程志超，張　濤

(北京航空航天大學(xué)，北京 100191)

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社會政策研究

農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)政策研究

程志超，張濤

(北京航空航天大學(xué)，北京 100191)

近年來頒布施行的有關(guān)兒童權(quán)益保護(hù)的系列政策在保護(hù)留守兒童權(quán)益、促進(jìn)留守兒童成長方面起到了應(yīng)有的作用，但有關(guān)兒童權(quán)利保護(hù)政策的價值、執(zhí)行力、專業(yè)性、針對性、評估等方面都需要強(qiáng)化。針對相應(yīng)問題，建議留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的走向要著重關(guān)注：留守兒童保護(hù)過程中的權(quán)利取向、家庭為本的留守兒童權(quán)利保護(hù)模式的政策建構(gòu)、留守兒童保護(hù)的政策過程機(jī)制的落實、留守兒童保護(hù)的專業(yè)化社會工作隊伍建設(shè)。

留守兒童；權(quán)益保護(hù)；農(nóng)村勞動力；農(nóng)村社會變遷；社會政策

目前，我國留守兒童的大量存在凸顯了社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會變遷的客觀現(xiàn)實，留守兒童問題給人們帶來酸楚與陣痛的同時，也更把如何消除城鄉(xiāng)二元壁壘、促進(jìn)社會公平正義等有關(guān)政策議題納入公眾的視野與行動范圍之中。無論是從留守兒童巨大數(shù)量、規(guī)模這一外在表象、還是從城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡下農(nóng)村勞動力遷移這一留守兒童問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因來看，農(nóng)村留守兒童問題的解決是一個長期性、復(fù)雜性、艱巨性的系統(tǒng)工程，也更是一個異常重要的社會政策問題。從一種理想性的政策角度看，解決留守兒童問題最徹底、最根本的途徑在于：一是加快新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，吸引外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使留守兒童能夠與父母團(tuán)聚；二是消除制度、經(jīng)濟(jì)和社會文化的排斥，鼓勵、支持和幫助有條件的外出農(nóng)民工帶著子女舉家進(jìn)城，使更多農(nóng)村兒童能夠在父母身邊生活①《解決留守兒童問題需從體系建設(shè)著手》，《光明日報》，2015年6月19日。。但是我們必須清醒認(rèn)識到：無論是靠回流還是隨遷，要想徹底解決農(nóng)村留守兒童問題是一個比較漫長的過程，所以從留守兒童問題社會政策制定、實施的現(xiàn)實進(jìn)路來看，在有條不紊、循序漸進(jìn)地推進(jìn)消除城鄉(xiāng)二元壁壘、以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的制度策略的同時，重點是要加強(qiáng)對處于留守狀態(tài)的農(nóng)村兒童的權(quán)益保護(hù)，在當(dāng)下還不能徹底消除留守狀態(tài)的情況下，要最大程度上做好對留守兒童的福利保障、利益維護(hù)，使他們能夠于逆境中煥發(fā)出別樣生機(jī)。我國近年來頒布的一系列政策在保護(hù)留守兒童權(quán)益、促進(jìn)留守兒童成長方面發(fā)揮了積極的指導(dǎo)、管理、調(diào)控作用，但同時也存在一定的不完善之處。認(rèn)真對留守兒童保護(hù)政策進(jìn)行總結(jié)并進(jìn)一步調(diào)整完善，對更好地促進(jìn)農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有重要意義。

