聶帥鈞

(四川大學(xué)，四川 成都 610207)

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的意義、問題及建議

聶帥鈞

(四川大學(xué)，四川 成都 610207)

作為憲法確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院對行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的客觀需要和彌補(bǔ)行政執(zhí)法監(jiān)督不足的重要舉措。鑒于法律依據(jù)、具體制度、工作機(jī)制等方面存在的問題妨礙行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性、統(tǒng)一性和有效性，應(yīng)從明確基本原則，統(tǒng)一程序規(guī)范、健全工作機(jī)制等方面進(jìn)行完善，推動行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有序發(fā)展。

人民檢察院；行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；工作機(jī)制；立法完善；制度設(shè)置

行政權(quán)是一種對公民權(quán)利影響最直接、最頻繁的國家權(quán)力，隨著國家事務(wù)和社會生活的日益復(fù)雜呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)張趨勢。在現(xiàn)代福利國家，公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺谢顒佣伎赡軙c行政權(quán)發(fā)生關(guān)系。[1]目前行政權(quán)已經(jīng)廣泛介入環(huán)境保護(hù)、治安管理、衛(wèi)生監(jiān)管、社會保障等諸多關(guān)切公眾自身利益的領(lǐng)域，行政執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象屢禁不止，行政相對人的合法權(quán)益時常遭受侵害， 其原因在于行政執(zhí)法活動監(jiān)督不力。建立健全行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督機(jī)制可以有效地改變目前普遍存在的公權(quán)力擴(kuò)張與監(jiān)督弱化的問題。[2]長期以來我國檢察機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)偏向于刑事案件的訴訟監(jiān)督，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督基本處于空白狀態(tài)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正” ,“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督制度”,“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”等系列措施；此外國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將依法行政的基本要求界定為合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。上述規(guī)定為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)確立了政策依據(jù)和發(fā)展方向。鑒于此，本文試圖詮釋建設(shè)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實意義，剖析其存在問題和困境，以期為推動行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度有序發(fā)展提出對策。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)現(xiàn)實意義解讀

(一)全面推進(jìn)法治政府建設(shè)的客觀需要

法治政府的核心是政府活動的合法性，因此從邏輯上講，依法行政可以被理解為一種使行政活動得到“合法化”的策略和技術(shù)。[3]建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于依法行政，政府行政執(zhí)法活動必須受到法律規(guī)范約束，違法行政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。然而實踐中各地仍不同程度存在暴力執(zhí)法、隨意執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等問題，有的甚至演變?yōu)槿后w性事件，引爆網(wǎng)絡(luò)輿情集體討伐。例如，中國人民大學(xué)碩士雷洋在警方的一次抓嫖行動中意外身亡；[4]兩名女子因未攜帶身份證被深圳警方不當(dāng)盤查和傳喚并遭受言語侮辱；[5]長沙市岳麓區(qū)強(qiáng)制拆遷致使一村民被活埋在廢墟之中；[6]等等。行政執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、失職瀆職和權(quán)力尋租等問題有損行政機(jī)關(guān)“執(zhí)法為民”的形象，不利于法治政府建設(shè)。行政執(zhí)法活動作為權(quán)力行使的具體表現(xiàn)方式，隨時都可能出現(xiàn)權(quán)力濫用，正如英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵所言“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對的腐敗”。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督可以加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和規(guī)范，對防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、消極或者不作為起著重要作用。

