徐春成

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100)

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論環(huán)境服務(wù)組織的連帶責(zé)任

徐春成

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西 楊凌 712100)

根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條，環(huán)境服務(wù)組織因提供虛假環(huán)境服務(wù)而在環(huán)境污染和生態(tài)破壞時(shí)應(yīng)當(dāng)與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。但法律未就此連帶責(zé)任的性質(zhì)、限度、范圍等問題詳加規(guī)定，因此存在法律適用上的困難。環(huán)境服務(wù)組織是從行政機(jī)關(guān)分化出來的社會(huì)中立組織，其使命在于對外提供技術(shù)信息或者服務(wù)，它的產(chǎn)生是基于環(huán)境執(zhí)法分權(quán)的需要。環(huán)境服務(wù)的實(shí)質(zhì)是對外提供中立的環(huán)評信息、環(huán)境監(jiān)測信息和環(huán)境設(shè)備設(shè)施維護(hù)運(yùn)營服務(wù)。這些環(huán)境服務(wù)構(gòu)成了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)決策的技術(shù)基礎(chǔ)。環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)的連帶責(zé)任屬于過錯(cuò)責(zé)任，乃基于未能履行法定義務(wù)而產(chǎn)生。在責(zé)任范圍上，此連帶責(zé)任可以是民事責(zé)任，也可以是罰款罰金等經(jīng)濟(jì)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。此責(zé)任雖然與污染者的責(zé)任構(gòu)成連帶，但兩者不是基于共同侵權(quán)的連帶責(zé)任。環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)的連帶責(zé)任是依附責(zé)任和轉(zhuǎn)承責(zé)任，在自己承擔(dān)責(zé)任后，可以向污染者追償。

環(huán)境服務(wù)組織；連帶責(zé)任；性質(zhì)；范圍；限度

一、引言

新《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱新環(huán)保法)第六十五條規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)(以下簡稱環(huán)境服務(wù)組織)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。這一規(guī)定不但通過引用條款確立了環(huán)境服務(wù)組織自身因其違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，而且確立了它對環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的連帶責(zé)任。這是我國環(huán)保法首次確立環(huán)境服務(wù)組織對環(huán)境損害的責(zé)任形態(tài)，有學(xué)者稱之為環(huán)境連帶責(zé)任[1]。國內(nèi)學(xué)界對環(huán)境服務(wù)組織法律責(zé)任的研究主要集中在以下兩點(diǎn)：一是將它放在環(huán)境污染第三方治理法律責(zé)任項(xiàng)下進(jìn)行討論，詳細(xì)分析此種法律責(zé)任涉及的各方主體及與各自所承擔(dān)的法律責(zé)任的區(qū)別，著重從制度建構(gòu)上討論第三方責(zé)任的具體內(nèi)容[2]。二是從具體的環(huán)境污染類型第三方治理體制入手，深入討論該第三方責(zé)任的歸責(zé)原則等[3][4][5]。前述研究成果未能結(jié)合我國新環(huán)保法對環(huán)境服務(wù)組織責(zé)任形態(tài)的規(guī)定，從規(guī)范分析角度審視環(huán)境服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任結(jié)構(gòu)。具體而言，學(xué)界對環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)的環(huán)境連帶責(zé)任的性質(zhì)、條件、范圍、限度等問題缺乏深入探討，在法律規(guī)定不明確的情況下，勢必會(huì)給法律適用帶來困擾。本文試圖從環(huán)境服務(wù)組織在環(huán)境法運(yùn)行中充當(dāng)?shù)慕巧霭l(fā)，結(jié)合連帶責(zé)任的法理，對上述問題展開討論，求教于學(xué)界同人。