一、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展?fàn)顩r及基本特點

(一)留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展?fàn)顩r

留守兒童保護(hù)政策是隨著留守兒童問題的不斷顯現(xiàn)而逐漸推進(jìn)與加強(qiáng)。留守兒童的出現(xiàn)是改革開放后農(nóng)村勞動力向城市流動的現(xiàn)實結(jié)果。2000年以后，隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民工政策的進(jìn)一步開放，導(dǎo)致農(nóng)民工離開故土進(jìn)城務(wù)工的數(shù)量快速增長，留守兒童大規(guī)模的出現(xiàn)。日益凸顯的留守兒童問題引起了國家的高度重視與社會的普遍關(guān)注，留守兒童保護(hù)的相關(guān)政策工作逐步啟動。從留守兒童保護(hù)政策的發(fā)展來看，經(jīng)歷了一個政策調(diào)研、政策制定與出臺、政策試點與施行、政策評估驗收的過程。2004年，教育部基礎(chǔ)教育司委托中央教科所開展“中國農(nóng)村留守兒童問題的研究”，拉開了國家層面上調(diào)研留守兒童狀況的序幕。此后，華中師范大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校也承擔(dān)了大型的留守兒童情況調(diào)研并進(jìn)行了相關(guān)研究。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺，在這一事關(guān)新農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)性文件中要求“輸出地政府要解決好農(nóng)民工托留在農(nóng)村子女的教育問題”，意味著把留守兒童問題納入重要政策議程。同年5月，教育部《關(guān)于教育系統(tǒng)貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見〉的實施意見》提出建立農(nóng)村“留守兒童”教育和監(jiān)護(hù)體系，同年7月，全國婦聯(lián)《關(guān)于大力開展關(guān)愛農(nóng)村留守兒童行動的意見》提出加強(qiáng)農(nóng)村教育、建設(shè)家長學(xué)校等舉措，同年10月，由國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會議辦公室、全國婦聯(lián)等12個部門共同組成農(nóng)村留守兒童專題工作組，提出建立農(nóng)村留守兒童工作長效機(jī)制的任務(wù)目標(biāo)。2007年7月，中組部等7部門發(fā)布《關(guān)于貫徹落實中央指示精神積極開展關(guān)愛農(nóng)村留守流動兒童工作的通知》，要求加強(qiáng)留守兒童的教育管理工作、戶籍管理與權(quán)益保護(hù)、救助保障機(jī)制、醫(yī)療保健服務(wù)等工作。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出建立健全政府主導(dǎo)、社會共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和服務(wù)體系。2011年，《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》頒布，提出要健全農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)對留守兒童心理、情感和行為的指導(dǎo)，提高留守兒童家長的監(jiān)護(hù)意識和責(zé)任。2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出把關(guān)愛留守學(xué)生工作納入社會管理創(chuàng)新體系之中，構(gòu)建學(xué)校、家庭和社會各界廣泛參與的關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新關(guān)愛模式。以上國務(wù)院頒布的這三個綱領(lǐng)性文件，把留守兒童保護(hù)工作推進(jìn)到了一個新階段。2013年教育部等5部門頒布的《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》是對以上三個文件的具體貫徹落實。

在黨和政府積極推進(jìn)留守兒童保護(hù)政策的過程中，形成了一些具有典型性、有影響力的保護(hù)活動與舉措。例如，2007年由全國婦聯(lián)等13部門啟動“共享藍(lán)天”全國關(guān)愛農(nóng)村留守流動兒童大行動，旨在通過實施“共享藍(lán)天”支持行動、維權(quán)行動、關(guān)愛行動、宣傳行動四大行動，切實推進(jìn)農(nóng)村留守流動兒童問題有效解決。2010年，共青團(tuán)中央、中國青年志愿者協(xié)會啟動了“共青團(tuán)關(guān)愛農(nóng)民工子女志愿服務(wù)行動”，重點開展學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、親情陪伴、感受城市、自護(hù)教育、愛心捐贈等活動。2011年，全國婦聯(lián)等4部門發(fā)布《關(guān)于開展全國農(nóng)村留守流動兒童關(guān)愛服務(wù)體系試點工作的通知》，積極推動留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的完善與深化。有關(guān)民間組織、公益團(tuán)體參與方面，有中國青少年發(fā)展基金會的希望工程開啟了面向留守兒童以及流動兒童的“希望社區(qū)”，中國兒童少年基金會的春蕾計劃發(fā)起“關(guān)愛留守兒童特別行動”，中國紅十字基金會實施“魯冰花”關(guān)愛留守兒童公益計劃，北京市西部陽光農(nóng)村發(fā)展基金會開展駐校社會工作項目，等等。這些大型關(guān)愛活動，產(chǎn)生了良好的社會效果。

