王元天

(南京大學(xué) 歷史學(xué)系，江蘇 南京　210093)

?

近代英國土地私有與公用需求矛盾發(fā)展略論

王元天

(南京大學(xué) 歷史學(xué)系，江蘇 南京210093)

[摘要]土地所有制的不同，是我國與資本主義國家一項重要的經(jīng)濟(jì)制度差異。在我國，公共用途的土地都是由國有土地來承擔(dān)的；在歷史上的英國，則由公用地承擔(dān)。中世紀(jì)的英國，公用地是個人享有土地公權(quán)的私人地產(chǎn)。到17世紀(jì)的中后期，隨著私人地產(chǎn)權(quán)的確立和私人地產(chǎn)面積的擴(kuò)張，長期存在的公用地逐漸消失，土地“私有”與人們對土地的公用需求之間沖突不斷加劇。針對這一問題，地方民眾率先通過實踐嘗試，成功地利用土地信托，創(chuàng)設(shè)了新型的公用地，即信托制下以公眾為受益人的私有地產(chǎn)。這是在私有制框架下，為公私?jīng)_突提供合法解決的先例。地方上的成功，推動了國家對公私?jīng)_突態(tài)度的轉(zhuǎn)變，并且相關(guān)法律進(jìn)行有針對性的改變，尤其是對土地私有制的完善起到了重要作用。通過信托制度來管理土地，對于我國今后的土地使用改革，具有積極的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]英國土地制度；公用地；土地公權(quán)；土地私有制；土地信托

土地所有制的不同，是我國與資本主義國家一項重要的經(jīng)濟(jì)制度差異。在我國，國家有權(quán)利用國有土地架橋鋪路、修建公用設(shè)施，而土地的國有性質(zhì)也為其公共利用提供了理論基礎(chǔ)。在英國，卻是只有私人地產(chǎn)而沒有國有土地。那么，這是否意味著在英國，路橋、公園都是私人地產(chǎn)，而且人們一旦走出家門，就必須踏入他人的地產(chǎn)，甚至要申請無數(shù)的進(jìn)入和通行許可，還要擔(dān)心今天的道路，明天會不會變成菜園而被封了起來？在幾百年前，英國還真的曾面臨過類似的問題。私人土地產(chǎn)權(quán)在英國的確立和發(fā)展進(jìn)程中，在土地私有制理論與實踐過程中，都對土地的公用需求形成過挑戰(zhàn)。那么，英國為什么可以沒有國有土地呢？

要回答這一問題，就必須對英國17世紀(jì)私人地產(chǎn)權(quán)確立后，土地私有制與人們對土地的公用需求之間矛盾的發(fā)展過程進(jìn)行一番梳理。隨著英國私人地產(chǎn)的不斷擴(kuò)張，使得公用地在地理上和法律上都逐漸失去了生存空間。受影響的不僅是具體沖突中少數(shù)人的經(jīng)濟(jì)利益，更使社會大眾的傳統(tǒng)生活方式受到影響。特別是進(jìn)入19世紀(jì)，土地的私產(chǎn)性質(zhì)，與人們對土地的公用訴求，在社會上引發(fā)了越來越激烈的沖突，它嚴(yán)重地沖擊著私有制。然而，有效的解決方案，最初卻并非來自英國政府，而是在地方解決具體的沖突中，群眾率先試用土地信托成功。這種信托方法得到推廣，國家的態(tài)度也逐漸轉(zhuǎn)變，隨后的立法也及時給予跟進(jìn)。本文將通過梳理這一發(fā)展過程，回答英國為什么可以沒有國有土地這一有趣的問題。

一、公用地消失與公私?jīng)_突的激化

在英國歷史上，土地的公用需求主要是通過“敞田制”下的公用地來滿足的?！俺ㄌ镏啤笔侵惺兰o(jì)盛行于歐洲的一種土地制度，本意就是指土地不設(shè)柵欄開放公用。瑟斯克將其主要特征歸納為四項，即耕地、草地劃分為條田由各個農(nóng)戶分散持有，收獲后和休耕期的耕地和草地對公眾放牧開放，條田占有者有權(quán)在未開墾的公地、荒地放牧以及拾柴、拾泥煤等等，以及“敞田”的管理利用由莊園法庭和村民議會統(tǒng)一管理。*Thrisk, Joan, The Common Fields, Past and Present, No. 29 (December, 1964), p.3.由此可見，“敞田制”下的公用地包括了莊園或村莊中的收獲后的耕地以及未被開墾的公地、荒地。*Hall, David, The open fields of England, Oxford: Oxford University press, 2014, p.34.

