楊思斌，李佩瑤

(1.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048；2.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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◎特約主持人 鄭功成◎

慈善組織的概念界定、制度創(chuàng)新與實(shí)施前瞻

楊思斌1，李佩瑤2

(1.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048；2.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

對(duì)于慈善組織概念以及制度創(chuàng)新的正確理解和把握是慈善法實(shí)施的重要保證。慈善法從內(nèi)涵與外延兩個(gè)方面對(duì)慈善組織的概念進(jìn)行了界定，慈善組織成為了法律概念。慈善法明確了慈善組織的登記制度，改變了原有的“雙重管理制度”；規(guī)定了慈善組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)慈善組織的自治提供了法律依據(jù)；將年檢制度改為年報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)了慈善監(jiān)管方式的變革。慈善法的實(shí)施需要制定慈善組織的組織形式與登記管理的具體規(guī)定與辦法，出臺(tái)有關(guān)慈善組織法人治理的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)接年報(bào)制度與慈善監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織與慈善活動(dòng)的有效監(jiān)管。

慈善組織；登記管理；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；年報(bào)制度；慈善監(jiān)管

慈善組織是慈善事業(yè)發(fā)展的載體和慈善活動(dòng)的中堅(jiān)力量。國(guó)外的慈善立法，無(wú)論是采用集中立法還是分散立法的模式，慈善組織都是慈善立法的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。在我國(guó)社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型中，慈善組織是最需要發(fā)展和規(guī)范的主體。因此，慈善組織在慈善立法中居于重要地位。慈善法雖然也調(diào)整慈善活動(dòng)，但其主要是圍繞慈善組織而展開(kāi)的。因此，準(zhǔn)確理解慈善組織的概念并把握慈善組織的制度創(chuàng)新，對(duì)于慈善法的有效實(shí)施具有非常重要的意義。

一、慈善法關(guān)于慈善組織概念的界定

對(duì)(一)慈善組織界定的比較法分析

對(duì)于什么是慈善組織，各國(guó)在相關(guān)法律中的規(guī)定不盡相同，但是也體現(xiàn)和遵循了慈善組織界定的基本規(guī)律。

在英國(guó)，2011年修改后的《慈善法》規(guī)定，慈善組織是為慈善目的而建立，并且在司法權(quán)方面接受高等法院管轄的組織。英國(guó)慈善組織的具體形式包括法人組織和非法人組織兩種形態(tài)，法人組織又包括公司、商業(yè)工會(huì)、根據(jù)皇家特許令注冊(cè)的實(shí)體、慈善公司組織；非法人組織形式包括非法人社團(tuán)、信托以及互助會(huì)等形式[1]。

美國(guó)并沒(méi)有專門(mén)的慈善法，其對(duì)慈善組織的定義是通過(guò)稅法及相關(guān)法律進(jìn)行的。慈善組織是根據(jù)美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》第501(c)(3)項(xiàng)成立的服務(wù)于“宗教、慈善、科學(xué)、公共安全實(shí)驗(yàn)、文學(xué)或教育等目的”的組織，其慈善組織地位由美國(guó)稅務(wù)局認(rèn)定。慈善組織和免稅組織基本上是同一概念。慈善組織可以以公司的形式存在，也可以以信托的形式存在。慈善組織分為公共慈善組織和私人基金會(huì)。

日本慈善組織的界定與公益法人的認(rèn)定制度相聯(lián)系。2008年，日本開(kāi)始實(shí)施的《公益法人認(rèn)定法》規(guī)定了公益法人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。按照規(guī)定，慈善組織首先要依照《一般法人法》登記為一般法人，需要認(rèn)定為公益法人的，可以向行政廳申請(qǐng)認(rèn)定，具體的認(rèn)定工作由公益認(rèn)定委員會(huì)或合議制機(jī)關(guān)實(shí)施。認(rèn)定機(jī)關(guān)依據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)認(rèn)定為公益法人的組織進(jìn)行審查，通過(guò)后即被認(rèn)定為公益法人[2]。

俄羅斯的《慈善活動(dòng)和慈善組織法》強(qiáng)調(diào)慈善組織實(shí)施活動(dòng)的公益目的以及其非政府性和非商業(yè)性。社會(huì)組織(社會(huì)聯(lián)合組織)、基金會(huì)、甚至事業(yè)單位都可以成為慈善組織的組織形式。

