李國助

（廣西廣播電視大學(xué)　財務(wù)處，廣西　南寧　530023）

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新常態(tài)下我國政府及非營利組織內(nèi)部控制問題探討

李國助

（廣西廣播電視大學(xué)財務(wù)處，廣西南寧530023）

［摘要］政府及非營利組織分布在社會各個領(lǐng)域，涉及到諸多方面，在經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，政府及非營利組織內(nèi)部控制問題仍然是目前困擾其發(fā)展的突出問題，文章在分析政府及非營利組織內(nèi)部控制存在主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)社會經(jīng)濟發(fā)展實際，提出了加強政府及非營利組織內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)措施。

［關(guān)鍵詞］政府及非營利組織；內(nèi)部控制；管理措施

我國社會經(jīng)濟進入了形態(tài)高級、速度調(diào)整、動力轉(zhuǎn)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展新常態(tài)，隨著全面深化改革不斷深入，政府及非營利組織分布領(lǐng)域廣泛，涉及內(nèi)容豐富，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著不可替代的重要作用，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國政府及非營利組織還是處于發(fā)展階段，仍然存在若干問題，需要引起社會各界的高度重視。

一、政府及非營利組織的界定及其特征

政府組織是立法、司法和行政等機關(guān)的總稱，是行使國家權(quán)力的組織機構(gòu)，包括各級政府機構(gòu)；非營利組織指的是向公眾提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)，不以營利為目標(biāo)的組織單位。根據(jù)各國國情的不同，政府及非營利組織的類型也不盡相同，在我國，政府組織是行使國家權(quán)力的組織機構(gòu)，非營利組織不具有產(chǎn)品生產(chǎn)和機關(guān)事務(wù)管理職能，主要是向社會公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，不以營利為目的，包含在民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。

美國的肖爾得斯和弗里曼等學(xué)者認(rèn)為：“政府及非營利組織與其他組織有著本質(zhì)不同：一是組織是由委托人集體所有，不是由個人擁有可出售或交換的權(quán)益份額認(rèn)定；二是財務(wù)資源提供者不一定能對所提供的產(chǎn)品和服務(wù)獲得回報；三是組織運行動機不是業(yè)務(wù)活動營利；四是組織決策是通過管理委員會一致投票決定。”就目前實際情況來看，我國的非營利組織還是以政府主辦的非營利組織為主，因此大多數(shù)國內(nèi)外專家學(xué)者都是贊同我國非營利組織通常是指各類事業(yè)單位，例如學(xué)校、醫(yī)院及政府部門派生出來的機構(gòu)等。

二、政府及非營利組織內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

內(nèi)部控制是單位加強監(jiān)管管理、完善管理體系和加快自身發(fā)展的必然結(jié)果，不管是營利性組織還是非營利性組織，都是單位生產(chǎn)經(jīng)營活動自我調(diào)節(jié)和制約的內(nèi)在機制，是為了整合利用有效資源、提高活動經(jīng)營效率、達(dá)到既定管理目標(biāo)、體現(xiàn)組織經(jīng)濟性和效果性，在單位內(nèi)部實施系列管理措施。政府及非營利性組織經(jīng)營活動中，內(nèi)部控制建設(shè)尤其重要。

（一）政府及非營利組織內(nèi)部控制是實現(xiàn)組織目標(biāo)的基本前提

政府及非營利性組織與其他企業(yè)組織最大區(qū)別就是在于是否營利，組織目標(biāo)完全不同。政府及非營利組織主要目標(biāo)不是增加組織自身的資源財富，而是能夠盡最大可能籌集可用性資源，向社會提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)；它們的財務(wù)管理重點內(nèi)容不是凈利潤或每股收益的事后目標(biāo)，而是資源的獲取和使用過程。因此，組織目標(biāo)決定了政府及非營利組織內(nèi)部控制的必要性，只有不斷完善和加強組織內(nèi)部控制建設(shè)，開展對經(jīng)營活動的有效控制，才能最大程度地實現(xiàn)組織目標(biāo)。

