毛 原

(內(nèi)蒙古黨校，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010 )

行政審批制度改革法治化的困境及對(duì)策
——基于內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研與思考

毛 原

(內(nèi)蒙古黨校，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010 )

行政審批制度改革的本質(zhì)是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的重新設(shè)定和配置。行政審批實(shí)際上已經(jīng)成為越來越多的社會(huì)管理事前控制措施。基于對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革的實(shí)際調(diào)研，針對(duì)取得的成效和面臨的困難特別是一些全國(guó)性的普遍性問題，應(yīng)明確行政審批和行政許可的關(guān)系，建立規(guī)范行政審批的管理制度，進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)調(diào)整改革，實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的法治化。

《行政許可法》；行政審批；改革；政府權(quán)力配置；行政許可；法治化

行政審批制度改革是當(dāng)前全面深化改革的重要內(nèi)容，也是政府部門工作的一大主題和重要抓手。尤其是2014年，我國(guó)行政審批制度改革取得巨大成效，到2014年底，國(guó)務(wù)院共取消下放行政審批事項(xiàng)728項(xiàng)[1]，提前實(shí)現(xiàn)了李克強(qiáng)總理在2013年3月作出的“要在未來5年內(nèi)把國(guó)務(wù)院的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減少三分之一”的承諾。2015年，國(guó)務(wù)院又取消下放311項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消123項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，并徹底終結(jié)了非行政許可審批[2]。2016年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次聚焦簡(jiǎn)政放權(quán)，1月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再推出一批簡(jiǎn)政放權(quán)改革措施,包括再取消納稅人申報(bào)方式核準(zhǔn)、地方企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券的部門預(yù)審等150多項(xiàng)審批事項(xiàng);再取消10余項(xiàng)束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的部門行政許可;再清理規(guī)范192項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng);再取消汽車營(yíng)銷師、咖啡師、注冊(cè)人力資源管理師等61個(gè)事項(xiàng)等。改革朝著更深入和有序的方向繼續(xù)推進(jìn)。就內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，自2004年《行政許可法》頒布實(shí)施到2012年，自治區(qū)政府分3批共取消、下放和調(diào)整了302項(xiàng)行政審批項(xiàng)目①。自2013年新一屆中央政府成立以來，自治區(qū)政府取消、下放和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目已達(dá)到223項(xiàng)②。行政審批制度改革的本質(zhì)是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的重新設(shè)定和配置。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，如何鞏固行政審批制度改革取得的成果，避免再出現(xiàn)邊清理、邊新增的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的法治化應(yīng)當(dāng)是大勢(shì)所趨。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革主要做法和成效

(一)確立行政審批制度改革指導(dǎo)原則

黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。按照行政審批制度改革這一總的指導(dǎo)原則，從2013年到2015年，自治區(qū)政府連續(xù)三次發(fā)文，確定了統(tǒng)一要求，分類處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，并不再保留“非行政許可審批”這一類別的具體指導(dǎo)原則，共取消、下放和調(diào)整了200多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目②。2015年7月，自治區(qū)人民政府又印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，要求適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)，行政審批要從重?cái)?shù)量向求實(shí)效轉(zhuǎn)變，從分頭分層級(jí)推進(jìn)向縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變，從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，著力解決跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的重大問題。各地方和部門以此為指導(dǎo)，確定了本部門行政審批制度改革的具體原則。如2014年5月，包頭市發(fā)改委提出并確立了“四個(gè)一律、四個(gè)公開”原則，作為發(fā)改委審批事項(xiàng)改革總的指導(dǎo)原則③，烏蘭察布市政府確立了權(quán)力法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民、合并整合的指導(dǎo)原則④，自治區(qū)國(guó)稅局則以五個(gè)“到位”引領(lǐng)行政審批制度改革⑤。這些都為自治區(qū)行政審批制度改革打好基調(diào)、指明了方向。