(二)彌補(bǔ)行政執(zhí)法監(jiān)督不足的重要舉措

我國目前形成了一套以外部監(jiān)督(權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會公眾等)和內(nèi)部監(jiān)督(行政機(jī)關(guān))為主的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但存在許多弊端：其一，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。由全國人民代表大會及常務(wù)委員會履行和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會履行，囿于沒有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺乏監(jiān)督程序，人大會期非經(jīng)常性，代表非職業(yè)化、議事成本較高，常委會事務(wù)繁忙，權(quán)力機(jī)關(guān)很難實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為經(jīng)常性、具體化監(jiān)督。其二，審判機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要是通過行政訴訟進(jìn)行司法審查，新修訂的《行政訴訟法》緩解了行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題,但行政復(fù)議因受案范圍較狹窄、管轄體制不規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置不獨(dú)立，加之法院奉行“不告不理”的訴訟原則、行政權(quán)制約范圍較小、監(jiān)督力度不足，此外地方政府不當(dāng)干預(yù)和對行政行為合理性審查的強(qiáng)度有限，使審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督疲軟乏力。其三，公民、新聞媒體和社會團(tuán)體參與的社會監(jiān)督因行政執(zhí)法行為公開化程度不高，公眾權(quán)利意識淡薄、監(jiān)督反饋渠道不暢通等，嚴(yán)重影響著社會監(jiān)督功效。其四，無論是層級監(jiān)督還是監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)法律地位低下、缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，審計參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多、各類領(lǐng)導(dǎo)小組多，職責(zé)不清、職能發(fā)散。監(jiān)督主體在人事、財政等方面受制于同級或上級政府，受地方保護(hù)主義和部門本位主義影響，監(jiān)督的公平性、獨(dú)立性缺乏有效保障。盡管現(xiàn)已形成了一個內(nèi)外結(jié)合、縱橫交錯的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但這個體系并不完備且效能較低，建立行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督制度日益成為可資選擇的方案。[7]相較而言，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法行為有著天然優(yōu)勢。例如，檢察隊伍較高的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能足以勝任行政執(zhí)法監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)上下級間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系能夠促使其保持一定的獨(dú)立性。建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制將彌補(bǔ)現(xiàn)行體系的缺陷，強(qiáng)化對行政執(zhí)法權(quán)力的約束和控制。

(三)實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)憲法地位的內(nèi)在要求

現(xiàn)行憲法確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，使其行使檢察監(jiān)督權(quán)不受行政機(jī)關(guān)干涉。檢察監(jiān)督權(quán)由人民代表大會授予，是人民檢察院單獨(dú)行使的一項基本國家權(quán)力。[8]《憲法》第129條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！奔礄z察機(jī)關(guān)行使權(quán)力代表了國家的意志，檢察權(quán)的本質(zhì)屬性就是法律監(jiān)督權(quán)。第131條“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！?表明在國家權(quán)力的分工中,檢察權(quán)只能由檢察機(jī)關(guān)行使,其他任何機(jī)關(guān)不得行使。 第135條“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！逼湟?guī)范意涵在于通過建立公權(quán)力之間相互制約的機(jī)制，保護(hù)公民的基本權(quán)利。①

人民代表大會作為最高的權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督其他任何國家機(jī)關(guān)，檢察院的法律監(jiān)督權(quán)是人民代表大會監(jiān)督權(quán)派生的，其法律監(jiān)督涵蓋了人民法院的審判活動和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動。但《人民檢察院組織法》第5條，人民檢察院的法律監(jiān)督職能集中于刑事訴訟領(lǐng)域，主要負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕以及提起公訴等，并沒有賦予其監(jiān)督行政執(zhí)法活動的權(quán)力；而《人民警察法》(2012年修正)第42條、《治安管理處罰法》(2012年修正)第114條第2款②，只是將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象限定于人民警察、公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動，未涉及所有的行政執(zhí)法行為。這顯然不符合法律監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)涵。根據(jù)憲法對檢察機(jī)關(guān)憲法地位的定位，監(jiān)督行政執(zhí)法行為是檢察院履行法律監(jiān)督職能的題中應(yīng)有之義，檢察監(jiān)督要貫徹于偵查、起訴、審判、執(zhí)行等訴訟環(huán)節(jié)，更要涵蓋行政執(zhí)法活動的各方面。檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)起對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，這既是對中國當(dāng)前憲政體制的實際落實，也是法律監(jiān)督本意的回歸。[9]

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)困境分析

(一)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)問題

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)主要包括兩個方面：一是法律依據(jù)的立法體系問題。我國部門法和檢察實踐將法律監(jiān)督制度變?yōu)樵V訟監(jiān)督制度，訴訟監(jiān)督代替了法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)是與行政訴訟有關(guān)的司法活動而非對公共權(quán)力的控制，現(xiàn)行立法沒有專門針對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的綱領(lǐng)性法律。筆者分析那些在國內(nèi)、地方內(nèi)率先出臺的規(guī)范性文件，選取涵蓋省市縣三級的行政主體(每級各兩個)列舉其制定文件的基本內(nèi)容(見表1)。各地政府出臺規(guī)章以及檢察系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)布規(guī)范性文件，既有檢察機(jī)關(guān)或地方政府單獨(dú)制定，又有政府或政府相關(guān)部門聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)共同制定，鮮有地級市以上人大或人大常委會。立法主體立法級別不同導(dǎo)致制定的法律規(guī)范效力位階和適用范圍差異，以政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件為主的立法格局無法形成統(tǒng)一的有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建立的指導(dǎo)性文件。“先天不足”的立法體系影響了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范化、制度化和法治化。