（二）政府及非營利組織內(nèi)部控制是保障資源來源的關(guān)注重點

營利性組織為了實現(xiàn)自身資源保值和增值的目標(biāo)，需要自身經(jīng)營活動的盈利，必然要通過內(nèi)部控制制度來提高企業(yè)經(jīng)營效率，防止舞弊和欺詐行為。由于政府及非營利組織的資源來源于不同人群，例如收費收入來源于繳費人、稅收收入來源于納稅人、捐贈收入來源于捐贈者等，一旦組織內(nèi)部控制制度不健全，那么這些人群必將會對政府及非營利組織是否有效利用這些資源，是否為公民提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)持有懷疑態(tài)度，缺乏資源獲取和使用的控制監(jiān)督機制。

（三）政府及非營利組織內(nèi)部控制是理順運行方式的有效手段

政府及非營利組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多數(shù)都具有壟斷性，消費者在獲取這些產(chǎn)品或服務(wù)時，不需要支付費用或者只需要支付少量費用，難于表達(dá)對政府及非營利組織提供產(chǎn)品或服務(wù)的滿意程度，導(dǎo)致組織單位基本不會重視內(nèi)部控制制度建設(shè)。實際上，為了防止對資源的浪費和濫用，政府及非營利性組織比營利性組織更加迫切需要內(nèi)部控制制度，從而監(jiān)督和控制提供產(chǎn)品與服務(wù)的每個環(huán)節(jié)，避免無經(jīng)濟和無效率的經(jīng)營活動，確保資源使用的規(guī)范行為。

（四）政府及非營利組織內(nèi)部控制是履行誠信責(zé)任的關(guān)鍵內(nèi)容

政府及非營利組織履行誠信責(zé)任是塑造社會誠信精神的重要組成部分，對建設(shè)社會主義和諧社會起著積極作用。一旦缺失誠信責(zé)任，不但會影響政府及非營利組織功能的正常發(fā)揮，還會加劇人們道德的淪喪。當(dāng)前，我國發(fā)生了個別誠信危機事件，誠實信譽受到了一定挑戰(zhàn)，政府及非營利組織建立完善內(nèi)部控制制度，將對產(chǎn)品生產(chǎn)和社會服務(wù)進行有效監(jiān)督，可以恢復(fù)和重塑誠實守信的良好形象。

三、政府及非營利組織內(nèi)部控制存在的主要問題

隨著“營改增”財稅體制改革全面推開以及財政管理體制改革的日益深入，建立健全規(guī)范有序的內(nèi)部控制，需要覆蓋內(nèi)部環(huán)境、控制活動、風(fēng)險評估、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等基本要素，包括控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序三個方面基本結(jié)構(gòu)。近年來，國家審計署對13個駐部委派出局進行了詳細(xì)的摸底問卷，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，目前我國政府及非營利組織存在內(nèi)部控制設(shè)置不夠合理、內(nèi)部控制執(zhí)行沒有效率、內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏協(xié)調(diào)以及監(jiān)督體系不太全面等不良現(xiàn)象。

（一）忽視內(nèi)部控制制度的建立

我國很多政府及非營利組織的管理者對單位內(nèi)部控制制度不是非常了解，很難認(rèn)識到缺乏內(nèi)部控制制度的危害。在一些領(lǐng)導(dǎo)看來，單位唯一目的和評判指標(biāo)就是事業(yè)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，而對于單位內(nèi)部控制管理則很少參與和重視；甚至有些領(lǐng)導(dǎo)從個人利益的角度出發(fā)，認(rèn)為如果強調(diào)了組織的內(nèi)部管理會對自己造成約束，因此一味的忽視了單位內(nèi)部控制制度建設(shè)。從目前情況來看，一些政府及非營利組織尚未建立內(nèi)部控制制度；有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但是內(nèi)容不合理、不全面、不規(guī)范，執(zhí)行不到位形同虛設(shè)；還有一些單位是用其他財經(jīng)制度代替內(nèi)部控制制度，甚至直接以工作經(jīng)驗代替內(nèi)部控制制度。

