劉利珍

(內蒙古廣播電視大學，內蒙古 呼和浩特 010011)

法價值視野下的草原生態(tài)環(huán)境權

劉利珍

(內蒙古廣播電視大學，內蒙古 呼和浩特 010011)

法的價值作為動態(tài)發(fā)展過程，依人的需求呈現(xiàn)不同價值因素和價值內容，秩序、公平(正義)、平等、效益、自由、人權及和諧等是其涵蓋的基本內容。草原生態(tài)環(huán)境權作為人權的具體表現(xiàn)，面對草原生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化，將其納入法治軌道是法價值實現(xiàn)的內在要求和必要結果。草原生態(tài)環(huán)境權的提出是法價值的必然要求，草原生態(tài)環(huán)境權的現(xiàn)狀是法價值的體現(xiàn)程度，草原生態(tài)環(huán)境權的保障是法價值的追求。

草原生態(tài)環(huán)境權；基本人權；法的價值； 必然要求； 體現(xiàn)程度； 價值追求

法的價值是指人(主體)對法(客體)的需要及法滿足人的需要的程度，二者通過實踐得以實現(xiàn)。學界對其進行了不同的分類，如法的工具性價值、法所中介的價值、法本身的價值等。無論從何種角度出發(fā)，我們都無法否認其本身涵蓋的內容，即：秩序、公平(正義)、平等、效益、自由、人權、和諧等。草原生態(tài)環(huán)境權(或稱為草原環(huán)境權)，是指草原環(huán)境主體所享有的對良好適宜環(huán)境的一切要求以及為了這一目的而享有的其他手段的環(huán)境權利，究其根源，是人權的具體表現(xiàn)。因此，將草原環(huán)境權置于法的價值視野下研究具有較強的必要性和現(xiàn)實性。

一、草原生態(tài)環(huán)境權的提出——法價值的必然要求

草原不僅能夠給人類創(chuàng)造經濟利益，為牧民的生存、發(fā)展提供必備條件，同時，它作為生態(tài)屏障，必然具有生態(tài)功能，起到保護環(huán)境資源的作用。因而，草原的生態(tài)價值應得到高度重視。作為環(huán)境資源的草原，雖具有可再生性，卻要經歷漫長的再生期，甚至在環(huán)境日益惡化的情形下面臨不可再生的危機。草原環(huán)境的惡化(如荒漠半荒漠、鹽堿化、沙漠化等)，使人類的生存環(huán)境面臨極大挑戰(zhàn)，原有的“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”的美景成為一種奢望，人類在適宜自己健康的環(huán)境中享受生態(tài)安寧的權利也遭到侵害。因此,越來越多的理論和實踐認可了草原生態(tài)環(huán)境權。

事實上，在我們認可的法的人權價值中，內含著生態(tài)環(huán)境權這一內容。因為所謂的人權，即是人的生存權和發(fā)展權，而環(huán)境、健康、和平又被認定為生存權的當代內容，環(huán)境權作為環(huán)境問題的主要內容，勢必成為人權問題。同時，草原權利包含著生存的基本要求和發(fā)展的較高層次要求，牧民既需要基本的生活資料維持生存，也需要更加豐富的資源促進自身的進一步發(fā)展。奧地利法學家安東·門格爾認為：在人的所有欲望中，生存的欲望具有優(yōu)先地位。 法學家卡巴·穆巴依認為：發(fā)展，是所有人的權利，每個人都有生存的權利，并且，每個人都有生活得更好的權利，這項權利就是發(fā)展權，發(fā)展權是一項人權。毋庸置疑，草原權利包含著草原生存權和發(fā)展權，具體包括四個方面：一是體面地在草原生存的權利；二是獲得必要生活資料的權利；三是享有勞動并獲得報酬的權利；四是提高生存質量的權利。這四個方面是內在統(tǒng)一的整體，人們在獲得生存的同時會謀求更好地發(fā)展，因此，我們往往在一些論述中直接稱之為生存發(fā)展權。大多數(shù)歐洲學者認為環(huán)境權是人權的重要組成部分，而生存發(fā)展權是首要的基本人權。環(huán)境權和生存發(fā)展權是密切相關的，草原生態(tài)環(huán)境保護的好壞，會直接影響到牧民生存發(fā)展權的實現(xiàn)程度、實現(xiàn)與否。

