何雪波

(廣東香山律師事務(wù)所, 廣東 中山 528400)

論預(yù)算修正權(quán)

何雪波

(廣東香山律師事務(wù)所, 廣東 中山 528400)

西方國(guó)家普遍通過國(guó)家立法授予議會(huì)預(yù)算修正權(quán)來實(shí)現(xiàn)議會(huì)管控政府公共財(cái)政支出的目的，相關(guān)模式有無限修正、有限修正和協(xié)商修正(或彈性修正)等。我國(guó)《憲法》《預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)該級(jí)政府預(yù)算草案進(jìn)行“審查和批準(zhǔn)”的權(quán)力，卻未明確規(guī)定預(yù)算修正權(quán)；部分省市地方通過立法文件及相關(guān)實(shí)踐對(duì)預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行探索的實(shí)效不明顯。未來修改《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)明確設(shè)置預(yù)算修正權(quán)，并對(duì)預(yù)算修正權(quán)的權(quán)限范圍、提案主體、審議程序及預(yù)算修正案通過后的法律效力予以明確規(guī)定。

預(yù)算修正權(quán)；公共財(cái)政管控；立法缺失；實(shí)踐探索；西方立法模式；立法建議

預(yù)算修正權(quán)是指代議機(jī)關(guān)在審查和批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算草案過程中，依照法定程序?qū)ζ溥M(jìn)行修改的權(quán)力。我國(guó)《憲法》及《預(yù)算法》雖然籠統(tǒng)規(guī)定，各級(jí)人大對(duì)該級(jí)政府財(cái)政預(yù)算草案享有“審查和批準(zhǔn)”權(quán)力，卻未明確規(guī)定預(yù)算修正權(quán)。2014年10月，中共中央十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出要加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督力度及財(cái)政預(yù)算的公開透明等項(xiàng)，這就為通過預(yù)算修正權(quán)的行使進(jìn)行人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)一步指明了方向。在此基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算修正權(quán)從法律上進(jìn)行界定和設(shè)置，有利于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)預(yù)算法治進(jìn)程，對(duì)深化我國(guó)財(cái)稅體制改革及憲政建設(shè)有著重要意義。

一、國(guó)外預(yù)算修正權(quán)的立法模式

有研究者統(tǒng)計(jì)和比較82個(gè)國(guó)家的預(yù)算修正權(quán)的立法情況，將國(guó)外預(yù)算修正權(quán)的立法模式概括為三種：無限修正、有限修正及協(xié)商修正(或彈性修正)。[1]

(一)無限修正模式

無限制地行使預(yù)算修正權(quán)的國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案的審查活動(dòng)，在效力上與立法活動(dòng)并無二致。因此，對(duì)于政府提交的預(yù)算草案，議會(huì)不僅可以對(duì)其進(jìn)行刪減，亦可對(duì)某些科目或款項(xiàng)進(jìn)行追加，而無需征得政府同意。

絕大多數(shù)總統(tǒng)制國(guó)家在預(yù)算修正權(quán)立法中采取了無限修正模式，最典型者當(dāng)屬美國(guó)。按照《美國(guó)聯(lián)邦憲法》、《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》(1921年)、《國(guó)會(huì)預(yù)算和截留控制法》(1974年)、《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法》(1985年)、《預(yù)算執(zhí)行法》(1990年)、《政府績(jī)效與結(jié)果法》(1993年)及《赤字削減法》(2005年)等相關(guān)規(guī)定，總統(tǒng)可以提出政府預(yù)算方面的概算案，但該概算案僅具建議性質(zhì)；美國(guó)國(guó)會(huì)可以對(duì)總統(tǒng)提交的概算案進(jìn)行增加、刪減甚至整體否決后提出新的預(yù)算法案，此即美國(guó)國(guó)會(huì)的無限制的預(yù)算修正權(quán)。

但是，美國(guó)的國(guó)會(huì)立法要經(jīng)總統(tǒng)簽署后方始生效。總統(tǒng)可以對(duì)國(guó)會(huì)已經(jīng)通過的預(yù)算案選擇整體或部分予以否決。一般來說，總統(tǒng)不太可能直接行使整體否決權(quán)，因?yàn)檫@會(huì)延長(zhǎng)國(guó)庫(kù)撥款時(shí)間；而且國(guó)會(huì)也可以通過復(fù)議，以2/3以上多數(shù)投票，再次否決總體的否決決定，使得預(yù)算案直接生效。[2]

總體上看，美國(guó)預(yù)算修正權(quán)制度存在于法律體系完善、程序嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)及人員的專業(yè)化設(shè)置及透明的運(yùn)作模式等預(yù)算框架中，對(duì)美國(guó)財(cái)政收支發(fā)揮了重大作用。

