胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

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“公眾參與”概念辨析

胡德勝

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049)

“公眾參與”是一個(gè)外來(lái)概念，國(guó)內(nèi)外都對(duì)其有不同解讀，以致有混亂之嫌，不利于公眾參與制度、體制和機(jī)制的建立和健全。本文討論和闡釋了國(guó)外學(xué)術(shù)界、外國(guó)政策法律、國(guó)際政策法律以及國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)它的不同解讀。關(guān)于“公眾參與”的內(nèi)涵，需要從程序和權(quán)力/權(quán)利兩個(gè)方面予以明確；其外延應(yīng)該包括公眾有權(quán)獲得有關(guān)(擬)決策事項(xiàng)的信息、參與機(jī)會(huì)并進(jìn)行參與以及法律救濟(jì)程序三個(gè)部分，而且原則上不宜涉及政黨政治和國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員選舉。

公眾參與；概念辨析；比較研究；內(nèi)涵；外延

一、導(dǎo)語(yǔ)

“公眾參與”(public participation，英文有時(shí)也用public involvement)這一術(shù)語(yǔ)，與 “公民參與”(citizen participation)、“利益相關(guān)者參與”(stakeholder participation，stakeholder involvement)、“社區(qū)參與”(community involvement)之間存在相同或者近似涵義，有時(shí)相互替換使用。不過(guò)，在涉及國(guó)家、社區(qū)管理/治理領(lǐng)域的決策方面，“公眾參與”(public participation)的使用最為普遍。

極大地推動(dòng)并切實(shí)使得公眾參與進(jìn)入國(guó)際和國(guó)內(nèi)公共政策領(lǐng)域的，是1992年6月聯(lián)合國(guó)《環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10。它提出“環(huán)境問(wèn)題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級(jí)的參與下加以處理”。正如埃伯哈德·多伊奇(Eberhard Deutsch)和京特·漢德?tīng)?Günther Handl)所指出的：“原則10之前雖然存在一些先例……，但它仍然是開(kāi)拓者，首次在全球?qū)用嫣岢隽艘粋€(gè)對(duì)有效環(huán)境管理和民主治理都很重要的概念?！盵1]

此后，“公眾參與”一詞，不僅在國(guó)家、社區(qū)的，而且在企業(yè)公司的管理/治理領(lǐng)域，都成為一種時(shí)尚，特別是在國(guó)家和社區(qū)管理/治理中成了核心的治理理念和方法。例如，聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)認(rèn)為，善治有8大特征或要求，即，“公眾參與，共識(shí)導(dǎo)向型，可問(wèn)責(zé)，公開(kāi)透明，反應(yīng)靈敏，有效和高效，公平和包容，以及，遵從法治”。[2]公眾參與居于首位，盡管這些特征或者要求之間是一種辯證關(guān)系。

然而，“人們用許多不同的方式來(lái)理解公眾參與”[3]；而且，正如下文所展示的，人們給公眾參與以許多不同的概念和定義，實(shí)有混亂之嫌?？茖W(xué)的概念對(duì)于公眾參與制度、體制語(yǔ)來(lái)源和全面背景來(lái)說(shuō)，“公眾參與”根植于民主理念、以善治理論為基礎(chǔ)、發(fā)端于西方發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)國(guó)際政治政策法律文件推動(dòng)而廣為應(yīng)用。因而，探討公眾參與的概念宜從國(guó)外開(kāi)始。

二、國(guó)外的公眾參與概念

國(guó)外的公眾參與概念可以分為學(xué)術(shù)性、外國(guó)政策法律規(guī)定以及國(guó)際政策法律規(guī)定三類(lèi)。

1.公眾參與的概念：國(guó)外學(xué)術(shù)性

世界糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)際勞工辦公室組織了一個(gè)林業(yè)公眾參與專(zhuān)家組。在其2000年報(bào)告《歐洲和北美林業(yè)中的公眾參與》中，該專(zhuān)家組將公眾參與定義為“一種自愿程序，人們單獨(dú)地或者經(jīng)由有組織的團(tuán)體，能夠據(jù)之交流信息、發(fā)表意見(jiàn)以及明確表達(dá)利益訴求，并因而有可能影響有關(guān)事務(wù)的決策或者結(jié)果”[4]6。