“敞田制”下的公用地，之所以具有公用性，是基于人們依據(jù)習(xí)慣而享有的土地公權(quán)。布萊克斯通對土地公權(quán)的定義，“人們獲取他人土地部分產(chǎn)品的合法權(quán)利(right)或在他人土地上享有的經(jīng)濟(jì)利益(profit)”，包括放牧、捕魚、伐木、挖煤等。*Curtler, William Henry Ricketts, The enclosure and redistribution of our land, Oxford: The Clarendon press, 1920, p.77.這是頗具有代表性的定義，它指明了土地公權(quán)并不是一項土地財產(chǎn)權(quán)利(property)。但是，它的問題在于過于注重于公用地的經(jīng)濟(jì)價值，卻忽略了它的社會意義：基于土地公權(quán)獲取在他人土地上的權(quán)利或利益，首先意味著這片土地對你是開放的，你能走過去并呆在那。比如，你要去林間采摘，意味著你首先可以進(jìn)入他人的林地，穿行其間，并在那里逗留。這種空間的開放，并非法律所直接授予，但仍然為公權(quán)所有者所享有。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, Cambridge: Cambridge University press, 1993, p.172.

公用地在英國分布廣泛，且影響人口眾多?！俺ㄌ镏啤毕碌墓玫匾恢钡?8世紀(jì)初，在英國都有廣泛分布，以北安普頓郡為例，盡管到1720年已有1/3的土地被圈為私人地產(chǎn)，但當(dāng)?shù)?0%的人口都生活在余下2/3仍實行“敞田制”的地區(qū)。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, p.58.而在社會上享有土地公權(quán)的人口眾多。首先，土地占有人(landed commoners)毫無疑問地享有土地公權(quán)。無論是耕地還是草地，只要占有一點土地都會被賦予土地公權(quán)。在18世紀(jì)晚期北安普頓郡20個還在實行“敞田制”的教區(qū)中，這類土地公權(quán)享有者平均占到了37%以上；其次，房屋住戶(cottage commoners)也享有土地公權(quán)，無論他擁有的是小屋、小酒館、磨坊、農(nóng)舍，還是其他建筑。1753年，沃明頓一間小屋的出售廣告中，標(biāo)明了擁有此屋即可獲得在公地上放牧兩頭牛和10只羊的權(quán)利。此外，許多不符合上述標(biāo)準(zhǔn)的無地者(landless commoners)也享有土地公權(quán)，包括勞工、手工工匠、小商人、外來移民、牧民以及窮苦的老人、寡婦等等。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, pp.59-64.

大規(guī)模的公用地，作為開放性的空間，塑造了英國人的生活方式。在大衛(wèi)·霍爾對18世紀(jì)開放鄉(xiāng)村的描述中寫到：鄉(xiāng)村熱鬧的而不空曠，人們在田里一起干活，邊聊邊干?？梢愿鶕?jù)鄉(xiāng)村道路上人流、畜流每天有規(guī)律地來來往往判斷一天中的時間，也可以根據(jù)人畜在田間和草地上的分布來判斷一年中的時令。田地、圍欄和畜欄的管理員會定期就農(nóng)田草場的重新規(guī)劃和一個專門的委員會碰頭，而會面地點通常在酒館里公開進(jìn)行，大家邊喝邊聊，而普通的公權(quán)享有者也可以圍在旁邊聽著。每年豐收后農(nóng)田，會對拾穗人開放，剩下的殘茬會用來放羊，而最后殘留在路邊的糧食會被豬、鵝一掃而空。人們沿著公共道路，穿越整個教區(qū)也不會侵犯別人的領(lǐng)地，孩子們可以自由地去路邊草地上或河邊為牲畜拾飼料，也可以在林間采拾漿果和堅果，土地在很大程度上是被共享的。*Neeson, J.M., Commoners: common right, enclosure and social change in England, 1700-1820, pp.2-3.

中世紀(jì)以來，伴隨著私人地產(chǎn)在擴(kuò)張過程中不斷蠶食公用地，土地私有與公用需求之間的沖突就一直存在。但是，即便17世紀(jì)私人地產(chǎn)權(quán)在英國確立后，由于公用地仍分布廣泛，公私?jīng)_突尚不明顯。直到18世紀(jì)末19世紀(jì)初，這一沖突才因公用地在議會圈地高峰中短時間內(nèi)大量消失而激化。以英格蘭地區(qū)為例，最早的圈地記錄可以追溯到10、11世紀(jì)，據(jù)估算，到1600年時，可行使土地公權(quán)的農(nóng)地有一半早已被圈占。*克里斯托弗·戴爾：《轉(zhuǎn)型的時代：中世紀(jì)晚期英國的經(jīng)濟(jì)與社會》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第56頁。而包含兩次高峰在內(nèi)，通過議會圈地私有化的公用地總量還十分有限。在1830年前的議會圈地中，消失的公用地只占全英格蘭總面積的18%。*倪正春：《18-19世紀(jì)英國議會圈地研究》，學(xué)位論文，天津師范大學(xué)2005年，第31頁。但是，從議會圈地期間，各郡消失公用地在當(dāng)?shù)厮嫉谋壤町惪梢钥闯觯?Kain, Rojer J. P., Chapman, John, and Oliver, Richard R., The Enclosure Maps of England and Wales, 1595-1918, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p.159-160.一方面當(dāng)時總面積不大的公用地仍廣泛分布在全國，在各地充當(dāng)公私?jīng)_突的緩沖帶；另一方面，即便個別地區(qū)私產(chǎn)的比例較大，但沒有牽扯到具體經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)中的人，仍然可以通過遷徙來避免生活方式受到影響，而不必直接挑戰(zhàn)私人財產(chǎn)。因而，盡管因圈地引發(fā)的公私?jīng)_突長期存在于中世紀(jì)，但更多的時候只是涉及到具體雙方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益的沖突。在議會圈地的高潮階段，所剩不多的公用地，在短時間內(nèi)大規(guī)模私有化。特別是到了19世紀(jì)中葉，“敞田制”崩潰以后，快速擴(kuò)張的私人地產(chǎn)直接挑戰(zhàn)了廣大民眾的傳統(tǒng)生活習(xí)慣?！澳切┍砻嫔峡雌饋頉]有被剝奪的人們也遭受了空間錯位。清空村莊和圈用田野抹去了曾是地方標(biāo)記的縱橫交錯的傳統(tǒng)人行道。圈地也意味著敞地的損失，人們通常在敞地趕集、聆聽布道、參加政治集會或舉行運(yùn)動賽事等。這些活動并非各不相干，一場足球比賽有時就是聚集足夠的人手去搗毀新的圈地柵欄的前奏。”*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，張箭飛、趙英紅譯，南京：譯林出版社2011年版，第116頁。