英、美、日、俄等國(guó)具有典型性的慈善立法中關(guān)于慈善組織的界定并不完全相同，英國(guó)特別強(qiáng)調(diào)慈善組織的公益性；美國(guó)通過(guò)稅法及相關(guān)法律界定慈善組織，日本采用公益法人認(rèn)定制度，俄羅斯則通過(guò)立法對(duì)于慈善組織進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是，各國(guó)在慈善組織的界定方面存在如下共性：第一，慈善活動(dòng)體現(xiàn)慈善組織的使命和存在意義，是慈善組織概念界定不可或缺的重要元素；第二，慈善組織的形態(tài)具有多樣化特點(diǎn)，享受國(guó)家稅收優(yōu)惠的慈善組織一般需要具備法人資格；第三，大都是采用了概括加列舉的方式，概括式的規(guī)定強(qiáng)調(diào)慈善組織的目的，列舉的方式則對(duì)慈善目的進(jìn)行細(xì)化。

(二)慈善法關(guān)于慈善組織的概念界定

我國(guó)慈善事業(yè)有其獨(dú)特的發(fā)展路徑?！皞鹘y(tǒng)中國(guó)的慈善事業(yè)以代表宗法血緣關(guān)系的儒家倫理為核心，其特點(diǎn)之一主要是面向‘熟人社會(huì)’。這樣，現(xiàn)代意義上的社會(huì)慈善組織的發(fā)達(dá)就缺乏現(xiàn)實(shí)的土壤”[3]。我國(guó)現(xiàn)代慈善組織于20世紀(jì)90年代開(kāi)始發(fā)展，1994年中華慈善總會(huì)的成立是重要標(biāo)志，隨后以基金會(huì)、慈善會(huì)為主體的慈善組織在中國(guó)迅速成長(zhǎng)起來(lái)。但是，到底什么是慈善組織，慈善法出臺(tái)以前并沒(méi)有國(guó)家層面的統(tǒng)一界定。1996年，民政部頒布《關(guān)于在社會(huì)救助工作中充分發(fā)揮慈善組織作用的通知》，將“慈善組織”規(guī)定為“幫助社會(huì)上不幸的個(gè)人和困難群體，開(kāi)展多種形式的社會(huì)救助工作的社會(huì)團(tuán)體”。1999年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》雖然使用了“慈善組織”一詞，但是并沒(méi)有明確什么是慈善組織，而是將慈善組織和基金會(huì)并列作為公益性社會(huì)團(tuán)體的兩種類型。江蘇省和寧波市等地方立法中則是將慈善組織界定為依法登記的以慈善為唯一宗旨的非營(yíng)利社會(huì)組織。

由于缺少國(guó)家層面的法律界定，學(xué)者關(guān)于慈善組織的界定見(jiàn)仁見(jiàn)智，往往把慈善組織與民間組織、非政府組織、非營(yíng)利組織以及第三部門(mén)等放在一起討論，對(duì)其概念界定存在較大差異：慈善組織是“基于慈善和公益等非營(yíng)利目的而設(shè)立并從事各種慈善或公益活動(dòng)的組織或機(jī)構(gòu)”[4]。慈善組織(慈善機(jī)構(gòu))是指“以從事慈善活動(dòng)為其組織使命的民間組織。包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)和未注冊(cè)的草根組織”[5]。在慈善組織概念上的差異既影響了學(xué)術(shù)研究和交流，也影響了慈善公共政策的制定。

慈善組織的概念是慈善組織法律規(guī)制的邏輯起點(diǎn)。從法律上界定慈善組織的概念，不僅是慈善法立法之必須，也是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。慈善立法參考了慈善組織界定的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在考慮我國(guó)慈善組織實(shí)然狀況的基礎(chǔ)上從地方立法中吸取合理的營(yíng)養(yǎng)，對(duì)慈善組織進(jìn)行了明確的界定。慈善法第八條中對(duì)慈善組織進(jìn)行了界定，慈善組織自此成為一個(gè)法律概念。慈善組織的概念可以從其內(nèi)涵和外延兩個(gè)方面進(jìn)行解釋。

