宋雄偉

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京　100089)

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“整合式”視角下中國(guó)民生政策執(zhí)行的困境
——基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實(shí)證研究

宋雄偉

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京100089)

[摘要]本文從理論層面上提出研究政策執(zhí)行問(wèn)題的“整合式”視角，并基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實(shí)證研究，得出如下結(jié)論：判斷政策效果應(yīng)從政策結(jié)果考慮，更要從政策過(guò)程的角度思考；兩項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程的環(huán)境具有“黨政高層”強(qiáng)力推動(dòng)的明顯特點(diǎn)，但執(zhí)行成員可以依靠資源和信息反作用于執(zhí)行環(huán)境，削弱層層施壓的效果；結(jié)構(gòu)層面仍然面臨著橫向縱向間的“矩陣陷阱”，造成了“權(quán)力分割”和“信息分割”的局面；基于利益、信息和價(jià)值基礎(chǔ)上的執(zhí)行組織間的關(guān)系不僅是基于利益的博弈，信息不對(duì)稱(chēng)和價(jià)值觀不同同樣會(huì)造成組織間的“不合作”；微觀層面來(lái)講，基層公務(wù)員所擁有的執(zhí)行自由裁量權(quán)成為“壓死政策”的最后一根稻草；最后，從“政策階段”論來(lái)看，政策執(zhí)行并非孤立存在于“政策階段”中，執(zhí)行過(guò)程中嵌入的政策評(píng)估使得政策執(zhí)行中的一些內(nèi)容重新回到了決策階段，同時(shí)，也強(qiáng)力推動(dòng)了政策在執(zhí)行過(guò)程中的及時(shí)糾偏。

[關(guān)鍵詞]“整合式”視角；民生政策；最低生活保障；基層醫(yī)改

一、政策執(zhí)行研究框架的選擇：“整合式”的視角

國(guó)內(nèi)外學(xué)界普遍認(rèn)為，20世紀(jì)70年代以普雷斯曼和維爾達(dá)夫斯基的著作《執(zhí)行：華盛頓所寄予的厚望如何在奧克蘭破滅》為代表，西方開(kāi)啟了政策執(zhí)行研究的時(shí)代，在接下來(lái)的40多年時(shí)間中取得了一系列豐碩的研究成果。2014年在《公共政策與行政》(PublicPolicyandAdministration)的一期關(guān)于政策執(zhí)行的專(zhuān)刊中，曾經(jīng)刊登了西方政策執(zhí)行研究大潮的一些學(xué)者從不同的角度共同撰文回顧政策執(zhí)行的研究成果和未來(lái)走向，代表了國(guó)外政策執(zhí)行研究的最新思考和動(dòng)向。皮埃特較為系統(tǒng)地論述了執(zhí)行結(jié)構(gòu)與3種制度主義范式間的關(guān)系：傳統(tǒng)制度主義、公共選擇制度主義以及話語(yǔ)式制度主義*B Guy Peters, “Implementation structures as institutions”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 131-144.；胡特論述了政策研究最新需要注意和解決的3對(duì)關(guān)系：理論與實(shí)踐、多層級(jí)問(wèn)題以及政策與政治*Peter Hupe, “What happens on the ground: Persistent issuesin implementation research”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 164-182.；胡特、希爾與莫妮卡區(qū)分了政策執(zhí)行研究中的3個(gè)維度：傳統(tǒng)價(jià)值維度、政治維度與實(shí)踐維度進(jìn)行分析*Peter Hupe, Michael Hill and Monika Nangia, “Studying implementation beyond deficit analysis:The top-down view reconsidered”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 145-163.。在這些最新的論文中，我們可以看出西方關(guān)于政策執(zhí)行的研究圍繞“第三代整合式研究”進(jìn)行探討，基本上跳過(guò)了“第一代自上而下”和“第二代自下而上”的研究范式。

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)學(xué)者開(kāi)始在政策執(zhí)行研究上投入大量的精力，出現(xiàn)了一批研究政策執(zhí)行較有影響的學(xué)術(shù)文章。我國(guó)公共政策執(zhí)行的研究充分汲取了西方政策執(zhí)行研究的理論范式，分析變量以及研究方法，也嘗試了結(jié)合中國(guó)本土國(guó)情分析政策執(zhí)行過(guò)程以及政策失敗問(wèn)題。然而，總體來(lái)講，我國(guó)在研究公共政策執(zhí)行的問(wèn)題上大多遵循“自上而下”和“自下而上”的研究思路，“整合式”研究處于剛剛起步階段。