二、公私?jīng)_突激化的社會反響

公用地的大規(guī)模消失，對公私?jīng)_突的激化，在社會上從多方面表現(xiàn)出來。首先，是公路關(guān)閉引發(fā)的通行權(quán)之爭。在近代的英國，公路是一個法律上的概念：不能自然產(chǎn)生或消滅，而必須依法開辟或關(guān)閉。開關(guān)公路都可以通過議會立法，但是這并非最主要的方式。公路的開辟主要通過地產(chǎn)權(quán)人明示或暗示，表現(xiàn)出愿意將部分土地上的通行權(quán)授予全體公眾(而不能只授予公眾中的一部分)；而關(guān)閉則可以通過治安法官的命令，并且經(jīng)過下一次地方季審法庭的確認(rèn)。*Hunter, Robert, The preservation of open spaces, and of footpaths and other rights of way, London: Eyre and Spottiswoode, 1902, p.316, p.318.因而，公路雖然無差別對全體國民開放通行，但毫無疑問是私人地產(chǎn)。

公路的特殊性，使得許多圈地法案會避開公路，但這并不能阻止地產(chǎn)權(quán)人為了地產(chǎn)的完整性，想方設(shè)法關(guān)閉道路。公路的開關(guān)條件，使得地產(chǎn)權(quán)人有兩種關(guān)閉公路的方法：一種是直接關(guān)閉公路，并拒絕承認(rèn)曾有過開辟公路的意圖；另一種是與治安法官聯(lián)手關(guān)閉公路。關(guān)閉公路對人們的日常生活造成極大的影響，因而進(jìn)入19世紀(jì)后，在英國各地陸續(xù)出現(xiàn)了各種公路保護(hù)協(xié)會，爭奪通行權(quán)。1826年，在曼徹斯特附近的村莊弗利克斯頓，地主萊特設(shè)法讓兩名當(dāng)?shù)刂伟卜ü俸炇鹈睿P(guān)閉了一條穿過其土地的公路，之后沒有等到地方季審法庭的確認(rèn)，就把公路兩側(cè)的護(hù)欄拆除，并把公路耕種了。在村里的農(nóng)民最初的訴訟失敗后，曼徹斯特人行道保護(hù)協(xié)會成立，花了兩年的時間把官司一直打到了英國高等法庭，最終勝訴。而在1876年，德文郡公爵關(guān)閉了一條穿過其獵場的歷史悠久的公路，為此曼徹斯特人行道保護(hù)協(xié)會與海菲爾德和金德斯考特古人行道協(xié)會聯(lián)合對公爵展開訴訟，通過近20年的法律斗爭，最終奪回了公路通行權(quán)。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第133頁，第138-139頁。

其次，公用地被圈占后也引發(fā)了圈占土地的進(jìn)入權(quán)之爭。一方面公用地消失后，人們的“漁獵權(quán)”也無處行使，這使得擅闖私人地產(chǎn)的偷獵行為在18、19世紀(jì)非常嚴(yán)重。雖然其中一部分是迫于生計，比如19世紀(jì)60年代的“棉災(zāi)”期間，大批參與偷獵的紡織工。但是，很多時候偷獵僅僅因為這是一種傳統(tǒng)的生活方式。因而，盡管偷獵被抓可能面臨監(jiān)禁、流放海外、強(qiáng)制入伍等嚴(yán)厲處罰，19世紀(jì)初的法律甚至規(guī)定，護(hù)林人有權(quán)當(dāng)場殺死偷獵者，但是偷獵現(xiàn)象仍然屢禁不止。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第138頁。另一方面，宗教、休閑娛樂等方面的原因，也構(gòu)成了人們要求闖入公共空間的理由。各地人們?yōu)閷崿F(xiàn)這些訴求，在19世紀(jì)成立了許多漫游者俱樂部之類的組織，比如1890年成立的“蘇格蘭登山俱樂部”，19世紀(jì)90年代成立的“利物浦鄉(xiāng)下人”等。到了20世紀(jì)，其中許多組織為了實現(xiàn)進(jìn)入權(quán)的訴求進(jìn)一步結(jié)成了更大的聯(lián)盟，比如在20世紀(jì)20、30年代，38個漫游者俱樂部組成了曼徹斯特聯(lián)盟，而在謝菲爾德，當(dāng)?shù)丶s20個漫游俱樂部也在1926年完成了結(jié)盟。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第171頁。