1.慈善組織的內(nèi)涵。內(nèi)涵是對(duì)慈善組織本質(zhì)屬性的揭示，依據(jù)慈善法第八條的規(guī)定，慈善組織的內(nèi)涵有以下要義：第一，慈善組織是非營(yíng)利組織中一種特殊類型的組織。非營(yíng)利性組織是指在政府、市場(chǎng)之外的，自主從事非營(yíng)利活動(dòng)的社會(huì)組織。非營(yíng)利性組織中的“非營(yíng)利”是指組織的成立完全基于非營(yíng)利的目的。需要注意的是，“非營(yíng)利”并不意味著慈善組織不能從事任何經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，而是指其收入和利潤(rùn)不得分配給成員或發(fā)起人，必須用于慈善事業(yè)，以保證其慈善目的以及相關(guān)財(cái)產(chǎn)不會(huì)被私人所利用。用非營(yíng)利性組織作為慈善組織的屬概念符合慈善組織的本質(zhì)特征，與國(guó)際上關(guān)于慈善組織的定性相一致?！胺菭I(yíng)利性”突出了慈善組織所承擔(dān)的獨(dú)特的社會(huì)公益功能，體現(xiàn)了利他主義，是慈善組織區(qū)別于企業(yè)、公司等營(yíng)利性組織的根本標(biāo)志。正是基于慈善組織的非營(yíng)利性特點(diǎn)，國(guó)家對(duì)于該類組織規(guī)定了特殊的稅收優(yōu)惠政策等促進(jìn)措施。使用非營(yíng)利組織作為慈善組織的屬概念，與我國(guó)民法將營(yíng)利性組織與非營(yíng)利性組織作為民事主體組織的基本類型相吻合，這有利于從立法技術(shù)上把慈善組織納入民事主體體系，保證慈善組織的類型體系與民事主體體系相兼容，實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的和諧。慈善組織與非營(yíng)利性組織在邏輯上是種屬關(guān)系。作為非營(yíng)利性組織的種概念，慈善組織自然具有非營(yíng)利性組織的基本特征：組織性、民間性、自治性、志愿性、利潤(rùn)非分配性。非營(yíng)利性組織作為慈善組織的屬概念，其外延大于慈善組織，學(xué)術(shù)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性社會(huì)組織的直接目的不是給社會(huì)提供慈善公益服務(wù)，所以不是慈善組織。第二，慈善組織以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨。慈善組織的宗旨表明了其得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。開(kāi)展募捐、捐贈(zèng)和慈善服務(wù)等慈善活動(dòng)是慈善組織存在的意義和價(jià)值，也只有通過(guò)慈善活動(dòng)，慈善組織才能為社會(huì)公眾提供金錢(qián)、實(shí)物和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其公益性。關(guān)于慈善活動(dòng)，有“大慈善”和“小慈善”兩個(gè)概念?！靶〈壬啤卑汛壬凭窒逓榉鲐殱?jì)困救災(zāi)、扶助老幼病殘等弱勢(shì)群體的活動(dòng)?！按蟠壬啤卑压骖I(lǐng)域納入到慈善范圍，慈善與公益被看作是具有共同屬性的范疇。《慈善法》第三條關(guān)于慈善活動(dòng)的界定，指明了慈善活動(dòng)屬于公益活動(dòng)；采用了“大慈善”的概念，與國(guó)際上關(guān)于慈善的概念相吻合，也為中國(guó)慈善事業(yè)開(kāi)辟了廣闊的發(fā)展空間?！洞壬品ā访鞔_了慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)要“面向社會(huì)”，即以不特定的社會(huì)公眾為受益對(duì)象，具有公共性?！耙悦嫦蛏鐣?huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)”的慈善組織的屬性有利于政府將更多的資源給予慈善組織并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。第三，慈善組織必須依法成立，符合《慈善法》的規(guī)定。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立慈善組織需依法向民政部門(mén)提出申請(qǐng)，民政部門(mén)依法進(jìn)行審查，符合慈善法規(guī)定條件的，準(zhǔn)予登記或認(rèn)定。慈善組織成立的目的是創(chuàng)設(shè)法律人格，獲得獨(dú)立的主體資格。慈善組織依法成立后，享有慈善組織的權(quán)利，可以以組織的身份與相關(guān)主體訂立協(xié)議并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.慈善組織的外延。慈善組織的外延是指慈善組織所包含的范圍。慈善組織的內(nèi)涵側(cè)重于從組織屬性方面說(shuō)明慈善組織是什么，慈善組織的外延側(cè)重于從組織形式方面描述慈善組織的具體形態(tài)。實(shí)踐中，我國(guó)在社會(huì)組織方面，初步形成了基金會(huì)、慈善類社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等三種組織形式。慈善法保留了基金會(huì)、慈善公益類社會(huì)團(tuán)體兩種既有的慈善組織類型，用“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”代替了“民辦非企業(yè)單位”，具體而言：

(1)基金會(huì)。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了基金會(huì)以從事公益事業(yè)為目的，這與慈善法所采用的大慈善概念不謀而合，所以基金會(huì)作為慈善組織的基本形態(tài)，社會(huì)共識(shí)度較高。

(2)社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體中有互益類與公益類，互益性社團(tuán)以服務(wù)會(huì)員利益為宗旨，公益類社團(tuán)以開(kāi)展慈善公益活動(dòng)為宗旨?，F(xiàn)代社團(tuán)已經(jīng)突破僅僅服務(wù)于會(huì)員的傳統(tǒng)和封閉性局限，可以從事慈善活動(dòng)。我國(guó)大量的慈善會(huì)在法律地位上屬于社團(tuán)法人，社會(huì)團(tuán)體中以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的組織是慈善組織的重要形態(tài)。