（二）建立內(nèi)部控制制度偏重形式

政府及非營利組織建立健全內(nèi)部控制的最大目的在于對組織內(nèi)部進行查缺補漏，強化內(nèi)部管理行為，提高組織管理效率，一旦出現(xiàn)不良問題能夠及時的發(fā)現(xiàn)和處理，這才是作為內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。目前我國很多組織的內(nèi)部制度從制定到執(zhí)行都在“走形式”主義，存在著“有章不循、有律不依”現(xiàn)象，未能發(fā)揮內(nèi)部控制在單位經(jīng)營管理的有效作用，內(nèi)部控制制度根本不能起到其應(yīng)有的作用。而對于一些執(zhí)行了內(nèi)部控制制度的組織來說，他們對于內(nèi)部控制的執(zhí)行也往往會生搬硬套，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，經(jīng)濟處理控制執(zhí)行失效的問題偶有發(fā)生。

（三）內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善

政府及非營利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，各項有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺。在法律層次上，會計法、預(yù)算法、政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法、行政監(jiān)察法及審計法等法律制度體現(xiàn)對政府部門會計和財務(wù)管理的內(nèi)部控制；在法規(guī)層次上還有預(yù)算法實施條例、審計法實施條例、行政監(jiān)察法實施條例、國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定等。盡管相關(guān)法律法規(guī)體系逐漸形成，但是各項改革政策出臺的相對獨立性，具有不協(xié)調(diào)。因此，不同層次上的有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)和政策內(nèi)容仍需協(xié)調(diào)和整合，內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系有待繼續(xù)完善。

（四）缺乏有效內(nèi)部控制監(jiān)督機制

我國政府及非營利組織建立起步較晚，發(fā)展步伐不快，加之缺乏足夠的重視，這樣就導(dǎo)致了內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督體系，現(xiàn)實中，財政部門更多重視的是組織對于資源預(yù)算分配，而在各部門進行預(yù)算資源使用過程，財政部門卻很少對其進行監(jiān)督，這樣導(dǎo)致資源使用不當(dāng)情況的發(fā)生；在審核中一旦發(fā)現(xiàn)問題，財政部門更多的針對事件本身，而對于需要負(fù)責(zé)的部門或個人則很少進行追究，這樣也進一步的促進了相關(guān)問題的產(chǎn)生。此外，內(nèi)部控制監(jiān)督設(shè)置和程序不完善，很多組織內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)往往形同虛設(shè)，他們只是組織領(lǐng)導(dǎo)的一個工具，更多的為領(lǐng)導(dǎo)的利益服務(wù)，經(jīng)濟利益均受到單位領(lǐng)導(dǎo)人的制約，內(nèi)審人員的監(jiān)督行為必然受到約束；同時，普遍還缺乏單位風(fēng)險評估機制和決策支持系統(tǒng)。在這樣的情況下，就很難做到有效、公正的監(jiān)督。

四、加強政府及非營利組織內(nèi)部控制的措施

我國政府及非營利組織內(nèi)部控制仍然處于發(fā)展階段，很多方面還不是很成熟，解決問題的方法不是很到位，還有許多需要完善地方。因此應(yīng)該積極借鑒國內(nèi)營利企業(yè)和國外相關(guān)部門的經(jīng)驗，不斷豐富和改善自己，使得政府及非營利組織內(nèi)部控制更加成熟，不斷提高政府及非營利組織的內(nèi)部控制效率。

（一）完善政府及非營利組織內(nèi)部控制的法律體系

隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國現(xiàn)行的政府及非營利組織內(nèi)部控制法律體系還存在著一些問題，需要采取一系列的措施加以完善，確保法律法規(guī)的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。一是需要加快相關(guān)管理行為立法步伐。應(yīng)盡快對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進行清理，對不適應(yīng)的有關(guān)法律法規(guī)，該廢除的要及時廢除，需要修訂的要及時修訂，并使這項工作經(jīng)?；⒅贫然?；二要需要注重制定相關(guān)法律法規(guī)的實施細(xì)則或具體辦法。以法律法規(guī)體系為指導(dǎo)，遵循政府及非營利組織的發(fā)展規(guī)律，建立完善的內(nèi)部控制規(guī)范體系，對經(jīng)濟活動進行全面管控，形成科學(xué)合理、權(quán)責(zé)明晰、制衡有力、運行高效的管理機制，提高公共產(chǎn)品和社會服務(wù)效率，確保內(nèi)部控制法律體系的可操作性、統(tǒng)一規(guī)范性和權(quán)威性。

