劉棣

【摘 要】 本文通過對EU ETS（歐盟民航碳排放）的介紹和分析，指出其對民航業(yè)和國家間的深刻影響，在此基礎上提出中國面對此問題應采取的國內外應對措施，國內應對：中國政府及其有關部門應積極采取措施加以反制，阻止指令的生效;國內法律層面的應對，利用相關法律可以作為回應歐盟征稅的法律武器;航空公司的應對措施，航空公司應未雨綢繆，采取多種手段主動減排。國際應對：中歐間雙邊談判;通過多邊磋商，在ICAO框架下達成多邊解決機制。

【關鍵詞】 EU ETS（歐盟民航碳排放）;對策;國內;國際

全球氣候變化是人類面臨的最重要和最嚴重的環(huán)境問題，也是二十一世紀以來最為復雜的挑戰(zhàn)之一。氣候變化已不僅僅是簡單的純自然變化，更是人類活動惡化的自然過程。[1]針對氣候變化這一現(xiàn)實問題，世界各國開展和嘗試了多種形式的努力以減少碳排放量的活動。以歐盟為例，在應對氣候變化問題上，其已經走在了世界的前列。2008 年11 月19日歐盟通過的指令2008/101/EC 正式將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系。然而，事物的發(fā)展永遠沒有其表象看起來那么簡單。歐盟2008年生效的航空碳排放指令，不僅僅規(guī)制歐盟內部，還把世界各國囊括進來。由此，歐盟航空碳排放問題成為國際航空業(yè)需要審視和解決的重要議題。

一、歐盟航空碳排放問題的評價

筆者認為，就歐盟碳排放問題的評價來看，應堅持實事求是的原則，一分為二的看待這個問題。這也許與目前學術界的主流觀點存在些許差別。目前對此問題的判斷均出現(xiàn)了“一邊倒”的局面，大有“群起而攻之”之態(tài)勢。這可能對該問題提起的初衷有所偏離。筆者認為，不能否認歐盟航空碳排放的積極進取之處，在此基礎上，剖析其與國際法規(guī)則的背道而馳。

一方面，關于航空碳排放征稅，是一個前瞻性較高并且極為復雜的問題。面對當前日益嚴峻的國際環(huán)境變化，節(jié)能減排是每個國家應盡的義務。當前，民用航空活動所排放之氣體約占世界的百分之二左右。雖然就單純數(shù)字來看所占比例不高，但是從動態(tài)的發(fā)展來看，隨著航空業(yè)的不斷發(fā)展，包括發(fā)展中國家的航空業(yè)崛起，航空碳排放所占總量必將有所提高。但是擺在面前的是減排的現(xiàn)實，排放預期總量是在減少過程中的。因此，航空減排和征稅是遲早要發(fā)生的事情。歐盟航空碳排放征稅問題恰恰說明了歐盟對環(huán)保問題的重視程度，走在了節(jié)能減排的最前沿，制定嚴格的標準。這也可以理解為超越“基本義務”的“更高義務”。其出發(fā)點是明確的，站得住腳的。

另一方面，盡管航空碳排放征稅有好的初衷，但是，通過國際法角度的審視，這一做法明顯與國際法規(guī)則背道而馳。通俗來講，這一做法頗似“要想從此過，留下買路錢”的意味。也可以用“己所不欲，勿施于人”加以形容。歐盟成員間的征稅是無可厚非的，而把稅加在第三國之上則是難覓依據的。因此，歐盟的單邊征稅必將遭到世界各國的反對。

就國際環(huán)境法原則來看，歐盟指令明顯不符合“共同但有區(qū)別原則”。該指令對各國航空器經營人不做任何區(qū)分和界定，無論是發(fā)達國家抑或是發(fā)展中國家，全部被其囊括其中，并按歐盟的標準進行執(zhí)行。統(tǒng)一采用上限和交易的管理模式，不符合發(fā)展中國家不承擔強制性量化減排義務的規(guī)定，沒給予必要的特殊安排。這明顯與“共同但有區(qū)別原則”背道而馳，是一種違反國際法的違法行為。非歐盟國家，特別是發(fā)展中國家應擺明立場，維護航空器經營人的合法權益。

就相關國際公約來看，歐盟航空ETS的單邊立法嚴重侵犯了《芝加哥公約》所確立的領空主權原則，同時也是對其他國家的國家主權的無視和侵犯。詹寧斯在《奧本海國際法》指出，一國超越其領土范圍行使管轄權則構成域外管轄，將管轄的“觸角伸長”，既是對屬地管轄國家主權的侵犯，也是對國際禮讓原則的不尊重。[2]歐盟指令的域外適用，不僅是對非歐盟國家的侵犯，更是對完全排他的領土主權之侵犯，屬于嚴重違反國際法律原則之行為。