(二)留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的基本特點

經(jīng)過十余年來的政策推進(jìn)，目前我國留守兒童保護(hù)政策已經(jīng)初步形成了相應(yīng)的層次體系、內(nèi)容框架、政策過程模式，表現(xiàn)出鮮明的特點。

1.構(gòu)建了宏觀到微觀的縱向政策體系

目前，已經(jīng)初步構(gòu)建了包括中央政府政策、地方政府政策、直接服務(wù)組織政策在內(nèi)的留守兒童權(quán)益保護(hù)的縱向三級政策體系。就中央層面來看，國務(wù)院先后頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等綱領(lǐng)性文件，在建立健全農(nóng)村留守流動兒童關(guān)愛服務(wù)體系方面提出了宏觀要求與指導(dǎo)。全國婦聯(lián)、教育部等相關(guān)部門多次聯(lián)合發(fā)布留守兒童保護(hù)的文件。就地方層面來看，省市縣等基層政府及所屬部門積極貫徹中央精神，依據(jù)當(dāng)?shù)亓羰貎和瘮?shù)量、規(guī)模等特點情況，有針對性地出臺了相關(guān)保護(hù)政策。以山東省為例，2014年山東省民政廳等8部門發(fā)布《關(guān)于建立和完善農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，把留守兒童保護(hù)納入解決留守問題的一攬子方案之中。臨沂作為勞務(wù)輸入大市，高度重視留守兒童工作，先后制定與下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村留守婦女兒童工作的意見》、《臨沂市留守兒童“愛心家園”項目實施方案》，打造了“愛心家園”、“圓夢行動”等留守兒童服務(wù)品牌。就直接服務(wù)組織層面，或者說對上級政策的執(zhí)行落實層面看，包括學(xué)校、村委會、慈善團(tuán)體、志愿者隊伍等相關(guān)組織與單位，依照各自職能制定了相應(yīng)的留守兒童關(guān)愛保護(hù)的具體微觀的計劃、措施、辦法。三級政策體系的建立，有助于加強(qiáng)中央對留守兒童保護(hù)工作的宏觀指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，使基層服務(wù)能獲得上級部門的支持扶助，也能增強(qiáng)地方部門、基層組織留守兒童保護(hù)方面的責(zé)任，形成一種上下聯(lián)動機(jī)制。

2.構(gòu)建了以法律為依據(jù)的橫向政策結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，已經(jīng)形成了包括法律文件、綱要性文件、執(zhí)行性文件在內(nèi)的留守兒童權(quán)益保護(hù)的橫向三重政策結(jié)構(gòu)。我國于1986年施行《義務(wù)教育法》并于2006年進(jìn)行修訂，1991年施行《未成年人保護(hù)法》并于2006年、2012年兩次進(jìn)行修訂，以這兩部法律為代表的法律文件為留守兒童權(quán)利保護(hù)提供了根本的法律依據(jù)。國務(wù)院先后頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《國家人權(quán)行動計劃(2009-2010年)》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》、《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》等涉及留守兒童權(quán)益問題的綱領(lǐng)性文件，對留守兒童保護(hù)具體政策制定起著指導(dǎo)性作用。國家相關(guān)部委制定的留守兒童保護(hù)具體政策，包括2013年教育部等5部門頒布的《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》等等，構(gòu)成了留守兒童權(quán)益保護(hù)的執(zhí)行性文件，它們在留守兒童保護(hù)中發(fā)揮著具體的指導(dǎo)、管理、調(diào)控作用。三重政策結(jié)構(gòu)的構(gòu)建增強(qiáng)了留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的權(quán)威性、豐富性。

3.形成了多元支持的留守兒童政策過程模式

在留守兒童保護(hù)政策推進(jìn)過程中，黨委政府、基層部門、高校、社會組織等各方面力量積極支持參與，通過調(diào)研研討、成立組織、試點示范、主題活動等方式，不斷探索深化留守兒童保護(hù)政策的議題確定、方案設(shè)計、運(yùn)行實施、效果評估等問題，形成了黨委重視、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與為主要特征的留守兒童政策過程模式，為留守兒童保護(hù)政策的及時出臺、順利運(yùn)行、積極落實提供了有力保障。留守兒童權(quán)利保護(hù)政策的積極推進(jìn)及多元支持政策過程模式的形成，實際上也是我國社會政策實踐優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