二、環(huán)境服務(wù)組織的法律功能定位

環(huán)境法的運(yùn)行離不開政府行政部門等環(huán)境執(zhí)法者、企業(yè)等環(huán)境利用者、環(huán)境服務(wù)組織等環(huán)境服務(wù)提供者共同參與、推動(dòng)。環(huán)境服務(wù)組織在環(huán)境法運(yùn)行中充當(dāng)?shù)慕巧词黔h(huán)境服務(wù)組織的法律功能。環(huán)境服務(wù)組織不同于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，因它不享有環(huán)境執(zhí)法權(quán)，不直接就自己的行為后果承擔(dān)行政責(zé)任。它又不同于污染環(huán)境者或生態(tài)破壞者，因?yàn)樗鼪]有直接向環(huán)境中排放污染物或者以自己行為破壞生態(tài)環(huán)境。新環(huán)保法將此類組織定位成環(huán)境服務(wù)提供者，其著眼點(diǎn)在于此類主體所具有的特殊法律功能。明晰此類環(huán)境服務(wù)組織的法律功能，應(yīng)從其提供的環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容入手。

首先，環(huán)境影響評價(jià)組織的法律功能。按照百度百科的定義，“環(huán)境影響評價(jià)是指對擬議中的建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)計(jì)劃和國家政策實(shí)施后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響(后果)進(jìn)行的系統(tǒng)性識(shí)別、預(yù)測和評估”。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見》(環(huán)辦〔2014〕24號)，“截至2014年2月，全國共有環(huán)評機(jī)構(gòu)1158家，其中甲級機(jī)構(gòu)192家，乙級機(jī)構(gòu)966家?！痹谶@些環(huán)評機(jī)構(gòu)中，有些是事業(yè)單位法人，有些是企業(yè)法人。根據(jù)環(huán)保部的安排，環(huán)評機(jī)構(gòu)必須逐步全部企業(yè)化，成為獨(dú)立的企業(yè)法人。環(huán)評機(jī)構(gòu)主要由通過環(huán)評工程師資格認(rèn)定的環(huán)評工程師組成。環(huán)評工程師的規(guī)模影響著環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì)規(guī)格，進(jìn)而影響環(huán)評機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。環(huán)評機(jī)構(gòu)的工作成果是環(huán)評影響評價(jià)報(bào)告，該報(bào)告由環(huán)評工程師承擔(dān)責(zé)任。此種責(zé)任的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種工作責(zé)任。由于環(huán)評報(bào)告不當(dāng)導(dǎo)致的對外責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由環(huán)評機(jī)構(gòu)承擔(dān)。對于發(fā)生錯(cuò)誤的環(huán)評報(bào)告，在環(huán)評機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任后，得否向具體負(fù)責(zé)的環(huán)評工程師追責(zé)，取決于環(huán)評機(jī)構(gòu)與環(huán)評工程師之間的內(nèi)部約定。從環(huán)境影響評價(jià)組織所承擔(dān)的工作任務(wù)來看，環(huán)評機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的功能是為行政部門審批有關(guān)工程建設(shè)項(xiàng)目提供事實(shí)方面的科學(xué)依據(jù)。從社會(huì)效果看，環(huán)評機(jī)構(gòu)是提供社會(huì)信用的機(jī)構(gòu)。從法律程序上看，只有經(jīng)過了環(huán)評機(jī)構(gòu)的環(huán)境評價(jià)，且認(rèn)定為對環(huán)境不構(gòu)成損害，有關(guān)建設(shè)工程才能獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。由此來說，環(huán)評是有關(guān)建設(shè)工程項(xiàng)目獲得行政許可的前提。

其次，環(huán)境監(jiān)測組織的法律功能。根據(jù)百度百科的定義，環(huán)境監(jiān)測是指“通過對影響環(huán)境質(zhì)量因素的代表值的測定，確定環(huán)境質(zhì)量(或污染程度)及其變化趨勢”。環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)或者組織是專門從事環(huán)境監(jiān)測的社會(huì)組織，實(shí)踐中主要是各級環(huán)境監(jiān)測站。此類組織曾是政府行政部門，現(xiàn)在仍然是隸屬于各級環(huán)境保護(hù)行政部門的事業(yè)單位。例如，中國環(huán)境監(jiān)測總站是隸屬于環(huán)境保護(hù)部的事業(yè)單位。環(huán)境監(jiān)測組織在性質(zhì)上不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于依法行使行政權(quán)的準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，它屬于履行社會(huì)信用職能的中立社會(huì)組織。其功能是依靠自己掌握的技術(shù)能力中立地向包括國家機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類社會(huì)主體提供環(huán)境監(jiān)測技術(shù)報(bào)告。