可見，草原是生存、發(fā)展的重要資源，特別是對于廣大牧民而言，草場和牲畜便是其財富的來源，當草原環(huán)境惡化，畜牧業(yè)發(fā)展受阻，牧民的生存、發(fā)展權便得不到應有的保障，法的價值實現(xiàn)便成為無稽之談。鑒于此，我們不可否認：草原生態(tài)環(huán)境權是法的價值的必然要求。

二、草原生態(tài)環(huán)境權的現(xiàn)狀——法價值的體現(xiàn)程度

法的價值的基本內容內涵豐富，特定階段必然會追求或側重于不同的價值內容和價值趨向。在環(huán)境權意識淡薄時，需要強調權利的認可；在權利觀念形成后，需要追求不同層次的價值內容，如環(huán)境權的公平、公正性，環(huán)境效益性及和諧性等內容。法的價值內容的多樣性和其本身的動態(tài)、發(fā)展性決定了草原生態(tài)環(huán)境權的變化性，二者在相互促進、和諧運動中獲得進一步發(fā)展。

(一)草原生態(tài)環(huán)境權的現(xiàn)狀

我國是一個草原資源大國，擁有草原4億公頃。然而，自20世紀后期以來，隨著經濟的高速發(fā)展，草原資源遭受自然環(huán)境(長期干旱、風蝕、水蝕、火災、沙塵暴、鼠、蟲害等)和人為活動(過牧、濫墾濫挖、過伐等)的影響，特別是不合理的開發(fā)、利用,草原生態(tài)環(huán)境惡化，進而引發(fā)了嚴重的草原生態(tài)安全問題，減少人類的生存空間，也引發(fā)了社會的普遍關注。主要體現(xiàn)在：草原退化嚴重；草原水土流失嚴重，面積持續(xù)銳減；產草量下降，載畜能力降低；自然災害頻發(fā)，生存環(huán)境構成嚴重危險；生物多樣性逐步喪失等。這些問題已嚴重影響了牧區(qū)經濟的發(fā)展，阻礙了牧民在優(yōu)質環(huán)境下生存發(fā)展的權利，使法的正價值在一定程度上無法得以實現(xiàn)(對于法的價值這一內容的認識，可謂是見仁見智的。筆者認為法的價值理應包含著正價值、負價值和零價值)。

因此，越來越多的人開始強調兼顧草原生態(tài)環(huán)境利益相關者的重要性，提倡個人和社會協(xié)調的法權觀念。2003年《草原法》的頒布實施，為草原生態(tài)環(huán)境的保護提供了直接的法律依據(jù)和保障，2004年的《憲法》第九條第二款規(guī)定和第二十六條第一款規(guī)定，都明確禁止破壞自然資源，加強生態(tài)環(huán)境保護，為草原生態(tài)環(huán)境的保護提供了強有力的法律依據(jù)，使草原生態(tài)環(huán)境權的確立具有了憲法依據(jù)，也使法的價值的內容得以明確化。

(二)草原生態(tài)環(huán)境惡化的原因分析

草原生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)持續(xù)惡化現(xiàn)象，有客觀的自然因素，如自然災害的頻發(fā)；更有主觀性的人為因素，如政府的急功近利、牧區(qū)人民的利益驅動等。

1.自然災害頻發(fā)，生存環(huán)境構成威脅。長期自然災害，如干旱、風蝕、水蝕、火災及沙塵暴、鼠、蟲害的發(fā)生，使得草原植被深受迫害卻得不到有效恢復，農牧業(yè)生產遭受極大損失，牧民的生存也構成了威脅。近年來，最明顯的是特大沙塵暴造成的人員、經濟損失和草地鼠蟲害造成的草原退化。這些自然因素背后有著不可回避的人為因素，是人類不節(jié)制的、不合理的行為引發(fā)了氣候的變化，也導致、加劇了自然災害的發(fā)生。