(二)調(diào)整取消并大幅度下放審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序

例如，包頭市政府通過取消和下放兩種方式，把全市42個(gè)市直部門的269項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，精簡(jiǎn)到21個(gè)市直部門43項(xiàng)審批事項(xiàng)，審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)幅度達(dá)84%。市轄區(qū)平均保留審批事項(xiàng)23項(xiàng)，精簡(jiǎn)幅度達(dá)70%；外五旗縣區(qū)平均保留審批事項(xiàng)27項(xiàng)，精簡(jiǎn)幅度達(dá)68%，成為自治區(qū)乃至全國(guó)同類城市精簡(jiǎn)幅度最大、保留審批事項(xiàng)最少地區(qū)之一。國(guó)務(wù)院審改辦還將包頭市作為全國(guó)推進(jìn)行政審批制度改革聯(lián)系點(diǎn)單位。烏蘭察布市政府在2015年6月30日公布了行政權(quán)力清單，共涉及市政府55個(gè)部門和單位3719項(xiàng)行政權(quán)事項(xiàng)，堅(jiān)決取消實(shí)施依據(jù)不充分的權(quán)力事項(xiàng)，取消部門“紅頭文件”自設(shè)的權(quán)力。同時(shí)，各地區(qū)部門全面簡(jiǎn)化審批程序，大幅壓縮審批時(shí)限。包頭市審批事項(xiàng)平均辦理時(shí)限由改革前的16天壓縮到4天，壓縮75%，同時(shí)采取“并聯(lián)審批、信息共享、限時(shí)辦結(jié)”的方式，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)投資、工商注冊(cè)登記項(xiàng)目審批程序進(jìn)行了全面簡(jiǎn)化⑥。烏蘭察布市將過去行政審批事項(xiàng)平均審批時(shí)限18.5個(gè)工作日壓縮為5.5個(gè)工作日?？傊?，自治區(qū)政府及其部門通過大刀闊斧的推進(jìn)行政審批制度改革，充分釋放了各類市場(chǎng)主體的積極性和主動(dòng)性，大大激發(fā)了市場(chǎng)活力，有力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展，人民群眾真正享受到了改革釋放的紅利。2014年，僅包頭市就新增注冊(cè)企業(yè)6579戶，新增注冊(cè)資本約300億元，新增就業(yè)5.46萬人，同比分別增長(zhǎng)65.26%、24.17%和65.45%，極大的激發(fā)了市場(chǎng)活力。

(三)出臺(tái)配套文件，規(guī)范審批辦法

在大幅取消下放行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，各地區(qū)部門紛紛完善政策體系，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。除了依據(jù)國(guó)務(wù)院和自治區(qū)政府發(fā)布的多個(gè)有關(guān)行政審批制度改革的文件外，各地區(qū)部門都出臺(tái)了相關(guān)政策文件。如包頭市先后出臺(tái)了《關(guān)于公布保留和下放行政審批事項(xiàng)的通知》《包頭市園區(qū)工業(yè)項(xiàng)目審批全程代辦暫行辦法》《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)改革的通知》等14個(gè)政策文件，嚴(yán)格規(guī)范行政審批事項(xiàng)及環(huán)節(jié)。烏蘭察布市制定了《烏蘭察布市開展行政權(quán)力梳理工作實(shí)施方案》《關(guān)于做好行政審批事項(xiàng)“放、接、管”工作的實(shí)施意見》等，要求各單位對(duì)下放的行政審批項(xiàng)目制定實(shí)施方案，上下級(jí)對(duì)口部門制定承接方案，加強(qiáng)對(duì)下放后的檢查指導(dǎo)監(jiān)督等。這些政策文件為改革的深入推進(jìn)提供了重要依據(jù)和工作遵循。國(guó)家審計(jì)署太原特派員辦事處從2015年4月起，對(duì)自治區(qū)行政審批制度改革工作進(jìn)行全面督查，至今仍在此工作，未發(fā)現(xiàn)自治區(qū)審改工作出現(xiàn)重大違法違規(guī)情形。

二、自治區(qū)行政審批制度改革存在的問題

雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)行政審批制度改革取得了有目共睹的成績(jī)，但也存在不小的問題、困難和矛盾，有些是帶有全國(guó)性質(zhì)的普遍性問題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)關(guān)于取消和下放行政審批的標(biāo)準(zhǔn)問題