(二)有限修正模式

在嚴(yán)格的有限修正模式下，代議機(jī)關(guān)僅享有消極的預(yù)算修正權(quán)，一般情況下只能對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案減額修正，并且，在對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行修正時(shí)，也受到嚴(yán)格限制。代議機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是看緊政府的“錢袋子”，控制其支出，而不能代替行政機(jī)關(guān)決定增加的支出科目。

有限修正模式被大多數(shù)內(nèi)閣制國(guó)家采用。英國(guó)有關(guān)預(yù)算修正權(quán)的立法模式即為典型。在英國(guó)，預(yù)算草案由內(nèi)閣編制，然后交議會(huì)審批。在效力上，經(jīng)過議會(huì)審批的預(yù)算案等同于法律。[3]但是，從英國(guó)預(yù)算制度的發(fā)展歷程來看，議會(huì)預(yù)算權(quán)長(zhǎng)期傾向于控制政府的不當(dāng)收入及減少政府的不當(dāng)支出，而忽略對(duì)政府預(yù)算草案的增額修正。《議會(huì)法》還規(guī)定，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案的審查由下議院負(fù)責(zé)，而上議院則無此權(quán)力。[4]因此，英國(guó)預(yù)算修正權(quán)的行使機(jī)構(gòu)為下議院，且僅限于有限的減額修正。

英國(guó)的預(yù)算修正權(quán)如果僅僅是基于擔(dān)心增加納稅人負(fù)擔(dān)而拒絕對(duì)預(yù)算草案的增額修正，其實(shí)未盡合理。畢竟，議會(huì)在作為制衡政府財(cái)政收支的權(quán)力機(jī)關(guān)的同時(shí)，其本身亦屬民意代表機(jī)關(guān)；若為保障民眾權(quán)益而增加部分科目或數(shù)額的預(yù)算支出，其實(shí)并無不妥；尤其是，假若是在維持預(yù)算平衡的前提下，在削減部分預(yù)算支出的同時(shí)，將削減部分增加到其他科目，或者更為合理。

(三)協(xié)商修正模式

在德日等國(guó)，為保障代議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)尊重行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán)，代議機(jī)關(guān)欲對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行修改，應(yīng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)商后進(jìn)行。此種模式被稱為協(xié)商修正或彈性修正，即只要有一個(gè)機(jī)制來保持預(yù)算平衡，議會(huì)就可以增加或減少預(yù)算收支。[5]

按《德國(guó)基本法》及《聯(lián)邦預(yù)算法》等規(guī)定，眾議院若是通過對(duì)預(yù)算增加支出或新增項(xiàng)目，以及通過會(huì)減少國(guó)家收入的預(yù)算草案修正案，應(yīng)獲得聯(lián)邦政府的同意；聯(lián)邦政府應(yīng)在六周內(nèi)予以答復(fù)。眾議院在通過上述預(yù)算案四周內(nèi)，聯(lián)邦政府可請(qǐng)求議會(huì)對(duì)其進(jìn)行變更。[6]有研究者認(rèn)為，這一模式既賦予了議會(huì)預(yù)算修正權(quán)，又能保障政府不會(huì)輕易受到干涉，不失為一種兼顧和平衡各方的理想模式。[7]但是，如果政府對(duì)議會(huì)的預(yù)算草案修正案不予理會(huì)，則議會(huì)的修正權(quán)豈非形同虛設(shè)？

日本的預(yù)算修正權(quán)與德國(guó)有相似之處。按日本《財(cái)政法》第19條及相關(guān)規(guī)定，在議會(huì)審議內(nèi)閣預(yù)算草案時(shí)，參眾兩院均可對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修正，并且沒有對(duì)修正權(quán)進(jìn)行明確限制；但是，在議會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行增額修正時(shí)，應(yīng)同內(nèi)閣協(xié)商；[8]相比之下，在德國(guó)，議會(huì)提出的預(yù)算修正案須經(jīng)過政府同意方可通過，而日本法律則沒有這樣的要求。亦因此，也有研究者把日本模式單列，認(rèn)為其預(yù)算修正權(quán)雖有程序限制(即與內(nèi)閣協(xié)商)，但并無實(shí)體限制，其實(shí)更接近無限修正模式。

綜上所述，從相關(guān)立法模式來看，隨著“稅制法定”“預(yù)算議會(huì)”逐漸成為民主政治的核心要素，西方國(guó)家普遍通過國(guó)家立法授予議會(huì)預(yù)算修正權(quán)，實(shí)現(xiàn)其管控政府公共財(cái)政支出的目的。同時(shí)大多數(shù)國(guó)家對(duì)其預(yù)算修正權(quán)的提案主體、審議程序及通過表決的預(yù)算修正案的法律效力，均進(jìn)行了較為明確的法律規(guī)定。而從法律實(shí)效上看，議會(huì)通過行使預(yù)算修正權(quán)，確實(shí)能對(duì)政府的財(cái)政收支起到較好的管控作用。