在國際社會的共同努力之下，歐盟暫未對進出歐盟的國際航班征稅。但對此問題仍需未雨綢繆，充分審視其影響并由此予以完善。

二、歐盟航空碳排放征稅的影響分析

1、影響國家間的關系及往來

民航業(yè)是國際交往的窗口行業(yè)。例如，中國和歐盟各國間開展的各種往來活動，民航業(yè)是橋梁，是途徑，也承載著除經濟性職能外的其他職能。歐盟單邊征稅的行動，且事先不進行充分的協(xié)商，勢必會帶來國家間的分歧。國家間的分歧可能會持久化，對政治經濟各方面施加影響，甚至會引發(fā)國際爭端。比如，中國為回應對征收碳排放稅的反對，擱置了法國空中客車10架A330飛機進口的訂單，就法國角度來說，影響了國家間的經濟往來。歐盟因此不得不考慮其強制征稅后所帶來的連鎖反應。

2、對航空公司的不利影響

按發(fā)展中的視角來看，以中國民航業(yè)為例，中國民航還會保持較高速度的發(fā)展態(tài)勢。日益發(fā)展的民航業(yè)帶來的是排放的增長。碳排放規(guī)則中的免費配額將無法滿足日益發(fā)展的民航要求。因此，購買配額將額外增添航空公司成本，再加上目前國際油價的波動，航油價格的上漲還將繼續(xù)使運營成本走高，使得利潤率本不高的民航業(yè)承擔更大的負擔。

我國由“民航大國”向“民航強國”轉變的過程中，航空公司“走出去”是其今后發(fā)展的一個戰(zhàn)略導向之一。具體表現(xiàn)為通過不斷新開國際航線，不斷提高國內航空公司的國際競爭力。目前，我國國航、南航、東航和海航四家航空公司運營歐盟航線，往返班次并不高。按照歐盟的算法，增開一條新航線將會額外支出千萬元級別的費用。這個數(shù)字也許會使航空公司不得不重新考慮是否新開航線。加之我國航空公司在管理水平等各方面與外航之間差距較大，使得我國航空公司在國際競爭中會處于劣勢地位。

3、其他影響

歐盟征收航空碳稅雖面向的是航空公司，但無論如何，這些碳稅成本都將或多或少的與廣大旅客或貨運方為代表的消費者建立某種“特殊聯(lián)系”，即成本最終可能會轉嫁到消費者身上。就目前形勢而言，處在輿論風口浪尖的航空公司可能不會全部轉嫁，這可能會給營銷、企業(yè)形象帶來不利。但就長遠來看，消費者將躲不掉這份額外的漲價。

三、中國民航的應對之策

歐盟航空碳稅政策的實施將嚴重影響所有飛歐盟航線的航空公司的經濟利益。就我國而言，隨著與歐盟經貿往來的日益頻繁，經營歐洲航線的航空公司會越來越多，在經濟上的損失也會越來越大。但歐盟航空碳稅問題不僅事關我國的經濟利益問題，而且還關涉我國航空運輸業(yè)在歐盟的平等營運機會和國家領空主權，乃至未來全球統(tǒng)一的多邊航空碳減排體制的公平價值取向問題。因此，我國應采取積極的應對措施。

然而，中國在應對這一問題之時，應充分考慮到我國國情和發(fā)展態(tài)勢，不斷分析各類應對措施的利弊。做到“有所為，有所不為”。舉例來說，事件發(fā)生后，美國在歐盟成員國對ETS 的合法性提起訴訟，但在歐盟成員國要想獲得理想的裁決結果并非易事。2009 年12 月和2011 年12 月，美國針對歐盟航空碳稅政策先后向英國高等法院和歐洲法院起訴，最終以敗訴告終。這表明在歐盟贏得訴訟的難度是比較大的。[3]由此看來，訴訟已不是我國需要考慮的應對最佳方案。

因此，我國應堅持從多渠道出發(fā)，采用適當之手段，從國內國際兩個層面考量應對之策。

1、國內應對

（1）反制措施。面對歐盟的單邊主義行為，中國政府及其有關部門應積極采取措施加以反制，阻止指令的生效。根據中國民航局的指令，國內航空公司不得單方面參與歐盟這一計劃當中。直到目前為止，中國航空公司將會團結一致繼續(xù)執(zhí)行民航局和航協(xié)的指令，不會與歐盟單方面解除。

（2）國內法律層面的應對。一方面，我國需要制定應對氣候變化的法律。我國既是溫室氣體排放大國，同時也是容易受到氣候變化不利影響的國家之一。目前，我國雖然有《環(huán)境保護法》，但深入研究會發(fā)現(xiàn)，溫室氣體并非大氣污染物，所以環(huán)境污染的法律不適用于溫室氣體排放。當前氣候變化面臨著專門性法律法規(guī)缺失，并且沒有和國際層面上的氣候變化應對進行有效銜接的問題。[4]因此，專門的氣候變化立法勢在必行。利用相關法律可以作為回應歐盟征稅的法律武器。