(3)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是慈善法規(guī)定的一種慈善組織形式，取代了我國(guó)社會(huì)組織制度中的“民辦非企業(yè)單位”。理由是：第一，“民辦非企業(yè)單位”是一個(gè)以否定方式進(jìn)行定義的內(nèi)涵混亂、外延模糊的概念。從字面上理解，基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體大都屬于“民辦”的，也屬于“非企業(yè)”，但是，法律上的“民辦非企業(yè)單位”并沒(méi)有包括基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體。第二，實(shí)踐中一些民辦非企業(yè)單位往往以公益自居卻不接受利潤(rùn)分配限制的約束，給慈善事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)諸多負(fù)面的影響。使用了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”旨在突出其公益性，強(qiáng)調(diào)其要遵守非營(yíng)利性原則。第三，把“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”作為慈善組織的組織形式能夠?yàn)榉?wù)性社會(huì)組織依法登記或認(rèn)定為慈善組織并進(jìn)行慈善稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定提供法律依據(jù)，有利于培育服務(wù)型慈善組織的發(fā)展，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足并帶動(dòng)更多的社會(huì)資源參與公共服務(wù)的提供。

二、慈善法關(guān)于慈善組織的制度創(chuàng)新

慈善法第二章專門(mén)規(guī)范了慈善組織的概念以及相關(guān)制度，其他諸多章節(jié)也都是圍繞慈善組織展開(kāi)或與慈善組織有著密切的關(guān)系。慈善法關(guān)于慈善組織的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)明確了統(tǒng)一的慈善組織登記認(rèn)定制度，打破“雙重管理體制”的藩籬

依據(jù)我國(guó)社會(huì)組織管理方面的“三大條例”即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)慈善組織的成立實(shí)行“雙重管理體制”，它要求慈善組織的成立不僅要獲得業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的許可，同時(shí)需要到民政部門(mén)去審批和登記。在雙重管理體制下，無(wú)論是登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管部門(mén)，都需要承擔(dān)對(duì)慈善組織的一切責(zé)任，而“雙重管理”這種制度安排本身又具有分散和規(guī)避責(zé)任的傾向。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管部門(mén)，慈善組織的發(fā)展則被置于次要的位置，其首要的目標(biāo)是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任。社會(huì)組織的雙重管理體制具有歷史的必然性，對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織的穩(wěn)定發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但是，其本質(zhì)是將慈善組織與政府人為地對(duì)立起來(lái)，政府對(duì)于慈善組織的管理是出于限制其發(fā)展和規(guī)避問(wèn)題的目的，其結(jié)果是對(duì)慈善組織進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，除非該組織處于其掌控之下且能夠?yàn)槠洳块T(mén)帶來(lái)某種利益。在雙重管理體制下，一方面，一些從事慈善活動(dòng)的社會(huì)組織無(wú)法或不愿到民政部門(mén)登記，轉(zhuǎn)而到工商部門(mén)或其他部門(mén)登記或者干脆不登記。另一方面，一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的慈善組織則萬(wàn)事大吉，監(jiān)管部門(mén)對(duì)于慈善組織的日常監(jiān)管也難以實(shí)現(xiàn)。雙重管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)社會(huì)組織以控制而非培育發(fā)展為主的思維模式的產(chǎn)物，與國(guó)家治理現(xiàn)代化所要求的政社分離以及社會(huì)組織依法治理、依法監(jiān)管的原則相悖離；影響了慈善組織本應(yīng)具有的獨(dú)立性和自治性，不利于激勵(lì)更多的慈善組織進(jìn)入市場(chǎng)并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高慈善資源的配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利總量，也抑制了通過(guò)慈善組織的發(fā)展來(lái)發(fā)揮其在提供社會(huì)公共服務(wù)、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的積極功能。因此，對(duì)慈善組織的雙重管理體制進(jìn)行改革勢(shì)在必行。實(shí)踐中，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始突破了“三大條例”的規(guī)定。2008年9月，深圳市規(guī)定，公益慈善類社會(huì)組織可直接登記注冊(cè)。廣東省政府規(guī)定，從2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領(lǐng)域外，將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會(huì)組織可以直接去民政部門(mén)申請(qǐng)登記成立。2013年，黨的十八屆二中全會(huì)專門(mén)研究了社會(huì)組織管理制度改革問(wèn)題。第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出，公益慈善等四類社會(huì)組織可直接登記。2013年4月1日起，北京市區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)開(kāi)始實(shí)行公益慈善類社會(huì)組織直接登記。上海、浙江等地也建立了公益慈善類社會(huì)組織直接登記的新體制。