總體而言，我國(guó)目前的行政審批制度改革仍是側(cè)重于對(duì)行政審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)，“大多是應(yīng)急型、淺層型、減量型和被動(dòng)型的，改革往往難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)”[3]。我們以發(fā)改委系統(tǒng)為例，其負(fù)責(zé)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批是數(shù)量集中較多的審批之一，但由于其不屬于行政許可，不受《行政許可法》的調(diào)整。所以，在當(dāng)前的行政審批制度改革中，取消和下放行政審批的標(biāo)準(zhǔn)是什么？各個(gè)地方和部門都不很明確和一致。推而廣之到所有的行政審批事項(xiàng)，哪些行政審批事項(xiàng)應(yīng)該徹底取消？哪些應(yīng)該下放到市縣？也沒有一個(gè)統(tǒng)一和具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。但是，這是針對(duì)中央政府管理的事項(xiàng)，是否一律適用地方呢？另外，取消和下放是兩個(gè)不同性質(zhì)的行為，取消意味著政府不再事前設(shè)門檻，公民、法人和其他組織可以自由進(jìn)入，而下放只是把這個(gè)權(quán)力下放給了下級(jí)行政機(jī)關(guān)，該領(lǐng)域仍不能自由進(jìn)入。取消要解決的是放松管制、轉(zhuǎn)變政府職能的問題；而下放要解決的是行政管理的便民、高效問題，而我們很多地方和部門卻把它們混為一談了。從自治區(qū)乃至全國(guó)的情況看，行政審批取消的是少數(shù)，大量的是下放。例如，包頭市發(fā)改委系統(tǒng)目前共辦理的審批項(xiàng)目264個(gè)，其中由市發(fā)改委辦理80個(gè)(其中審批30個(gè)、核準(zhǔn)21個(gè)、備案29個(gè))；旗縣區(qū)發(fā)改部門辦理184個(gè)(其中審批32個(gè)、核準(zhǔn)47個(gè)、備案105個(gè))；固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和招標(biāo)審批事項(xiàng)、重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等審批事項(xiàng)，都已下放至旗縣區(qū)發(fā)改部門辦理。目前由旗縣區(qū)辦理的審批項(xiàng)目占全市的70%以上。再如，目前全區(qū)國(guó)稅系統(tǒng)的稅務(wù)行政審批事項(xiàng)共有78項(xiàng),其中行政許可7項(xiàng)，非行政許可審批71項(xiàng)。審批權(quán)限在旗縣局的有50項(xiàng)，占比為64.1%。

吳敬璉教授多次講到：“行政審批從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，就是尋租，行政審批是腐敗的源頭”[4]。審批權(quán)沒下放時(shí)，是大官腐敗，行政審批權(quán)下放后，大官的腐敗會(huì)得到一些遏制，但小官就不腐嗎？難道小官的思想境界、能力、抗腐蝕力就比大官強(qiáng)嗎？結(jié)果可能恰恰相反。另外，基層一下子承接了大量不熟悉、甚至不甚懂的業(yè)務(wù)，尤其是一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，鑒于他們對(duì)法律、政策、實(shí)踐等的理解把握能力，可能不僅接不住，也辦不好，反而不利于高效便民。

(二)關(guān)于取消和下放行政審批的依據(jù)和程序問題

關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)的依據(jù)，總的指導(dǎo)性依據(jù)是中央或國(guó)務(wù)院的政策文件，如黨的十八屆三中全會(huì)《決定》；各地區(qū)部門直接和具體的依據(jù)則主要是上級(jí)政府或部門的文件。這也是以往我國(guó)行政審批制度改革的一個(gè)重要特征，即主要是政策性推動(dòng)。政策性推動(dòng)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和靈活性，但也具有不穩(wěn)定性與不可持續(xù)性的弱點(diǎn)，在改革初期能夠取得積極成效[5]，但在全面深化改革的今天，政策性推動(dòng)已顯“心有余而力不足”。至于行政審批的程序和簡(jiǎn)化便民問題，各地也是做法不一，五花八門。應(yīng)該說，當(dāng)前的這場(chǎng)被認(rèn)為是中國(guó)最“傷筋動(dòng)骨”的行政審批制度改革，法治化程度是較低的，僅靠一些政策文件對(duì)行政審批的事項(xiàng)、依據(jù)、程序等進(jìn)行規(guī)范，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的壓力機(jī)制有所緩解，敢碰“硬骨頭”的決心和勇氣有所松動(dòng)，行政審批制度改革取得的成效極易出現(xiàn)反彈，這也是理論界和實(shí)務(wù)界最擔(dān)心的問題。

