能定位不合理、決策機(jī)制不完善以及執(zhí)法效率低下等種種矛盾和問題，也暴露出現(xiàn)階段這種“控制型監(jiān)管”的弱點(diǎn)和不足。此外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，安全生產(chǎn)監(jiān)管本身也面臨改革監(jiān)管方式、調(diào)整監(jiān)管資源分布、運(yùn)用市場機(jī)制推動(dòng)安全生產(chǎn)等內(nèi)在訴求。因此，有必要構(gòu)建一種新型的監(jiān)管模式，即筆者所要討論的“柔性監(jiān)管”。

一、安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管的提出及理論基礎(chǔ)

(一)柔性監(jiān)管的提出

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，我國目前采取的是一種典型的大政府小社會(huì)的模式。這種模式下的政府行政實(shí)質(zhì)上是一種剛性行政。剛性行政更多地使用強(qiáng)制和懲罰。但是，懲罰措施就像一種“藥”，能產(chǎn)生即時(shí)的高潮。它有用，而且見效快。正因?yàn)閼土P措施這樣有效，我們很容易上癮[7]。從安全監(jiān)管的實(shí)踐不難看出，我國安全生產(chǎn)發(fā)展的過程，從某種程度上說，是政府行政權(quán)力擴(kuò)張的過程。以2014年《安全生產(chǎn)法》修改為例，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在全部修改或增加的內(nèi)容中，有關(guān)政府監(jiān)管、行政處罰的條款占一半以上；相比之下，利害相關(guān)方在安全合作方面的規(guī)定較為欠缺?？偟膩砜?，我國目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)更多地體現(xiàn)為一種社會(huì)控制，對從業(yè)人員、企業(yè)等重視不夠，影響了第三方功能的發(fā)揮。與此同時(shí)，執(zhí)法實(shí)踐中依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管的呼聲越來越高。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國改革發(fā)展的步伐加快。黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角，提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國的決定，并強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。全面深化改革，推進(jìn)依法治理，成為新時(shí)期安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要任務(wù)?！胺ㄖ巍钡奶岢?，是相對“人治”而言的。亞里士多德曾說過，法治應(yīng)包含兩層含義：已經(jīng)制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身是制定良好的法律[8]。事實(shí)上，當(dāng)下存在的許多法治困境和危機(jī)，固然是由很多錯(cuò)綜復(fù)雜的因素所導(dǎo)致的，但最為根本的，是在于國家統(tǒng)攝社會(huì)的歷史慣性和現(xiàn)行體制嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，形成國家權(quán)力無處不在，而社會(huì)又瀕于失控的扭曲、斷裂狀態(tài)，其要害乃在于社會(huì)治理能力建設(shè)乏力。法治的生成與發(fā)展的歷史表明，權(quán)力制約與權(quán)利保障機(jī)制必須立基于社會(huì)治理土壤上，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三者應(yīng)該達(dá)到平衡[9]。在中國現(xiàn)行的法治條件下，我們應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制約行政權(quán)。行政主體應(yīng)維護(hù)和增進(jìn)相對方的合法權(quán)益，行政相對方要理解和支持行政主體的執(zhí)法行為，特別是要通過互動(dòng)的參與機(jī)制形成和諧、合作的行政關(guān)系格局[10]。就安全生產(chǎn)工作而言，就是要構(gòu)建一種基于合作行政的柔性監(jiān)管模式，即將被監(jiān)管對象視為合作與參與的主體，尊重其意志和權(quán)利，從主要強(qiáng)調(diào)命令和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到注重激勵(lì)、協(xié)商等柔性監(jiān)管手段的運(yùn)用上。