“自上而下”的研究視角強(qiáng)調(diào)執(zhí)行是按照政策目標(biāo)所說(shuō)的去做，并以系統(tǒng)的方式對(duì)執(zhí)行階段進(jìn)行控制，強(qiáng)化控制程序的制定，最大限度地減少?zèng)_突和政策目標(biāo)偏離?！白陨隙隆钡囊暯怯幸韵?個(gè)特點(diǎn)：(1)著迷于“完美執(zhí)行”；(2)重視政策執(zhí)行的結(jié)果及原因分析；(3)關(guān)注靜態(tài)研究，忽視動(dòng)態(tài)過(guò)程分析；(4)假定行動(dòng)者在政策制定階段只負(fù)責(zé)決策，而不負(fù)責(zé)執(zhí)行，往往對(duì)政策制定和政策執(zhí)行進(jìn)行人為劃分?！白韵露稀钡囊暯菑?qiáng)調(diào)政策執(zhí)行中所包含的管理技能和組織文化因素，執(zhí)行過(guò)程利益各方談判和建立共識(shí)的過(guò)程，以及強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)行者的政策自由裁量權(quán)。其主要有以下4個(gè)特點(diǎn)：(1)重視執(zhí)行過(guò)程中橫向縱向間執(zhí)行成員基于利益的互動(dòng)關(guān)系；(2)打破政策周期論的束縛，將決策與執(zhí)行統(tǒng)籌考慮；(3)更加關(guān)注動(dòng)態(tài)性研究；(4)強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)。我國(guó)學(xué)者將兩種視角運(yùn)用到研究中國(guó)政策執(zhí)行的案例中取得了較為豐富的成果。然而，我們不能忽視兩種視角各自在研究中國(guó)政策執(zhí)行上所存在的問(wèn)題?！白陨隙隆币暯呛鲆暳酥T如價(jià)值觀、利益、成員間橫向縱向復(fù)雜關(guān)系、以及政策制定者又可能是執(zhí)行者等多種因素；“自下而上”視角沒(méi)有看到在執(zhí)行過(guò)程中結(jié)構(gòu)和組織的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系以及層級(jí)關(guān)系均發(fā)生了重大變化，直接推動(dòng)了我國(guó)公共政策問(wèn)題研究范式的轉(zhuǎn)型。在這種背景下，政策執(zhí)行過(guò)程的研究更應(yīng)既考慮執(zhí)行過(guò)程中決策者、執(zhí)行結(jié)構(gòu)的作用，又要充分考慮執(zhí)行行為主體的互動(dòng)關(guān)系和自由裁量權(quán)，亟待基于“整合式”視角的政策執(zhí)行過(guò)程研究來(lái)推動(dòng)國(guó)內(nèi)這一領(lǐng)域的發(fā)展，更好地認(rèn)識(shí)中國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程，為創(chuàng)造系統(tǒng)、有效、協(xié)調(diào)的政策執(zhí)行體系奠定基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的系列目標(biāo)。因此，研究我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程需要引入更加全面多維的分析視角。筆者認(rèn)為“整合式”研究視角有以下5個(gè)分析維度：

第一，關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果，更要關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程。關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果是從政策執(zhí)行成功或是失敗的角度來(lái)靜態(tài)地觀察政策過(guò)程，分析未能如愿實(shí)現(xiàn)政策意愿的原因和因素，進(jìn)一步尋找對(duì)策。事實(shí)上，政策執(zhí)行的成功和失敗有時(shí)是非常難以界定的，也很難找到一個(gè)可以測(cè)量的基本標(biāo)準(zhǔn)，比如，往往許多政策執(zhí)行的周期較長(zhǎng)，政策實(shí)施后的效果顯現(xiàn)較慢，需要較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)驗(yàn)證。因此過(guò)度關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果的靜態(tài)研究會(huì)忽視政策執(zhí)行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性因素，以及“政策階段”間的相互關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)化。關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程是從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)觀察和理解政策過(guò)程，認(rèn)識(shí)到分析政策執(zhí)行過(guò)程中不同執(zhí)行主體間的互動(dòng)關(guān)系對(duì)于更好地理解政策執(zhí)行非常關(guān)鍵。同時(shí)，又要關(guān)注基層公務(wù)員在政策執(zhí)行中所擁有的自由裁量權(quán)。

第二，打破“自上而下”與“自下而上”的二元思維，即注重從“自上而下”的角度分析政策執(zhí)行差距的因素，注重黨政高層推動(dòng)的中國(guó)特色，又重視從“自下而上”的角度分析執(zhí)行成員間、層級(jí)間的互動(dòng)關(guān)系，以及基層官員的執(zhí)行自由裁量權(quán)，并且要從關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程的研究中進(jìn)一步分析政策執(zhí)行扭曲的變量。跳出二元思維也是要將傳統(tǒng)研究政策過(guò)程的“縱向”思維——基于時(shí)間維度的理想路徑，將政策過(guò)程劃分為議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)和政策終結(jié)等若干階段——與研究政策過(guò)程的“橫向”思維——將政策過(guò)程視為由政府、政治家、官僚、利益集團(tuán)、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)人士以及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等政策主體在宏觀、中觀和微觀等不同層面形成的或緊密、或松散的共同體并在共同體內(nèi)部和相互之間展開(kāi)合作與競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)過(guò)程——結(jié)合起來(lái)。

第三，打破“政策階段”論，將議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策回饋、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)納入一個(gè)整體進(jìn)行宏觀思考。哈格羅夫認(rèn)為：“不同的政策問(wèn)題，在政策過(guò)程中會(huì)擁有不同的參與者，并因?yàn)橛嘘P(guān)的政策問(wèn)題與人們的利害關(guān)系程度不同，而導(dǎo)致參與程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行，而管制政策的成功，則經(jīng)常取決于它們對(duì)利益分配的影響程度”*魏姝：《政策類(lèi)型理論的批判及其中國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。不同的參與者依據(jù)其所擁有的利益大小不同，資源程度不同，信息占據(jù)不同，以及價(jià)值觀念不同而在整個(gè)過(guò)程中會(huì)適時(shí)地根據(jù)具體情況和實(shí)際能力介入到不同的政策過(guò)程中。

第四，強(qiáng)調(diào)依據(jù)于不同的政策類(lèi)型選取不同的分析自變量。政策執(zhí)行是一個(gè)包含諸多政策問(wèn)題和政策現(xiàn)象的具有系統(tǒng)復(fù)雜性特點(diǎn)的分析視角，對(duì)于公共政策研究者和實(shí)踐者來(lái)說(shuō)是為了更好地回答為什么會(huì)出現(xiàn)不同程度的政策走樣問(wèn)題，以及在政策執(zhí)行過(guò)程中究竟發(fā)生了什么的問(wèn)題。因此，“整合式”視角強(qiáng)調(diào)依據(jù)不同的政策類(lèi)型和政策環(huán)境而選取相關(guān)的不同自變量。也就是說(shuō)，“整合式”視角不在于尋求一種政策執(zhí)行失敗的“普適性”分析因素，而是倡導(dǎo)“具體問(wèn)題具體分析”的分析邏輯。