2.礦產資源的開發(fā)，對草原造成毀滅性破壞。草原地區(qū)地廣人稀，擁有豐富的自然資源，在經濟發(fā)展的推動下，政府積極招商引資，吸引了大批企業(yè)進行礦產資源開發(fā)，這些企業(yè)雖為地方政府繳納巨額稅金、一定程度上促進了地方的經濟發(fā)展，但因被引進的多數(shù)為中小企業(yè)，生產設備簡單、技術水平低下、管理方式落后，采用的生產作業(yè)方式簡單、粗獷，大多是粗放型的經濟增長方式。在激烈的市場競爭下，為獲取短期利益，往往進行掠奪式的開采，且以草原生態(tài)環(huán)境的破壞和污染為代價。

3.缺乏理性的旅游開發(fā)，對草原破壞嚴重。草原具有優(yōu)越的旅游資源，在推動牧區(qū)經濟發(fā)展的同時，開發(fā)旅游自然成為不二的選擇，特別是在政府的支持下，當?shù)氐穆糜螛I(yè)得以急速發(fā)展。不合理的旅游開發(fā)，是以破壞草原的持續(xù)發(fā)展為代價的。大批游客涌入草原，消耗著草原有限的資源，還帶來大量的生活垃圾，破壞了草原的植被，造成草原環(huán)境的惡化、資源的浪費與破壞。

4.急功近利式的畜牧業(yè)生產。在市場經濟背景下，地方政府片面追求經濟大發(fā)展，犧牲了草原經濟的可持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)了盲目開墾(片面強調糧食生產，開墾草地、種植糧食，嚴重違背自然規(guī)律)、超載過牧、濫挖濫采濫捕等一系列現(xiàn)象。造成土地風蝕加劇和沙化面積的擴大，生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻考驗。利益驅使下的一系列行為加劇了草原荒漠化過程，使草原生態(tài)環(huán)境遭受嚴重損害。國家為遏制這些行為出臺了相關法規(guī)，雖初見成效，并在一定程度上遏制了破環(huán)的蔓延，但實踐證明，這些仍未能從根本上扭轉草原面積日益縮小、環(huán)境每況愈下的局勢；要讓那些已被破壞的草原植被得以恢復，卻仍需時日。

5.草原文化的丟失。長期以來，受單純的、狹隘的種植業(yè)文化影響，存在著一種趨向與認識，即在農業(yè)社會里，將草原作為荒地對待?！耙约Z為綱”的政策便是人們長期重農輕草的體現(xiàn)。人們未能正確認識草業(yè)在經濟建設以及國計民生中所發(fā)揮的作用，以任意開發(fā)利用草場等行為代替了對草原的保護與建設，導致草原承載力下降，草場退化乃至荒漠化。中國科學院植物研究所研究員、生態(tài)學家張新時認為：長期以來，草地受到了不公正對待。在生態(tài)功能方面，人們總是重森林而輕草地；在經濟方面則重農而輕牧，這種狀況在我國尤甚。這些片面的觀點和認識已經成為草原保護和建設的主要障礙。比如在內蒙古草原地區(qū)，牧民原本對草原有著很強的依賴性，也遵從著單一的草原文化。但在20世紀30年代，由于周邊地區(qū)大量人口的涌入、定居，使得原有的草原文化受到沖擊，農耕文化逐漸占據(jù)主導地位。這部分人將草原作為副業(yè)經營，其利用是間接的，因此草原生態(tài)環(huán)境的保護得不到應有的重視。內蒙古草原生態(tài)問題準確來講有一部分是因為草原文化的逐漸丟失。受外來人口的影響，當?shù)啬撩竦纳罘绞接蓡我蛔呦蚧旌?，草原文化也逐漸在性質改變中、在一定程度上走向衰敗。

上述種種現(xiàn)象的出現(xiàn)，都嚴重威脅到了廣大牧民的生活水平和生活質量，阻礙了牧區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此可以說，我們已充分感受到了草原生態(tài)環(huán)境遭受破壞所帶來的不利后果，然而卻因行動的緩慢及法律的不完善，加之廣大牧民法律意識不高、生態(tài)意識淡薄，把希望僅僅寄托在草原行政執(zhí)法人員的身上，缺乏民眾的廣泛參與，未能真正調動廣大公民、法人積極、主動地保護草原生態(tài)環(huán)境。鑒于此，應賦予民事主體草原生態(tài)環(huán)境權并使之物權化，充分發(fā)揮價值主體的能動性，使價值客體(草原)更大程度地滿足主體的需要，進而形成良性互動。