(二)柔性監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

柔性監(jiān)管源自“治理”理論。治理是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)和政治學(xué)以及國際政治領(lǐng)域具有廣泛適用價(jià)值的、內(nèi)涵豐富的概念。但對治理概念內(nèi)涵的理解卻眾說紛紜?！毒S基百科》定義“治理”(Governance)一詞意思跟“統(tǒng)轄”“管轄”“統(tǒng)治”略近。在政治學(xué)領(lǐng)域，通常指國家治理，即政府如何運(yùn)用治權(quán)，來管理國家、人民和領(lǐng)土，以達(dá)到延續(xù)國祚和讓國家發(fā)展的目的。在商業(yè)領(lǐng)域，又延伸到公司治理(corporate governance)，指公司等組織中的管理方式和制度等[11]。從邏輯上看，治理一詞與“統(tǒng)治”和“管理”有密切的聯(lián)系。治理區(qū)別于統(tǒng)治的基本特征是“統(tǒng)治”(government)一詞強(qiáng)調(diào)的是服從與被服從的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，治理更注重社會(huì)關(guān)系中的主體互動(dòng)。與“管理”(administration)不同的是，治理不僅僅包括了“管理”(政策的執(zhí)行或不執(zhí)行)，也包括了決策過程本身[12]。在關(guān)于治理的各種定義中，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)(the commission on global governance)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴》的研究報(bào)告，并在該報(bào)告中對治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它即包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[13]。

縱觀當(dāng)今對“治理”的認(rèn)識(shí)，盡管在理解上有所差異，但基本上是從國家、政府、社會(huì)等各個(gè)主體及其相互關(guān)系的角度進(jìn)行的討論。具體而言，“治理”包括以下幾個(gè)方面的要素[14]：第一，治理的主體。從治理概念的基本含義可以看出，治理的主體除包括一國政府以外，還包括其他各種公共組織、非營利組織、民間組織、私人組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)個(gè)人等。第二，治理的對象或客體。治理主體的多元化，決定了治理對象或客體也是非常廣泛的。在整個(gè)社會(huì)體系中，按照國家與社會(huì)的分離、市場與政府邊界的劃分、公域與私域的區(qū)分，不同治理主體對應(yīng)著不同的治理對象或客體，發(fā)揮著各自的作用。這既是治理理論的特點(diǎn)，也是治理有效性的根本保證。這里體現(xiàn)了社會(huì)分工的原則和社會(huì)分層治理的理念。第三，治理的目標(biāo)。治理的目標(biāo)是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。第四，治理的方式及手段。與治理主體的多元化、治理客體復(fù)雜性相聯(lián)系，治理手段和方式也必然是多樣化的。治理理論中的管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)之間的自愿平等合作。換言之，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認(rèn)為符合其利益的各種非正式的制度安排；它既包括政治法律的，也包括經(jīng)濟(jì)市場的，還包括社會(huì)的、文化的方式和手段。它是根據(jù)市場原則運(yùn)作、合同包工、權(quán)力分散、強(qiáng)調(diào)由國家和私營部門合作等治理工具多元化的具體表現(xiàn)。

二、安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

柔性監(jiān)管是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，主動(dòng)厘清行政權(quán)力的界限、運(yùn)行規(guī)則和責(zé)任體系的一種制度嘗試。柔性監(jiān)管并不意味著要重走“守夜人”國家的老路，而是要實(shí)現(xiàn)從單元主宰、垂直控制、規(guī)劃命令的“統(tǒng)治”，走向多元參與、橫向合作、民主協(xié)商的“治理”，建立國家治理和社會(huì)治理的“雙重”治理與兼容平衡機(jī)制[15]。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管機(jī)制：

(一)監(jiān)管理念：治理

中國是人情社會(huì)，情面往往會(huì)導(dǎo)致人們破壞法律和規(guī)則，原本好好的規(guī)則由于人們的情面意識(shí)，結(jié)果規(guī)則無法得到遵守。熟人社會(huì)的特質(zhì)使得今天的法律治理事業(yè)面臨著一種文化上和觀念的困境，必須從內(nèi)在的觀念深處改變自身。要想構(gòu)造一個(gè)良好的法律治理狀態(tài)，首先就必須強(qiáng)化和提升人們的規(guī)則意識(shí)，這樣，一個(gè)切實(shí)可行的，優(yōu)良的法律治理文化才能建設(shè)成功[16]。傳統(tǒng)的安全監(jiān)管中，相對人只是作為單純的監(jiān)管對象，扮演著完全被動(dòng)的角色。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治、科技和社會(huì)的發(fā)展，公民管理素質(zhì)的提升，公民參與行政成了新的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐漸呈現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展的趨向[17]。民主參與行政，強(qiáng)調(diào)行政方和相對人等各方主體的協(xié)商、協(xié)調(diào)和互動(dòng)。對安全監(jiān)管而言，實(shí)現(xiàn)民主參與行政，首先是要更新理念，推動(dòng)安全生產(chǎn)單一管制向多元治理的轉(zhuǎn)變。