第五，需要辯證性和系統(tǒng)性地分析執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者和執(zhí)行結(jié)果間的迭代式互動(dòng)關(guān)系，從而更好地研究中國(guó)公共政策執(zhí)行問(wèn)題。當(dāng)我們分析政策執(zhí)行過(guò)程時(shí)，必須考慮外在因素如何影響這些網(wǎng)絡(luò)里的參與者，這包括政治體制、意識(shí)形態(tài)、政策類(lèi)型、政治支持度以及社會(huì)體制等因素；同時(shí)也要考慮執(zhí)行成員對(duì)于執(zhí)行環(huán)境所能施加的影響。結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)制度性的安排、規(guī)則和法律等對(duì)行動(dòng)者的影響、約束或是激勵(lì)；行動(dòng)者(組織或個(gè)人)則會(huì)通過(guò)所擁有的利益、價(jià)值和信息對(duì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)大的反作用力?？紤]政策執(zhí)行結(jié)果在執(zhí)行過(guò)程中的作用。特殊的政策執(zhí)行結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中成員的改變或者成員資源的失衡。

二、研究?jī)?nèi)容和方法

十七大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和話語(yǔ)體系，服務(wù)型政府以公共服務(wù)作為主線，重點(diǎn)加強(qiáng)和改善民生建設(shè)，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》第一次較為明確地界定了中國(guó)基本民生建設(shè)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、體系、運(yùn)行機(jī)制和方式、績(jī)效考核等內(nèi)容，為進(jìn)一步推動(dòng)民生改革在頂層設(shè)計(jì)上做出了詳細(xì)指導(dǎo)。

在此背景下，筆者選擇《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鞏固基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見(jiàn)》(2013年14號(hào)文件)和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》(2012年45號(hào)文件)作為政策分析對(duì)象，從“整合式”視角分析這兩項(xiàng)基本民生政策在執(zhí)行過(guò)程中所取得的基本效果、存在的問(wèn)題，以及如何在執(zhí)行中進(jìn)一步解決這些問(wèn)題。兩項(xiàng)政策分別在《意見(jiàn)》中有著明確的政策目標(biāo)、保障措施及組織實(shí)施等政策支持?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》中明確了“完善最低生活保障對(duì)象認(rèn)定條件，規(guī)范最低生活保障審核審批程序，建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)最低生活保障對(duì)象動(dòng)態(tài)管理，健全最低生活保障工作監(jiān)管機(jī)制。建立健全投訴舉報(bào)核查制度，加強(qiáng)最低生活保障與其他社會(huì)救助制度有效銜接”的7項(xiàng)政策目標(biāo)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鞏固基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見(jiàn)》中明確了“完善基本藥物采購(gòu)和配送，加強(qiáng)基本藥物使用和監(jiān)管，深化編制、人事和收入分配改革，完善穩(wěn)定長(zhǎng)效的多渠道補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)監(jiān)管”的7項(xiàng)政策目標(biāo)。筆者對(duì)于《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》實(shí)施情況分別查閱了山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、福建、貴州、云南、甘肅9個(gè)省份的相關(guān)文件和資料信息，并訪談了參與以上政策落實(shí)和政策督查的政府公務(wù)員。筆者對(duì)于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鞏固基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見(jiàn)》采訪了相關(guān)部委參與實(shí)地督查的公務(wù)員，取得了12個(gè)省級(jí)政府和42個(gè)縣(區(qū))的政策落實(shí)信息。

三、執(zhí)行的基本成效：政策結(jié)果與過(guò)程的維度

在評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的基本成效時(shí)，學(xué)者和實(shí)踐部門(mén)偏好用“政策成功”或“政策失敗”來(lái)描述政策執(zhí)行成效。政策成功是指當(dāng)政策執(zhí)行結(jié)果與政策制定目標(biāo)相一致，反之即為政策失敗。學(xué)者們通常用“執(zhí)行扭曲、執(zhí)行走樣、執(zhí)行截留”來(lái)表述執(zhí)行失敗。例如，有學(xué)者舉例“房?jī)r(jià)調(diào)控政策”因?yàn)榈胤秸头康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益共謀而導(dǎo)致房?jī)r(jià)調(diào)控失敗*彭勃、張振洋：《政策失敗問(wèn)題研究——基于利益平衡和政策支持度的分析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。。還有學(xué)者從基層官僚的角度強(qiáng)調(diào)其“選擇性、象征性、觀望式執(zhí)行政策，還會(huì)通過(guò)附加性與替代性地“改造”政策來(lái)“名正言順”地抵制組織的命令與謀求私利，從而導(dǎo)致政策失敗”*吳偉、吳堅(jiān)：《街頭官僚政策執(zhí)行偏差及原因分析》，《社科縱橫》2012年第4期。。然而，筆者認(rèn)為鑒于公共政策本身的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性和模糊性*這種模糊性有時(shí)候并非是政策制定者的問(wèn)題，而是涉及到的一些無(wú)法用指標(biāo)明確計(jì)量的公共政策內(nèi)容。，對(duì)于政策執(zhí)行失敗的判斷往往帶有濃重的主觀色彩，也很難尋找到各方可以接受的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，不能簡(jiǎn)單地用“政策成功”或“政策失敗”來(lái)評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的成效，而應(yīng)該從“政策結(jié)果和政策過(guò)程”兩個(gè)維度來(lái)分析，即將靜態(tài)結(jié)果與動(dòng)態(tài)過(guò)程相結(jié)合，避免根據(jù)一些片面的現(xiàn)象來(lái)斷定政策執(zhí)行成效。政策結(jié)果既要比對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果與政策制定目標(biāo)的相符程度，但不能做出定論，還要從政策過(guò)程的角度來(lái)動(dòng)態(tài)地分析政策執(zhí)行中所存在的積極和消極因素，以及這些因素如何在下一步政策執(zhí)行中影響政策效果。