此外，風(fēng)景名勝的保護(hù)也成為公私?jīng)_突的一個焦點。一些公用地在被圈占之后，被用于蓋工廠、修鐵路，對于民眾的影響比圈占本身更大。在湖區(qū)，“開礦和采石這類大煞風(fēng)景的破壞活動和威脅”引起了強(qiáng)烈的反感，鋪設(shè)鐵路和開采煤礦等工程項目，往往同時受到經(jīng)濟(jì)和“道德美學(xué)層面”的挑戰(zhàn)，引發(fā)有組織的抗議。而1879年，著名的景區(qū)瑟米爾湖被改造所引發(fā)的軒然大波，更是一個典型案例。當(dāng)時，曼徹斯特公司為了解決附近新興工業(yè)城市的用水問題，決定將瑟米爾湖改造成一座水庫。改造方案一經(jīng)提出，首先就在當(dāng)?shù)卣兄铝藦?qiáng)烈的反對，而且反對者中不乏主教、大地主等社會上層人士。反對者還通過1877年地方上成立的專門保護(hù)委員會進(jìn)行抗?fàn)帲@樣的抗?fàn)幓顒?，不僅贏得了當(dāng)?shù)氐刂麟A層的支持，還在全國范圍內(nèi)得到了當(dāng)時一些公眾人物以及“公用地協(xié)會”的支持。然而，經(jīng)過議會中的幾輪較量，瑟米爾湖最終仍然難逃被改造的命運(yùn)，并在之后被封閉了百余年之久。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第153-154頁。隨著類似現(xiàn)象的多發(fā)，公私?jīng)_突的現(xiàn)象在風(fēng)景名勝保護(hù)的問題上日益凸顯，許多風(fēng)景名勝、文物古跡的保護(hù)組織也應(yīng)運(yùn)而生，參與到?jīng)_突斗爭中來。

英國的私人地產(chǎn)權(quán)在17世紀(jì)確立后，特別是到了18世紀(jì)圈地運(yùn)動不斷加速的過程中，私人地產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)大所造成的負(fù)面影響，波及到了廣大民眾。這不僅在全國各地都引發(fā)了一些要求土地公用的呼聲，在國家層面也得到了部分響應(yīng)。但是，由于這些訴求對土地私有制的威脅，總體上在議會中受到抨擊和抵制。因而，一直到20世紀(jì)以前，國家都沒能出臺有效的法令或政策來應(yīng)對愈演愈烈的公私?jīng)_突。

三、既私有又公用：土地信托的可能性

對于土地公權(quán)的定性始終存在爭議，但是，以布萊克斯通的定義(前面所述)為代表，法學(xué)家們普遍不認(rèn)為土地公權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。而事實上在激烈的公私矛盾之中，一方捍衛(wèi)的是私人土地的財產(chǎn)權(quán)，而另一方對于土地公用權(quán)的訴求，卻只是希望獲得部分使用他人土地并從中獲益的個人權(quán)利，它并不在意土地產(chǎn)權(quán)的歸屬。那么，私人地產(chǎn)和公用權(quán)之間，果真水火不容嗎？事實并非如此，中世紀(jì)以來，不斷發(fā)展和完善的信托制就為二者之間的共存提供了可能性。