4.形成了點面結(jié)合的留守兒童保護(hù)政策措施

一方面就留守兒童權(quán)益保護(hù)形成了整體性的措施安排?！敖⒔∪鲗?dǎo)、社會共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和服務(wù)體系”、“形成學(xué)校、家庭、社區(qū)相銜接的關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”等政策對留守兒童權(quán)益保護(hù)形成了系統(tǒng)化、立體化的認(rèn)識，構(gòu)建了綜合防護(hù)、全面治理的措施格局。一方面就留守兒童容易受侵害的相關(guān)權(quán)益問題予以高度重視并形成了專門措施。例如圍繞留守兒童受教育權(quán)問題，2013年教育部等5部門《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》中提出“優(yōu)先滿足留守兒童教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“優(yōu)先改善留守兒童營養(yǎng)狀況”、“優(yōu)先保障留守兒童交通需要”等“三優(yōu)先原則”以切實改善留守兒童教育條件。又如針對留守女童安全問題，2013年教育部等4部門《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》中提出“特別要關(guān)注留守兒童家庭”、“將預(yù)防性侵犯教育納入女童尤其是農(nóng)村留守流動女童家庭教育指導(dǎo)服務(wù)重點內(nèi)容”。

二、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)政策存在的主要問題

(一)權(quán)利保護(hù)政策的價值無法充分顯現(xiàn)

留守兒童從本質(zhì)上講是一個需要扶助的邊緣性、弱勢性人權(quán)主體*彭清燕,汪習(xí)根：《留守兒童平等發(fā)展權(quán)法治建構(gòu)新思路》，《東疆學(xué)刊》，2013年第1期。， 從留守兒童的未成年人身份來看，由于父權(quán)主義的文化傳統(tǒng)和未成年人群體的特殊性所導(dǎo)致的未成年人權(quán)利主體地位的缺失*王玉香：《未成年人權(quán)利主體地位的缺失與構(gòu)建》，《中國青年研究》，2013年第4期。，留守兒童和其他未成年人一樣普遍遭遇到權(quán)利不能充分得以實現(xiàn)與保障的狀況；而從留守兒童的留守境遇來看，由于親子分離、監(jiān)護(hù)缺失等原因造成了留守兒童的權(quán)益受損的冷酷現(xiàn)實，使得留守兒童享受不到同齡人應(yīng)有的權(quán)益與幸福。但目前留守兒童保護(hù)過程中所體現(xiàn)出來的權(quán)利保護(hù)意識還比較薄弱，相應(yīng)的權(quán)利保護(hù)措施不能充分落實與有效跟進(jìn)，無法起到充分保障留守兒童權(quán)利的作用。比如目前留守兒童的監(jiān)護(hù)問題始終沒能得到很好解決，盡管在《未成人保護(hù)法》中對兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)問題有相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏具體、可操作化的法令要求，導(dǎo)致目前留守兒童監(jiān)護(hù)的實施很難按照法律來執(zhí)行，法律條文形同虛設(shè)?？傮w來看，目前留守兒童關(guān)愛保護(hù)活動存在過于把留守兒童視為被幫助的對象而非權(quán)利主體的傾向，在相關(guān)政策中對留守兒童保護(hù)中的權(quán)利觀還不能充分地闡明，對留守兒童權(quán)益維護(hù)還不能給予強(qiáng)有力的法律保障，這不僅不利于留守兒童擺脫弱勢身份、樹立自立自強(qiáng)的主體意識，在一定程度上還會給留守兒童打上“問題兒童”的標(biāo)簽、造成對留守兒童的身份歧視，形成自卑心理與自我標(biāo)簽化的現(xiàn)象。

(二)政策的執(zhí)行力還有待加強(qiáng)