從政策結(jié)果的靜態(tài)角度來(lái)看，我們無(wú)法判斷最低生活保障和基層醫(yī)改兩個(gè)《意見(jiàn)》的政策執(zhí)行效果是否達(dá)到政策目標(biāo)所述的要求和效果。原因?yàn)椋菏紫?，兩?xiàng)政策是針對(duì)全國(guó)性的政策，因此在兩個(gè)《意見(jiàn)》表述中很少可以見(jiàn)到針對(duì)某一項(xiàng)任務(wù)的具體數(shù)字要求，政策目標(biāo)的抽象性和一般性特點(diǎn)較為明顯；其次，兩項(xiàng)政策都有一系列的子政策構(gòu)成，是一個(gè)政策集，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的政策子結(jié)果；再次，政策在執(zhí)行過(guò)程中具有較大的差異性，造成無(wú)法形成測(cè)量政策執(zhí)行結(jié)果的合適標(biāo)準(zhǔn)。因此，從政策結(jié)果的角度來(lái)看，可能會(huì)導(dǎo)致一種悲觀的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為對(duì)事關(guān)民眾切身利益的這兩項(xiàng)民生政策是否執(zhí)行有效無(wú)從判斷。然而，若從政策過(guò)程的動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，我們就可以得出一個(gè)較為樂(lè)觀的分析和判斷?；诠P者訪談、問(wèn)卷以及查閱相關(guān)省市相關(guān)報(bào)告的數(shù)據(jù)，兩項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中取得了較為明顯的進(jìn)展。詳見(jiàn)下表：

政策政策目標(biāo)(部分)政策過(guò)程中的實(shí)施效果(措施)最低生活保障完善最低生活保障對(duì)象認(rèn)定條件甘肅采取申請(qǐng)家庭成員、收入、財(cái)產(chǎn)情況和民主評(píng)議情況“3+1”測(cè)評(píng)辦法;福建省采取民主評(píng)議“票決推薦”方式規(guī)范最低生活保障審核審批程序浙江、福建、青海等省通過(guò)綜合對(duì)比機(jī)動(dòng)車(chē)、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房、納房、公積金等信息進(jìn)行準(zhǔn)確核查加強(qiáng)最低生活保障對(duì)象動(dòng)態(tài)管理遼寧建立低保家庭收入和支出監(jiān)測(cè)體系,跟蹤監(jiān)測(cè)物價(jià)波動(dòng)、居民收入增長(zhǎng)對(duì)低保家庭的影響加強(qiáng)能力建設(shè)山西、浙江、福建、云南等成立協(xié)調(diào)小組;內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、貴州、青海將低保納入政府績(jī)效考核加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)蒙古財(cái)政安排同比增長(zhǎng)22%,云南同比增長(zhǎng)47%基層醫(yī)改完善基本藥物采購(gòu)和配送山西、江蘇、安徽、陜西實(shí)現(xiàn)了基本藥物制度在村衛(wèi)生室的全覆蓋;安徽省執(zhí)行市場(chǎng)清退制度,將配送到位率不到51%的40家生產(chǎn)企業(yè)列入“黑名單”深化編制、人事和收入分配改革浙江、山東、河南分別增加5萬(wàn)、3萬(wàn)和1萬(wàn)多個(gè)編制;安徽省公共選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)1629人次;山西省基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可按50%的比例,從年度收支結(jié)余中提取職工福利基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金完善穩(wěn)定長(zhǎng)效的多渠道補(bǔ)償機(jī)制江蘇、浙江將基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每年人均33元以上,高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)取務(wù)模式發(fā)生轉(zhuǎn)變,由“坐堂行醫(yī)”轉(zhuǎn)為“上門(mén)服務(wù)”、“簽約服務(wù)”和“全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)式”服務(wù)穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍陜西、廣東省級(jí)財(cái)政對(duì)村衛(wèi)生室實(shí)行“一村一萬(wàn)元”的補(bǔ)助政策;浙江省全面實(shí)施“大學(xué)生村醫(yī)”計(jì)劃;河南、安徽等省對(duì)連續(xù)從事鄉(xiāng)村醫(yī)生工作10年以上、到齡退出的鄉(xiāng)村醫(yī)生,每人每月給予300元的生活補(bǔ)助

從上表的總結(jié)來(lái)看，兩項(xiàng)《意見(jiàn)》在政策實(shí)施過(guò)程中在各地落實(shí)的層面上取得了積極的進(jìn)展，各地在執(zhí)行政策目標(biāo)的過(guò)程中均結(jié)合了具體情況，出臺(tái)了不同的政策落實(shí)措施。從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，《意見(jiàn)》實(shí)施的基本成效是比較樂(lè)觀的，也取得了較為積極的效果。但是，我們?nèi)詻](méi)有辦法對(duì)《意見(jiàn)》的實(shí)施做出“成功或失敗”的判斷。為了進(jìn)一步證明《意見(jiàn)》在實(shí)施過(guò)程中政策對(duì)象的實(shí)際感受，筆者在受訪者的幫助下進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)數(shù)據(jù)整理和分析，證明兩項(xiàng)《意見(jiàn)》在實(shí)施過(guò)程中基本成效也呈現(xiàn)積極態(tài)勢(shì)。在基層醫(yī)改方面，政策對(duì)象感受到了看病的方便、便宜和環(huán)境的改善。其中93.9%認(rèn)為看病比原來(lái)方便，86.9%的群眾認(rèn)為看病比過(guò)去便宜，66.8%的群眾認(rèn)為就醫(yī)環(huán)境明顯改善。在最低生活保障方面，同樣發(fā)現(xiàn)政策對(duì)象認(rèn)為低保對(duì)象更加明確，待遇更加公正，信息更加透明。其中94.5%的群眾表示當(dāng)?shù)卮?居)民委員會(huì)公示了相關(guān)信息，89%的群眾對(duì)低保工作較為滿意*數(shù)據(jù)由采訪者根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)調(diào)查提供。。