表1 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法律依據(jù)舉例

二是法律依據(jù)的立法效力問題。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)需要良好的法律體系支持，法律依據(jù)的效力關(guān)系著檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的成敗，目前各地出臺的規(guī)范性文件普遍面臨合法性危機(jī)。依據(jù)《立法法》(2015年修正)第8條列舉的全國人大及其常委會專屬立法權(quán)限第二款包括“人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”，檢察機(jī)關(guān)以國家名義監(jiān)督法律的實施和遵守，涉及檢察機(jī)關(guān)組織設(shè)置、職權(quán)行使、人員任免等事項的調(diào)整都應(yīng)從國家層面制定相關(guān)法律。各地的規(guī)范性文件包括檢察機(jī)關(guān)自身制定頒布的文件無權(quán)對檢察院監(jiān)督行政執(zhí)法這一具體職權(quán)定規(guī)和賦權(quán)，而且這些文件及規(guī)定某種程度有違檢察機(jī)關(guān)國家性的本質(zhì)，有?！读⒎ǚā分械姆山^對保留原則，不能提供檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的合法依據(jù)。

(二)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體制度問題

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在國家法律層面缺少頂層設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法行為大都處于探索階段，監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式和效力保障等問題有待明確厘清。

首先，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍界定直接關(guān)系著檢察權(quán)對行政權(quán)制約力度及依法行政制度目的的順利實現(xiàn)。監(jiān)督范圍過大，會脫離客觀實際影響檢察監(jiān)督效率使監(jiān)督虛化；監(jiān)督范圍過小，無法起到應(yīng)有的監(jiān)管和震懾作用。各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督設(shè)定范圍相差較大，既有對各行政主體違法行政行為的全面監(jiān)督，又有針對國有資產(chǎn)流失、環(huán)境保護(hù)、食品藥品等事關(guān)國家和公共利益行政執(zhí)法行為的重點(diǎn)監(jiān)督。此外，也有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)把抽象行政行為納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。[10]

第三方移動支付市場供過于求，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，存在過度競爭的現(xiàn)象。第三方支付平臺內(nèi)部管理松散混亂、內(nèi)部風(fēng)險控制薄弱，不具有保護(hù)消費(fèi)者的意識。第三方移動支付是一種創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品，而我國仍舊采用傳統(tǒng)的金融監(jiān)管框架和分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管模式，如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國保險法》等。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度不夠，我國尚未建立一部單獨(dú)完整的針對第三方移動支付的法律，法律法規(guī)體系尚不完善，為能從法律層面對第三方移動支付平臺的行為起到約束作用，導(dǎo)致許多第三方互聯(lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)在灰色地帶和法律邊緣徘徊，甚至為了企業(yè)利益違法犯罪。

其次，各地制定的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督文件中監(jiān)督方式的規(guī)定差異較大，有的覆蓋較廣如提出檢察建議、發(fā)出糾正違法通知書、督促起訴、提起行政公益訴訟、查處職務(wù)犯罪等；有的僅限于針對具體行政行為的檢察建議。同時對不同監(jiān)督方式的適用條件也大相徑庭，如《泰州市姜堰區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作實施辦法》規(guī)定對于輕微違法和嚴(yán)重違法的行政行為均可發(fā)出檢察建議書，而《船營區(qū)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作若干規(guī)定》則明確指出嚴(yán)重違法的行政行為應(yīng)當(dāng)發(fā)出《糾正違法通知書》。各地采取監(jiān)督方式缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度將危及檢察監(jiān)督的規(guī)范性、實效性與權(quán)威性，影響法秩序的統(tǒng)一。