二、我國(guó)預(yù)算修正權(quán)的立法和實(shí)踐

與國(guó)家財(cái)政預(yù)算審批和監(jiān)督有關(guān)的《憲法》《預(yù)算法》，雖賦予各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算草案進(jìn)行“審查和批準(zhǔn)”權(quán)力，卻均未明文涉及預(yù)算修正權(quán)。不少學(xué)者以擴(kuò)張解釋之方法，認(rèn)為預(yù)算修正權(quán)是預(yù)算審批權(quán)的權(quán)能之一。[9]

相較國(guó)家立法中對(duì)預(yù)算修正權(quán)的漠視，我國(guó)部分地方人大反而更見開明，在其地方立法及實(shí)踐中對(duì)預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行了有益探索。

自1996年至今，我國(guó)共有湖北、山西、云南、海南、廣東及河北六個(gè)省級(jí)人大或其常委會(huì)在地方立法中明確規(guī)定預(yù)算修正權(quán)。首先，從預(yù)算修正案的權(quán)限范圍看，僅廣東省有明確規(guī)定可以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行減額或有條件的增額修正。其二，從提案主體看，廣東省有關(guān)預(yù)算修正權(quán)的提案主體相對(duì)寬泛，而云南省及河北省則完全沒有規(guī)定。其三，從審議程序看，除部分不明確的省份外，一般都要通過大會(huì)表決，但在表決之前是否需要經(jīng)過主席團(tuán)審議或同意則有所不同。其四，從表決通過的預(yù)算修正案的法律效力看，除規(guī)定不明確者外，大致存在兩種情況：一是直接規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)按照決定修改預(yù)算，二是預(yù)算修正案獲得通過后，另行對(duì)修改后的本級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行表決。

相較于省級(jí)立法及其實(shí)踐，市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的預(yù)算修正權(quán)立法及其實(shí)踐看上去“步子更快一些”?！皽貛X模式” “閔行模式”是預(yù)算修正權(quán)行使的典范。此外，在新近的一些地方立法如《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》中，也對(duì)預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行了更多的關(guān)切。

第一，“溫嶺模式”是民主協(xié)商的結(jié)果。早在1999年，溫嶺人就在其基層政治中創(chuàng)設(shè)了“民主懇談會(huì)”制度模式。其后，民主懇談會(huì)制度作為一種本土化的公民參與基層政治的民主形式，呈現(xiàn)出在基層民眾的參與效度上階段性遞進(jìn)生長(zhǎng)的特征。[10]

2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談會(huì)制度應(yīng)用于鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算的制定和審議，把政府的整個(gè)預(yù)算草案拿出來讓民意代表發(fā)表意見。2006年3月，鎮(zhèn)人大會(huì)議審議并通過了《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》，將預(yù)算修正權(quán)納入其中。按《實(shí)施辦法》規(guī)定，在分組審議的基礎(chǔ)上，5名以上人大代表可聯(lián)名提出預(yù)算修正案；相關(guān)預(yù)算修正案可以包括削減預(yù)算和增加預(yù)算，但在增加預(yù)算時(shí)，須同時(shí)提出其他預(yù)算支出項(xiàng)目的削減方案，籍以保持預(yù)算平衡；預(yù)算修正案議案須在人大主席團(tuán)規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提出，且內(nèi)容不得與《預(yù)算法》抵觸。

在2006～2009年四年內(nèi)，新河鎮(zhèn)人大代表共聯(lián)名提出了50份預(yù)算修正案提案，其中有38份提案因不符合前述《實(shí)施辦法》的規(guī)定，被作為普通意見處理；有12份提案被提交人大審議，其中5份獲得表決通過。[11]另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，自實(shí)施預(yù)算民主懇談以來，新河鎮(zhèn)的財(cái)政支出從2004年的赤字5500萬元，到2006年降低到赤字3500萬元，到2008年，新河鎮(zhèn)財(cái)政更是實(shí)現(xiàn)了零赤字。

2010年7月，溫嶺市委在其出臺(tái)的《2010年度鎮(zhèn)(街道)黨建工作責(zé)任制考核辦法》中，首次將“參與式預(yù)算工作”納入黨建工作考核內(nèi)容，溫嶺市參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)開始在全市推廣。此后，“溫嶺模式”相繼受到浙江省人大和全國(guó)人大的關(guān)注和贊賞。2013年5月，在《預(yù)算法》修正案三審之前，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)決算審查室?guī)ш?duì)對(duì)溫嶺的“參與式預(yù)算”實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研。