四、執(zhí)行過(guò)程分析：環(huán)境、結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者與政策階段循環(huán)

(一)執(zhí)行環(huán)境：“黨政高層”推動(dòng)效應(yīng)明顯，但不是“萬(wàn)能藥”

最低生活保障和基層醫(yī)改政策落實(shí)情況是我國(guó)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中兩項(xiàng)事關(guān)民眾切身利益的大事。在推動(dòng)兩項(xiàng)政策的過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)許多學(xué)者在分析中國(guó)公共政策執(zhí)行中所提出的中國(guó)特色“黨政高層”推動(dòng)的明顯跡象。在《意見(jiàn)》出臺(tái)后，中央和國(guó)務(wù)院開(kāi)始啟動(dòng)“動(dòng)員式執(zhí)行”的鑰匙，處于“金字塔”頂端的權(quán)力沿著官僚層級(jí)逐步向下釋放，并憑借任免權(quán)、否決權(quán)或者其他激勵(lì)或約束機(jī)制來(lái)推動(dòng)政策在各地的落實(shí)。兩項(xiàng)政策分別得到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)程度的重視，李克強(qiáng)在“兩會(huì)”時(shí)說(shuō)到：“這些人如果陷入生存的窘境，很容易沖擊社會(huì)的道德和心理底線，所以政府要盡力，并且調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量，保障基本生存權(quán)和人格尊嚴(yán)”*李克強(qiáng)：《特困群體陷入生存窘境沖擊社會(huì)道德底線》，中國(guó)新聞網(wǎng)2013年3月17日。。國(guó)務(wù)委員王勇也要求加強(qiáng)督查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，推動(dòng)政策的全面貫徹落實(shí)。基于擁有官員任免權(quán)和否決權(quán)的中央集權(quán)式的權(quán)威，“黨政高層”推動(dòng)形成了“層層加壓”的效果，如前文所述，不少地方黨委和政府非常重視這兩項(xiàng)政策，認(rèn)真開(kāi)始動(dòng)議并出臺(tái)配套政策，積極推動(dòng)政策落實(shí)，也取得了成效?？梢?jiàn)，“黨政高層”推動(dòng)的政策執(zhí)行環(huán)境的確對(duì)于官僚系統(tǒng)和地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)形成了“層級(jí)”壓力，并層層向下分解。

然而，“黨政高層”推動(dòng)的執(zhí)行環(huán)境在影響執(zhí)行結(jié)構(gòu)和執(zhí)行者后，并不如有些學(xué)者所述，可以直接推動(dòng)政策的全部落實(shí)。事實(shí)上，官僚系統(tǒng)和黨政干部也會(huì)通過(guò)不同的方式反作用于執(zhí)行環(huán)境，從而削弱執(zhí)行環(huán)境對(duì)于結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者的壓力。第一，“黨政高層”關(guān)注度的局限性。中央黨政高層的重視往往在一項(xiàng)政策發(fā)布準(zhǔn)備實(shí)施時(shí)關(guān)注度會(huì)比較大，會(huì)通過(guò)動(dòng)員或指示等方式推動(dòng)政策實(shí)施，之后，中央黨政高層的注意力會(huì)轉(zhuǎn)到其他政策領(lǐng)域，依賴(lài)于其成立的“小組”或某一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，直到針對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施督查時(shí)，中央黨政高層關(guān)注度會(huì)再次增加。最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實(shí)施顯示出這一特點(diǎn)。當(dāng)《意見(jiàn)》分別出臺(tái)后，部分省份因高層關(guān)注度的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，比如，有些省份并沒(méi)有制定落實(shí)基層醫(yī)改《意見(jiàn)》的實(shí)施意見(jiàn)*因受訪者要求，對(duì)此處信息進(jìn)行保密。。第二，官僚系統(tǒng)和執(zhí)行者也會(huì)充分利用自身的資源和信息優(yōu)勢(shì)來(lái)削弱執(zhí)行環(huán)境的壓力和影響。原因在于他們?cè)谕粫r(shí)間可能要執(zhí)行來(lái)自不同的上級(jí)機(jī)構(gòu)所制定的多項(xiàng)政策，而他們又難以同時(shí)并舉地執(zhí)行所有的政策*李振：《推動(dòng)政策的執(zhí)行：中國(guó)政治運(yùn)作中的工作組模式研究》，《政治學(xué)研究》2014年第2期。。比如，根據(jù)訪談?wù)?，地方政府往往?huì)找“缺少整體性制度安排，資金不足，人員不夠”等原因解釋政策落實(shí)不力*實(shí)際上，依據(jù)筆者調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)地方政府在解釋工作時(shí)都會(huì)提到上述幾點(diǎn)原因。。

(二)執(zhí)行結(jié)構(gòu)：制度安排的“剛性”阻力

“整合式”視角要了解執(zhí)行過(guò)程中不同參與者的互動(dòng)過(guò)程，包括對(duì)組織結(jié)構(gòu)的考慮和解釋行動(dòng)者的角色。執(zhí)行結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)制度性的安排，規(guī)則、法律、政策等，也指中央政府和地方政府橫向間、縱向間所形成的“條條塊塊”結(jié)構(gòu)，形成“矩陣陷阱”。從兩項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)分析，執(zhí)行結(jié)構(gòu)的確給推動(dòng)政策執(zhí)行形成了制度性阻力。而這種結(jié)構(gòu)性阻力表現(xiàn)為：“權(quán)力分割”和“信息分割”。