慈善法吸收了我國(guó)社會(huì)組織登記改革的實(shí)踐成果，對(duì)于慈善組織的設(shè)立實(shí)行統(tǒng)一直接登記制度。慈善法第十條就成立新的慈善組織的登記以及原有慈善類社會(huì)組織的認(rèn)定事宜進(jìn)行了規(guī)定，把慈善組織登記或認(rèn)定的機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)定為民政部門(mén)，對(duì)慈善組織的增量實(shí)現(xiàn)登記制度，對(duì)慈善組織的存量實(shí)行認(rèn)定制度。社會(huì)組織只需按照法定的條件和程序登記或認(rèn)定取得慈善組織合法資格，而后就可以以慈善組織的名義從事慈善活動(dòng)。慈善組織登記認(rèn)定制度從法律層面確立了慈善組織的直接登記制，突破了慈善組織設(shè)立的雙重管理體制，明確了登記(認(rèn)定)的機(jī)構(gòu)、程序、條件、時(shí)限和不予登記的書(shū)面說(shuō)明理由制度，為慈善組織登記認(rèn)定提供了便利和法律保障，消除了束縛慈善事業(yè)發(fā)展的組織準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的障礙。慈善法實(shí)施后，設(shè)立慈善組織的門(mén)檻大大降低，慈善組織有可能如雨后春筍般成長(zhǎng)起來(lái)，社會(huì)組織的活力將被激活，社會(huì)轉(zhuǎn)型以及國(guó)家治理現(xiàn)代化將面臨新的機(jī)遇。

(二)規(guī)定了慈善組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)慈善組織的自治提供了法律依據(jù)

慈善組織依法設(shè)立后即具有獨(dú)立的法律主體資格，依照法律和章程實(shí)行自治。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)慈善組織自治的基本載體，是保障慈善組織正常開(kāi)展活動(dòng)，維持慈善公信力的關(guān)鍵。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)、合理，其運(yùn)行是否規(guī)范、有效，是一個(gè)慈善組織能否成功實(shí)現(xiàn)組織宗旨的關(guān)鍵?！霸谖覀冋?、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)中，基金會(huì)與其他慈善組織存在于政府與商業(yè)部門(mén)之間關(guān)鍵的交叉點(diǎn)。他們決定通過(guò)公益目標(biāo)服務(wù)于大眾，但卻被作為私人、自治組織設(shè)立與運(yùn)行”[6]。為保障慈善組織公益使命的實(shí)現(xiàn)，除了政府監(jiān)管外，內(nèi)部治理至關(guān)重要。美國(guó)的慈善組織由董事會(huì)和執(zhí)行官等完成組織內(nèi)部治理的使命。日本的公益法人由理事、監(jiān)事(或評(píng)議員)和專職的審計(jì)人員等完成內(nèi)部治理使命。目前，我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)不同組織形態(tài)的社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)有一些規(guī)定：《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三章對(duì)基金會(huì)的組織機(jī)構(gòu)作了專門(mén)的規(guī)定，包括理事會(huì)的設(shè)立、職能以及理事和監(jiān)事的人選等；《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)由會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》要求民辦非企業(yè)單位有必要的組織機(jī)構(gòu)、法定代表人或負(fù)責(zé)人等。但是，上述規(guī)定過(guò)于粗略，無(wú)法滿足我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的需要。慈善組織的治理方式還需要進(jìn)一步明確?！白袷卣鲁獭?quán)力分立、有效制衡、權(quán)責(zé)明確、自主活動(dòng)”作為現(xiàn)代慈善組織內(nèi)部治理的準(zhǔn)則體現(xiàn)的是對(duì)權(quán)力的合理分配，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。慈善組織建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心在于明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限。因此，慈善法第十二條規(guī)定了慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。法律法規(guī)作為國(guó)家制定的具有普遍效力的行為規(guī)則，慈善組織自然應(yīng)該遵守。章程是慈善組織的基本綱領(lǐng)和行動(dòng)準(zhǔn)則，是慈善組織與捐贈(zèng)人、受益人以及社會(huì)公眾的協(xié)議，也是慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建立和運(yùn)行的基本依據(jù)。慈善組織需要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：決策機(jī)構(gòu)是承擔(dān)組織決策任務(wù)，行使決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)做出的決策及日常管理工作的機(jī)構(gòu)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)。決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)在合理分工的基礎(chǔ)上互相協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)慈善組織的目標(biāo)。

此外，慈善法第十一條關(guān)于慈善組織的章程的規(guī)定、第十四條關(guān)于關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定，第十五條關(guān)于慈善組織行為邊界的規(guī)定，第十六條關(guān)于慈善組織負(fù)責(zé)人負(fù)面清單的規(guī)定等也從不同方面為慈善組織建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)依法自治提供了制度規(guī)范。對(duì)于慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法律規(guī)定是慈善法的重大創(chuàng)新，將有利于解決被廣泛詬病的慈善組織行政化和官僚化等問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)慈善組織治理的現(xiàn)代化。