信托制是在“用益制”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，而“用益制”在英國的推廣與發(fā)展，正是因為它能將土地的實際占有者和受益人分離，避免普通法對地產(chǎn)權(quán)人的一些約束?！坝靡嬷啤钡钠鹪礆v史悠久，但它在英國最初的興盛，主要得益于深刻的宗教原因。13世紀(jì)初，傳入英國的方濟(jì)各會，禁止本派修士擁有財產(chǎn)，因而信徒們通過“用益制”幫助他們，使得他們可以在不擁有財產(chǎn)的情況下仍然能維持日常生活，“信徒將土地、房屋等轉(zhuǎn)讓給市鎮(zhèn)當(dāng)局，以修士為受益人，就像一個人騎馬而不必?fù)碛旭R廄一樣，修士們使用著但并不擁有他們所有居住的房屋。這種基于宗教目的的土地用益既解決了修士們工作生活的必須物質(zhì)條件，又使他們能夠按照教義要求模仿耶穌保持赤貧狀態(tài)”。*咸鴻昌：《英國土地法律史：以保有權(quán)為視角的考察》，北京：北京大學(xué)出版社2009年版，第297頁。1279年，英國通過《死手律》建立起嚴(yán)格的審批程序，用以限制信徒向教會轉(zhuǎn)讓土地，而“用益制”很快又被稱為最為安全、有效的《死手律》的規(guī)避手段大行其道，“教徒們并不把土地直接捐給教會，而是先將土地轉(zhuǎn)讓給他人，要求接受轉(zhuǎn)讓之人為教會管理土地，并且將土地上生產(chǎn)的收益全部轉(zhuǎn)給教會。由此，教會同樣能夠取得土地上的收益，又不違背國王的法律”。*冷霞：《英國早起衡平法概論——以大法官法院為中心》，北京：商務(wù)印書館2010年版，第300頁。而且，這種分離的便利性，也使其很快被世俗地產(chǎn)權(quán)人推廣應(yīng)用，以便擺脫封建制下的普通法對他們的約束，能夠更加靈活地處置地產(chǎn)，更使“保有人通過將土地轉(zhuǎn)讓給受托人占有，自己僅享有用益，即可有效地規(guī)避對封建主承擔(dān)的各種保有制義務(wù)?！芤嫒丝梢猿浞窒硎芡恋貦?quán)益，受托人會允許他進(jìn)占土地并獲取收益，他可以不必進(jìn)行繁瑣的轉(zhuǎn)移保有權(quán)儀式或任何正式的產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，即可處分、出售他的權(quán)益”。*咸鴻昌：《英國土地法律史：以保有權(quán)為視角的考察》，第298頁。在世俗領(lǐng)域，“用益制”的大規(guī)模應(yīng)用，使大法官法院從1393年開始承接該類案件，并在之后半個世紀(jì)的時間里發(fā)展出對其完善管轄權(quán)。*Ames, James Barr, The Origin of Uses and Trusts, Harvard Law Review, Vol.21, No. 4 (February, 1908), p.265

在整個中世紀(jì)，“用益制”的發(fā)展，從兩方面為其被用于公私?jīng)_突的調(diào)和做好了準(zhǔn)備。一方面進(jìn)入16世紀(jì)，在“用益制”基礎(chǔ)上發(fā)展起來信托制，讓這種土地占有人與受益人的分離，有了更精確的法律表述，并且構(gòu)成了信托制的一項核心特征：信托制將財產(chǎn)的法定所有權(quán)和“衡平法”中的所有權(quán)分離，受托人擁有信托財產(chǎn)的法定所有權(quán)，有權(quán)保留和控制財產(chǎn)，而受益人擁有財產(chǎn)的“衡平法”所有權(quán)，擁有享受財產(chǎn)的權(quán)利。*何寶玉：《信托法原理與判例》，北京：中國法制出版社2013年版，第24頁。另一方面，以慈善信托為代表，在其從教會的慈善遺產(chǎn)發(fā)展起來的過程中，使得以公眾為受益人的私有財產(chǎn)在實踐中長期存在，為解決近代大規(guī)模的土地私有與公用沖突提供了一類依據(jù)。從中世紀(jì)早期開始，教會從一直擔(dān)負(fù)著一定的公益責(zé)任，因而在信眾向教會捐獻(xiàn)的財產(chǎn)中，除了滿足教會自身需要的部分，還有明確用于慈善目的的部分，比如濟(jì)貧、維護(hù)醫(yī)院、維護(hù)路橋等。*Jones, Gareth, History of the law of charity, 1532-1827, Cambridge: Cambridge University Press, 1969, p.4.

在1279年《死手律》頒布后，國家通過行政審批對教會資產(chǎn)的擴(kuò)張進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。但是相對而言，以慈善用途為目的的土地轉(zhuǎn)讓，會比以宗教用途為目的更容易通過審批。*Oosteroff, A. H., The Law of Mortmain: An Historical and Comparative Review, The University of Toronto Law Journal, Vol. 27, No.3 (Summer, 1977), pp. 273-274, p.277.這主要是：一來因為用地規(guī)模十分有限，二來也在于它確實能分擔(dān)國家的社會保障壓力。1601年《濟(jì)貧法》肯定了慈善地產(chǎn)的作用，而同年的《慈善用益法》將其與教會地產(chǎn)撇清。*Oosteroff, A. H., The Law of Mortmain: An Historical and Comparative Review, p.275.在此之后的一百多年里，慈善信托地產(chǎn)的生存環(huán)境相對比較寬松，但18世紀(jì)教會勢力再次抬頭后又使其被牽連，受到了1736年《永業(yè)法案》的嚴(yán)格約束。*Jones, Gareth, History of the law of charity, 1532-1827, p.107