第二，“閔行模式”是專門的法律模式。2008年12月，上海閔行區(qū)人大常委會(huì)通過《閔行區(qū)人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，這是已知的國(guó)內(nèi)第一個(gè)直接以規(guī)范預(yù)算修正權(quán)為全部?jī)?nèi)容的規(guī)范性法律文件。該《辦法》以官方姿態(tài)，首次對(duì)“預(yù)算草案修正案”進(jìn)行定義和要求，就預(yù)算修正權(quán)的權(quán)限范圍、預(yù)算修正案的提案主體、審議程序及預(yù)算修正案通過后的法律效力進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

前述《辦法》出臺(tái)后，為增強(qiáng)人大代表及其他民眾對(duì)政府預(yù)算的認(rèn)識(shí)，閔行區(qū)財(cái)政局還在2011年7月出臺(tái)了《閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算信息公開管理辦法(試行)》，將與政府預(yù)算有關(guān)的財(cái)政信息主動(dòng)向全社會(huì)公開，便于接受社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步促進(jìn)公共財(cái)政性資金在陽光下透明運(yùn)行。

2012年1月，錢天信等32名人大代表聯(lián)名向閔行區(qū)人大主席團(tuán)提交了一份預(yù)算修正案提案，在該提案中，代表們認(rèn)為，應(yīng)削減2012年度閔行區(qū)黨政機(jī)關(guān)的六項(xiàng)預(yù)算開支；而削減下來的資金，建議向民生項(xiàng)目?jī)A斜。該預(yù)算修正案被提交閔行區(qū)人大審議并獲通過。在輿論看來，這個(gè)獲得表決通過的預(yù)算草案修正案質(zhì)量較高，理由及依據(jù)都很充分，足以作為預(yù)算草案修正案的典范。

第三，廣州市進(jìn)行了有益的探索。早在2002年3月，廣州市第十一屆人大就通過了《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，在預(yù)算民主及預(yù)算公開方面進(jìn)行了探索。2009年10月，應(yīng)李德濤等人有關(guān)政府信息公開的申請(qǐng)，廣州市政府將114個(gè)本級(jí)部門預(yù)算全部在網(wǎng)上公布，供民眾免費(fèi)查閱和下載，這是新中國(guó)歷史上第一次在網(wǎng)上全面公開的政府財(cái)政預(yù)算草案，具有劃時(shí)代意義。

2014年2月，廣州市第十四屆人民大對(duì)前述《辦法》進(jìn)行了大幅修訂。根據(jù)修訂后的《辦法》第18條，市人大主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)或者代表十人以上聯(lián)名，可以向市人民代表大會(huì)書面提出關(guān)于預(yù)算方面的議案。按立法專家及學(xué)者解讀，雖然前述法條并未明確界定“關(guān)于預(yù)算方面的議案”屬何種范圍，但顯然包括對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修正的相關(guān)議案。

三、我國(guó)預(yù)算修正權(quán)立法缺失的原因

(一)行政公開制度發(fā)展緩慢

我國(guó)行政公開制度發(fā)展進(jìn)程較為緩慢。早在1951年6月，我國(guó)就通過了第一部《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》；但直至50多年后的2008年5月，我國(guó)第一部《政府信息公開條例》才開始實(shí)施。在前述《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》第2條中，與財(cái)政預(yù)算相關(guān)的內(nèi)容曾被長(zhǎng)期列入“國(guó)家秘密”范圍,但在1989年5月該《暫行條例》被《保守國(guó)家秘密法》廢止以后，“國(guó)家秘密”的范圍中已經(jīng)不再包括國(guó)家預(yù)算方面的信息。相反，在《政府信息公開條例》當(dāng)中，有明確規(guī)定縣級(jí)以上政府及使用財(cái)政支出的下屬部門應(yīng)主動(dòng)公開相應(yīng)的政府信息，并重點(diǎn)公開“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”等信息。但遺憾的是，或因長(zhǎng)期形成的保守觀念，或因政府預(yù)算信息中存在較多經(jīng)不起民眾推敲和質(zhì)疑的項(xiàng)目，截至目前，我國(guó)仍有不少地區(qū)將已經(jīng)通過的預(yù)算及決算報(bào)告之外的與預(yù)算相關(guān)的財(cái)政信息列為“國(guó)家秘密”。

在行政公開的范圍當(dāng)中，財(cái)政公開是其重點(diǎn)內(nèi)容。但自《政府信息公開條例》實(shí)施以來，不同層級(jí)的政府機(jī)關(guān)和部門，對(duì)其財(cái)政公開的范圍和力度有所不同。除前述閔行區(qū)及廣州市主動(dòng)將其政府預(yù)算全部在網(wǎng)上公開外，其他地區(qū)的財(cái)政公開尚少亮點(diǎn)。