最后，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)的法律功能。這里的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施是指各種類型的自動(dòng)在線監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施。此類設(shè)備設(shè)施安裝后由專門的機(jī)構(gòu)(一般是制造商)來維護(hù)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施的所有人與管理人相分離的體制。根據(jù)媒體報(bào)道，目前我國從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的企業(yè)約有200家，主要分布在廢氣廢水生產(chǎn)監(jiān)測領(lǐng)域[6]?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕56號)指出，這種在線監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施由第三方維護(hù)運(yùn)營的機(jī)制可以較為有效地避免運(yùn)營機(jī)構(gòu)偽造、篡改環(huán)境數(shù)據(jù)，為環(huán)境行政部門對排污企業(yè)等有關(guān)單位有效實(shí)施行政管理，有效打擊環(huán)境違法行為提供數(shù)據(jù)方面的支持。在這種情況下，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)運(yùn)營的機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著為政府行政部門實(shí)施行政管理、作出行政行為收集并提供證據(jù)的功能。離開了此類環(huán)境服務(wù)組織，政府行政部門就無法作出合法合理有效的決策和決定。如果環(huán)境監(jiān)測設(shè)備維護(hù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)對外提供虛假的環(huán)境測定數(shù)據(jù)，社會(huì)和政府環(huán)境保護(hù)部門就無法掌握環(huán)境的真實(shí)情況，更談不上對違法的企業(yè)進(jìn)行處罰了。如果防治污染設(shè)施維護(hù)運(yùn)營組織放棄職責(zé)，就會(huì)放任污染環(huán)境行為，對污染環(huán)境和生態(tài)破壞造成助力，擴(kuò)大對環(huán)境和生態(tài)的危害。

綜上所述，環(huán)境服務(wù)組織是中立于政府、企業(yè)的社會(huì)主體。在法律上，它們屬于獨(dú)立提供環(huán)境評價(jià)數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、維護(hù)運(yùn)營環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施的第三方組織。它們的存在是政府行政部門體制改革的產(chǎn)物。它們的出現(xiàn)因應(yīng)了環(huán)境監(jiān)督分權(quán)的需要，旨在避免權(quán)力過分集中所導(dǎo)致的腐敗。從目前的環(huán)境服務(wù)組織看，它們中的多數(shù)是從政府環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立出來的單位，在業(yè)務(wù)上仍然受到行政部門的指導(dǎo)或者監(jiān)督，或者更加準(zhǔn)確地說它們的最大客戶仍然是政府行政部門，政府行政部門需要根據(jù)它們提供的服務(wù)作出行政決定。它們承擔(dān)的角色類似于司法鑒定機(jī)構(gòu)，其功能是向有關(guān)決策機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性分析意見或者服務(wù)。提供這些專業(yè)性分析意見或者服務(wù)是非技術(shù)專家無法勝任的。環(huán)境服務(wù)組織的實(shí)質(zhì)是利用技術(shù)專家來衡量并規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)范語境下環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的條件考察