從執(zhí)行力方面來看，留守兒童政策存在的主要問題是：第一，政策的法律效力不足。盡管目前我國已經(jīng)頒布了《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)，在法律層面對青少年兒童的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，但由于具體規(guī)定、內(nèi)容還不夠具體細(xì)致，從而影響了其執(zhí)行效力。而對具體的留守兒童保護(hù)政策而言，則存在由于行政立法不足而造成的政策執(zhí)行困難。第二，主觀上對留守兒童保護(hù)工作的重要性、嚴(yán)峻性認(rèn)識不足。一些基層政府、相關(guān)人員對留守政策的執(zhí)行只是停留于書面文件、口頭保證上面而缺少實際的行動，平時疏于防控，只是等出事了才有所行動。第三，政策實施運(yùn)行機(jī)制還未能很好建立健全。盡管在政府主導(dǎo)下多方面的人員參與到留守兒童保護(hù)工作中來，但是在各方意見傾聽、不同群體利益考量、資源協(xié)調(diào)分配等方面工作還不夠充分，在一定程度上降低了留守兒童保護(hù)的行動積極性，也導(dǎo)致保護(hù)力量在一定程度上的各自為政，保護(hù)工作呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。另外，政策自身也缺乏應(yīng)有的監(jiān)控、追責(zé)機(jī)制，在一定程度上造成政策執(zhí)行的形式化、表面化。第四，政策環(huán)境還不能給予有力的支持，存在理想化的政策與嚴(yán)峻性的現(xiàn)實間的矛盾。政策的實施、運(yùn)行需要主客觀方面的條件，而由于留守兒童大都處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)、無論自然環(huán)境還是人文環(huán)境都存在一定不利因素，在很大程度上限制了政策的落實。

(三)政策的專業(yè)性還有待提升

留守兒童問題不單是貧困問題、親情缺失、監(jiān)護(hù)缺失問題，由此也會引發(fā)心理問題、安全問題、品質(zhì)問題、人生觀價值觀方面的問題等等。留守兒童問題的解決不僅關(guān)系到留守兒童個人的健康成長，也影響到未來農(nóng)村發(fā)展方向、和諧社會建設(shè)進(jìn)程問題，所以留守兒童關(guān)愛保護(hù)是需要專業(yè)化的人員、方法、措施來予以解決的相當(dāng)復(fù)雜而艱巨的工作。目前由于對留守兒童問題的復(fù)雜性認(rèn)識不足而在一定程度上造成留守兒童關(guān)愛保護(hù)停留于表面化、活動化、事務(wù)化的狀況，相關(guān)人員大都未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識、方法、技巧，固然依靠熱情和同情開展服務(wù)，提供常規(guī)性的物質(zhì)幫扶、精神撫慰也會取得一定效果但未必會很好地解決問題。留守兒童保護(hù)不僅是一項人道主義事業(yè)，同時也是一項專業(yè)化工作，而目前，深度化、綜合化、發(fā)展性的專業(yè)化保護(hù)還未能得到充分開展，留守兒童周遭的家庭、學(xué)校、社會資源還不能很好地加以連接整合，留守兒童生理發(fā)展、心理發(fā)展、社會性發(fā)展還不能很好地加以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不利于留守兒童問題的根本解決。

(四)政策的針對性還有待提高

留守兒童保護(hù)政策缺乏針對性主要表現(xiàn)為：第一，對留守兒童群體存在的差異重視不夠。留守兒童群體有其共性但也有其異質(zhì)性。由于地域遠(yuǎn)近、貧富差異、環(huán)境差異、個性差異等因素造成的留守問題其實有很大的差異，比如那些貧窮的留守兒童、雙親外出打工的留守兒童尤其是留守女童相對更需要得到有針對性的關(guān)愛保護(hù)。不考慮這種差異，容易造成留守兒童保護(hù)中的“一刀切”現(xiàn)象，導(dǎo)致疏忽遺漏而不能對癥下藥的不良情況。第二，對留守兒童及其家庭自身能動性的激發(fā)不足，過多地把注意力放在外部力量的支持幫扶上面。一味依靠外部幫扶，非但不能從根本上解決留守兒童問題，相反會造成受助對象的依賴心理，從而消解了自身的力量及本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。現(xiàn)實中更需要的是針對留守兒童及其家庭的資源凝聚、能量提升方面做好保護(hù)工作。第三，對復(fù)雜的留守問題缺乏細(xì)致化、操作性的方法措施，相關(guān)保護(hù)措施總體上存在籠統(tǒng)粗糙而不夠細(xì)致深入的問題。雖然總體上形成了留守兒童保護(hù)的內(nèi)容框架及策略體系，但在留守兒童的安全防護(hù)、親情慰藉、學(xué)習(xí)教育、心理疏導(dǎo)等方面所提出的措施不夠具體明確，缺失具體的科學(xué)指導(dǎo)與說明，給人以措施有余而設(shè)計不足、手段有余而運(yùn)用不足之感，這會造成留守兒童保護(hù)實踐方面的淺嘗輒止、大而化之。