1994年起，我國(guó)開始對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行全面改革，并在分稅制、預(yù)算外收入清理等方面取得重大成效。[12]但時(shí)至今日，這一改革還未能全部完成。在新的時(shí)期，我國(guó)還應(yīng)繼續(xù)在公共財(cái)政制度、部門預(yù)算制度、人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督制度等方面深化改革。雖然，全國(guó)人大常委會(huì)在2014年8月對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂時(shí)，已明確提出要建立更為公開透明的預(yù)算制度(第1條)，并提出“報(bào)送各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化”(第46條)等要求，但這些具體措施的實(shí)效，尚待時(shí)間檢驗(yàn)。

筆者認(rèn)為，各級(jí)政府部門應(yīng)切實(shí)將“行政公開”及“陽光財(cái)政”等理念貫徹落實(shí)，加大其財(cái)政公開的范圍和力度，不僅要主動(dòng)公開已經(jīng)通過的財(cái)政預(yù)算及決算報(bào)告，更要主動(dòng)公開預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整方案；并且，除了籠統(tǒng)公開預(yù)算總額及大項(xiàng)外，應(yīng)盡可能將其預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化，并說明理由，以便于接受全社會(huì)的監(jiān)督和質(zhì)詢。由此，各級(jí)人大、人大代表及普通民眾方能更為便捷地獲取財(cái)政預(yù)算草案等文件，并適時(shí)提出相應(yīng)修改意見，以實(shí)現(xiàn)其預(yù)算修正權(quán)。

(二)人大監(jiān)督權(quán)的缺位

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》及《預(yù)算法》中均賦予各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行“審查和批準(zhǔn)”的權(quán)力，但對(duì)“審查和批準(zhǔn)”過程中是否可以對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修正則語焉不詳。按照《憲法》第57條規(guī)定，全國(guó)人大是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)；同時(shí)，《憲法》第62條及1994年《預(yù)算法》第12條均賦予全國(guó)人大“審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算”的權(quán)力。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大擁有對(duì)預(yù)算審批和監(jiān)管的最高權(quán)力。既然是“最高權(quán)力”，當(dāng)然可以名正言順地對(duì)政府財(cái)政預(yù)算草案進(jìn)行修正。

此外，按照《立法法》第4章的規(guī)定，在不與《憲法》、法律及行政法規(guī)相抵觸的前提下，各省、自治區(qū)、直轄市、較大的市及民族自治地方的地方人大可以制定地方性法規(guī)、自治條例及單行條例?；诖?，部分地區(qū)的人大及其常委會(huì)已經(jīng)在公共財(cái)政預(yù)算方面進(jìn)行了一些有益的立法嘗試，但更多地區(qū)則仍趨于保守，不善利用《憲法》《預(yù)算法》《立法法》賦予的權(quán)源。

如何實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府權(quán)力的制衡，[13]是推進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治，進(jìn)而真正將預(yù)算修正權(quán)落到實(shí)處的重大前提。各級(jí)地方人大能夠逐漸以更加開明的姿態(tài)，在本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的大前提下，能夠提供更多的地方財(cái)政立法，加強(qiáng)對(duì)該級(jí)政府公共財(cái)政的監(jiān)管。并且，在進(jìn)行相關(guān)立法活動(dòng)時(shí)，應(yīng)盡可能將“審查和批準(zhǔn)”予以細(xì)化，明確納入預(yù)算修正權(quán)；更為重要的是，在地方立法明確規(guī)定了預(yù)算修正權(quán)之后，要將相關(guān)權(quán)力真正行使起來。

(三)人大代表和普通民眾缺乏編制預(yù)算的專業(yè)知識(shí)

政府預(yù)算中的每一分錢，都源于普通民眾，要讓政府機(jī)關(guān)把每一分錢花到刀刃上，人大代表要管住政府的“錢袋子”。

拋開政府在編制財(cái)政預(yù)算草案時(shí)過于粗糙這一原因，其實(shí)很多人大代表并不熟悉公共財(cái)政，也不知道財(cái)政預(yù)算如何編制，及相關(guān)預(yù)算草案中那些數(shù)字的意味。對(duì)此，人大代表及普通民眾都應(yīng)加強(qiáng)自主學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取能夠看得懂預(yù)算草案，并且能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的修改意見或建議。