三、草原生態(tài)環(huán)境權的保障——法價值的追求

因自然、人為等因素的影響，草原環(huán)境權的實現(xiàn)與體現(xiàn)受到種種制約，而生活在草原上農牧民為了自身生存、發(fā)展，必然要求這一權利的實現(xiàn)與保障，這就形成了權利追求與環(huán)境現(xiàn)狀的矛盾。為改變這一情形，必須建立一套合理、有效的運行機制，并將其納入法治化軌道，以此確保草原生態(tài)環(huán)境的改善與可持續(xù)發(fā)展，提高牧民的生活水平，保障其當前利益和長遠利益，實現(xiàn)其謀求生存、發(fā)展的價值追求。

(一)完善草原生態(tài)保護的立法對策

長期以來的重農觀念，使得我國草原立法相對滯后。雖然20世紀80年代以來，陸續(xù)出臺了一些與草原治理有關的法律法規(guī)，如《環(huán)境保護法》《防沙治沙法》《水土保持法》《水法》等，并制定專門的《草原法》，為形成完善的草原法律法規(guī)體系奠定了堅實的基礎。然而，隨著草原生態(tài)問題的日漸突出與惡化，現(xiàn)有法律存在的問題逐見端倪，如：立法的科學基礎不夠、針對性不強，且價值選擇不明，立法滯后等。隨著人們草原環(huán)境保護意識要求逐步提高，必然要求對草原進行科學、合理、合法的管理。草原法律法規(guī)體系的建立與完善便成為迫切之舉。我們應借鑒國外的成功經驗，建立生態(tài)補償機制，使生態(tài)保護舉措遭受的損失得到切實有效的補償；提高補償標準、拓寬補償渠道及資金來源；明確“受益者付費”的生態(tài)補償原則，避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生；同時應制定《生態(tài)補償法》，通過立法，將生態(tài)補償納入公共財政。同時，應完善相關配套法規(guī)，使草原生態(tài)執(zhí)法有法可依，使草原生態(tài)保護落到實處。

(二)完善草原生態(tài)保護的行政執(zhí)法對策

目前，在草原行政執(zhí)法方面，“以罰代管”現(xiàn)象嚴重。執(zhí)法部門寄希望于罰款來實現(xiàn)對草原生態(tài)的保護，卻忽視、甚至歪曲了立法的本意。實踐中，甚至普遍存在“權大于法”、權力濫用、執(zhí)法不嚴等問題。在執(zhí)法過程中，我們必須明確執(zhí)法的價值、著眼于生態(tài)治理的大局、充分發(fā)揮執(zhí)法機關的職能、嚴格依據(jù)有關法律法規(guī)執(zhí)法，杜絕權力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。同時應發(fā)揚相關部門、團體及個人的協(xié)同精神，建立一套由政府部門、農牧民、媒體、非政府組織等參與的執(zhí)法監(jiān)督機制，使行政執(zhí)法行為的監(jiān)督落到實處。

(三)建立草原生態(tài)補償機制

“保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”是人類緊迫而又艱巨的任務。草原是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是面積最大的生態(tài)屏障，草原生態(tài)直接關系到我國生態(tài)安全的全局，也關系到我國社會主義和諧社會建設的成效。黨中央、國務院高度重視草原保護和生態(tài)建設工作，2007年中央1號文件明確提出要“探索建立草原生態(tài)補償機制”，據(jù)此可以從根本上解決草原生態(tài)保護與經濟發(fā)展的矛盾，促進草原可持續(xù)利用。內蒙古草原作為我國溫帶草原主體，呈現(xiàn)出草甸草原、典型草原、荒漠草原及沙地草原四大草原景觀，在草原生態(tài)環(huán)境建設與保護中，必須對四大類型的景觀區(qū)別對待，充分兼顧其生態(tài)功能、經濟功能和社會功能。根據(jù)“受益者付費”和“破壞者付費”的理念，在草原生態(tài)補償機制建設中，堅持公平原則(“誰受益誰補償、誰開發(fā)誰保護”)、激勵原則(“保護草原者受益”)，設定、推廣易于操作、且突出重點的生態(tài)補償機制，調動農牧民的積極性、創(chuàng)造性，加強草原保護，推進草原生態(tài)建設。