(五)政策評估還需完善

有關(guān)留守兒童權(quán)利保護(hù)政策的現(xiàn)實評估還存在不科學(xué)、不完善甚至是缺失的現(xiàn)實狀況。這一方面存在的主要問題是：第一，需求評估方面，留守兒童檔案建立尚不完善甚至缺失，缺乏相應(yīng)的專業(yè)測評手段，也缺少普遍性的調(diào)查訪談工作，只是限于局部情況或個別個案的了解，導(dǎo)致深入細(xì)致的需求評估不足，在一定程度上造成留守兒童保護(hù)的措施辦法缺乏應(yīng)有的問題針對性，亦不能很好地滿足留守兒童需求。第二，過程評估方面，不能及時有效地了解反饋保護(hù)情況及效果并相應(yīng)進(jìn)行措施調(diào)整，難以保證保護(hù)工作的有效開展與扎實推進(jìn)。第三，在結(jié)果評估方面，科學(xué)、細(xì)致的評估標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制尚未建立健全，很大程度上造成留守兒童保護(hù)工作成效評估的主觀性、甚至是虛假性，掩蓋了事實的真相。對留守兒童的發(fā)展成長也缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)測、回訪機(jī)制。評估工作的缺失，容易導(dǎo)致留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的主觀隨意、浮于表面、流于形式，不僅無助于留守兒童問題的解決，相反還會造成各方面保護(hù)資源的浪費(fèi)。

三、農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護(hù)的政策走向

(一)增強(qiáng)留守兒童權(quán)利保護(hù)的權(quán)利取向

留守兒童權(quán)利保護(hù)不僅意味著給予留守兒童本應(yīng)具有的物質(zhì)、精神成果，給他們送去溫暖和幫助，也更意味著通過福利保障、關(guān)心幫助使留守兒童增強(qiáng)對自我價值的認(rèn)識、培養(yǎng)他們生活學(xué)習(xí)的能力，從而成為維護(hù)自身權(quán)益的主體。一味單向的同情與關(guān)心其實是把留守兒童置于發(fā)展的被動地位，不利于留守兒童權(quán)利意識與能力的培養(yǎng)，因為權(quán)利主體地位是積極主動建構(gòu)的結(jié)果，留守兒童更需要得到應(yīng)有的理解與尊重以及在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)自我救助，主動去建構(gòu)自己的生存環(huán)境。只有在關(guān)愛保護(hù)留守兒童的過程中注重他們權(quán)利意識、權(quán)利能力的培養(yǎng)，才能真正確保關(guān)愛保護(hù)活動的徹底有效。基于此，在留守兒童關(guān)愛保護(hù)的政策制定、施行方面需要朝向加強(qiáng)權(quán)力取向發(fā)展，要以公正、公平理念為尺度，用以人為本的權(quán)利理論作指導(dǎo)、進(jìn)一步確立留守兒童權(quán)利主體地位，激發(fā)留守兒童及自身權(quán)利保護(hù)的主觀訴求，增強(qiáng)留守兒童的參與權(quán)，擺正留守兒童與保護(hù)者之間平等對話關(guān)系，做到物質(zhì)保護(hù)與精神保護(hù)、支持性保護(hù)與發(fā)展性保護(hù)的有機(jī)結(jié)合，確保留守兒童健康發(fā)展，實現(xiàn)留守兒童自身解放。還要進(jìn)一步增強(qiáng)留守兒童保護(hù)政策的法律效力，通過法律手段來強(qiáng)化社會公眾對于留守兒童的權(quán)利地位的尊重，確保“最大利益原則”、“兒童優(yōu)先原則”在留守兒童保護(hù)中徹底得以堅守。目前業(yè)界人士也在不斷呼吁《兒童福利法》的設(shè)立，這對增強(qiáng)留守兒童的權(quán)益保障無疑是個福音。