在基層醫(yī)改政策中人事和分配改革需要人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生計(jì)生委以及財(cái)政部等部門(mén)共同實(shí)施。特別是在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的改革中，其人員招聘、辭退等由縣級(jí)層面部門(mén)統(tǒng)一管理，從而導(dǎo)致基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒(méi)有用人自主權(quán)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人員的自由流動(dòng)。

最低生活保障中對(duì)于低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)工作需要不同部門(mén)的信息支持，但在實(shí)際過(guò)程中，法律法規(guī)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)保障金融消費(fèi)者個(gè)人信息；跨省際流動(dòng)人員經(jīng)濟(jì)信息核查同樣因制度安排導(dǎo)致無(wú)法核實(shí)人員基本信息；同樣，在基層縣級(jí)政府中，民政部門(mén)牽頭工作，但卻因制度安排的剛性阻力無(wú)法從公積金、住房和就業(yè)等部門(mén)獲得核實(shí)申請(qǐng)者的數(shù)據(jù)。

(三)執(zhí)行行動(dòng)者：基于利益、價(jià)值和信息的制約關(guān)系

行動(dòng)者指政策執(zhí)行的組織或個(gè)人，在執(zhí)行過(guò)程中受執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)制約，但卻常常憑借其所擁有的資源，并基于自身的利益、價(jià)值訴求和信息擁有程度而采取不同的“應(yīng)對(duì)策略”，或在政策過(guò)程中推動(dòng)執(zhí)行，或起到相反的阻力作用。“政策執(zhí)行過(guò)程，既是一個(gè)連續(xù)不斷的互動(dòng)過(guò)程、一個(gè)行動(dòng)者的決策過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的過(guò)程；與科層組織中依職能分工和職位分層而產(chǎn)生的靜態(tài)的、單向的權(quán)力關(guān)系完全不同，在政策執(zhí)行過(guò)程中，行動(dòng)者通過(guò)策略性互動(dòng)重構(gòu)的權(quán)力關(guān)系是動(dòng)態(tài)的、多向的”*姚華：《政策執(zhí)行與權(quán)力關(guān)系重構(gòu)以S市2003 年市級(jí)居委會(huì)直選政策的制訂過(guò)程為個(gè)案》，《社會(huì)》2007第6期。。

第一，組織間基于利益、價(jià)值和信息的互動(dòng)制約。從文獻(xiàn)研究的視角來(lái)看，以利益為基礎(chǔ)的政府間博弈分析是解釋地方執(zhí)行政策走樣的通用元素，卻未能及時(shí)引入價(jià)值和信息的元素共同分析。筆者在分析部門(mén)間“博弈”的過(guò)程時(shí)既從利益角度也從價(jià)值和信息的維度來(lái)分析，以求更全面反映執(zhí)行行動(dòng)者對(duì)于執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)的互動(dòng)。在最低生活保障政策實(shí)施過(guò)程中，存在一些省和市在落實(shí)政策中的配套資金不到位或者撥付不及時(shí)的情況，如某省某市2013年本級(jí)需配套資金9945萬(wàn)，實(shí)際安排預(yù)算7636萬(wàn)，并沒(méi)有完成上級(jí)政府規(guī)定的財(cái)政匹配任務(wù)。再如某省某市在上級(jí)下達(dá)低保補(bǔ)助資金3.7億元后近4個(gè)月才發(fā)文撥付各市縣。正如一位受訪者所述：“財(cái)政壓力對(duì)于我們是一個(gè)很大的問(wèn)題，如果按照上級(jí)指標(biāo)全部落實(shí)，我們并沒(méi)有那么多財(cái)政資金，即使完成一個(gè)任務(wù)，也會(huì)失去另一個(gè)任務(wù)的指標(biāo)”*來(lái)源于受訪者訪談材料。。從基層醫(yī)改政策來(lái)看，一些省份在基本藥物供貨環(huán)節(jié)與企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，因此在實(shí)施基本藥物供貨企業(yè)市場(chǎng)清理制度時(shí)執(zhí)行不到位*來(lái)源于受訪者訪談材料。。從上述采訪可以看出，造成執(zhí)行過(guò)程中組織行動(dòng)不到位或者緩慢的重要原因是基于利益的原因。

從價(jià)值層面來(lái)看，在基層醫(yī)改政策中的基本藥物制度上表現(xiàn)較為明顯。如對(duì)于基本藥物集中采購(gòu)的機(jī)制的看法不同，有的地方希望在新一輪采購(gòu)中實(shí)行“二次議價(jià)”，有的地方希望采取質(zhì)量分層的辦法，一個(gè)品規(guī)的基本藥物可以有多個(gè)廠家中標(biāo)。事實(shí)上，這種價(jià)值層面的分歧已經(jīng)影響到了在執(zhí)行現(xiàn)行采購(gòu)政策的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。從信息層面上來(lái)講，一方面涉及到因制度剛性安排而導(dǎo)致的信息流通不暢的情況，另一方面還存在對(duì)于信息整理和歸納不到位的情況，從而制約了政策執(zhí)行的效果。如在基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管過(guò)程中，由于一些地區(qū)存在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)居民健康檔案不夠規(guī)范，完整率和使用率較低，存在嚴(yán)重“死檔”問(wèn)題。