與之相關(guān)，就人大代表如何真正密切聯(lián)系群眾以履行其代表職責(zé)等問題，也與人大代表在行使預(yù)算修正案提案權(quán)有著重大關(guān)系。并且，面對(duì)公共財(cái)政預(yù)算這類相對(duì)較為專業(yè)化的問題，如果能在我國(guó)嘗試推廣專職人大代表制度，[14]由出身財(cái)經(jīng)或法律等專業(yè)的專職人大代表密切關(guān)注財(cái)政預(yù)算案的編制、審批及執(zhí)行，或由財(cái)經(jīng)及法律專家對(duì)人大代表提供與公共預(yù)算有關(guān)的人大代表履職培訓(xùn)，這對(duì)預(yù)算修正權(quán)的真正行使，顯然都會(huì)具有較好的推動(dòng)作用。

四、對(duì)我國(guó)預(yù)算修正權(quán)的立法建議

在考察西方國(guó)家預(yù)算修正權(quán)立法模式的基礎(chǔ)上，比對(duì)我國(guó)有關(guān)預(yù)算修正權(quán)的立法和實(shí)踐，筆者認(rèn)為，我國(guó)在將來修訂《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置預(yù)算修正權(quán)，并就其權(quán)限范圍、提案主體、審議程序及預(yù)算修正案通過后的法律效力進(jìn)行明確規(guī)定。在條件成熟時(shí)，亦應(yīng)同步修訂《憲法》中的相關(guān)條文。此外還應(yīng)就與預(yù)算修正權(quán)相關(guān)的其他配套法律制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

(一)預(yù)算修正權(quán)的權(quán)限范圍

首先將《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算草案的“審查和批準(zhǔn)”籠統(tǒng)權(quán)限進(jìn)行擴(kuò)張，在行使預(yù)算審查權(quán)過程中加入預(yù)算修正權(quán)，并對(duì)預(yù)算修正權(quán)的權(quán)限范圍進(jìn)行界定?？蓪㈩A(yù)算修正權(quán)的范圍界定為：人大有權(quán)對(duì)預(yù)算草案減額修正；在維持預(yù)算收支平衡的前提下，人大有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行增額修正；此外，人大還可以對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行修正。

1．減額修正

不管是在我國(guó)地方立法，還是在西方有關(guān)預(yù)算修正權(quán)的立法當(dāng)中，基本上都賦予了人大對(duì)預(yù)算草案的減額修正權(quán)。因?yàn)闉槿嗣窨春谜摹板X袋子”，通過對(duì)支出預(yù)算中不合理部分進(jìn)行減額修正，籍以減輕公眾負(fù)擔(dān)，是各國(guó)議會(huì)或人大進(jìn)行預(yù)算審查的基本目標(biāo)。因此，在預(yù)算修正權(quán)中應(yīng)賦予各級(jí)人大對(duì)支出預(yù)算草案的減額修正權(quán)。

與此同時(shí)，基于《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算審查不得違反法律及公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)等基本要求，在賦予人大對(duì)預(yù)算草案的減額修正權(quán)之時(shí)，亦應(yīng)對(duì)其刪減科目及幅度進(jìn)行必要限制。例如，按照2014年《預(yù)算法》第40條規(guī)定，各級(jí)政府在預(yù)算草案中，應(yīng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出總額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)；按照這一規(guī)定，首先，人大在行使預(yù)算修正權(quán)之時(shí)，顯然不能將預(yù)備費(fèi)這一科目直接刪除；其次，即便要對(duì)預(yù)備費(fèi)進(jìn)行減額修正，亦不能低于《預(yù)算法》強(qiáng)制規(guī)定的1%這一下限。類似，對(duì)于雖無法律明文規(guī)定，但是屬于履行憲法、法律及行政法規(guī)定的職責(zé)的那些必要性支出，刪減幅度亦須受到嚴(yán)格控制。[15]此外，基于對(duì)公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，對(duì)于某些既定支出如政府公債本息，亦不能任意刪減。

2．有條件的增額修正

如果任由議會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行增額修正，則可能留給議會(huì)不當(dāng)利用職權(quán)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算規(guī)模的不當(dāng)膨脹。大多數(shù)西方國(guó)家對(duì)增額修正均持慎重態(tài)度。筆者建議，在賦予人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行增額修正的權(quán)力時(shí)，應(yīng)基于保持預(yù)算收支平衡這一基本前提，對(duì)增額修正設(shè)置一定的條件，例如要求提案人在提出進(jìn)行增額修正案的同時(shí)，提出增加財(cái)政預(yù)算收入或減少其他預(yù)算支出的具體方案。前述廣東省及閔行區(qū)相關(guān)實(shí)踐已有類似規(guī)定。