(三)關(guān)于部門協(xié)同改革方面的問題

由于我們?cè)谛姓徟贫雀母锏恼w設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌實(shí)施方面尚存在范圍界定不清、標(biāo)準(zhǔn)程序不統(tǒng)一等問題，實(shí)踐中出現(xiàn)了改革措施部門化、碎片化，部門之間、上下級(jí)之間不聯(lián)動(dòng)、不協(xié)同、不配套、不落實(shí)等問題。我們以發(fā)改委為例，比如固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批涉及規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、發(fā)改、住建、維穩(wěn)等若干職能部門，部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制、支撐關(guān)系、運(yùn)轉(zhuǎn)流程、前置條件等多方面制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，都直接影響著行政審批的效能和結(jié)果，但由于有些部門未能同步或協(xié)同下放權(quán)限，一些縣(旗)區(qū)發(fā)改部門還必須時(shí)常到市直部門協(xié)調(diào)手續(xù)辦理，造成審批改革的掣肘和梗阻，甚至使個(gè)別項(xiàng)目、某些環(huán)節(jié)的審批改革僅流于名義上的下放。

三、我國(guó)行政審批制度改革法治化的對(duì)策

由于行政審批不受《行政許可法》的規(guī)范和調(diào)整，成了法外之審批，加之實(shí)踐中一些行政許可為了規(guī)避法律的控制，也被冠之以行政審批的名義，行政審批實(shí)際上已經(jīng)成為越來越多的社會(huì)管理事前控制措施。要實(shí)現(xiàn)行政審批制度的法治化，避免再出現(xiàn)邊清理、邊新增現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下問題：

(一)明確行政審批和行政許可的關(guān)系

首先要明確的是，行政審批不是一個(gè)法律概念。通常認(rèn)為，行政審批是行政審核和行政批準(zhǔn)的合稱，是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人行為的合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可，確認(rèn)特定民事關(guān)系或者民事權(quán)利能力和行為能力的行為。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)具有審批性的管理行為有多種，如產(chǎn)權(quán)人對(duì)有關(guān)資產(chǎn)管理的審批、財(cái)政優(yōu)惠待遇審批、授予榮譽(yù)稱號(hào)審批、審核、批準(zhǔn)、同意、檢驗(yàn)、備案等等。因?yàn)樾姓徟皇堋缎姓S可法》的規(guī)范和調(diào)整，是法外之審批?，F(xiàn)在的行政審批基本上成了一個(gè)大籮筐，越來越多的社會(huì)管理事前控制措施，有的本來是屬于行政許可的，也都塞進(jìn)到這個(gè)籮筐中，以此來規(guī)避《行政許可法》的調(diào)整和規(guī)范。而《行政許可法》對(duì)行政許可的涵義、特征、范圍，設(shè)定行政許可的原則，許可的程序、對(duì)許可的監(jiān)督等都做了明確的規(guī)定，故建議應(yīng)當(dāng)以《行政許可法》為基本依據(jù)和遵循，對(duì)目前的行政審批做如下清理和分類:一是將現(xiàn)有的行政審批中一部分屬于行政許可的審批，納入《行政許可法》的調(diào)整和規(guī)范之內(nèi)，并改稱為行政許可；二是將現(xiàn)有一部分屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批，因其不能包含在《行政許可法》中，這部分行政審批可以繼續(xù)保留下來，但是要嚴(yán)格掌握并控制在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)中，不能涉及外部行政相對(duì)人；三是還有一部分行政審批就是沒有設(shè)立必要的審批事項(xiàng)，清理取消的主要應(yīng)當(dāng)是這部分內(nèi)容。