第二，基層公務(wù)員的執(zhí)行自由裁量權(quán)是“壓死政策”的最后一根稻草?；鶎庸珓?wù)員是政策實(shí)施過(guò)程中的末端，對(duì)政策實(shí)施效果起著決定性的作用。然而，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過(guò)程中卻不得不面臨著諸多困境：資源總是相對(duì)不足；社會(huì)大眾的服務(wù)要求不斷增加；組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)通常是模糊、不明確或矛盾的；以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估往往難以估量*宋雄偉：《政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：一種研究政策執(zhí)行問(wèn)題的理論探索》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。?；鶎庸珓?wù)員已經(jīng)找到作為執(zhí)行者走出困境的一些方式，而這種方式有可能是非正式的程序，并與組織機(jī)構(gòu)政策的規(guī)定完全相反。在最低生活保障政策實(shí)施中，筆者發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員首先受制于資源限制，從而制約了基層公務(wù)員執(zhí)行能力。具體表現(xiàn)為：一是基層工作人員不足。某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)1名經(jīng)辦人員要承擔(dān)2000多名低保對(duì)象的官理工作，某省因農(nóng)村低保者居住分散、交通不便，基層工作人員完成入戶調(diào)查的工作非常困難；二是基層工作經(jīng)費(fèi)不足。源于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重限制，包括交通費(fèi)和通訊費(fèi)的不足，直接導(dǎo)致基層公務(wù)員并不十分愿意進(jìn)行入戶核實(shí)調(diào)查和宣傳工作。隨之而產(chǎn)生的直接后果則是一些困難群眾對(duì)低保申請(qǐng)程序、保障標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)享受的低保金數(shù)額十分模糊。其次，基層公務(wù)員在監(jiān)管不到位的情況下，易于基于利益訴求變相執(zhí)行政策。一些地區(qū)對(duì)于基層低保政策落實(shí)和資金管理的績(jī)效工作不健全，或者還沒(méi)有制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和辦法，因此，由于組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)模糊，監(jiān)管不足，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)給予基層公務(wù)員諸多執(zhí)行自由裁量權(quán)的情況。

(四)政策階段的循環(huán)：政策執(zhí)行過(guò)程中政策評(píng)估的效應(yīng)

依據(jù)“政策階段論”，政策評(píng)估發(fā)生于政策執(zhí)行結(jié)束之后，并將政策結(jié)果與政策制定目標(biāo)進(jìn)行對(duì)照，得出政策執(zhí)行是否達(dá)到所設(shè)目標(biāo)。然而，在兩項(xiàng)政策的實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，政策評(píng)估已經(jīng)嵌入到執(zhí)行過(guò)程中，并直接引起了“政策階段”的再次循環(huán)。政策評(píng)估直接對(duì)政策制定環(huán)節(jié)和政策執(zhí)行過(guò)程施加了影響。針對(duì)基層醫(yī)改政策，2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳會(huì)同中央編辦、發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、衛(wèi)生計(jì)生委、食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦等單位組成6個(gè)督查組，對(duì)山西、遼寧、江蘇等12個(gè)省基層醫(yī)改政策落實(shí)情況進(jìn)行了督促檢查。*新華網(wǎng)：《國(guó)務(wù)院專(zhuān)項(xiàng)督查基層醫(yī)改政策落實(shí)情況》，2013年9月9日。針對(duì)最低生活保障政策，2013年11月，國(guó)務(wù)院派出5個(gè)督查組，分別由發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、審計(jì)署等部門(mén)牽頭，對(duì)山西、內(nèi)蒙古、遼寧等10省進(jìn)行了實(shí)地督查，聽(tīng)取各級(jí)政府及部門(mén)匯報(bào)，并針對(duì)政策對(duì)象召開(kāi)座談會(huì)。*人民網(wǎng)：《國(guó)務(wù)院派5個(gè)督查組專(zhuān)項(xiàng)督查最低生活保障政策落實(shí)情況》，2013年11月4日。

政策評(píng)估結(jié)束后，評(píng)估組將執(zhí)行過(guò)程中的督查結(jié)果直接反饋給國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)，從而掀起新的一輪“黨政高層”推動(dòng)作用*2013年12月25日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽(tīng)取最低生活保障政策落實(shí)督查情況匯報(bào)，部署進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)低保工作。。此外，各個(gè)督查組還直接將評(píng)估結(jié)果反饋給評(píng)估對(duì)象，特別將評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)通報(bào)給評(píng)估對(duì)象，催促評(píng)估對(duì)象一方面在執(zhí)行中改善，另一方面也同時(shí)將在執(zhí)行中的政策重新引向政策制定階段，以期從源頭上解決一些問(wèn)題。比如，國(guó)務(wù)院第三督查組在云南省開(kāi)展最低生活保障政策落實(shí)情況專(zhuān)項(xiàng)督查后，向省政府反饋意見(jiàn)。例如，督查組指出：“在實(shí)際工作中，仍然存在著一些問(wèn)題和困難，集中表現(xiàn)在少數(shù)地方對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)45號(hào)文件重視程度和落實(shí)力度還略顯不足，低保與其他社會(huì)救助制度及社會(huì)保障制度銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)，基層能力建設(shè)仍然薄弱”*云南網(wǎng)：《國(guó)務(wù)院督查組就最低生活保障政策落實(shí)情況向云南省政府反饋意見(jiàn)》，2013年11月9日。。政策評(píng)估的結(jié)果和內(nèi)容將反作用于評(píng)估對(duì)象的整改活動(dòng)，再一次從政策制定環(huán)節(jié)和執(zhí)行過(guò)程優(yōu)化政策環(huán)節(jié)。