從第六十五條的文義看，環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的條件有四：一是環(huán)境服務(wù)組織在提供環(huán)境服務(wù)過程中弄虛作假。在提供環(huán)境服務(wù)時(shí)，環(huán)境服務(wù)組織的負(fù)責(zé)人及工作人員在主觀上存在故意作假，對外提供虛假證明文件或者虛假服務(wù)行為(也可以是不作為)。環(huán)境服務(wù)組織對外提供的虛假證明文件，一般是在明知不真實(shí)的情況下作出的。因?yàn)楣ぷ鞑萋识`反工作規(guī)程完成證明文件的，應(yīng)當(dāng)視為弄虛作假。具體而言，環(huán)境服務(wù)組織的弄虛作假行為表現(xiàn)為：1.提供各種虛假環(huán)境評價(jià)報(bào)告，掩蓋建設(shè)項(xiàng)目或者其他項(xiàng)目可能危害環(huán)境的事實(shí)。這種虛假環(huán)評報(bào)告往往是通過捏造、偽造數(shù)據(jù)資料、篡改調(diào)查數(shù)據(jù)等手段實(shí)現(xiàn)的。例如，在近期發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件中，發(fā)生爆炸的倉庫距離居民區(qū)非常近，可以推測環(huán)評機(jī)構(gòu)在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評或者建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評時(shí)，必然存在弄虛作假的情況。2.提供各種虛假環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，掩蓋環(huán)境污染和生態(tài)破壞的事實(shí)，將不合格不安全的環(huán)境情況監(jiān)測為合格安全的情況。在天津?yàn)I海新區(qū)爆炸發(fā)生后，公眾十分關(guān)注當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境情況，尤其是空氣質(zhì)量。但是當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)天津市環(huán)境監(jiān)測中心卻對外公布出當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量良好的報(bào)告[7]，其中可能存在數(shù)據(jù)造假的情況。3.對環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施進(jìn)行違法違規(guī)操作。由第三方管理維護(hù)自動(dòng)化的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施是控制環(huán)境利用者(生產(chǎn)企業(yè))肆意污染環(huán)境破壞生態(tài)的制度。如果該第三方不履行該制度設(shè)計(jì)的義務(wù)，與環(huán)境利用者相勾結(jié)進(jìn)行利益交換，就會(huì)必然地放任環(huán)境利用者損害環(huán)境破壞生態(tài)。在一定意義上講，環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)組織是政府和社會(huì)對環(huán)境利用者進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管的得力助手。此種組織通常實(shí)施的違法手段是關(guān)閉環(huán)境監(jiān)測設(shè)備或者修改環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的技術(shù)參數(shù)致使該設(shè)備不能提供反映實(shí)際情況的數(shù)據(jù)信息，關(guān)閉或者間歇性關(guān)閉防治污染設(shè)施令其不能正常工作，從而為環(huán)境利用者謀取利益。二是環(huán)境服務(wù)組織的弄虛作假行為與環(huán)境污染、生態(tài)破壞存在因果關(guān)系。第六十五條所規(guī)定的“對環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任”，其含義應(yīng)當(dāng)是環(huán)境服務(wù)組織的服務(wù)行為與環(huán)境污染和生態(tài)破壞之間存在因果關(guān)系。也就是說，環(huán)境服務(wù)組織所實(shí)施的弄虛作假行為是出現(xiàn)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的條件之一。沒有環(huán)境服務(wù)組織的作假行為，環(huán)境污染、生態(tài)破壞便不會(huì)出現(xiàn)。在環(huán)境法運(yùn)行中，環(huán)境服務(wù)組織的功能是如實(shí)提供環(huán)境數(shù)據(jù)或者對環(huán)境利用者履行日常監(jiān)督職責(zé)。通俗地講，環(huán)境服務(wù)組織是控制環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的一道關(guān)卡。當(dāng)這道關(guān)卡因?yàn)榘咽仃P(guān)卡者收受非法利益或者玩忽職守而放棄職責(zé)時(shí)，環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)加大。這意味著，一旦環(huán)境服務(wù)組織在服務(wù)中存在弄虛作假行為，其必然是間接地推動(dòng)或者放任了環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為。三是存在造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的事實(shí)。環(huán)境服務(wù)組織放棄履行職責(zé)，不必然造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞。畢竟，環(huán)境服務(wù)組織的服務(wù)僅是把守環(huán)境污染生態(tài)破壞的關(guān)卡之一。環(huán)境污染生態(tài)破壞的發(fā)生往往需要具備其他條件，尤其需要存在企業(yè)等環(huán)境利用者向環(huán)境排放污染物、實(shí)施生態(tài)破壞行為。如果沒有發(fā)生危害社會(huì)和自然的事實(shí)，也就談不上行為主體的責(zé)任問題。四是存在應(yīng)當(dāng)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞承擔(dān)責(zé)任的其他責(zé)任者。污染環(huán)境和破壞生態(tài)的組織和個(gè)人是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的直接責(zé)任人。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，這里責(zé)任者有污染者和第三人兩種類型。污染者指的是直接向環(huán)境排放有毒有害物質(zhì)導(dǎo)致環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的組織和個(gè)人。第三人指的是污染者之外的因?yàn)樽陨淼倪^錯(cuò)污染環(huán)境的組織和個(gè)人。例如，在故意放火燒毀化工廠致使環(huán)境污染事件中，化工廠是污染者，故意放火者就是第三人。