歐洲公眾參與研究院(European Institute for Public Participation)在其2009年研究報(bào)告《歐洲的公眾參與：比較的視角》中這樣定義公眾參與：它“是這樣一種審議程序，感興趣的或者受影響的公民、市民社會(huì)組織，在有關(guān)政府或其部門(mén)/機(jī)構(gòu)做出一項(xiàng)政治決定之前，共同參加到?jīng)Q策中來(lái)。就審議而言，我們是指一種在給出和決定的選擇理由基礎(chǔ)上的深思熟慮的討論過(guò)程”[3]。

公共參與國(guó)際協(xié)會(huì)(International Association for Public Participation)是這樣界定公眾參與的：它“意味著讓那些受一項(xiàng)決策影響的人們參與到?jīng)Q策程序中來(lái)。它通過(guò)向參與者提供以一種有意義的方式進(jìn)行參與所需要的信息，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的決策，并且同參與者進(jìn)行溝通交流他們是如何受到?jīng)Q策影響的。公共參與實(shí)踐可能會(huì)涉及到公開(kāi)會(huì)議、調(diào)查、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、研討會(huì)、投票、公民咨詢(xún)委員會(huì)以及其他形式的公眾直接參與”[5]。

桑木如迪·尼科羅(Somrudee Nicro)于2002年將公眾參與定義為“影響決策的法律權(quán)利和實(shí)踐機(jī)會(huì)，例如，就一項(xiàng)活動(dòng)、項(xiàng)目、計(jì)劃/規(guī)劃、流程或者程序，向做出決定的政府機(jī)構(gòu)提交聲明的方式”[6]11-12。

皮埃爾·安德烈(Pierre André)等人在2006年認(rèn)為：“可以將公眾參與定義為，個(gè)人和團(tuán)體組織，或因受某一擬議干擾事項(xiàng)(例如，一個(gè)(項(xiàng))項(xiàng)目、方案、規(guī)劃、政策)正面或者負(fù)面影響，或因?qū)υ摂M議事項(xiàng)感興趣，根據(jù)一項(xiàng)決策程序而進(jìn)行的參與”[7]。

西納·奧杜貝米(Sina Odugbemi)和托馬斯·雅各布森(Thomas Jacobson)2008年使用公眾參與來(lái)指“在能夠讓利益相關(guān)者以及其他感興趣的和受影響的各方參與……決策的程序和機(jī)制的基礎(chǔ)上的一種寬泛的矩陣”[8]157。

伊瓦·弗曼(Eeva Furman)等學(xué)者沒(méi)有給公眾參與下定義，而是根據(jù)國(guó)際政策法律文件(例如《環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10，1998年《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》)的規(guī)定認(rèn)為，公眾參與由獲取信息、參與決策程序以及利用法律程序救濟(jì)這3個(gè)部分組成。[6]11-12

巴斯琴·阿費(fèi)爾特蘭格(Bastien Affeltranger)認(rèn)為：“公眾參與是一個(gè)常用術(shù)語(yǔ)，又被稱(chēng)為參與式程序，它一方面識(shí)別一種道德的和民主的價(jià)值，另一方面確定一系列的技術(shù)性程序。”[9]

2.公眾參與的概念：外國(guó)政策法律規(guī)定

一些國(guó)家或者聯(lián)邦制國(guó)家的州(省)制定有專(zhuān)門(mén)的公眾參與(保護(hù))法律，其中有些對(duì)“公眾參與”進(jìn)行了法律上的界定。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省2001年《公眾參與保護(hù)法》在第1條定義部分這樣界定公眾參與：它“是指就一項(xiàng)公共利益事務(wù)，旨在影響公眾輿論或者促進(jìn)或推動(dòng)公眾或者任何政府機(jī)構(gòu)采取法律行動(dòng)的行為”。

澳大利亞首都地區(qū)2008年《公眾參與保護(hù)法》在第7條這樣界定公眾參與：它“是指針對(duì)一項(xiàng)公共利益事務(wù)的行為，而且一個(gè)理性的人會(huì)認(rèn)為是它的目的(全部或者部分)在于影響與公眾輿論，或者在于促進(jìn)或推動(dòng)公眾、公司或者政府機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)”。