五、結(jié)論和政策建議

基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實(shí)證研究，本文以政策執(zhí)行的“整合式”視角為理論基礎(chǔ)，分析了兩項(xiàng)政策在執(zhí)行過(guò)程中的基本成效、特點(diǎn)和存在問(wèn)題。筆者認(rèn)為，第一，兩項(xiàng)政策在諸多政策目標(biāo)上具有抽象性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，因此無(wú)法從政策結(jié)果上來(lái)判斷政策執(zhí)行效果，然而，若從政策執(zhí)行過(guò)程的角度，筆者發(fā)現(xiàn)兩項(xiàng)政策在各地均結(jié)合自身情況推動(dòng)了政策的落實(shí)，取得了積極的效果。第二，兩項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程的環(huán)境具有“黨政高層”強(qiáng)力推動(dòng)的現(xiàn)象，然而，鑒于執(zhí)行行動(dòng)者所擁有的資源和信息，可以反作用于執(zhí)行環(huán)境，削弱黨政高層的推動(dòng)作用。第三，從結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，制度起到了在執(zhí)行過(guò)程中的剛性作用，這種剛性在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是固定的，并阻礙了兩項(xiàng)政策實(shí)施的效果。第四，從中觀層面來(lái)看，執(zhí)行過(guò)程中組織間的關(guān)系不僅是建立在利益基礎(chǔ)上的，價(jià)值觀和信息不對(duì)稱(chēng)同樣會(huì)造成組織行為在執(zhí)行過(guò)程中的“不合作”或者“能力不足”。第五，從微觀層面來(lái)看，我們?cè)趫?zhí)行過(guò)程中必須非常重視基層公務(wù)員執(zhí)行自由裁量權(quán)的問(wèn)題。基層公務(wù)員雖然受到相關(guān)制度的約束，但其卻仍然憑借著制度不完善而導(dǎo)致的將自身利益最大化，從而損害政策執(zhí)行效果，成為“壓死政策”的最后一根稻草。第六，從“政策階段”學(xué)說(shuō)來(lái)看，政策執(zhí)行并非是孤立存在于“政策階段”中的，執(zhí)行過(guò)程中嵌入的政策評(píng)估使得政策中的一些內(nèi)容重新回到了決策階段，同時(shí)，也強(qiáng)力推動(dòng)了政策在執(zhí)行過(guò)程中的及時(shí)糾偏。

結(jié)合上述問(wèn)題，筆者在這里簡(jiǎn)要提出一些對(duì)策建議供讀者參考。第一，總體來(lái)講，民生政策的政策目標(biāo)具有長(zhǎng)期性、模糊性、滯后性以及復(fù)雜性，因此，對(duì)于民生政策執(zhí)行的基本成效判斷應(yīng)從政策過(guò)程的角度入手，不易做出“成功”或“失敗”的結(jié)論。第二，在推動(dòng)政策實(shí)施和落地需要發(fā)揮“黨政高層”的威懾作用，但是，這并不能保證高層的權(quán)威可以保證政策完全落地。“黨政高層”推動(dòng)是典型的“自上而下”的思維模式，期望以督查和整改等方式推動(dòng)政府落實(shí)。然而，隨著“黨政高層”注意力的轉(zhuǎn)移，以及督查過(guò)程中時(shí)間不充分和信息不對(duì)稱(chēng)因素的影響，會(huì)嚴(yán)重削弱推動(dòng)的效應(yīng)。因此，一方面繼續(xù)完善“黨政高層”推動(dòng)的威懾效應(yīng)，另一方面還應(yīng)充分考慮執(zhí)行過(guò)程中的層級(jí)政府、執(zhí)行成員，以及基層公務(wù)員的利益和價(jià)值訴求。還建議在行使“督查權(quán)”時(shí)考慮發(fā)揮研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，發(fā)揮其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，開(kāi)展第三方評(píng)估。

第三，從結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，制度的不完善和缺失是阻礙政策執(zhí)行的剛性因素。制度層面主要遇到的問(wèn)題是橫向和縱向所構(gòu)成的錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣陷阱”，從而在面對(duì)復(fù)雜的民生政策問(wèn)題時(shí)，橫向縱向間存在著“權(quán)力分割”和“信息分割”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，從結(jié)構(gòu)層面來(lái)解決這些問(wèn)題的著力點(diǎn)在于進(jìn)一步完善制度頂層設(shè)計(jì)。比如，在信息機(jī)制上，打破部門(mén)壁壘，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以推動(dòng)民政部門(mén)與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等合作建設(shè)金融信息核查庫(kù)；又如在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)總體編制上，中央編辦也應(yīng)同相關(guān)部門(mén)依據(jù)地方情況綜合考慮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制的統(tǒng)籌安排、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第四，從基層公務(wù)員的角度來(lái)看，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用?；鶎庸珓?wù)員絕不僅僅是被動(dòng)的政策執(zhí)行者，也并不總是遵守部門(mén)的目標(biāo)，雖然其受制于執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)，但憑借其所擁有的信息和知識(shí)在執(zhí)行中擁有不可忽視的自由裁量權(quán)。比如基層公務(wù)員會(huì)靈活地調(diào)動(dòng)其自有的資源來(lái)抵抗來(lái)自組織機(jī)構(gòu)的壓力。因此，引導(dǎo)基層公務(wù)員的執(zhí)行自由裁量權(quán)向有利于政策落實(shí)的方向就十分重要。一是從外部來(lái)講，繼續(xù)通過(guò)制定清晰的政策目標(biāo)來(lái)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制；二是通過(guò)充分的信息公開(kāi)彌補(bǔ)基層公務(wù)員與社會(huì)大眾的信息不對(duì)等，從而強(qiáng)化基層公務(wù)員對(duì)于社會(huì)公眾的責(zé)任。

(責(zé)任編輯：陸影)

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]05-0091-07

基金項(xiàng)目：本文系2016年國(guó)家行政學(xué)院科研項(xiàng)目“協(xié)商民主制度落實(shí)與國(guó)家政治治理現(xiàn)代化”(項(xiàng)目編號(hào)：16ZBXM006)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：宋雄偉，政治學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授，主要研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策、英國(guó)政府政治、協(xié)商治理。

收稿日期：2015-10-10