(二)建立規(guī)范行政審批的管理制度

一是關(guān)于設(shè)立或者保留行政審批的標(biāo)準(zhǔn)問題。行政審批制度改革的根本目的和判斷標(biāo)準(zhǔn)，是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去擔(dān)當(dāng)。地方政府不能再習(xí)慣于通過招商引資、上項(xiàng)目、對(duì)部分企業(yè)給予特殊優(yōu)惠政策等行政手段干預(yù)資源配置，以審批手段壓縮市場(chǎng)活力?！缎姓S可法》第13條規(guī)定：“本法第12條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主解決的事項(xiàng)；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效解決的事項(xiàng)；行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)；采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)?！眲澏诵姓S可的范圍，并強(qiáng)調(diào)“四個(gè)優(yōu)先”原則。行政審批雖然不完全等同于行政許可，但二者的作用是相同的。早在2004年，國(guó)務(wù)院就提出“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。”[6]2012年10月10日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》再次強(qiáng)調(diào)了“四個(gè)優(yōu)先”原則⑦。2015年12月28日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020)》，指出“最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定”，與“四個(gè)優(yōu)先”原則一脈相承?？梢?，“四個(gè)優(yōu)先”原則不僅適用行政許可，同樣也應(yīng)該適用行政審批，應(yīng)當(dāng)以此作為設(shè)立或者保留行政審批的基本標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，一些該取消的行政審批，應(yīng)一律取消；一些屬于行政許可又確需保留的，應(yīng)轉(zhuǎn)為法律規(guī)范下的行政許可；一些不屬于行政許可又需要審批的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)為內(nèi)部管理事項(xiàng)。

二是關(guān)于行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)問題。行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是深化行政審批制度改革的必然要求，也是行政權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的重要內(nèi)容。應(yīng)按照“簡(jiǎn)化、便民、合理、明晰”的原則，編制審批流程、裁量準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)方式標(biāo)準(zhǔn)，確保審批辦事信息公開、精確、權(quán)威，為辦事主體提供無差別的服務(wù)。這其中《行政許可法》規(guī)定的諸如“一次性告知”“聽證”“一個(gè)窗口對(duì)外”等相關(guān)程序，也應(yīng)當(dāng)成為行政審批要遵循的基本程序，要讓行政相對(duì)人在行政審批全過程中看到程序正義、享受程序正義、相信程序正義。

三是關(guān)于對(duì)行政審批的定期評(píng)價(jià)和監(jiān)管問題?！缎姓S可法》第20條規(guī)定，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政審批的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政審批應(yīng)參照上述規(guī)定進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)督，按照“誰審批、誰監(jiān)督”的原則，完善監(jiān)管制度和責(zé)任體系。

(三)進(jìn)行地方政府機(jī)構(gòu)調(diào)整改革

我國(guó)目前地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量過多、規(guī)模過小，市縣機(jī)構(gòu)中10人以下的機(jī)構(gòu)約占地方行政機(jī)構(gòu)總數(shù)的42.3%[7]，同時(shí)各部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較多，提前離崗占用了一些編制，客觀上降低了行政編制的使用效率，導(dǎo)致地方一些部門出現(xiàn)人浮于事和人手不足的現(xiàn)象。在行政審批制度改革中，要繼續(xù)深化大部制改革，加大機(jī)構(gòu)整合的力度，推動(dòng)部門間機(jī)構(gòu)優(yōu)化、部門內(nèi)職能整合，最終實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。

總之，行政審批制度改革就是“虎口拔牙”。為了鞏固行政審批制度改革取得的成效，應(yīng)當(dāng)關(guān)注《行政許可法》與行政審批制度改革的關(guān)系，用《行政許可法》來引領(lǐng)行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革的法治化。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府法制辦公室。

②《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2013〕104號(hào))，取消、下放了103項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于分級(jí)審批、下放和取消部分行政審批項(xiàng)目的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2014〕58號(hào))，分級(jí)審批52項(xiàng)，下放52項(xiàng)，取消10項(xiàng)；《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于取消和調(diào)整一批行政許可項(xiàng)目的決定》(內(nèi)政發(fā)〔2015〕65號(hào))，取消和暫緩執(zhí)行6項(xiàng)行政許可項(xiàng)目。