以上四個(gè)條件是環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的要件，離開了任何一個(gè)要件，環(huán)境服務(wù)組織的連帶責(zé)任將無由發(fā)生。

四、環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任范圍的限定

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該連帶責(zé)任屬于民事責(zé)任[8]。其言外之意是，此連帶責(zé)任僅限于民事責(zé)任，不包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任。在我國民法學(xué)者看來，承擔(dān)民事責(zé)任的前提是違反了合同或者其他民事義務(wù)。民事責(zé)任本質(zhì)上是一種特殊債權(quán)債務(wù)關(guān)系，由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制其實(shí)現(xiàn)。司法實(shí)踐中，一般將連帶責(zé)任理解為連帶賠償責(zé)任的同義語[9]。連帶賠償責(zé)任最終將轉(zhuǎn)化為責(zé)任主體對于受害人的連帶債務(wù)[10]。所謂連帶債務(wù)，是指“數(shù)人共負(fù)同一債務(wù)而對債權(quán)人各負(fù)清償全部債務(wù)的義務(wù)。債權(quán)人得對債務(wù)人中的一人或數(shù)人直至全體同時(shí)或者先后請求全部清償。債務(wù)人中的一人清償全部債務(wù)時(shí)，全體債務(wù)人也都對原債權(quán)人免除責(zé)任。在連帶債務(wù)人中一人清償全部債務(wù)時(shí)，有向其他債務(wù)人請求償還各自應(yīng)分擔(dān)部分的權(quán)利”[11]。按照這種觀點(diǎn)，環(huán)境服務(wù)組織與其他污染環(huán)境者和生態(tài)破壞者對受到損害的人所遭受的損害承擔(dān)連帶債務(wù)。受害者可以向他們其中的任何一個(gè)或者全體請求清償全部債務(wù)。由此理解，則第六十五條所確立的僅是環(huán)境服務(wù)組織與其他環(huán)境責(zé)任者之間就民事賠償責(zé)任上的責(zé)任關(guān)系。其在實(shí)踐中的法律意義僅在于增加了受到損害的原告可以選擇的被告數(shù)量，增加了用于承擔(dān)賠償責(zé)任的財(cái)產(chǎn)總額，提高了受害者獲得賠償?shù)母怕省＿@樣的理解，對于環(huán)境服務(wù)組織而言，僅僅是增加了其承擔(dān)民事賠償責(zé)任的可能。

在我國實(shí)證法上，并無關(guān)于連帶責(zé)任的立法定義。我國《民法通則》首先使用了連帶責(zé)任這一術(shù)語，并在多個(gè)條文中設(shè)置了行為人的連帶責(zé)任，如第三十五條關(guān)于合伙人應(yīng)對合伙債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定，第六十七條關(guān)于代理人與被代理人對違法代理行為應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定。但是，對于何為連帶責(zé)任這一問題，民法通則并未規(guī)定。在我國其他法律中，連帶責(zé)任多指連帶債務(wù)這類民事責(zé)任。如《律師法》第十八條規(guī)定的合伙律師事務(wù)所的合伙人對該律師事務(wù)所的債務(wù)所承擔(dān)的連帶責(zé)任。再如《票據(jù)法》第五十條規(guī)定的保證人與被保證人一起向持票人承擔(dān)的連帶責(zé)任?！稄V告法》第五十六條規(guī)定的在特殊條件下廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者、廣告代言人與廣告主一起向廣告消費(fèi)者承擔(dān)的連帶責(zé)任。上述法律對連帶責(zé)任規(guī)定的共性是：它們都明確了連帶責(zé)任的范圍限于對受損一方的賠償責(zé)任。換言之，它們在文義中都清晰地劃定了連帶責(zé)任的對象。如此看來，似乎應(yīng)當(dāng)將新《環(huán)保法》第六十五條規(guī)定的連帶責(zé)任解釋為民事責(zé)任的連帶。問題在于，如果我們將該法條規(guī)定的連帶責(zé)任擴(kuò)展至行政責(zé)任或刑事責(zé)任是否超過了其可能的文義？是否違反法的基本價(jià)值或者有悖于整體解釋可能的結(jié)論？