(二)留守兒童權(quán)益保護(hù)的政策過程機(jī)制的落實

良法美策貴在可行、能行，而切實提高留守兒童權(quán)益保護(hù)政策的執(zhí)行效力需要全方位建立健全政策過程機(jī)制。良好過程機(jī)制的建立可以實現(xiàn)留守兒童政策過程的有序性、整體性、督促性、操作性等等，從而切實提高政策的執(zhí)行力，確保將留守兒童權(quán)利保護(hù)工作落到實處。為此要做好：第一，政策制定方面，要建立多元主體參與機(jī)制，以更好地吸納各方面的智慧、協(xié)調(diào)好各方面利益關(guān)系；要積極做好政策出臺的調(diào)研規(guī)劃，大膽假設(shè)、小心求證，明晰不同情形的留守問題，給出切實可行、有說服力的政策措施、方案；要實現(xiàn)政策制定的自上而下路線與自下而上路線的有機(jī)結(jié)合，既要認(rèn)真做好頂層設(shè)計，又要積極傾聽基層聲音。第二，政策實施方面，要強(qiáng)化過程監(jiān)督機(jī)制，加大政策執(zhí)行力度、監(jiān)管力度，建立檢查反饋機(jī)制，根據(jù)需要及時調(diào)整政策措施；要建立責(zé)任追究制度、加強(qiáng)行政立法，明確職責(zé)、嚴(yán)明紀(jì)律；要切實細(xì)化政策措施，認(rèn)真解析問題，把保護(hù)工作微觀化、深入化。第三，政策評估方面，建立科學(xué)的評價體系、標(biāo)準(zhǔn)，切實做好政策效用的評價，避免虛報信息、夸大實效；建立需求評估、過程評估、效果評估相結(jié)合的一體化評估機(jī)制，確保評估貫穿保護(hù)工作的始終。建立留守兒童跟蹤回訪機(jī)制，確保政策施行的長效性。所有這些政策過程機(jī)制的加強(qiáng)，不但考驗著我們關(guān)愛留守兒童的經(jīng)驗與智慧，也更檢驗著我們在公平正義面前的責(zé)任與良心。

(三)家庭為本的留守兒童權(quán)利保護(hù)模式的政策建構(gòu)

家庭為本的留守兒童保護(hù)模式，是把家庭整體作為服務(wù)支持的對象。因為留守兒童家庭結(jié)構(gòu)的不健全與家庭功能的缺失，是導(dǎo)致留守兒童不安全生活環(huán)境、較低生活質(zhì)量以及心理、行為障礙的主要原因*孫艷艷：《“家庭為本”的留守兒童社會服務(wù)政策理念與設(shè)計》，《東岳論叢》，2013年第5期。，盡量減少留守兒童家庭功能的喪失、實現(xiàn)留守兒童家庭功能替代補(bǔ)償與恢復(fù)，才最能有效地實現(xiàn)留守兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、受教育權(quán)等方面的保障。在家庭、學(xué)校、社會一體化的保護(hù)體系中，家庭處于核心地位，其他保護(hù)力量要通過家庭才能發(fā)揮應(yīng)有作用，留守兒童保護(hù)長效工作機(jī)制的建立也要靠激發(fā)調(diào)動家庭自身力量來實現(xiàn)。從個體層面看，家庭為本的留守兒童保護(hù)模式實質(zhì)是要強(qiáng)化家庭在留守兒童保護(hù)中的首要責(zé)任，維護(hù)家庭在留守兒童保護(hù)方面的應(yīng)有功能及利益。從社會層面看，家庭為本的留守兒童保護(hù)模式實質(zhì)是通過兒童保護(hù)、家庭建設(shè)來積極促進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。所以強(qiáng)化家庭在留守兒童權(quán)益保護(hù)中的角色地位顯得非常重要。為此，留守兒童保護(hù)政策的制定實施方面，要強(qiáng)化外出務(wù)工父母親情養(yǎng)護(hù)方面的責(zé)任，盡可能在這方面為他們創(chuàng)造撫養(yǎng)、教育孩子的途徑、條件；要切實健全監(jiān)護(hù)制度，明確監(jiān)護(hù)人的權(quán)利與義務(wù)；進(jìn)一步推進(jìn)留守兒童家庭教育計劃，提高留守兒童父母及其他替代監(jiān)護(hù)人的教育理念、知識、技能；協(xié)調(diào)好留守兒童父母及“代理父母”之間的角色與位置關(guān)系；圍繞家庭建設(shè)開發(fā)社會資本、匯聚社區(qū)資源，通過家庭推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。