盡管中世紀(jì)以來，信托制的發(fā)展長期與公私?jīng)_突并無直接聯(lián)系，而其中慈善信托的發(fā)展也長期在教會與國家的矛盾中受到牽連。但是，信托地產(chǎn)還是由于能將土地占有與收益而在公私?jīng)_突中受到了越來越多的關(guān)注，而慈善信托，更是在發(fā)展的過程中展現(xiàn)出進(jìn)一步適用于調(diào)和公私?jīng)_突的優(yōu)勢。首先，慈善信托的受益對象，可以是“整個社會或者社會公眾的一個足夠大的部分”，“向慈善組織的捐款從來不會因為受益對象的不確定而無效”；*何寶玉：《信托法原理與判例》，第307頁。其次，受益人可以強(qiáng)制要求受托人兌現(xiàn)信托內(nèi)容，因而慈善信托中作為受益人的全體公眾都可以要求信托的強(qiáng)制履行，“或者為了一個慈善目的，總檢察長可以強(qiáng)制實施這個目的”，*何寶玉：《信托法原理與判例》，第22頁。這樣，就可以約束地產(chǎn)的用途和流通；再次，由于慈善信托地產(chǎn)可以由不會死亡的團(tuán)體法人持有，就可以保證這種公私并存的設(shè)計長期穩(wěn)定地固定下來。因而，隨著公私矛盾的加劇，利用信托制可以分離地產(chǎn)權(quán)人和受益人的優(yōu)點，同時創(chuàng)設(shè)了以公眾為受益人、私人為受托人的信托地產(chǎn)形式。這種形式，在各個地方上先后進(jìn)入了公眾的視野。

四、從民間到官方：自下而上的解決道路

通過土地信托來創(chuàng)設(shè)公用的私人地產(chǎn)，率先在地方上由民眾們試行成功，并加以推廣。這些嘗試，不僅扭轉(zhuǎn)了私有制國家對公用需求的敵視態(tài)度，而且自身就提供了成功解決公私?jīng)_突的范例，直接推動了相關(guān)法律的完善。其中，道路信托化起步最早，情況也最為復(fù)雜。道路信托化源于17世紀(jì)的收費(fèi)公路信托，遠(yuǎn)在公私?jīng)_突激化之前，就已經(jīng)開始。但是，它最初并非是緩和公私?jīng)_突的滅火器，反而是加劇沖突的催化劑。

道路信托大規(guī)模出現(xiàn)，源自道路養(yǎng)護(hù)的需要。在1555年，英國法律就規(guī)定了各個教區(qū)有維護(hù)轄區(qū)內(nèi)道路的義務(wù)。但是，隨著交通運(yùn)輸量增大，各教區(qū)無力負(fù)擔(dān)，道路損壞對地方交通的影響也日趨嚴(yán)重。因而，籌措道路維護(hù)經(jīng)費(fèi)就成了17世紀(jì)收費(fèi)公路信托在地方上出現(xiàn)的最初原因。在收費(fèi)公路信托中，一些當(dāng)?shù)厝寺?lián)合向國家申請，共同作為受托人托管一段道路，其中包括地方要人、議員、立法推動者、地主、治安法官等。當(dāng)申請成功后，他們就會在路上設(shè)卡收費(fèi)，并將收益用于道路的養(yǎng)護(hù)以及聘請相關(guān)的管理人員等。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, Cambridge: Cambridge University Press, 1972, pp.57-58.

收費(fèi)公路信托圈地收錢的行為，讓其的早期發(fā)展困難重重。從短期上看，這與關(guān)閉道路一樣，同樣妨礙人們的日常出行。1717年的一份請愿書中宣稱，收費(fèi)公路信托大大加重了當(dāng)?shù)厝说纳钬?fù)擔(dān)，而且領(lǐng)主為了圈路收錢，故意放任道路年久失修。而1721年的另一份請愿書中則聲稱，當(dāng)?shù)厝ζ饋淼?0英里的信托道路中，只有5英里是需要修的。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, p.25.因而，在1663年第一個收費(fèi)公路信托被批準(zhǔn)之后，三十年后才批下來第二個。之后隨著交通壓力進(jìn)一步增大，收費(fèi)信托在18世紀(jì)取得了越來越快的發(fā)展。最初的托管道路，還只是大都市周圍以及倫敦市內(nèi)的主干道這些交通壓力最大、維修成本最高的道路；到了1750年，連接倫敦和各郡首府之間的主要道路，以及各郡內(nèi)部大量的道路也實現(xiàn)了信托化；而到1770年代中期，一個相互連接錯綜復(fù)雜的信托道路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)在全國范圍內(nèi)形成。之后隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，道路信托更是迎來一個爆發(fā)式的增長階段，到19世紀(jì)30年代，超過一千個收費(fèi)公路信托覆蓋了總長度超過兩萬英里的主要公路。*Albert, William, The turnpike road system in England, 1663-1840, pp.188-189.