另一方面，應促進我國碳排放交易制度有法可依?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場，這是制度層面的肯定和開端。此外國務院《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場作為我國控制溫室氣體排放的重點任務。我國目前已開展碳排放交易制度的試點工作。但這些僅停留在了制度建設層面或政策層面。還需要一部類似溫室氣體排放交易管理的法律，對溫室氣體排放管理機制、交易模式、配額分配方式，監(jiān)管以及處罰等做出明確規(guī)定。在歐盟航空碳排放交易機制的沖擊下，我國碳排放交易立法的進程應該加速向前。

（3）航空公司的應對措施。雖然當前歐盟并未實際征收碳排放稅，但長遠來看，無論是國內或國際層面，征收碳排放稅可能會成為大勢所趨。因此，航空公司應未雨綢繆，采取多種手段主動減排，使其在殘酷的國際航空業(yè)競爭環(huán)境中立于不敗之地。

首先，從飛機本身的角度出發(fā)，應繼續(xù)優(yōu)化機隊，購買和使用更低油耗的新飛機。目前，中國民航飛機機隊的平均機齡較小，可排在世界前列。因此，應在現(xiàn)有基礎上，繼續(xù)采購更節(jié)能的新飛機用于中歐航線上。同時，還應在技術手段上不斷改進，節(jié)省燃油，減少排放。如對飛機機翼翼梢部分的改裝，或加裝鯊鰭小翼，這樣會減少飛行阻力，達到節(jié)油的效果。

其次，優(yōu)化航路航線。使飛機盡量沿直線飛行，減少飛行距離。同時，不斷進行燃油方面的新突破，比如使用更為環(huán)保的生物燃油等措施。

2、國際應對

（1）中歐間雙邊談判。歐盟航空碳稅事關我國國家主權和重大經濟利益，因此，通過我國與歐盟之間政府層面的雙邊談判不失為一種建設性的應對之策。

歐盟航空碳稅無視“共同但有區(qū)別的責任”原則，對包括我國在內的發(fā)展中國家的經濟利益產生巨大的負面影響，中國作為發(fā)展中的大國，應當堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則與歐盟就航空碳稅問題進行雙邊談判，將該原則具體化于我國與歐盟之間的雙邊安排或協(xié)定中。比如針對剛剛開拓歐盟航線的我國航空公司，在談判中更應極力主張將其在一定時期內排除出歐盟航空碳稅的規(guī)制范圍，以確保其平等和公平的進入歐盟民用航空服務市場的機會。

（2）通過多邊磋商，在ICAO框架下達成多邊解決機制。2011年11月，在中國等26國推動下，26個非歐盟國家就排放指令正式向ICAO提出抗議。ICAO通過決議，對歐盟將國際航空納入EU ETS提出了反對，并指出了歐盟及其成員國在類似問題上應遵守國際合作的原則，以此作為處理問題的準則。2012年，中國等32個ICAO成員國在莫斯科進行磋商，提出了將該問題納入多邊框架下解決。

在這一問題上，應不斷發(fā)揮國際組織的積極作用。通過ICAO主持下進行多邊磋商，提出替代性解決方案，通過多邊框架協(xié)議替代歐盟的單邊行動。

國際民用航空具有國際性和特殊性，航空碳排放也因此具有全球性，不能簡單的以領土邊界進行劃分，應視為全球性問題。這種全球性問題最終需要國際社會的共同努力才能解決。中國作為發(fā)展中國家，并且作為航空大國，應堅持國際法基本原則，積極應對單邊主義做法，維護我國的合法權益。

【注 釋】

[1] WTO Secretariat & United Nations Envt Program

me，Trade and Climate Change，at3，2009.

[2] 張磊.歐盟航空碳限額交易措施在多邊法律體制內的合法性研究，國際經貿探索，2012.7.

[3] 王寰鷹.歐盟航空碳排放稅惹惱美國或引發(fā)貿易大戰(zhàn)，http：//roll.sohu.com/20111222/n329926572.shtml.

[4] 陳陽.應對氣候變化法已有初稿突出制度設計.中國經濟導報，2015.4.11.C01.

【參考文獻】

[1] 劉璇，錢國強.民航業(yè)面臨全球碳約束趨勢及其應對策略[J].中國民用航空，2014.

[2] 王朝梁.歐盟民航業(yè)碳排放交易指令的實證性研究及其影響分析[J].航空法評論（第3輯），2013.

[3] 張迪.歐盟航空碳稅對我國航空運輸業(yè)的影響[J].北方經貿，2013.

[4] 李永波.歐盟航空碳稅對我國航空產業(yè)競爭力的影響研究[J].價格理論與實踐.

[5] 宣增益.航空減排路徑之探討——兼評歐盟航空減排交易指令[J].中國政法大學學報，2011.1.

【作者簡介】

劉 棣（1989-）男，河北滄州人，中國民航大學法學院碩士研究生，研究方向：航空法，國際法.