最后，各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式普遍面臨著剛性不足的問題，監(jiān)督意見難以有效落實。實踐中，檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督后，行政執(zhí)法主體可能沒有任何反饋信息，是否接受或采納監(jiān)督意見完全取決于行政執(zhí)法主體的態(tài)度。[11]以檢察意見為例，由于缺乏法定強(qiáng)制力往往依賴行政機(jī)關(guān)配合，被監(jiān)督機(jī)關(guān)敷衍了事或拒絕接受無需承擔(dān)法律上的不利后果，致使檢察建議處于形同虛設(shè)的尷尬地位；各地對不接受檢察建議的情況，往往規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向主管機(jī)關(guān)反映或向人大及同級政府報告，缺乏有效的法律措施督促行政機(jī)關(guān)履行。

(三)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的工作機(jī)制問題

各地檢察機(jī)關(guān)從工作機(jī)制層面對開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進(jìn)行了有益探索，但對檢察監(jiān)督掣肘的問題很多，具體表現(xiàn)如下：

第一，行政違法行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全。全面、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)行政違法行為是開展檢察監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ)，多數(shù)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)未能與行政機(jī)關(guān)共享執(zhí)法信息，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案源不豐富，制約了檢察監(jiān)督的廣度和深度。有的地方建立了行政執(zhí)法信息共享平臺，并未囊括所有類型行政執(zhí)法行為，亦未詳細(xì)記載行政執(zhí)法活動的程序、依據(jù)及理由等重點(diǎn)內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)難以通過信息平臺發(fā)現(xiàn)所有類型的行政違法行為。

第二，檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作主要由各地檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察部門承擔(dān)，受“重刑事輕行政”觀念影響，民事行政檢察部門在檢察機(jī)關(guān)中處于邊緣地位，既辦理民事檢察案件,也要負(fù)責(zé)行政檢察工作，在部門職責(zé)設(shè)定、經(jīng)費(fèi)保障及人員的知識結(jié)構(gòu)、執(zhí)法水平等方面，其監(jiān)督行政執(zhí)法行為的法律專業(yè)能力都亟待提高。否則不僅抑制檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，也減緩了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)進(jìn)程。

第三，檢察監(jiān)督調(diào)查機(jī)制不規(guī)范。各地關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的文件中調(diào)查機(jī)制的規(guī)定零散而不全面。在內(nèi)容上大都只界定調(diào)查內(nèi)容是否合法、執(zhí)法人員是否濫用職權(quán)或怠于履行法定職責(zé)，遺漏了法律適用是否正確、執(zhí)法人員是否存在過錯等事項；在調(diào)查手段上只是明確可以采取查閱、復(fù)制、詢問等措施，未規(guī)定是否可以采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施。各地檢察監(jiān)督的調(diào)查機(jī)制掛一漏萬，規(guī)范化程度較低，不利于檢察監(jiān)督職能有效履行。

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制建設(shè)實施路徑設(shè)計

(一)完善立法：明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督基本原則

《人民檢察院組織法》并沒有明確檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的職責(zé)。這種不明確易導(dǎo)致下位法關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)則設(shè)置出現(xiàn)混亂、無序的狀況，不利于此項制度的進(jìn)一步發(fā)展。[12]應(yīng)盡快修改《人民檢察院組織法》或通過憲法解釋的方法明確檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職權(quán)，從而體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位，確保建設(shè)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制于法有據(jù)、有章可循。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)的行使需要限制以防恣意妄為，應(yīng)當(dāng)確立一些基本原則規(guī)范制約：一是依法監(jiān)督原則。即檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法行為必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、方式、程序履行職責(zé)，否則可能會僭越行政權(quán)，失去監(jiān)督的正當(dāng)性。要明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的程序機(jī)制，依據(jù)憲法和法律來判定行政行為是否違法，確保檢察監(jiān)督工作在法治框架下進(jìn)行。二是比例原則。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政執(zhí)法行為時應(yīng)保持適當(dāng)?shù)闹t抑，尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，以維護(hù)行政行為的公定力、拘束力和執(zhí)行力。這就要求檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為實施法律監(jiān)督時應(yīng)當(dāng)具備必要性，對于輕微的行政違法行為由行政機(jī)關(guān)自行解決；對行政執(zhí)法行為實行監(jiān)督主要是對其合法性進(jìn)行審查，確有必要時進(jìn)行合理性審查；對違法行為監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆墒侄?，針對違法情況的嚴(yán)重程度分別采取檢察建議、糾正違法通知、行政公益訴訟等方式。三是事后監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以監(jiān)督行政執(zhí)法活動的結(jié)果為原則，不宜隨意介入行政執(zhí)法過程。這主要是因為行政執(zhí)法行為涉及社會諸多領(lǐng)域，紛繁復(fù)雜、面廣量大，檢察機(jī)關(guān)可能會力不從心，疲于應(yīng)付。同時檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中予以介入勢必會干擾行政執(zhí)法活動，導(dǎo)致行政效率降低和行政成本提高。當(dāng)然，對于可能損害國家利益、公共利益以及引發(fā)群體性事件等嚴(yán)重后果的行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，及時監(jiān)督。