(四)完善基本草原保護制度

《草原法》第42條規(guī)定：國家實行基本草原保護制度。下列草原應當劃為基本草原，實施嚴格管理：“重要放牧場；割草地；用于畜牧業(yè)生產的人工草地、退耕還草地以及改良草地、草種基地；對調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙具有特殊作用的草原；作為國家重點保護野生動植物生存環(huán)境的草原；草原科研、教學試驗基地；國務院規(guī)定應當劃為基本草原的其他草原?！币罁?jù)法律規(guī)定，各級人民政府都需劃定基本草原保護區(qū)，對其實行特殊保護，禁止開墾、破壞。實際情況卻不盡如人意，人為破壞、非法改變草原性質等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，基本草原保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)。目前，國家還沒有出臺統(tǒng)一的基本草原保護條例。因此，基本草原的保護還不盡如人意。根據(jù)《草原法》的相關規(guī)定，內蒙古在1998年11月27日內蒙古自治區(qū)第九屆人民代表大會常務委員會第6次會議通過實施了《內蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》，且在2011年9月28日第十一屆人民代表大會常務委員會第24次會議加以修訂，該保護條例對基本草原的保護建設起到了推動作用。為使草原得到更好的保護，還需繼續(xù)加強相關法律規(guī)定，如，制定標準確定基本草原；開展基本草原的劃定工作；進一步明確各地劃定的基本草原數(shù)量占其草原總面積的比例等。同時有必要在基本草原劃定后，進一步確?；静菰偭坎粶p少，質量不下降，用途不改變，并不斷推進地方各級人民政府行政領導負責制和責任追究制等。當然，要實現(xiàn)基本草原的生態(tài)建設可持續(xù)發(fā)展，還必須明確草原保護責任制度，并加強定期監(jiān)督檢查制度，各項制度配套實施，為草原的生態(tài)建設提供切實可行的保障機制。

(五)明晰草原產權，協(xié)調與草原環(huán)境保護的關系

長期以來，人們把草原看作是大自然對人類的恩賜，是一種公共財產，因此，對草原的利用一度處于無序狀態(tài)。且在這種錯誤認識下，對草原資源恣意掠奪、破壞造成了環(huán)境惡化，影響了牧民的生活。因此，草原權屬問題便凸顯出來。為使草原資源得到合理利用和有效保護，必須在明晰草原產權、穩(wěn)定牧戶預期利益的前提下，提高牧民投資建設草原的積極性，毋庸置疑，草原權屬問題是一個對草原生態(tài)保護具有重大影響的法律問題。草原的權屬問題包括草原的所有權和使用權，我國法律明確規(guī)定草原所有權有兩種形式，即國家所有和集體所有。因此，對牧區(qū)而言，最重要的是草原的使用權問題。為調動廣大牧民的積極性，在使用權的行使中，又推行了承包經營制，賦予牧民承包經營權。實踐證明，草原承包后，農牧民對草原的保護意識提高、責任感增強，也逐步加大了對草原建設的投入，特別是在賦予承包經營者完整的用益物權(使用權、收益權、處分權)，并允許繼承、抵押、轉讓(但不得買賣和轉作非牧用途)后，農牧民很重視草原的持續(xù)發(fā)展，不斷加大生態(tài)環(huán)境改進的投入。與此同時，國家應加大投入，并完善保障制度，完善牧區(qū)的市場體系，因地制宜采取承包形式，實行畜產品保護價收購政策、發(fā)展畜產品政策性保險、提高農牧民的市場談判地位，使牧區(qū)的市場健康、規(guī)范、有序的良性運行。