(二)監(jiān)管體系：職業(yè)安全與健康一體化

柔性監(jiān)管構(gòu)建的著眼點(diǎn)，在于解決困擾我國安全生產(chǎn)工作的體制性、制度性障礙。與國外職業(yè)安全與健康統(tǒng)一監(jiān)管的模式不同，我國目前安全生產(chǎn)與職業(yè)健康實(shí)行的是分別立法及監(jiān)管的體制，1998年政府機(jī)構(gòu)改革確立了衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)健康監(jiān)管的體制，在2003年新一輪機(jī)構(gòu)改革中，《關(guān)于國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》(中央編辦發(fā)〔2003〕15號(hào))，將原由衛(wèi)生部門承擔(dān)的作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責(zé)劃歸國家安全生產(chǎn)監(jiān)管部門。2005年1月17日由衛(wèi)生部印發(fā)了《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)分工意見的通知》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2005〕31號(hào))，明確了各自的有關(guān)職責(zé)分工。2008年機(jī)構(gòu)改革方案仍延續(xù)這一局面，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門增設(shè)了職業(yè)安全健康監(jiān)管的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了衛(wèi)生部門與安全監(jiān)管部門兩家“共治”的體制。

但由于目前職業(yè)健康監(jiān)管工作處于“接轉(zhuǎn)職責(zé)、健全機(jī)構(gòu)、建章立制”的階段，監(jiān)管體制尚未完全理順。另外，工作場所安全與健康密切相連，有的很難截然分開，不同機(jī)構(gòu)或部門分別監(jiān)管，容易出現(xiàn)多頭管理或重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，造成監(jiān)管職能分散，監(jiān)管效力下降。因此，當(dāng)務(wù)之急，是抓緊理順相關(guān)部門職能，對作業(yè)場所安全與健康統(tǒng)一監(jiān)管，提高行政執(zhí)法效率，這不僅符合勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的實(shí)際需要，也與當(dāng)今世界安全立法和監(jiān)管的潮流接軌。

(三)監(jiān)管定位：有限政府

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對強(qiáng)化安全生產(chǎn)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、加大安全生產(chǎn)等評價(jià)體系指標(biāo)權(quán)重、強(qiáng)化安全生產(chǎn)科技支撐、加強(qiáng)安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、深化安全生產(chǎn)管理體制改革等作出了全面部署和要求?！稕Q定》中提出的這些要求，貫徹了從全能政府走向有限政府的思路，涉及安全生產(chǎn)監(jiān)管理念、監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式等各個(gè)方面的改革。

當(dāng)前，我國中央和地方安全生產(chǎn)監(jiān)管職能存在重疊，行政管理與執(zhí)法人員比例失調(diào)。建議借鑒發(fā)達(dá)國家職業(yè)安全與健康監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置等經(jīng)驗(yàn)，按照咨詢—決策—執(zhí)行既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，改革安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制：一方面，借鑒南非、瑞士以及國際勞工組織三方協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，建立安全生產(chǎn)決策咨詢委員會(huì)，主要職責(zé)是為政府機(jī)構(gòu)提供安全生產(chǎn)與職業(yè)健康方面的決策咨詢意見和建議，其人員由政府、企業(yè)和職工等三方代表按比例組成?？紤]到各級(jí)政府已設(shè)有安全生產(chǎn)委員會(huì)，建議在尊重我國現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，以安全生產(chǎn)委員會(huì)為基礎(chǔ)，完善其組成人員構(gòu)成，尤其注重吸收安全和法律方面的專家參與，保障決策咨詢的合法性、有效性。另一方面，建議進(jìn)一步厘清中央、省、市、縣四級(jí)政府安全監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，明確其職能分工。中央側(cè)重立法和宏觀指導(dǎo)，省級(jí)重在落實(shí)和協(xié)調(diào)，地市以下主要開展監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法。