(三)慈善組織年報(bào)制度取代年檢制度，慈善監(jiān)管方式開(kāi)始變革

年度檢查制度(簡(jiǎn)稱年檢制度)是民政部門(mén)作為社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)依法按年度對(duì)社會(huì)組織遵守法律和依據(jù)章程開(kāi)展活動(dòng)情況實(shí)施監(jiān)督管理?！叭髼l例”規(guī)定了慈善組織接受年度檢查的義務(wù)?！睹褶k非企業(yè)單位年度檢查辦法》《基金會(huì)年度檢查辦法》等規(guī)章還對(duì)慈善組織年度檢查作了詳細(xì)的規(guī)定。慈善組織年檢的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)情況檢查和非財(cái)務(wù)情況檢查，前者是對(duì)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)狀況、資金來(lái)源和使用情況(含年度審計(jì))等進(jìn)行年度檢查，后者是對(duì)慈善組織開(kāi)展的工作和活動(dòng)進(jìn)行年度檢查。

年檢制度是民政部門(mén)對(duì)慈善組織依法監(jiān)督管理的一種有效方法。通過(guò)年度檢查，可以收集關(guān)于慈善組織活動(dòng)的各種信息，引導(dǎo)慈善組織在合法規(guī)范的軌道上運(yùn)行。但是，在實(shí)踐過(guò)程中由于民政部門(mén)的力量有限難以對(duì)慈善組織進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的檢查從而導(dǎo)致年檢制度流于形式，并未取得預(yù)期效果。它一方面增加了守法者的運(yùn)行成本，另一方面又缺乏有效方式讓違法者得到懲治。從實(shí)踐角度看，年檢制度已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)家行政管理改革的方向和國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。改革年檢制度已經(jīng)成為慈善組織的共同訴求。2014年出臺(tái)的《廣州市社會(huì)組織管理辦法》借鑒了商事登記制度改革的做法，取消了年檢制度，建立了社會(huì)組織的年度報(bào)告制度(簡(jiǎn)稱年報(bào)制度)。

根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，吸收地方立法的經(jīng)驗(yàn)，慈善法沒(méi)有規(guī)定慈善組織的年檢制度，而是規(guī)定了年報(bào)制度，其第十三條規(guī)定“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門(mén)報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括年度開(kāi)展募捐和接受捐贈(zèng)情況、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用情況、慈善項(xiàng)目實(shí)施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。”慈善組織的年報(bào)制度，為登記管理機(jī)關(guān)了解、監(jiān)督慈善組織提供了基礎(chǔ)信息。需要強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告是組織開(kāi)展活動(dòng)的基礎(chǔ)性材料，也是對(duì)慈善組織實(shí)施監(jiān)督的重要依據(jù)，因此，慈善組織每年向其登記的民政部門(mén)報(bào)送的材料應(yīng)當(dāng)包含財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

慈善組織的年檢制度改為年報(bào)制度是促進(jìn)慈善組織健康發(fā)展的重要手段，是慈善組織制度的重大創(chuàng)新。年報(bào)制度有利于進(jìn)一步落實(shí)慈善組織自主性，有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)精準(zhǔn)執(zhí)法和提高監(jiān)管水平，有利于促進(jìn)慈善組織通過(guò)依法自治提升其公信力。

三、慈善組織制度的實(shí)施前瞻

慈善法是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，其關(guān)于慈善組織的組織形式和登記管理、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和年度報(bào)告等只是作原則性、方向性的規(guī)定，這些規(guī)定的貫徹實(shí)施需要有具體的法規(guī)規(guī)章及政策予以配套。

(一)制定慈善組織的組織形式與登記管理的具體辦法

慈善法規(guī)定慈善組織主要有基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等幾種形式。除了上述三種法定的組織形式以外是否還有其他組織形式的問(wèn)題，需要通過(guò)相關(guān)政策予以明確。隨著慈善事業(yè)的不斷發(fā)展和慈善領(lǐng)域的創(chuàng)新，將來(lái)有可能出現(xiàn)其他組織形式。例如，《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》就專章規(guī)定了鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)慈善企業(yè)。通過(guò)商業(yè)手段獲取利潤(rùn)用于扶助弱勢(shì)群體的社會(huì)慈善企業(yè)發(fā)展很快，社會(huì)慈善企業(yè)等形式應(yīng)該被納入慈善組織的范圍之中。慈善組織的組織形式還可以進(jìn)行更具體的劃分。慈善法沒(méi)有使用《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中的公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)的分類，而把慈善組織分為公開(kāi)募捐的慈善組織和定向募捐的慈善組織。慈善法實(shí)施后，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》關(guān)于公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)的規(guī)定需要進(jìn)行相應(yīng)的修改。社會(huì)團(tuán)體有公益性和互益性兩種類型，只有公益性的社會(huì)團(tuán)體才有可能成為慈善組織。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是從過(guò)去的“民辦非企業(yè)單位”演變而來(lái)的一個(gè)概念，慈善法實(shí)施后，相關(guān)法規(guī)和政策應(yīng)該完成從“民辦非企業(yè)單位”到“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念轉(zhuǎn)變，具有慈善組織屬性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，符合慈善法規(guī)定的，應(yīng)該依法認(rèn)定為慈善組織。