3．對(duì)預(yù)算科目的修正

即使在預(yù)算修正案中未曾涉及收支的增減，但如果有預(yù)算修正案要求調(diào)整預(yù)算資金在內(nèi)部科目之間流轉(zhuǎn)的，當(dāng)然也屬于預(yù)算修正權(quán)的權(quán)限范圍。按照我國(guó)2014年《預(yù)算法》第32條，我國(guó)預(yù)算收支的科目分類在收支方面略有區(qū)別。其中，預(yù)算收入分級(jí)為類、款、項(xiàng)、目；預(yù)算支出按功能分級(jí)分為類、款、項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分級(jí)分為類、款。不難看出，不管預(yù)算收入還是預(yù)算支出，其中“類”都是最高級(jí)別的預(yù)算科目。從操作上講，如果對(duì)級(jí)別越高的科目進(jìn)行修正，則越容易打亂政府預(yù)算草案所體現(xiàn)的施政計(jì)劃；反之，如果從級(jí)別較低的預(yù)算科目開始進(jìn)行修正，則有利于保持預(yù)算原案的大致穩(wěn)定。[16]因此，基于對(duì)預(yù)算科目的同一性要求，有關(guān)對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行調(diào)整的修正案，應(yīng)盡可能維持預(yù)算原案的性質(zhì)，原則上不增加與當(dāng)前施政方針相?；驘o關(guān)的科目，以此避免構(gòu)成對(duì)政府施政計(jì)劃的阻礙。

(二)預(yù)算修正案的提案主體

我國(guó)地方立法中各地對(duì)有關(guān)預(yù)算修正案提案主體的規(guī)定略有不同。例如在湖北，預(yù)算修正案的提案主體為各級(jí)人大各專門委員會(huì)及人大代表，其中，對(duì)人大代表的人數(shù)沒有限制。而按《山西省預(yù)算監(jiān)督條例》第11條規(guī)定，其預(yù)算修正案的提案主體為各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)；相比其他各地立法，其對(duì)提案主體的范圍規(guī)定相對(duì)較窄。在海南省，預(yù)算修正案的提案主體為“各級(jí)人大代表10人以上聯(lián)名”。相對(duì)而言，對(duì)預(yù)算修正案提案主體范圍最為寬廣的當(dāng)屬?gòu)V東省，按前述規(guī)定，各級(jí)人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)、人大各專門委員會(huì)、人大代表十人以上聯(lián)名，均可提出預(yù)算修正案。

此外，按照我國(guó)現(xiàn)行《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第9條規(guī)定，全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專門委員會(huì)及三十名以上的代表，均可向全國(guó)人大提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。按照這一規(guī)定，可以向全國(guó)人大提案的主體包括人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)及人大代表(聯(lián)名)。

結(jié)合前述地方立法經(jīng)驗(yàn)，為保持與《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》一致，可授予各級(jí)人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)及人大代表(聯(lián)名)以預(yù)算修正案的提案權(quán)。至于人大代表提出預(yù)算修正案時(shí)，是一人即可還是需要數(shù)人聯(lián)名，可參照各級(jí)人大的人大代表總數(shù)，在總數(shù)較多的人大，可要求聯(lián)名提案，而在人數(shù)較少的人大，不妨放寬至一人亦可。

(三)預(yù)算修正權(quán)的程序規(guī)范

1．預(yù)算修正案的提出

在預(yù)算修正案的提出階段，主要應(yīng)明確什么主體可以向誰提出預(yù)算修正案，以及應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)間范圍內(nèi)提出。

提案主體已如前述，此處不贅。對(duì)于接收預(yù)算修正案的主體，根據(jù)現(xiàn)有地方立法，大多規(guī)定為人大主席團(tuán)， 也有規(guī)定為“大會(huì)財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)”。對(duì)此，參照《預(yù)算法》及《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，鑒于每次人民代表大會(huì)的主持工作都由大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)，因此本文建議直接規(guī)定由人大主席團(tuán)接收預(yù)算修正案。

與預(yù)算修正案的提交及接收相關(guān)，還應(yīng)規(guī)定期限問題。在現(xiàn)有與預(yù)算修正權(quán)相關(guān)的地方立法當(dāng)中，大多地方對(duì)預(yù)算修正案的提交籠統(tǒng)規(guī)定“按照大會(huì)主席團(tuán)規(guī)定的時(shí)間”。筆者認(rèn)為，鑒于大會(huì)主席團(tuán)實(shí)際負(fù)責(zé)組織和主持每次人民代表大會(huì)，并在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)大會(huì)議程進(jìn)行安排，可以規(guī)定將預(yù)算修正案的提交時(shí)間由大會(huì)主席團(tuán)自行決定并在會(huì)前公布。