(四)監(jiān)管手段：平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系

從世界范圍看，以英國為代表的發(fā)達(dá)國家采取的是職業(yè)安全與健康“目標(biāo)設(shè)定型”立法，這種立法體系下的政府監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是對雇主職業(yè)安全與健康的管理授權(quán)。我國安全生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)借鑒這種理念，探索建立企業(yè)自律模式，激發(fā)其自主創(chuàng)新安全管理的熱情，進(jìn)一步減輕政府監(jiān)管的壓力。同時(shí)，著力克服目標(biāo)設(shè)定型監(jiān)管暴露出的弊端，積極平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系。安全生產(chǎn)狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，世界各國在工業(yè)化進(jìn)程中，普遍經(jīng)歷從事故上升、到趨于穩(wěn)定和下降的過程，安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯非對稱拋物線的發(fā)展特征，存在事故“易發(fā)期”現(xiàn)象[18]。中國已進(jìn)入工業(yè)化中期的后半段，依據(jù)前述理論，目前我國正處于安全生產(chǎn)“事故高位波動(dòng)階段”。雖然在安全生產(chǎn)監(jiān)管的高壓政策下事故總量連續(xù)多年大幅下降，已表現(xiàn)出事故快速下降階段的特征。但當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)較為薄弱，事故風(fēng)險(xiǎn)仍然較高。在此背景下，政府監(jiān)管仍有必要保持一定的強(qiáng)度。

三、安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)推進(jìn)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法

提升行政效率是柔性監(jiān)管所要追尋的目標(biāo)之一。目前，影響安全監(jiān)管效率的問題突出表現(xiàn)在安全與健康的二元分立。但是，安全生產(chǎn)與職業(yè)健康作為保護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)利的兩個(gè)不同方面，在方向上具有統(tǒng)一性，屬于勞動(dòng)關(guān)系中勞動(dòng)者生命安全權(quán)與職業(yè)健康權(quán)，且彼此密不可分。目前，發(fā)達(dá)國家普遍健全了安全健康法律法規(guī)，實(shí)行職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法，體現(xiàn)了從事故高發(fā)期重視安全到后期健康與安全并重的理念轉(zhuǎn)變，這也是世界職業(yè)安全健康法制建設(shè)的普遍趨勢。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，我國應(yīng)當(dāng)借鑒世界發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，考慮適時(shí)將現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》，合并修訂為統(tǒng)一的《安全與健康法》，整合現(xiàn)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康許可、處罰、強(qiáng)制等方面的法規(guī)制度，為建立安全與健康統(tǒng)一監(jiān)管提供法制保障。

(二)進(jìn)一步改進(jìn)安全監(jiān)管方式

柔性監(jiān)管必然帶來監(jiān)管及執(zhí)法方式的創(chuàng)新。表面上，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與企業(yè)之間是監(jiān)管與被監(jiān)管的行政管理關(guān)系。但這種管理關(guān)系不是相互對立的，而是有機(jī)統(tǒng)一的，因?yàn)槎叩母灸康氖且恢碌?，都是為了企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一性，作為監(jiān)管方的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)牢固樹立服務(wù)的理念，增強(qiáng)為企業(yè)服務(wù)的意識(shí)，積極幫助企業(yè)做好危險(xiǎn)源管控、隱患排查治理和從業(yè)人員教育培訓(xùn)等基礎(chǔ)性工作，使監(jiān)管與被監(jiān)管形成良性互動(dòng)。執(zhí)法、技術(shù)、培訓(xùn)是支撐美國礦山安全的三大支柱(被稱為美國礦山安全“成功三角”)。建議學(xué)習(xí)借鑒美國等經(jīng)驗(yàn)，由政府監(jiān)管部門或下屬單位組織，開展對企業(yè)及從業(yè)人員的咨詢、教育和培訓(xùn)工作，費(fèi)用由政府財(cái)政承擔(dān)，使監(jiān)管與被監(jiān)管形成良性互動(dòng)。在執(zhí)法方式上，安全監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)借鑒美國的做法，增強(qiáng)執(zhí)法的科學(xué)性，不僅要嚴(yán)格依照程序執(zhí)法，而且要科學(xué)、謹(jǐn)慎行使自由裁量權(quán)，進(jìn)一步提升執(zhí)法效果。