慈善法規(guī)定慈善組織的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記，符合條件的，準(zhǔn)予登記并向社會(huì)公告。這項(xiàng)規(guī)定符合社會(huì)組織管理的發(fā)展方向，有利于慈善組織的設(shè)立和發(fā)展。但是，慈善組織的具體形態(tài)主要是基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。關(guān)于社會(huì)組織登記管理的主要依據(jù)“三大條例”確定的“雙重管理體制”，這不僅為慈善組織登記帶來(lái)難度，同時(shí)對(duì)慈善組織開(kāi)展活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。顯然，雙重管理體制與慈善法的立法精神不相吻合。慈善法實(shí)施后，需要有更具體的辦法來(lái)落實(shí)慈善組織的登記管理制度。慈善法授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)慈善組織的組織形式、登記管理辦法等具體措施，國(guó)務(wù)院應(yīng)依據(jù)慈善法的立法精神和規(guī)定完成此項(xiàng)工作。其中一項(xiàng)重要的工作是對(duì)“三大條例”進(jìn)行修改整合。2016年5月，民政部發(fā)布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》、《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例(民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例)修訂草案征求意見(jiàn)稿》。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修改也應(yīng)盡快列入正式的議程?！叭髼l例”修訂工作的完成，標(biāo)志著慈善組織登記管理的配套制度的落實(shí)。此外，還需制定《慈善組織認(rèn)定辦法》等規(guī)范性文件，對(duì)于慈善組織認(rèn)定機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及管理隊(duì)伍建設(shè)等問(wèn)題予以細(xì)化，使得慈善組織的設(shè)立有明確、統(tǒng)一、公開(kāi)的規(guī)則，真正把慈善法關(guān)于慈善組織登記管理制度全面落到實(shí)處。

(二)出臺(tái)慈善組織法人治理的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為慈善組織的治理提供明確的指引

慈善組織的公信力取決于慈善組織內(nèi)部治理的好壞。慈善法明確了慈善組織建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的要求以及各種權(quán)力之間的制衡原則。但是，它對(duì)不同形態(tài)的慈善組織具體治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，事實(shí)上，不同類型慈善組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有不同的要求：社團(tuán)法人的會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))是社團(tuán)組織的意思機(jī)關(guān)和最高決策機(jī)關(guān)，享有制定、修改章程，選舉或罷免負(fù)責(zé)人等權(quán)利。社團(tuán)法人通過(guò)會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))選出的理事會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))的授權(quán)在閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展日常工作。社團(tuán)法人可以依據(jù)章程的規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)督委員會(huì)。因此，社團(tuán)法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是“會(huì)員大會(huì)——理事會(huì)——監(jiān)事會(huì)(監(jiān)督委員會(huì))”的模式。而基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等慈善組織不存在會(huì)員，不可能像社團(tuán)法人一樣通過(guò)成立會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))這樣的意思機(jī)關(guān)實(shí)行自治，其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，由其行使決策權(quán)?；饡?huì)由秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)；社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)由院長(zhǎng)(或校長(zhǎng)、所長(zhǎng)、主任等)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。為完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等有必要設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)——監(jiān)事會(huì)來(lái)監(jiān)督理事會(huì)的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的制衡與協(xié)調(diào)。依據(jù)慈善法的規(guī)定完善慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實(shí)施慈善法的重要工作。實(shí)踐中，我國(guó)一些地方已經(jīng)開(kāi)始制定社會(huì)組織法人治理的地方性標(biāo)準(zhǔn)，如2016年1月，廣州市民政局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣州市社會(huì)組織法人治理指引的通知》，按照“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制的要求，對(duì)社會(huì)團(tuán)體法人治理、民辦非企業(yè)單位法人治理以及非公募基金會(huì)法人治理指引分別做出了規(guī)定。2016年6月1日起《天津市社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則》開(kāi)始實(shí)施。為了配合慈善法的實(shí)施，民政部應(yīng)該依據(jù)慈善法的規(guī)定，結(jié)合“三大條例”的修訂，借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)慈善組織法人治理結(jié)構(gòu)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范慈善組織發(fā)展，推動(dòng)慈善組織建立健全現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其依法自治的能力。

(三)對(duì)接慈善組織的年報(bào)制度與監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織與活動(dòng)的有效監(jiān)管