南非國(guó)會(huì)立法部門(mén)服務(wù)局在其2013年報(bào)告《南非立法部門(mén)公眾參與框架》中是這樣界定公眾參與的：它“是指這樣一種程序，國(guó)會(huì)和省級(jí)立法機(jī)構(gòu)在做出一項(xiàng)決定之前，經(jīng)由之與人民以及感興趣的或者受影響的個(gè)人、組織和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢(xún)。公眾參與是一個(gè)用于溝通和協(xié)作解決問(wèn)題的雙向機(jī)制，旨在實(shí)現(xiàn)具有代表性的和更為接受的決策的目標(biāo)”。[10]

一些國(guó)家或者地區(qū)沒(méi)有在法律文件中規(guī)定公眾參與的定義，但在官方文獻(xiàn)中就公眾參與的概念進(jìn)行了說(shuō)明。例如，歐盟在其2003年《水框架指令相關(guān)的公眾參與(指南文件之八)》中認(rèn)為，“通常意義上可以將公眾參與定義為允許人們影響計(jì)劃/規(guī)劃和工作程序”。

關(guān)于美國(guó)，學(xué)者莉薩·布洛姆格倫·賓格漢姆(Lisa Blomgren Bingham)于2010年統(tǒng)計(jì)，“public participation”和“public involvement”在《美國(guó)法典》中出現(xiàn)了200多次，在《聯(lián)邦行政法典》中出現(xiàn)了1000多次。[11]美國(guó)環(huán)境保護(hù)署在其官方網(wǎng)站中這樣說(shuō)明公眾參與：它“可以是使公眾直接參加決策并且在決策中充分考慮公眾意見(jiàn)的任何程序。公眾參與是一個(gè)過(guò)程，而不是一個(gè)單一的事件。它由政府主辦機(jī)構(gòu)在一個(gè)項(xiàng)目全部生命周期內(nèi)的一系列活動(dòng)和行動(dòng)所組成，政府主辦機(jī)構(gòu)既通知公眾又獲得公眾意見(jiàn)。公眾參與向利益相關(guān)者(那些對(duì)某項(xiàng)事項(xiàng)擁有利益或者具有利害關(guān)系的人，例如個(gè)人、利益團(tuán)體、社區(qū))提供機(jī)會(huì)來(lái)影響那些影響他們生活的決策”[12]。

3.公眾參與的概念：國(guó)際政策法律規(guī)定

1992年，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第6條要求各締約方“在國(guó)家一級(jí)并酌情在次區(qū)域和區(qū)域一級(jí)，根據(jù)國(guó)家法律和規(guī)定，并在各自的能力范圍內(nèi)，促進(jìn)和便利：……(二)公眾獲取有關(guān)氣候變化及其影響的信息；(三)公眾參與應(yīng)付氣候變化及其影響和擬訂適當(dāng)?shù)膶?duì)策；……”。1994年，《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或荒漠化的國(guó)家特別是在非洲防治荒漠的公約》第3、5、10和19條的規(guī)定，涉及了公眾參與。1998年，《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》是對(duì)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》關(guān)于公眾參與的原則10的立法編纂，它從獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律3個(gè)方面對(duì)公眾參與做出了詳細(xì)解釋。

美洲國(guó)家組織于2000年4月2日通過(guò)的《為了可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)決策中公眾參與的美洲國(guó)家戰(zhàn)略》這樣定義公眾參與：它“是指政府和市民社會(huì)之間的所有互動(dòng)，而且包括政府和市民社會(huì)經(jīng)由之進(jìn)行公開(kāi)對(duì)話(huà)、建立伙伴關(guān)系、共享信息以及其他互動(dòng)，進(jìn)而設(shè)計(jì)、實(shí)施和評(píng)估政策制訂、項(xiàng)目和方案的程序。這一過(guò)程需要所有利益相關(guān)方(除其他方面外，其中包括窮人和傳統(tǒng)上被邊緣化的群體特別是弱勢(shì)種族和少數(shù)族裔)的參與和投入”[13]。