(三)建立安全監(jiān)管行政民主化的相關(guān)制度

柔性監(jiān)管的基礎(chǔ)在行政參與。為從制度上保障行政相對人參與行政決策，推進(jìn)安全監(jiān)管的科學(xué)化、民主化，建議建立健全以下兩項(xiàng)制度：一是建立安全生產(chǎn)行政聽證制度。我國《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)建立行政聽證制度，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》(國家安全監(jiān)管總局15號(hào)令)也規(guī)定了行政處罰聽證措施。此外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2015〕20號(hào))還要求，“對同類安全生產(chǎn)執(zhí)法案件按不低于10%的比例，召集相關(guān)企業(yè)進(jìn)行公開裁定”。為有效保障行政相對人的合法權(quán)益，推動(dòng)安全監(jiān)管過程更加公開、透明，除了嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，建議進(jìn)一步擴(kuò)大行政聽證范圍，對安全生產(chǎn)重大決策規(guī)劃、安全生產(chǎn)立法、行政審批改革等領(lǐng)域，實(shí)行聽證制度，并通過立法手段建立完善相關(guān)程序。二是建立政府安全生產(chǎn)法律顧問制度。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。目前，國家安全監(jiān)管總局已建立了法律顧問制度。建議總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)各級(jí)安全監(jiān)管部門建立法律顧問制度，對安全生產(chǎn)重大行政決策進(jìn)行合法性審查，對重要立法項(xiàng)目和規(guī)范性文件組織研究、論證，對重大、疑難行政復(fù)議和行政訴訟案件進(jìn)行研究和指導(dǎo)等，使得安全監(jiān)管部門的行政行為更加符合行政法治的要求，保證依法治安的順利推進(jìn)。

(四)落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任

柔性監(jiān)管并不排斥企業(yè)主體責(zé)任。從國外立法看，一般都要求企業(yè)要依法設(shè)立健康與安全委員會(huì)和健康與安全代表制度，并對其組成、相關(guān)職責(zé)等作了具體要求，企業(yè)的責(zé)任與政府安全監(jiān)管職責(zé)二者界限較為清晰。我國由于立法不明確、職能定位偏差、企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)淡薄等原因，安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往需要對企業(yè)安全與健康各個(gè)方面進(jìn)行事無巨細(xì)的監(jiān)督檢查，而作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的企業(yè)卻忽視了其自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全與健康主體責(zé)任，導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)主體責(zé)任不清，企業(yè)對安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)依賴性嚴(yán)重，不利于安全生產(chǎn)工作深入健康開展。建議借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，樹立“誰制造風(fēng)險(xiǎn)、誰負(fù)責(zé)管理風(fēng)險(xiǎn)”的理念，強(qiáng)化企業(yè)落實(shí)安全與健康主體責(zé)任的制度措施，如要求企業(yè)根據(jù)安全與健康法律法規(guī)的要求、風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果、事故應(yīng)對措施、員工的合理化建議和技術(shù)改造需要，編制詳細(xì)的年度安全技術(shù)措施計(jì)劃，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門主要監(jiān)督檢查報(bào)告內(nèi)容的執(zhí)行情況，并依此作為對企業(yè)分級(jí)分類監(jiān)管的依據(jù)。