我們認(rèn)為第六十五條所規(guī)定的連帶責(zé)任不限于民事責(zé)任，因?yàn)樵摋l文并未排除其他責(zé)任形式。在我國法律并未明確將連帶責(zé)任限定于民事責(zé)任的情況下，從文義解釋的角度看，此連帶責(zé)任還可能包括刑事責(zé)任、行政責(zé)任。

首先，行政連帶責(zé)任。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政法上，行政連帶責(zé)任是指多個(gè)行政相對人共同違法導(dǎo)致公共利益損害時(shí)所承擔(dān)的對繳納罰款等義務(wù)的連帶責(zé)任[12]。有實(shí)務(wù)工作者認(rèn)為，在行政處罰中，對于知情的第三人應(yīng)該參照刑法上幫助犯的法理，讓明知行為人違法而予以協(xié)助的第三人連帶承擔(dān)行政處罰等行政法律責(zé)任，從而保證行政處罰落到實(shí)處[13]。在我國的行政處罰理論著作中，尚缺乏關(guān)于行政連帶責(zé)任的詳細(xì)論述。實(shí)踐中，由于缺乏法律的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對于多個(gè)主體共同實(shí)施的行政違法行為，往往對各行為人分別處罰，讓其各自承擔(dān)責(zé)任。沒有把處于合謀中的違法行為人作為一個(gè)整體，讓其承擔(dān)連帶責(zé)任。這種處罰模式不利于罰款等經(jīng)濟(jì)處罰的落實(shí)。在我國臺(tái)灣地區(qū)，曾有讓共同違法行為人對法定罰款承擔(dān)連帶責(zé)任的實(shí)踐(我國臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”[1991]年度判字第2363號判決)。在新環(huán)保法第六十五條明確規(guī)定環(huán)境服務(wù)組織就環(huán)境污染和生態(tài)破壞等情形與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，如果其他責(zé)任者承擔(dān)了罰款等行政責(zé)任，環(huán)境服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)就此承擔(dān)繳納罰款的連帶責(zé)任。如此看來，新環(huán)保法似乎在不經(jīng)意間創(chuàng)設(shè)了行政法上的行政連帶責(zé)任制度。

其次，刑事連帶責(zé)任。通常，犯罪所產(chǎn)生的刑事責(zé)任僅涉及犯罪者個(gè)體，不論是單位還是自然人。刑事連帶責(zé)任不同于連坐。連坐是存在于我國古代社會(huì)的因一人犯罪而使與犯罪者有一定關(guān)系的人連帶受刑的法律制度。因一人犯罪，而罰及族人、家人、鄰里，即是典型的連坐。一般認(rèn)為，連坐制度與個(gè)人主義的法律傳統(tǒng)不符，為現(xiàn)代法治社會(huì)所不容。我國刑法沒有規(guī)定連坐制度。連帶責(zé)任的核心是行為人共同實(shí)施了違法行為，危害社會(huì)的后果或者給他人造成的損害是由行為人的行為導(dǎo)致的。承擔(dān)連帶責(zé)任者存在違反法律義務(wù)的情況。這是連坐與刑事連帶責(zé)任的根本區(qū)別。我國刑法規(guī)定的共同犯罪體現(xiàn)了刑事連帶責(zé)任。如組織領(lǐng)導(dǎo)犯罪集團(tuán)的首要分子應(yīng)當(dāng)對集團(tuán)成員實(shí)施的全部犯罪承擔(dān)刑事責(zé)任。我國刑法對其他參加共同犯罪者按照其在犯罪中起到的作用區(qū)分為主從犯分別處罰，并沒有規(guī)定讓共同犯罪人承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)罪刑法定的原則，在環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件中，如果要追究刑事責(zé)任，則環(huán)境服務(wù)組織與其他責(zé)任者應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)責(zé)任，不能承擔(dān)連帶責(zé)任，換言之它們之間的責(zé)任不能變動(dòng)互換。但在對環(huán)境犯罪案件中的承擔(dān)刑事責(zé)任的企業(yè)組織判處罰金等經(jīng)濟(jì)處罰時(shí)，是否令環(huán)境服務(wù)組織一同承擔(dān)連帶責(zé)任，則值得研究。如果我們認(rèn)同上述行政連帶責(zé)任的法理，則勢必可以主張令環(huán)境服務(wù)組織對環(huán)境犯罪判處的罰金刑承擔(dān)連帶責(zé)任。