（二）營造政府及非營利組織內(nèi)部控制的發(fā)展環(huán)境

目前，我國內(nèi)部控制的法律體系還沒有完全成型，并且在內(nèi)部控制的環(huán)境方面也沒有形成氣候。很多領(lǐng)導(dǎo)干部對于內(nèi)部控制的重視程度不足，忽視內(nèi)部控制的重要作用，而很多員工也沒有對內(nèi)部控制有足夠的重視，這兩方面的忽視，導(dǎo)致了我國政府及非營利組織內(nèi)部控制管理很不理想。對此，我們需要積極改善政府及非營利組織內(nèi)部控制的發(fā)展環(huán)境，內(nèi)部控制環(huán)境是其他因素構(gòu)建的基礎(chǔ)，其他因素即使是構(gòu)建得再完美，也只能起到事倍功半的效果；建立健全的內(nèi)部控制制度，應(yīng)在個人誠信、組織能力、經(jīng)營理念、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分和政策程序等方面為組織營造更加良好的發(fā)展環(huán)境，有利于職員履行職能，把不利影響降到最低，對于加強組織內(nèi)部管理至關(guān)重要。

（三）制定政府與非營利組織內(nèi)部控制的行政規(guī)范

政府及非營利組織的正常運營，需要科學(xué)體系進行規(guī)范和指導(dǎo)，科學(xué)的規(guī)范體系能夠為組織部門提供充分的運行保證。已有的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》在內(nèi)控規(guī)范的制定方面存在很大的不足，并且針對方向更多的偏向于營利性企業(yè)，對于政府及非營利企業(yè)有所忽視，正是由于這方面的原因?qū)е铝瞬块T預(yù)算改革、政府集中采購、收支兩條線管理和國庫集中支付體系等財政體制的出現(xiàn)；對于單位長遠(yuǎn)發(fā)展不利情況，我國財政部門還頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，為企業(yè)內(nèi)部控制的規(guī)范行為提供了依據(jù)，但是財政部門還需要結(jié)合政府及非營利組織的自身特點，制定出適合其發(fā)展和自身特色的行政規(guī)范，進一步促進政府及非營利組織內(nèi)部控制管理。

（四）強化政府及非營利組織內(nèi)部控制的監(jiān)督行為

由于我國內(nèi)部審計機構(gòu)起源于行政命令，許多組織部門對內(nèi)部審計及其獨立性特征認(rèn)識不足；內(nèi)部審計僅僅是對財務(wù)會計的審查，對于其他領(lǐng)域則很少涉足，此背景下導(dǎo)致了很多情況的內(nèi)部審計工作實際上變成了財務(wù)會計的自審過程。因此，為了使內(nèi)部控制能夠適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，確保組織內(nèi)部控制執(zhí)行效果，必須加強內(nèi)部控制監(jiān)督行為，通過建立監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職能，開展內(nèi)部控制自我評價，了解和分析組織內(nèi)部管理的主要問題和原因，及時采取措施改進。

五、結(jié)語

政府及非營利組織作為一種特殊的社會單元，執(zhí)行著特殊社會職能。我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，政府及非營利組織應(yīng)該積極適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，增強對內(nèi)部控制的認(rèn)識、強化責(zé)任意識、健全制度體系、營造內(nèi)控環(huán)境、強化組織管理監(jiān)督，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效果，對于我們進一步增強政府及非營利組織的運行效率，保障單位的持續(xù)經(jīng)營與健康發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

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［責(zé)任編輯吾言］

［作者簡介］李國助，廣西廣播電視大學(xué)財務(wù)處副處長，碩士，研究方向：財務(wù)管理、資本運營。

［收稿日期］2015-12-19

［中圖分類號］F719

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1008-7656（2016）01-0088-04