(五)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用

建立完善的市場機(jī)制是柔性監(jiān)管的重要特征之一。通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，使得安全監(jiān)管部門從煩瑣的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力制定規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督執(zhí)法。美國的公會(huì)組織、德國的同業(yè)公會(huì)和各類職業(yè)健康協(xié)會(huì)、澳大利亞的礦山安全委員會(huì)等，在制定和推廣職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)、事故預(yù)防和康復(fù)救治，為企業(yè)提供安全技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用，在鼓勵(lì)企業(yè)自律和承擔(dān)安全健康主體責(zé)任方面具有重要影響。因此，在推進(jìn)我國安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管過程中，建議積極完善市場機(jī)制，尤其要進(jìn)一步發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)支撐作用。一是，注重發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)職能，結(jié)合我國安全生產(chǎn)行政審批制度改革，將“三同時(shí)”技術(shù)審查等內(nèi)容，轉(zhuǎn)移給符合條件的中介組織或行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施，并加強(qiáng)對其的監(jiān)督管理，依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是，建立安全生產(chǎn)專家?guī)欤韵嚓P(guān)協(xié)會(huì)為載體，吸納安全領(lǐng)域?qū)＜遥詫＜規(guī)鞛橐劳?，通過市場化運(yùn)作，更好地為會(huì)員單位、為企業(yè)、為政府服務(wù)。如可在條件成熟的省市先行試點(diǎn)將中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等工作由行業(yè)協(xié)會(huì)組織專家進(jìn)行認(rèn)定，由專家、行業(yè)協(xié)會(huì)對認(rèn)定工作負(fù)責(zé)。

四、結(jié)論

國內(nèi)外安全監(jiān)管的理論及實(shí)踐表明，政府監(jiān)管權(quán)力與企業(yè)及雇員權(quán)利達(dá)到平衡，有助于最大限度地降低職業(yè)安全與健康風(fēng)險(xiǎn)。通過上文的分析，得出如下幾點(diǎn)結(jié)論：

(1)安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及政府、企業(yè)、員工以及其他主體利益，其價(jià)值是多元的。針對“控制型”監(jiān)管的不足，安全監(jiān)管部門有必要貫徹“治理”的理念，構(gòu)建一種基于合作行政的柔性監(jiān)管模式，即將被監(jiān)管對象視為合作與參與的主體，從主要強(qiáng)調(diào)命令和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到注重激勵(lì)、協(xié)商等柔性監(jiān)管手段的運(yùn)用上。

(2)安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管體現(xiàn)了從全能政府走向有限政府的思路，但現(xiàn)階段筆者不建議完全放松政府強(qiáng)制，而是應(yīng)平衡政府強(qiáng)制與企業(yè)自律的關(guān)系，推動(dòng)安全生產(chǎn)從單一管制向多元治理的轉(zhuǎn)變。

(3)安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管必然帶來監(jiān)管理念、立法及執(zhí)法等方面的變革。結(jié)合我國國情，建立安全生產(chǎn)柔性監(jiān)管的具體路徑，包括：推進(jìn)安全生產(chǎn)與健康統(tǒng)一立法，建立安全監(jiān)管行政民主化的相關(guān)制度，將嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法與服務(wù)企業(yè)結(jié)合起來；同時(shí)，結(jié)合行政審批制度改革，積極培育和發(fā)展中介組織，并通過督促企業(yè)編制年度計(jì)劃等措施落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

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責(zé)任編輯:邵東華

Non-authority Supervision on Work Safety——From the Viewpoint of Governance

Dai Haijun

(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081)

The supervision on work safety involving government，businesses，employees and the interests of all social subjects,its value should be diverse.The current design of supervision system on work safety reflects more social control.It is necessary to balance the value of the relationship between the parties in order to build a non-authority regulatory system.The concept of “governance”,the balance of the relation between government enforcement and cooperate self-regulation,the promotion of the integration of occupational safety and health regulation,and construction of scientific evaluation system are required in order to build a flexible regulatory system.

work safety;governance;limited government；self-discipline；non-authority supervision

2015-12-22

代海軍(1977—)，男，安徽濉溪人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院法律研究所副所長，主要從事安全生產(chǎn)法、環(huán)境資源法等研究。

D912.1

A

2095-3275(2016)03-0020-07