(二)制度設(shè)置：統(tǒng)一行政執(zhí)法檢察監(jiān)督程序規(guī)范

為消除各地立法分散帶來的標(biāo)準(zhǔn)不一、雜亂無章、規(guī)范沖突等弊端，有必要盡早從國家層面出臺《人民檢察院法律監(jiān)督法》并頒布實施細(xì)則，統(tǒng)一調(diào)整各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督活動。

首先，界定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍。一方面，行政執(zhí)法活動涉及的范圍非常廣泛，將所有行政執(zhí)法活動全部納入檢察監(jiān)督的視野，沒有必要，也不現(xiàn)實，需找到切實可行的切入點(diǎn)和重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域。[13]考慮到各地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力和人員數(shù)量的客觀狀況，面對浩瀚如海的行政執(zhí)法行為，應(yīng)將監(jiān)督的重點(diǎn)置于涉及國家利益、公共利益的行政違法行為。另一方面，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督僅限于對行政執(zhí)法行為的合法性審查，對行政行為的合理性則不宜列入檢察監(jiān)督的范圍。[14]檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法監(jiān)督的過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重行政執(zhí)法活動中涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量的部分。筆者以為，可采取抽象概括加直接列舉的立法模式界定檢察監(jiān)督的范圍。

其次，明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式及適用條件。依據(jù)行政執(zhí)法行為的違法程度有針對性地采取檢察建議、糾正違法通知、督促起訴、行政公益訴訟等監(jiān)督方式并明確各自的適用程序，將其有機(jī)銜接以形成對行政權(quán)不同層次的監(jiān)督制約。例如，當(dāng)行政執(zhí)法行為有瑕疵或違反程序時可采取檢察建議，當(dāng)行政執(zhí)法行為嚴(yán)重違法可采取糾正違法通知，若行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或糾正則檢察機(jī)關(guān)可提起行政公訴。

最后，構(gòu)建配套效力保障機(jī)制。具言之，可建立監(jiān)督反饋制度，要求行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議或糾正違法通知；可建立跟蹤問效制度，在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出監(jiān)督意見后督促行政機(jī)關(guān)落實、整改；可建立地方人大追責(zé)制度，對不采納監(jiān)督意見的行政機(jī)關(guān)由人大予以問責(zé)；可建立考評制度，將行政機(jī)關(guān)的落實監(jiān)督意見的情況納入法治政府的考評體系。

(三)改革創(chuàng)新：健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的工作機(jī)制

現(xiàn)行的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作在信息共享、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及調(diào)查機(jī)制等方面亟待完善，可以從以下三方面進(jìn)行體制機(jī)制變革。

一是健全行政違法行為共享機(jī)制。各地政府及其職能部門應(yīng)積極同檢察機(jī)關(guān)共享行政執(zhí)法信息，以便其及時發(fā)現(xiàn)行政違法事實。行政執(zhí)法信息共享平臺中數(shù)據(jù)的錄入應(yīng)及時、全面、準(zhǔn)確，盡量包括各種行政執(zhí)法行為，涵蓋行政執(zhí)法活動的全過程。例如，浙江省永康市行政執(zhí)法信息庫分為6大庫41個分庫和25個子庫，囊括人員、線索、查處、產(chǎn)權(quán)交易工程、執(zhí)法資料和行業(yè)規(guī)范流程等10萬余條行政執(zhí)法信息，共收錄行政執(zhí)法單位22家。[15]此外，檢察機(jī)關(guān)還可通過參與行政案件的審判過程發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法問題，或者建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送機(jī)制以拓寬案件來源。