在隨后的發(fā)展過程中，收費(fèi)公路信托因收益下降而走向衰落，并于19世紀(jì)后期被政府仍以信托的方式全盤接收。根據(jù)1888年的《地方政府法案》，各地郡議會與自治市議會以法人的身份，作為新的受托人，各自接手轄區(qū)內(nèi)的信托道路。出于道路維護(hù)的初衷，在路權(quán)斗爭激烈的19世紀(jì)，道路信托的發(fā)展并沒有直接牽扯到公私?jīng)_突當(dāng)中，但卻也因此最早、最順理成章地被國家所接受，成為政府法人私有、而對公眾開放使用的一類地產(chǎn)。公用道路在法律上清晰的定位，使得路權(quán)沖突在20世紀(jì)不再是公私?jīng)_突的一個主要方面。因為之后具體的路權(quán)沖突中，只要通過法律訴訟，道路用地就會有一個明確的歸屬。

收費(fèi)公路信托的出現(xiàn)，是因為地方群眾很早就有建立信托的動機(jī)。但是，19世紀(jì)致力于道路通行、土地進(jìn)入及景區(qū)保護(hù)的團(tuán)體或個人卻并非如此，他們的斗爭目標(biāo)，主要是避免公用地的消失或恢復(fù)原有公用地。在具體的沖突中，其斗爭頗有成果。比如在1879年的瑟米爾湖事件后，1883年又有開發(fā)商打算修一條鐵路通往伊納達(dá)爾湖的源頭。這一計劃從一開始就受到各界的聯(lián)合抵制，提案人最后被迫撤回方案，而當(dāng)?shù)孛税l(fā)起組建的湖區(qū)保護(hù)協(xié)會，在這個過程中應(yīng)運(yùn)而生。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第155頁。但謀求國家立法支持的嘗試，在20世紀(jì)以前卻是屢屢受挫。在19世紀(jì)不乏要求通行權(quán)、進(jìn)入權(quán)，保護(hù)公用地景區(qū)的呼聲，也時有相關(guān)法案提交議會，但收效甚微。1882年《古代遺跡保護(hù)法》勉強(qiáng)獲得通過，最初涉及到的地產(chǎn)只有68處，其中還是以史前遺跡為主。但即便如此，該法案在當(dāng)年仍然因挑戰(zhàn)私有制而飽受抨擊。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第131頁。

既然國家靠不住，為什么民間機(jī)構(gòu)不能把土地圈下來，自己長期對其進(jìn)行保護(hù)或?qū)婇_放呢？到19世紀(jì)末，正是這個思路在英國民間催生了托管組織，使得公私?jīng)_突的發(fā)展，向前邁出了非常關(guān)鍵的一步。以建立最早也最為成功的國民托管組織為例，它本質(zhì)上是一個非盈利性的公司，在1895年，協(xié)會條例經(jīng)商業(yè)部批準(zhǔn)后依公司法注冊成立，其創(chuàng)立初衷，就是保護(hù)美麗的歷史遺跡不要被維多利亞時代的工業(yè)化浪潮吞沒。*Taylor, Ruth, “The National Trust,” in Hems, Alison, and Blockley, Marison (eds.), Heritage Interpretation, London: Routledge, 2006, p.98.公司成立后，致力于接手各地的名勝古跡，通過購買或接受捐贈的方式，公司法人作為受托人開始為公眾持有土地。比如國民托管組織名下的第一塊地產(chǎn)，是1895年初私人捐贈的一處威爾士海濱的海崖崖頂；而1901年當(dāng)?shù)聹靥睾浇?08畝土地被出售時，國民托管組織發(fā)起募捐，很快籌措到了7000英鎊買下了這片土地，并于轉(zhuǎn)年向公眾開放。*宋俊美：《為國民永久保護(hù)——論1895到19139年英國國民托管組織的環(huán)境保護(hù)行動》，學(xué)位論文，北京師范大學(xué)歷史學(xué)院，2006年，第15-16頁。國民托管組織的發(fā)展壯大很快得到了國家的響應(yīng)：在1907年，議會立法允許它為了國家的利益永久持有財產(chǎn)，其名下財產(chǎn)未經(jīng)慈善委員會批準(zhǔn)不得買賣抵押。而在1946年，法律進(jìn)一步規(guī)定，如果政府打算強(qiáng)制買賣其名下地產(chǎn)，托管組織享有更高上訴權(quán)以對抗政府。*布爾，胡思，韋德：《休閑研究引論》，田里等譯，昆明：云南大學(xué)出版社2006年版，第232頁。國民托管組織的出現(xiàn)與發(fā)展，標(biāo)志著人們利用土地信托的技術(shù)手段，成功的在私有制下創(chuàng)造出了地產(chǎn)私有與公用合法并存的先例。隨著國民托管組織得到了國家的承認(rèn)、規(guī)范和保護(hù)，托管的地產(chǎn)在20世紀(jì)大量涌現(xiàn)，并在許多方面發(fā)揮著重要作用。而國民托管組織本身，自成立至今，也已成為歐洲最大的非盈利機(jī)構(gòu)，名下的地產(chǎn)超過24.7萬公頃。