綜上所述，對于新環(huán)保法第六十五條規(guī)定連帶責(zé)任，其范圍應(yīng)包括民事責(zé)任、罰款等經(jīng)濟(jì)類行政責(zé)任、罰金等經(jīng)濟(jì)類刑事責(zé)任。

五、環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的性質(zhì)

環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的連帶責(zé)任是過錯(cuò)責(zé)任或者是無過錯(cuò)責(zé)任？是獨(dú)立責(zé)任或者是依附責(zé)任？回答這些問題涉及環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的連帶責(zé)任的法律性質(zhì)。從上述環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的條件看，這種責(zé)任應(yīng)該是過錯(cuò)責(zé)任。因?yàn)槠錁?gòu)成要件中必須有環(huán)境服務(wù)組織在提供環(huán)境服務(wù)時(shí)弄虛作假。弄虛作假必然是行為人在主觀上存在故意或者重大過失。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，污染者或者第三人的責(zé)任性質(zhì)是無過錯(cuò)責(zé)任。只要污染者或者第三人的行為導(dǎo)致了污染環(huán)境這一事實(shí)，污染者就得承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。在行政法上，污染者承擔(dān)行政責(zé)任的要件是存在違法行為，仍然不問過錯(cuò)。這樣分析可知，環(huán)境服務(wù)組織是以自己的過錯(cuò)責(zé)任連帶承擔(dān)污染者或者其他第三人的無過錯(cuò)責(zé)任。

環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的連帶責(zé)任是基于其過錯(cuò)而發(fā)生的，其承擔(dān)責(zé)任的緣由是其違反了法定義務(wù)——在提供環(huán)境服務(wù)過程中依法客觀真實(shí)地提供環(huán)境評價(jià)報(bào)告、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，依法維護(hù)運(yùn)營環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、防治污染設(shè)施。環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)的這種連帶責(zé)任是依附于其他人的責(zé)任所成立的責(zé)任形式，其背后的原因是環(huán)境服務(wù)組織違反了法定義務(wù)，未能守住保護(hù)環(huán)境的關(guān)卡，而不是所實(shí)施的幫助、輔助行為直接導(dǎo)致了環(huán)境污染、生態(tài)破壞的發(fā)生。環(huán)境污染、生態(tài)破壞的發(fā)生是基于污染者或者其他責(zé)任者的行為。環(huán)境服務(wù)組織所提供的有瑕疵的服務(wù)僅是為污染環(huán)境行為提供了條件或者逃避監(jiān)管的機(jī)會(huì)。因此，我們認(rèn)為這種責(zé)任的成立不是基于共同侵權(quán)。從這種責(zé)任成立的情況看，它的存在完全依附于其他環(huán)境污染、生態(tài)破壞者的責(zé)任，沒有其他環(huán)境污染、生態(tài)破壞者責(zé)任的成立，環(huán)境服務(wù)組織的責(zé)任就不存在。因此，我們將環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的連帶責(zé)任稱為依附責(zé)任。這種依附責(zé)任存在的法律緣由在于通過對環(huán)境服務(wù)組織課以法律責(zé)任督促其在提供環(huán)境服務(wù)時(shí)認(rèn)真依法履行義務(wù)。

環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的此種連帶責(zé)任與共同侵權(quán)、合伙等行為引發(fā)的連帶責(zé)任在法律性質(zhì)上存在差異。連帶責(zé)任的實(shí)質(zhì)是連帶債務(wù)。在連帶債務(wù)人內(nèi)部，仍然是按份債務(wù)。如何合理地界定連帶債務(wù)人之間的債務(wù)份額是重要的法律問題。全部的連帶債務(wù)人都負(fù)有對債權(quán)人清償全部債務(wù)的義務(wù)。連帶債務(wù)人對債務(wù)的承擔(dān)有事前約定的，從其約定。法律有規(guī)定，從其規(guī)定。在沒有約定，又沒有法律規(guī)定情況下，過錯(cuò)責(zé)任一般是按照過錯(cuò)程度分配應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任份額。在過錯(cuò)程度不明的情況下，由連帶債務(wù)人平均分擔(dān)。在無過錯(cuò)責(zé)任之下，一般按照原因力來劃定連帶債務(wù)人的責(zé)任。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第六十七條規(guī)定，兩個(gè)以上污染者污染環(huán)境，污染者承擔(dān)責(zé)任的大小，根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定。這就確立了多個(gè)污染者承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)內(nèi)部責(zé)任劃分的標(biāo)準(zhǔn)。