此外，在2014年《預(yù)算法》當(dāng)中，按照第44條的要求，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門只需在當(dāng)年全國(guó)人大舉行的45日前，向全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提交預(yù)算草案；而在地方人大，這一時(shí)間被縮短為30日?；诠差A(yù)算的專業(yè)性和復(fù)雜性，這一時(shí)間明顯太短。如前文舉例中的美國(guó)財(cái)政年度工作進(jìn)展，其審查時(shí)間就長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月。在將來修改《預(yù)算法》時(shí)，對(duì)于預(yù)算草案的送審時(shí)間，亦應(yīng)繼續(xù)延長(zhǎng)，以使得人大、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)及各人大代表，能夠更早收到預(yù)算草案，并有更充分的時(shí)間進(jìn)行分析和論證，以更好地實(shí)現(xiàn)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算草案的審查、修正、批準(zhǔn)和監(jiān)督方面的權(quán)力。

2．人大主席團(tuán)對(duì)預(yù)算修正案的初步審議

“溫嶺模式”的研究顯示，新河鎮(zhèn)人大代表在4年間聯(lián)名提出的50份預(yù)算修正案草案中,僅有12份符合條件的預(yù)算修正案草案被提交人大審議。而在廣東省，歷年來唯一的一例預(yù)算修正案提案，亦被人大主席團(tuán)認(rèn)為“超出了省政府的權(quán)限”而未能提交大會(huì)審議。因此即使各提案主體積極參與了預(yù)算修正案提案工作，但因各種原因，可能導(dǎo)致預(yù)算修正案的質(zhì)量良莠不齊。為保障人大預(yù)算審批的質(zhì)量和效率，有必要由人大主席團(tuán)對(duì)預(yù)算修正案進(jìn)行初步審議。

但是，在人大主席團(tuán)對(duì)預(yù)算修正案進(jìn)行初步審議時(shí)，應(yīng)主要進(jìn)行形式審查，而不能過多偏向于實(shí)體審查，尤其是不能過多地進(jìn)行合理性審查。否則，大多數(shù)預(yù)算修正案恐未進(jìn)入人大審議之前，便遭夭折之命。

更為重要的是，對(duì)于決定不予提交大會(huì)審議的預(yù)算修正案，大會(huì)主席團(tuán)理應(yīng)說明理由，并以書面方式給予提案者回復(fù)。

此外，在初步審查過程中，大會(huì)主席團(tuán)亦應(yīng)注意吸收財(cái)經(jīng)委員會(huì)及預(yù)算委員會(huì)的專業(yè)人員參與討論，聽取多方意見，做到兼聽則明。

3．人大會(huì)議對(duì)預(yù)算修正案的審議和表決

對(duì)于經(jīng)人大主席團(tuán)決定提交大會(huì)審議的預(yù)算修正案，大會(huì)主席團(tuán)可邀請(qǐng)?zhí)岚刚呋蚱浯碓诖髸?huì)上對(duì)其提出的預(yù)算修正案的案由、依據(jù)及數(shù)據(jù)等進(jìn)行說明；各人大代表可在會(huì)議期間對(duì)此進(jìn)行討論；對(duì)于重大或復(fù)雜的預(yù)算修正案，還可以召開專場(chǎng)辯論會(huì)。此后，各與會(huì)代表可依照人大組織法及大會(huì)主席團(tuán)規(guī)定的議程，對(duì)預(yù)算修正案進(jìn)行表決。并且，對(duì)預(yù)算修正案的表決，在時(shí)間上應(yīng)優(yōu)先于政府提交的整個(gè)預(yù)算草案；意即，在對(duì)預(yù)算修正案進(jìn)行表決后，方可對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行表決，籍以彰顯預(yù)算修正案的重要性及特殊性。

(四)預(yù)算修正案的法律效力

作為人大審議表決通過的預(yù)算修正案，當(dāng)然具有明確的法律效力。按我國(guó)各地關(guān)于預(yù)算修正權(quán)的地方立法中的通常規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)按照通過的預(yù)算修正案直接修改其預(yù)算。此外，在閔行區(qū)的相關(guān)規(guī)定中，還補(bǔ)充規(guī)定了“對(duì)于減少支出的資金，應(yīng)劃入預(yù)備費(fèi)”。 筆者認(rèn)為，對(duì)于審議通過的預(yù)算修正案，政府應(yīng)當(dāng)參照其內(nèi)容，直接修改其預(yù)算。同時(shí)，如果存在減額修正的，對(duì)于減少的預(yù)算支出，在財(cái)政預(yù)算資金充足的情況下，可以劃入預(yù)備費(fèi)；如該級(jí)財(cái)政相對(duì)困難，亦可直接減少，而不必列入其他支出項(xiàng)目。

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[責(zé)任編輯：降小寧]

On Right of Budget Revision

HE Xue-bo

(XiangshanLawFirm,ZhongshanGuangdongChina528400)

2016-08-25

何雪波，男，廣東香山律師事務(wù)所,律師。

D

A

1008-0597(2016)03-0013-07

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.003