(六)宣傳和倡導草原生態(tài)文化

草原文化作為人類文化的組成部分，為中華文化的傳承做出了突出貢獻?？v觀歷史，它經歷了匈奴、鮮卑、突厥、契丹、蒙元、滿清、現(xiàn)當代這樣的階段性發(fā)展，雖在不同時期呈現(xiàn)不同的特點，但其發(fā)展過程始終與中原文化逐步碰撞融合。因此，如果以中原文化(或漢文化)為正統(tǒng)，視草原民族為“夷狄之屬”，漠視草原文化的價值與地位，就無法解釋中華一體、多元共存，不利于和諧文化的發(fā)展，更不利于國家統(tǒng)一、民族團結、和諧社會的建設。可以說，對草原文化的梳理是民族文化建設的重要工程，將其上升為中華文化的主源，必將產生無法估量的時代活力。當前，必須加強宣傳和倡導，使人們逐步了解現(xiàn)狀、提高認識，明確草原生態(tài)保護的必要性和緊迫性，認識到草原生態(tài)文化的價值所在，從思想上乃至行動上自覺參與到草原生態(tài)文化的工作中來。如，內蒙古自治區(qū)人民政府在2005年就做出規(guī)定，將每年的9月6日確定為“草原文化遺產保護日”，其意義在于：一方面使更多的人了解草原生態(tài)保護的重要意義；另一方面向社會展現(xiàn)內蒙古經濟和文化發(fā)展的成果，弘揚草原文化精神，防止草原文化丟失。

(七)提高法律意識，樹立生態(tài)觀念

法律意識的強弱是一個國家法治化進程的標志，法律意識的培養(yǎng)與提高是法治現(xiàn)代化的必然要求。因此，在草原生態(tài)環(huán)境權的確認與保護中，必然要求具備相應的法律意識。以往錯誤的“草原無價”觀念及草原環(huán)境權意識的淡薄，導致了無節(jié)制的開發(fā)、利用，草原植被遭受前所未有的破壞，環(huán)境惡化、草原生產力下降、生物多樣性的優(yōu)勢喪失，草原資源出現(xiàn)稀缺性，人類承受著自身行為的惡果。草地的圍欄養(yǎng)護、禁牧輪牧等成為恢復草原植被的必然措施，草原的畜牧業(yè)經濟發(fā)展受到一定程度的限制與阻礙。因此，必須明確草原生態(tài)環(huán)境權，樹立權利維護意識，并為權利的實現(xiàn)明確相應的義務，使草原生態(tài)保護在權利和義務的相互統(tǒng)一、協(xié)調發(fā)展中得以進行，最終使草原生態(tài)環(huán)境得以改進、草原生態(tài)權得以實現(xiàn)，草原經濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，牧民生活水平提高，社會實現(xiàn)和諧發(fā)展，法的價值亦通過整個博弈過程而最終實現(xiàn)其目標價值。

我們說，人類得以生存的先決條件是人類一定物質生活資料的客觀存在，草原資源為牧民生存提供了這一基本需求。然而，人的需求是多角度、多層次的，固有的資源無法滿足人類日益增長的需求，無休止的貪欲勢必造成草原資源的破壞。伴隨著人類的發(fā)展，法的價值體現(xiàn)出不同的樣態(tài)，在無序狀態(tài)下，人們追求著秩序；在有序的社會中，人們又要求在公平、公正的環(huán)境中謀求自身的發(fā)展，為此提出平等、效益、人權、自由等。因此說法的價值是一個動態(tài)的發(fā)展過程，它根據(jù)人的需求呈現(xiàn)不同的價值因素、價值內容。草原生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的今天，人類為了自身的生存與發(fā)展，勢必要求將草原生態(tài)環(huán)境權納入法治的軌道，這也是法價值實現(xiàn)的內在要求和必要結果。

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[責任編輯：降小寧]

Grassland Environmental Right in Legal-value Vision

LIU Li-zhen

(InnerMongoliaRadio&TVUniversity,HuhhotInnerMongoliaChina010011)

2016-09-03

本文系內蒙古自治區(qū)高等學校科學研究項目階段性研究成果項目計劃,項目編號:NJSY14220。

劉利珍，女，內蒙古廣播電視大學文法學院，副教授。

D

A

1008-0597(2016)03-0008-05

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.002