南部非洲發(fā)展共同體就利益相關(guān)者參與的定義，這樣規(guī)定：“利益相關(guān)者參與可以被定義為這樣一種程序，它使利益相關(guān)者能夠參與解決問(wèn)題或者決策，并且利用利益相關(guān)者的意見(jiàn)，從而做出更好的決策。利益相關(guān)方可以是個(gè)人、團(tuán)體或者機(jī)構(gòu)，他/它(們)對(duì)一項(xiàng)決定程序或者項(xiàng)目擁有或者具有明確的和得到承認(rèn)的利益或者關(guān)聯(lián)。據(jù)此定義，利益相關(guān)者參與是指一種涉及一系列的活動(dòng)、影響和結(jié)果的程序，它不是一個(gè)單一的行為?！盵14]

三、我國(guó)學(xué)者的公眾參與概念

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中的公眾參與概念和定義很多，它們之間存在諸多差異，對(duì)它們可以根據(jù)不同的視角進(jìn)行分類(lèi)和理解。

1.根據(jù)參與范圍不同的廣義與狹義

根據(jù)所界定參與范圍的大小，可以將我國(guó)學(xué)者的公眾參與定義分為廣義和狹義兩類(lèi)：

第一類(lèi)認(rèn)為，公眾參與包括傳統(tǒng)的政黨政治以及國(guó)家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的選舉，涉及的參與范圍極其廣泛、無(wú)所不包。例如，俞可平認(rèn)為：“公眾參與，又稱(chēng)公共參與，是公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。”[15]他還認(rèn)為：“凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與的范疇。投票、競(jìng)選、公決、結(jié)社、請(qǐng)?jiān)?、集?huì)、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動(dòng)員、串聯(lián)、檢舉、對(duì)話(huà)、辯論、協(xié)商、游說(shuō)、聽(tīng)證、上訪等等，是公民參與的常用方式?！盵16]王家德和陳建孟認(rèn)為：“公眾參與指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。”[17]356陶東明和陳明明認(rèn)為：“公民參與主要是指公民依據(jù)法律所賦予的權(quán)利和手段，采取一定的方式和途徑，自覺(jué)自愿地介入國(guó)家社會(huì)政治生活，從而影響政府政治決策的政治行為。”[18]104賈西津認(rèn)為：“公民參與是民主制度的一個(gè)重要維度。公民參與對(duì)民主治理的作用至少體現(xiàn)在公共政府的產(chǎn)生與監(jiān)督、公共決策運(yùn)作過(guò)程、公民自治能力發(fā)展等多個(gè)方面?！盵19]1王文革認(rèn)為：“公眾參與就是公眾及其代表以主體身份參與到公共權(quán)力運(yùn)作中，使各方代表能夠在陽(yáng)光下，充分表達(dá)自己的利益訴求，形成利益博弈，達(dá)到資源的優(yōu)化配置的一種形式?！盵20]182武小川認(rèn)為：“廣義的公民參與包括了對(duì)政治活動(dòng)的參與和對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與，而狹義的公民參與則與對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與相并列。”[21]