③市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一律取消審批，符合自治區(qū)“8337”發(fā)展思路和國(guó)家規(guī)定的一律改為備案制，由地方管理更方便有效的事項(xiàng)一律下放地方和基層管理，按規(guī)定保留下來的審批事項(xiàng)一律做到審批事項(xiàng)、審批要件、審批流程、辦理時(shí)限“四公開”。

④取消實(shí)施依據(jù)不充分的權(quán)力事項(xiàng),取消部門“紅頭文件”自定的權(quán)力事項(xiàng)；凡是涉及職權(quán)調(diào)整的部門,一律按照“誰行使、誰梳理”的總要求進(jìn)行梳理；除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)由市級(jí)部門行使的行政權(quán)力外,凡是直接面向基層、量大面廣,由地方政府管理更有效、更方便群眾辦理且能夠承接的行政權(quán)力,一律進(jìn)行下放；凡是順應(yīng)本地區(qū)行政管理體制改革的大趨勢(shì),符合全面深化改革要求,同一類權(quán)力事項(xiàng)通過整合能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)合理運(yùn)行的,一律進(jìn)行合并整合。

⑤行政審批制度改革從嚴(yán)落實(shí)到位、對(duì)外宣傳到位、部門協(xié)作到位、調(diào)研準(zhǔn)備到位、配套措施到位。

⑥如房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目審批程序在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了“1+4”模式。由政府出資委托規(guī)劃部門牽頭，組織完成區(qū)域性環(huán)評(píng)、水評(píng)、能評(píng)、地震安全評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，建設(shè)單位不再單獨(dú)做上述各類評(píng)價(jià)，也不再繳納相關(guān)費(fèi)用；建立了并聯(lián)審批與聯(lián)合驗(yàn)收新機(jī)制，審批時(shí)限由改革前的183個(gè)工作日縮短至42個(gè)工作日，減少141個(gè)工作日。工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目審批程序簡(jiǎn)化為4個(gè)“集裝箱”。大幅減少評(píng)估評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，精簡(jiǎn)前置審批條件，建立聯(lián)合審批新機(jī)制。審批時(shí)限由改革前的360個(gè)工作日縮短至29個(gè)工作日，減少330個(gè)工作日。工商注冊(cè)登記實(shí)行“先照后證”、“三證合一”改革。按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的改革要求，把國(guó)務(wù)院兩次公布的113項(xiàng)工商注冊(cè)登記前置審批全部改為后置，并實(shí)現(xiàn)了電子化“三證合一”。

⑦《決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批?！?/p>

[1]汪玉凱.行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新成效評(píng)估[J].行政改革內(nèi)參,2015,(3).

[2]李克強(qiáng)總理2016年《政府工作報(bào)告[EB/OL].http://house.china.com.cn/apple/fullview_823253.htm.

[3]查志剛,馬靖芳.行政審批改革與法治化建設(shè)的對(duì)策與建議[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(3).

[4]吳敬璉.行政審批是腐敗源頭 比十年前多得多” [EB/OL].網(wǎng)易財(cái)經(jīng),2012年9月15日.

[5]劉劍明,胡悅.行政審批制度改革法治化的路徑選擇[J] .東北師大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015,(1).

[6]國(guó)務(wù)院2004年3月發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)[2004]10號(hào))[EB/OL].http://baike.baidu.com/lin k?url=aRpIbiqDqCdEFmWp0BZypSLZWa4NGCzgowkjpfSs2X35M24Br8rsmE
DNqvO9Eixz-TQDB8rlIvDSP_7LVt_.

[7]于 寧.地方行政體制改革進(jìn)程分析與建議[J].行政改革內(nèi)參，2015,(3).

[責(zé)任編輯：降小寧]

Dilemma and Countermeasures of Administrative-Approval-System Reformation Ruled by Law：Based on Survey and Reflect on Inner Mongolia Autonomous Region

MAO Yuan

(PartySchooloftheCPCInnerMongoliaCommittee,HuhhotInnerMongoliaChina010010)

2016-08-25

毛 原，女，內(nèi)蒙古行政學(xué)院法學(xué)教研部，教授。

D

A

1008-0597(2016)03-0003-05

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.001