由于環(huán)境服務(wù)組織與其他污染者不是共同侵權(quán)人，雖然法律規(guī)定其承擔(dān)連帶責(zé)任，但環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的是過錯(cuò)責(zé)任，不是無過錯(cuò)責(zé)任。這就提出了環(huán)境服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任限度如何界定的問題。新環(huán)保法沒有對這個(gè)問題明確設(shè)置規(guī)則，這是一個(gè)法律漏洞。筆者認(rèn)為，鑒于法律設(shè)定環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)連帶責(zé)任的原因是督促環(huán)境服務(wù)組織履行期職責(zé)，擴(kuò)大承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的財(cái)產(chǎn)范圍，可以將環(huán)境服務(wù)組織的此種連帶責(zé)任設(shè)立為轉(zhuǎn)承責(zé)任。換言之，環(huán)境服務(wù)組織在承擔(dān)了連帶責(zé)任之后，可以就其承擔(dān)的部分向環(huán)境或者生態(tài)的直接污染者追償。

六、結(jié)論

環(huán)境服務(wù)組織的法律地位導(dǎo)源于其在環(huán)境法運(yùn)行中承擔(dān)的法律功能。 在筆者看來，它們承擔(dān)的角色類似于司法鑒定機(jī)構(gòu)，其功能都是向有關(guān)決策機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性分析意見或者環(huán)境服務(wù)。正是基于這一特質(zhì)，新環(huán)保法第六十五條才規(guī)定了環(huán)境部分組織基于其過錯(cuò)所承擔(dān)的法律責(zé)任。鑒于連帶責(zé)任的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)性的賠償責(zé)任，環(huán)境服務(wù)組織所承擔(dān)的連帶責(zé)任范圍應(yīng)包含直接污染者、生態(tài)破壞者所承擔(dān)的全部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即不限于民事賠償責(zé)任，還包括罰款、罰金等經(jīng)濟(jì)性行政責(zé)任或刑事責(zé)任。此連帶責(zé)任的產(chǎn)生不是基于共同侵權(quán)，在性質(zhì)上當(dāng)屬依附責(zé)任。在環(huán)境服務(wù)組織承擔(dān)責(zé)任之后，當(dāng)有權(quán)就其承擔(dān)的部分向環(huán)境或者生態(tài)的直接污染者追償。

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責(zé)任編輯:李富民

On Environmental Joint and Several Liability

Xu Chuncheng

(NorthwestA&FUniversityCollegeofHumanitiesandSocietyDevelopment,YanglingShanxi712100)

According to Article 65 of the new Environmental Protection Act, when pollution or ecological destruction occurs, environmental services organization(ESO) should assume joint and several liability because of providing false environmental services with others who should assume liability directly. But the Law does not prescribe the nature, limit, and scope about this joint and several liability in detail, which would lead some difficulty to law application. ESO is social neutral organization whose mission is to provide external technical information or service. Based on the need for decentralization of environmental law enforcement, it is derived from the executive departments. The Essence of environmental services is to provide external neutral EIA information, environmental information and environmental monitoring equipment and facilities maintenance services. These are the technical basis of decisions from environmental enforcement agency. The form of ESO’s liability is fault liability, which is based on the failure to meet legal obligations. This joint and several liability may be civil liability, economic administrative liability or criminal liability including a fine or a penalty. Although this liability constitute joint with polluters’ liability, but the two are not based on contributory tort. Therefore, ESO’s liability is attached and vicarious to other tort-feasors. When having assumed its liability, ESO can sue other polluters for compensation.

environmental service organizations； joint and several liability； nature； scope； limit

2016-05-03

徐春成(1978—)，男，河南魯山人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境侵權(quán)法研究。

D922.68

A

2095-3275(2016)04-0121-006