第二類(lèi)沒(méi)有明確認(rèn)為公眾參與應(yīng)該包括傳統(tǒng)的政黨政治以及國(guó)家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的選舉，涉及的參與范圍較小。例如，李圖強(qiáng)認(rèn)為，公民參與“就是為了落實(shí)民主政治、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格，由公民個(gè)人或公民團(tuán)體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動(dòng)，這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴(kuò)大到全國(guó)性的公共政策，因此，可以由每一個(gè)公民時(shí)時(shí)刻刻都關(guān)心與適時(shí)的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)”[22]37。 李艷芳認(rèn)為，公眾參與“是指具有共同利益、興趣的社會(huì)群體對(duì)政府涉及公共利益事務(wù)的決策的介入，或者提出意見(jiàn)與建議的活動(dòng)”[23]16。王琳將公眾參與定義為“社會(huì)成員自覺(jué)自愿地參加社會(huì)各種活動(dòng)或事務(wù)管理的行動(dòng)，是社會(huì)成員對(duì)公共管理中各種決策及其貫徹執(zhí)行的參與，是對(duì)社會(huì)的民主管理”。[24]徐文星和劉曉琴認(rèn)為，公眾參與在理論上還沒(méi)有精確定義，但認(rèn)為關(guān)于公眾參與的核心內(nèi)涵存在共識(shí)，這就是“公民有目的的參與和政府管理相關(guān)的一系列活動(dòng)”。[25]馬瓊麗認(rèn)為：“現(xiàn)代意義上的公眾參與概念與當(dāng)代參與式民主理論和公共治理理論緊密相連。參與式民主理論認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)直接參與包括工區(qū)和地方社區(qū)在內(nèi)的社會(huì)中的關(guān)鍵工作的管理，實(shí)現(xiàn)直接民主參與；公共治理理論則主張治理的主體應(yīng)當(dāng)多元化，其中就包括社會(huì)公眾群體，也就是公民社會(huì)，他們被看作治理活動(dòng)的參與者，是作為治理活動(dòng)的主體之一而存在于整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中?！乾F(xiàn)代意義上的公眾參與，其內(nèi)涵和內(nèi)容基于當(dāng)代參與式民主理論與公共治理理論。”[26]關(guān)于公眾參與的范圍，蔡定劍認(rèn)為不應(yīng)過(guò)于寬泛，它不是政治參與，因而不應(yīng)該包括選舉活動(dòng)、街頭行動(dòng)、個(gè)人或者組織的個(gè)人維權(quán)行動(dòng)。[27]

2.不同學(xué)科視野下的定義

公眾參與主要是在環(huán)境資源領(lǐng)域的盛行而得到推廣的，了解一下該領(lǐng)域?qū)W者關(guān)于它的定義很有必要。韓廣等學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與是指公眾及其代表有權(quán)通過(guò)一定的程序參與一切與環(huán)境有關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合公眾的切身利益，且有利于環(huán)境保護(hù)?！盵28]332張曉文認(rèn)為：“在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與則指公眾有權(quán)平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動(dòng)?！盵29]金亮等學(xué)者認(rèn)為：“在環(huán)境保護(hù)中公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公眾參與是公眾根據(jù)國(guó)家賦予的權(quán)利參與環(huán)境保護(hù)的制度，是政府依靠公眾的力量與智慧，制定出環(huán)境政策、法律法規(guī)、確定建設(shè)項(xiàng)目等的制度。”[30]王文革認(rèn)為，環(huán)境公眾參與“是公眾及其代表根據(jù)國(guó)家環(huán)境法律賦予的權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境決策和管理”。[20]182王朝梁認(rèn)為，環(huán)境公眾參與“是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑，參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，從而保證該項(xiàng)決策符合公眾切身利益的一項(xiàng)制度”。[31]57

環(huán)境與資源法學(xué)者多從法律原則的角度來(lái)討論公眾參與。例如，史學(xué)瀛等人認(rèn)為：“公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問(wèn)題的決策過(guò)程，參與環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境管理部門(mén)以及單位、個(gè)人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。”[32]35汪勁認(rèn)為，公眾參與原則是指“公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開(kāi)發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要”。[33]106-107

關(guān)于行政中的公眾參與，王錫鋅認(rèn)為，它是指“在行政立法和決策過(guò)程中，政府相關(guān)主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或涉及公共利益的重大問(wèn)題，以提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過(guò)程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制”。[34]3馬瓊麗的定義則是：“在現(xiàn)代民主政治和民主行政的背景下，社會(huì)公眾(包括自然人和以組織形式存在的法人)基于公共理性，通過(guò)一定的途徑和渠道向國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其所實(shí)施的公共行政活動(dòng)施加影響力，力求干預(yù)公共政策的制定和執(zhí)行，使之更加符合公共利益的要求的一切活動(dòng)?！盵26]

王士如和郭倩這樣定義政府決策中的公眾參與：“在行政決策制定過(guò)程中，公眾以合法的形式表達(dá)利益要求，并影響決策過(guò)程和結(jié)果的活動(dòng)?！盵35]張曉文提出：“從社會(huì)學(xué)角度講，公眾參與是指社會(huì)主體在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)；法學(xué)視域中的公眾參與，更多關(guān)注的是社會(huì)公眾參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利?！盵29]李永勝將水污染防治中的公眾參與定義為：“對(duì)水環(huán)境品質(zhì)關(guān)注的公民個(gè)體、組織或法人單位，依照法律制度所賦予的權(quán)利或在政府允許的范圍內(nèi)，通過(guò)特定的途徑、程序或方式在與其他相關(guān)治理主體互動(dòng)中，直接或間接地對(duì)良好水環(huán)境的維護(hù)起到積極推動(dòng)作用的一切活動(dòng)。”[36]