(四)留守兒童權(quán)益保護(hù)的專業(yè)化社會工作隊伍建設(shè)的政策完善

留守兒童問題，根本上來說是一個社會問題，這意味著要把留守兒童權(quán)益保護(hù)工作放到一定的社會環(huán)境、情景之中去審視，通過社會資源的鏈接、社會資本的支持來有效地展開。所以留守兒童權(quán)益保護(hù)是一項復(fù)雜性、系統(tǒng)性的專業(yè)化工作，而不是缺錢給錢、缺物給物、缺人給人的單子化行為。為此就必須要將社會工作介入到留守兒童保護(hù)中來，建立專業(yè)化的留守兒童保護(hù)社會工作隊伍。社會工作介入是社會工作者依照自己的助人價值觀去設(shè)計和實施助人活動，并積極吸引受助者主動參與活動、相互配合與協(xié)調(diào)，從而達(dá)到助人的目的的過程*王思斌：《社會工作概論》，北京：高等教育出版社,2004年版，第55頁。。在專業(yè)社會工作介入下，專業(yè)化的服務(wù)理念、方法、評估與督導(dǎo)方式運(yùn)用于留守兒童保護(hù)工作，將大為提高保護(hù)工作的質(zhì)量、效益，社會工作者發(fā)揮其教育者、協(xié)調(diào)者、使能者、中介者的角色職能，有效連接盤活資源、協(xié)調(diào)聚合人際力量，在提供正式支持的同時，幫助構(gòu)建留守兒童保護(hù)的非正式系統(tǒng)。社會工作介入，不僅作為一項社會政策措施為留守兒童提供了有效的專業(yè)服務(wù)，而且作為一種社會政策服務(wù)工具為留守兒童保護(hù)政策的全面運(yùn)行提供了有效支持，社會工作者在留守兒童政策的策動、宣傳、實施、評估中將發(fā)揮重要作用?；谧陨砉ぷ髀毮芗皟?yōu)勢，共青團(tuán)在推進(jìn)青少年社會工作服務(wù)工作中起著重要作用，2014年1月，共青團(tuán)中央等6部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)青少年事務(wù)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，對推進(jìn)包括留守兒童保護(hù)在內(nèi)的青少年社會工作服務(wù)以及相應(yīng)的專業(yè)化人才隊伍建設(shè)提出了指導(dǎo)性的意見，各級團(tuán)組織需要進(jìn)一步結(jié)合自己所在區(qū)域的特點、資源與留守兒童現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門做好留守兒童社會工作專業(yè)化隊伍建設(shè)工作，推進(jìn)相應(yīng)權(quán)益保護(hù)政策的具體實施與落實，積極探索農(nóng)村地區(qū)留守兒童社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、留守兒童所在地駐校社會工作崗位開發(fā)、留守兒童權(quán)益保護(hù)專業(yè)化模式構(gòu)建等等政策議題，為加強(qiáng)青少年事務(wù)社會工作人才隊伍建設(shè)、留守兒童權(quán)益保護(hù)工作等方面政策的進(jìn)一步完善積極探討、不懈努力。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

2014年國家社科基金一般項目“農(nóng)村留守少年權(quán)益保護(hù)的社會工作服務(wù)研究”(14BSH118)的階段成果。

程志超(1964-)，男，北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；張濤(1972-)，男，北京航空航天大學(xué)博士研究生。

C913.7

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1003-8353(2016)02-0097-06