英國國民托管組織的成功，重要性不僅體現(xiàn)在它是一個調(diào)和公私?jīng)_突的成功技術(shù)先例，還在于它開始扭轉(zhuǎn)了國家對公私?jīng)_突方面?zhèn)鹘y(tǒng)上保守的主流態(tài)度，尤其是對“托管組織產(chǎn)業(yè)的不可剝奪性(也被籌劃為：對財產(chǎn)關(guān)系的維護(hù))；對于‘自然之美’和‘歷史遺跡’這些由歷史限定的范疇的輝煌運(yùn)用，證明私有財產(chǎn)是符合全國公眾利益的?！?溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第187頁。這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變，使得政府從20世紀(jì)中葉開始，在協(xié)調(diào)公私矛盾的過程中越發(fā)積極主動。從1951到1957年，有10座國家公園的建立，其意義非凡——因為這些國家公園完全是由個人地產(chǎn)和托管組織法人名下的私人地產(chǎn)所組成。而且，國家公園的利用率在快速增長，它進(jìn)一步推動了進(jìn)入權(quán)運(yùn)動，并不斷取得突破性進(jìn)展。隨著《進(jìn)入權(quán)法案》的不斷翻新，拓展了公眾可以進(jìn)入的領(lǐng)域，上世紀(jì)60年代末，更有大量鄉(xiāng)村公園、水上休閑娛樂設(shè)施以及野營地在各地建立起來，這些休閑之地的出現(xiàn)，分擔(dān)了國家公園的壓力，不斷滿足日益增長的公共需求。在1984年，英國政府甚至宣布，凡被評定可以作為景區(qū)的私人地產(chǎn)，可以通過向公眾開放來換取遺產(chǎn)稅的減免。*溫迪·J·達(dá)比：《風(fēng)景與認(rèn)同：英國民族與階級地理》，第194-199頁。自下而上的道路，終于得到英國政府的認(rèn)可。

時至今日，英國的公私?jīng)_突，還遠(yuǎn)沒有結(jié)束，具體地產(chǎn)上的沖突，仍在各地時有發(fā)生。但是，隨著信托制在19、20世紀(jì)被成功的引入公私?jīng)_突的各個方面中，私地公用的范例被推廣開來，這一沖突最困難的時期，已經(jīng)過去了。盡管土地公用在英國議會中仍面臨不小的阻力，但已經(jīng)有了公私共存的合法方式，以及可以解決公私?jīng)_突的合法程序，使該類問題可在法律允許的框架內(nèi)，通過談判、協(xié)商、訴訟得到妥善解決。因而，在具體沖突中引發(fā)糾紛的地產(chǎn)，都可以通過不斷發(fā)展完善的程序，獲得清晰的歸屬。

五、結(jié)語：英國為什么可以沒有國有土地？

通過梳理英國近代公私?jīng)_突的發(fā)展進(jìn)程，本文基本可以清楚地回答，為什么英國可以沒有“國有土地”：在英國，人們通過法律上的創(chuàng)設(shè)，讓部分私人土地承擔(dān)公共用途，擔(dān)負(fù)起一些在我國必須由國有土地承擔(dān)的公益性用途。

在英國歷史上，從來沒有由公眾保有或享有法定地產(chǎn)權(quán)的一類“公用地”存在，土地的公用需求，從來都是通過私有地產(chǎn)來滿足的。在封建社會，公共道路及“敞田制”下的敞地、公地和荒地都是開放性的，盡管這些土地的產(chǎn)權(quán)不屬于公眾，但是卻可以為公眾開放使用，滿足人們的公用需求。到17世紀(jì)，英國私人地產(chǎn)權(quán)確立以后，不斷擴(kuò)大的私人地產(chǎn)與人們對于公共用地需求，在不斷發(fā)展的矛盾沖突過程中最終找到了和諧共存之路。進(jìn)入近代社會，私人作為受托人，為公眾利益而托管的土地，充當(dāng)了新型的“公用地”。持有土地的法人是政府、企業(yè)還是非盈利性組織并不重要，信托一旦設(shè)立后，相應(yīng)的土地只能被用于專門的用途，而受托人也必須為作為收益人的全體公眾持有并管理土地。上述進(jìn)程表明：公用地對一個社會不可或缺，也說明了私有土地與公共需求并非不能共存。英國人通過法律的靈活性和實用主義精神，在私有制的前提下，為公用地創(chuàng)造出了合法的生存空間。這不僅使公用地有了明確的法律地位，也為之后延續(xù)的公私?jīng)_突，提供了一個可以解決問題的框架。同時，也提供了一個從實用主義角度出發(fā)調(diào)和“體”與“用”之間矛盾的范例。

在我國，公共道路及各類公益性基礎(chǔ)設(shè)施得以修建與運(yùn)營的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是國有土地。我國并不存在英國的私有土地，但“公用地”的使用屬性是一致的，因此在土地使用方面，同樣存在“私用”與“公用”的矛盾。借用英國在土地治理演化進(jìn)程中的方法，通過法律上的約束和相關(guān)的土地使用獎勵機(jī)制，也許能更好地促進(jìn)我國土地使用權(quán)“私用”與“公用”的有序轉(zhuǎn)換，并提高土地的使用效率。另一方面，通過信托制度來管理土地，對于我國今后的土地使用改革，具有積極的借鑒意義，它無異于打開了一條改革我國土地管理的新途徑。他山之石、可以攻玉，期待我國的土地改革能釋放出更多的福祉與紅利。

(責(zé)任編輯：佘克)

[中圖分類號]F13

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]05-0168-07

作者簡介：王元天，男，南京大學(xué)歷史學(xué)系博士研究生。

收稿日期：2016-02-25