二是成立專門的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前民事行政檢察部門在檢察機(jī)關(guān)中的配置偏低，并且民事檢察和行政檢察在性質(zhì)、功能、特點(diǎn)等方面存在諸多差異，二者合署辦公，往往造成行政檢察工作資源被擠占，不利于行政檢察工作的正常發(fā)展，也不利于提高行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督能力?；诒O(jiān)督專業(yè)化、專門化的現(xiàn)實需要，可建立獨(dú)立的行政檢察機(jī)構(gòu)以保障行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有序開展。例如，吉林省檢察機(jī)關(guān)在2015年成立了行政檢察部。行政檢察部從6人變成15人，由單一的訴訟監(jiān)督，增加為行政違法行為監(jiān)督、探索公益訴訟、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，人員積極性、責(zé)任感提高，案件質(zhì)量提升。[16]

三是規(guī)范行政執(zhí)法檢察監(jiān)督調(diào)查機(jī)制?？稍凇度嗣駲z察院法律監(jiān)督法》中專章規(guī)定調(diào)查范圍、調(diào)查手段、調(diào)查程序、調(diào)查時限以及調(diào)查結(jié)果處理等內(nèi)容。同時確定行政違法行為調(diào)查程序的啟動條件，非經(jīng)檢察長的批準(zhǔn)不得啟動，確保調(diào)查的嚴(yán)肅性。需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查行政執(zhí)法活動時應(yīng)當(dāng)保持調(diào)查的合理程度，不能干擾行政機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)，調(diào)查過程既要收集行政行為違法的證據(jù)，又要收集能夠證明行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的證據(jù)。

[注 釋]

①參見韓大元《憲法文本與檢察機(jī)關(guān)的憲法地位》，《法學(xué)》2007年9期第114-116頁。

②《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定：“各級人民檢察院行使下列職權(quán)：(一)對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。(二)對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。(三)對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。(四)對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。(五)對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督?！薄度嗣窬旆ā?2012年修正)第42條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。《治安管理處罰法》(2012年修正)第114條第2款：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時處理?！?/p>

[1]章志遠(yuǎn).行政法學(xué)總論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.12.

[2]謝鵬程.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督論[M].北京：中國檢察出版社，2016.19.

[3]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境[J].中國法學(xué)，2008，(5)：63.

[4]文峰.關(guān)注“雷洋事件”，愿真相來快一點(diǎn)[N].長沙晚報，2016-05-11.

[5]新浪網(wǎng).言語侮辱女孩涉事民警被停職[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2016-06-11/doc-ifxszmnz7006719.shtml，2016-06-11/2016-08-22.

[6]騰訊網(wǎng).湖南強(qiáng)拆致一村民被活埋，遺體20天后在廢墟被發(fā)現(xiàn)[EB/OL].http://news.qq.com/a/20160707/036222.htm?t=1467882950149l，2016-07-07/2016-08-22.

[7]王曉，任文松.多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度[J].福建論壇(人文社會科學(xué)版)，2013,(1):178.

[8]種松志.中國檢察制度改革與探索[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010.223.

[9]喬耀強(qiáng).行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的實踐與探索[J].中國檢察官，2006,(12)：57.

[10]崔建科.論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建[J].法學(xué)論壇，2014，(4)：142.

[11]陳冰如，張革新，何君姬，趙輝.論檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)建[J].西部法學(xué)評論，2015,(1)：101.

[12]李曉果.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督熱的再思考[J].學(xué)術(shù)論壇，2015,(2)：140.

[13]杜睿哲，趙瀟.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014,(2)：69.

[14]宋金玲，王龍緒，吳恒兵.健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：從問題到對策[J].東南法學(xué)，2015,(2)：199.

[15]葉寧，譚孝軍.永康建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制[N].金華日報，2012-09-01，第A01版.

[16]法制網(wǎng).吉林省檢察機(jī)關(guān)改革首創(chuàng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“大部制”[EB/OL].http://www.legaldaily.com.cn/locality/電子.

[責(zé)任編輯：降小寧]

Meaning，Problem and Suggestion on Constructing Administrative-enforcement Prosecutorial Supervision Mechanism

NIE Shuai-jun

(SichuanUniversity,ChengduSichuanChina610207)

2016-09-02

2015年度安徽大學(xué)廉政法治協(xié)同創(chuàng)新中心公開招標(biāo)課題《基層政府行政執(zhí)法監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制研究》(項目編號：ADLZFZ15YC05)階段性研究成果。

聶帥鈞，男，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心工作人員，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D

A

1008-0597(2016)03-0020-06

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.004