四、討論和結(jié)論

前面兩個(gè)部分堆砌了關(guān)于公眾參與的許多概念和定義，但筆者的目的既不是為了以此方式發(fā)表高見(jiàn)，也不擬創(chuàng)造一個(gè)替代“公眾參與”的新概念，而是為了厘清公眾參與的概念，為公眾參與的應(yīng)用奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，促進(jìn)我國(guó)公眾參與研究和討論能夠與國(guó)際話(huà)語(yǔ)體系接軌，以免閉門(mén)造車(chē)。

概念特別是關(guān)鍵概念對(duì)于科學(xué)的發(fā)展和進(jìn)步非常重要。翟錦程教授認(rèn)為：“科學(xué)的理論體系本質(zhì)上就是一個(gè)由概念構(gòu)建起來(lái)的有機(jī)體系，人們學(xué)習(xí)、研究一種新的理論、新的學(xué)說(shuō)，實(shí)際上就是在學(xué)習(xí)和研究它的核心概念體系。理論的形成過(guò)程是概念辯證運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的過(guò)程。”[37]陳占江副教授認(rèn)為：“學(xué)術(shù)概念既是科學(xué)共同體中的成員之間相互交流的語(yǔ)言媒介，也是進(jìn)行科學(xué)研究不可或缺的工具?！睆膶W(xué)術(shù)發(fā)展的角度看，正是由于對(duì)既有概念的批判性繼承和新概念的創(chuàng)造，學(xué)術(shù)才能向前推進(jìn)，“但一個(gè)新概念的提出如果不是建立在對(duì)舊概念進(jìn)行批判性分析或新舊概念深入對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)之上，那就既不是創(chuàng)新，也擾亂了學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)秩序。”[37]

“公眾參與”是一個(gè)起源于西方現(xiàn)代公共/政府治理理論和實(shí)踐，經(jīng)由以聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)為主推動(dòng)的國(guó)際政策法律文件的推進(jìn)而廣泛應(yīng)用于世界各地的概念，其核心內(nèi)涵和外延已經(jīng)定型。正如美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯(John Clayton Thomas)所指出的：“將公民參與作為現(xiàn)代公共管理不可分割的有機(jī)組成部分是一個(gè)比較新的思想或觀念，是20世紀(jì)末葉的管理創(chuàng)新?！盵38]2將國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于公眾參與的諸多定義同國(guó)外的、國(guó)際政策法律文件中的進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)：其中許多已經(jīng)脫離了國(guó)際上主流的(或者說(shuō)為國(guó)際政策法律文件所確認(rèn))的核心內(nèi)涵，并將外延進(jìn)行了很不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張。這不僅擾亂了關(guān)于公眾參與的國(guó)際學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)體系，也擾亂了國(guó)際政策法律文件所構(gòu)建的公眾參與應(yīng)用體系。