慈善組織年報(bào)制度的實(shí)施，需要明確年報(bào)制度的性質(zhì)。改年檢制度為年報(bào)制度的一個(gè)主要目的是為了減少過(guò)去年檢制度下的“蓋圖章”式流于形式的監(jiān)督。因此，對(duì)于慈善組織的年度報(bào)告不應(yīng)按照行政許可或?qū)徟再|(zhì)的行政行為的方式進(jìn)行監(jiān)管。年度報(bào)告具有告知屬性和備案屬性，不再需要民政部門(mén)出具“通過(guò)或不通過(guò)”的結(jié)論。慈善法實(shí)施后，年報(bào)就成為慈善組織的法定義務(wù)。慈善組織未依法報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告包括未在限期內(nèi)完成年度報(bào)告、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的報(bào)送和在報(bào)告中隱瞞真實(shí)情況的，由民政部門(mén)予以警告、責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令限期停止活動(dòng)并進(jìn)行整改。慈善組織實(shí)施年報(bào)制度，并非是民政部門(mén)對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)管放松了，而是監(jiān)管方式發(fā)生了重大的變化，慈善組織需要對(duì)其報(bào)送的材料的真實(shí)性、完整性和合法性負(fù)責(zé)，民政部門(mén)需要依法對(duì)慈善組織與慈善活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督。

慈善組織的年報(bào)制度是慈善組織主動(dòng)接受民政部門(mén)監(jiān)督檢查的方式之一，也是民政部門(mén)提高監(jiān)管水平的有效途徑。年度工作報(bào)告與慈善組織的信息公開(kāi)、監(jiān)督管理等構(gòu)成一個(gè)相互聯(lián)系、有機(jī)銜接的完整的制度體系，成為慈善組織監(jiān)督制度的核心內(nèi)容。慈善法構(gòu)建了立體、全面、多元的慈善監(jiān)管體系。慈善法第七十二條對(duì)于年報(bào)制度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的信息公開(kāi)進(jìn)行了規(guī)定，這將改變傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式，引入社會(huì)監(jiān)督力量，通過(guò)社會(huì)力量把慈善打造成“玻璃口袋”中的事業(yè)，不斷提升慈善組織的公信力，真正發(fā)揮慈善組織在社會(huì)治理和實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的應(yīng)有功能。

慈善組織年報(bào)制度的有效實(shí)施需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使慈善組織年度工作報(bào)告制度可以便捷、高效地落實(shí)，有利于更多的社會(huì)公眾了解并關(guān)注慈善組織及其開(kāi)展慈善活動(dòng)的情況，有助于慈善法規(guī)定的投訴舉報(bào)等機(jī)制迅速發(fā)揮作用。借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，政府對(duì)慈善組織與慈善活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管的目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

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[6]EVELYN BRODY,JOHN TYLER，GOVERNANCE.Respecting Foundation and Charity Autonomy:How Public is Private Philanthropy[J].Chi.-Kent L.Rev，2010(85)：613.

【責(zé)任編輯 侯翠環(huán)】

The Definition，Institutional Innovation and Implemental Future of Charity Organization

YANG Si-bin1，LI Pei-yao2

(1.Department of Public Management，China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048；2.School of Public Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China)

It is important to understand the definition and legal system of charity organization which is the important guarantee for the implementation of the law of charity.The charity law makes a definition for charity organization from the perspective of connotation and extension，and charity organization becomes a legal notion.Charity law makes the registration system of the charitable organization clear，changes the original “dual management system”；provides the internal governance structure of charitable organizations，provides a legal basis for the realization of the autonomy of charitable organizations；the inspection system for the annual report system，and changes the charity regulation.The charity law implementation needs to set the specific provisions and measures of charity organization form and the registration and management，come up the national standards of corporate governance on charitable organizations，and annual docking system and charity supervision system to achieve effective supervision on charitable organizations and charitable activities.

charity organization；register confirmation；internal organizational governance；annual reporting institution；charity supervision

慈善法作為我國(guó)慈善領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和綜合性法律，其頒布是我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)與國(guó)家治理創(chuàng)新的一件大事，作為加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措，向社會(huì)傳遞了國(guó)家主張共享發(fā)展的理念，釋放出塑造人心向善、人人行善社會(huì)氛圍的強(qiáng)烈信號(hào)。鑒于慈善事業(yè)的獨(dú)特價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義，曾經(jīng)為《慈善法》的起草與制定做出過(guò)直接貢獻(xiàn)的國(guó)家社科基金特別委托項(xiàng)目“慈善事業(yè)法研究”課題組部分成員，就慈善法相關(guān)問(wèn)題通過(guò)專題研討形成了這組論文，旨在為讀者了解慈善法及相關(guān)實(shí)踐開(kāi)辟一個(gè)窗口，共同促使我國(guó)慈善事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步完善。

2016-06-20

楊思斌(1967—)，男，安徽六安人，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授，主要研究方向：慈善法。

C913

A

1005-6378(2016)05-0018-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.05.003

慈善事業(yè)法專題研究

特約主持人語(yǔ)：