綜合分析國(guó)際政策法律文件關(guān)于公眾參與的規(guī)定以及國(guó)外關(guān)于公眾參與定義的討論，可以發(fā)現(xiàn)：(1)公眾參與的理論基礎(chǔ)是關(guān)于社會(huì)管理的、基于民主政治的現(xiàn)代公共/政府治理理論，而不是以任何形式的代議制為核心的政黨政治和國(guó)家管理理論，它基本上與政黨政治無(wú)關(guān)。因此，將國(guó)家機(jī)構(gòu)組織成員和公職人員的傳統(tǒng)選舉活動(dòng)納入公眾參與的范圍，無(wú)疑是對(duì)公眾參與這一本來(lái)是創(chuàng)新的事物，去其實(shí)質(zhì)、留其外表，以外表的“公眾參與”作為一個(gè)新瓶，把無(wú)論新舊的什么東西都往里面裝。這種做法，既是不合適的，也是容易引起混亂的；(2)公眾參與產(chǎn)生的直接原因是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員的國(guó)家管理活動(dòng)通過(guò)傳統(tǒng)選舉路徑無(wú)法進(jìn)行有效制約、監(jiān)督，以及國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員的國(guó)家管理活動(dòng)低效、無(wú)效或者不公正情形進(jìn)行校正的產(chǎn)物。無(wú)論是公眾參與，理論本身還是作為其直接理論基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共/政府治理理論，其產(chǎn)生的直接原因都是代議制民主的缺陷?！按h制民主下，選舉的代表一般由少數(shù)的政治精英統(tǒng)治并受各種利益集團(tuán)支配，往往不能真正地代表選民的利益，國(guó)家機(jī)關(guān)與市民社會(huì)之間也缺乏有效透明的溝通機(jī)制，因此選舉已經(jīng)不能滿(mǎn)足人民參與管理的需要?！盵39]公眾參與注重的是市民社會(huì)的成員直接參與，或者通過(guò)市民社會(huì)組織團(tuán)體間接參與傳統(tǒng)上由國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員所進(jìn)行的針對(duì)具體事項(xiàng)的社會(huì)管理活動(dòng)。因此，如果市民社會(huì)成員或者其通過(guò)市民社會(huì)組織團(tuán)體的活動(dòng)，不是以國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員針對(duì)具體事項(xiàng)的(擬)決策社會(huì)管理活動(dòng)為對(duì)象，就不宜將之納入公眾參與的范圍；(3)公眾參與的概念如果基本上無(wú)所不包，于邏輯上就會(huì)過(guò)于寬泛而缺乏針對(duì)性，進(jìn)而喪失了公眾參與應(yīng)有的真正意義和價(jià)值。

基于上述發(fā)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，可以將公眾參與的概念表述如下：

就其內(nèi)涵而言，公眾參與作為一種程序，是指因公共機(jī)構(gòu)關(guān)于某一(擬)決策事項(xiàng)(例如，一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)方案、一項(xiàng)規(guī)劃、一項(xiàng)政策)(可能)遭受其正面或者負(fù)面影響的，或者對(duì)該(擬)決策事項(xiàng)感興趣的個(gè)人、法人或者其他組織，通過(guò)交流信息、發(fā)表意見(jiàn)以及明確表達(dá)利益訴求等方式，旨在影響公共機(jī)構(gòu)關(guān)于該(擬)決策事項(xiàng)的決策或者結(jié)果的過(guò)程；作為一種法律上的權(quán)力/利權(quán)，是一國(guó)公民所享有的并可通過(guò)其所在國(guó)有關(guān)團(tuán)體、組織或者機(jī)構(gòu)實(shí)施的國(guó)內(nèi)法上的權(quán)力/權(quán)利，公共機(jī)構(gòu)負(fù)有職責(zé)和義務(wù)考慮國(guó)內(nèi)公眾的意見(jiàn)并給出在決策中采用或者不采用的理由，國(guó)內(nèi)公眾享有獲得法律救濟(jì)程序的權(quán)利。

從其外延上看，公眾參與應(yīng)該包括公眾有權(quán)通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩将@得公共機(jī)構(gòu)所掌握的關(guān)于(擬)決策事項(xiàng)的信息，有權(quán)獲得參與公共機(jī)構(gòu)決策程序的機(jī)會(huì)并進(jìn)行參與，以及對(duì)其本國(guó)(擬)決策事項(xiàng)，通過(guò)本國(guó)法律救濟(jì)程序獲得救濟(jì)這3個(gè)部分，而且它原則上不宜直接涉及政黨政治和國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員選舉，盡管可以將政黨列入公眾的范圍。

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(責(zé)任編輯 鐘昭會(huì))

2016-06-28

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“基于人水和諧理念的最嚴(yán)格水資源管理制度體系研究”(12&ZD215)。

胡德勝(1965—)，男，河南衛(wèi)輝人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)副主任委員，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)水利學(xué)會(huì)水資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)水資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員。研究方向：環(huán)境、自然資源和能源領(lǐng)域科學(xué)、政策與法律的國(guó)際化比較。

D912.9

文章編號(hào)：1000-5099(2016)05-0103-06

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.05.016