趙一丞

(河北省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院,天津　300250)

重大節(jié)水供水工程中PPP模式運(yùn)用的探析

趙一丞

(河北省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院,天津300250)

摘要：基于PPP模式可以緩解地方政府財(cái)政壓力,發(fā)揮政府和社會(huì)資本雙方各自優(yōu)勢(shì),轉(zhuǎn)變政府職能的作用,論證PPP模式在重大節(jié)水供水工程中的重要性。分析重大節(jié)水供水工程的各個(gè)組成部分,加以項(xiàng)目區(qū)分,并參考已有相似工程中PPP模式的運(yùn)用,證明PPP模式在工程各個(gè)組成部分運(yùn)用的可行性。為確保PPP模式的積極作用,其實(shí)施過程中仍須采取一系列保障措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;節(jié)水供水工程;項(xiàng)目區(qū)分;保障措施

PPP模式是Public-Private Partnerships的縮寫,即 “公私合營模式”。 廣義的PPP是政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。狹義的PPP是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。采用PPP模式,可以通過引入社會(huì)資本,緩解財(cái)政資金壓力,激發(fā)社會(huì)資本活力,轉(zhuǎn)變政府職能。通過社會(huì)專業(yè)技術(shù)和管理能力,提高財(cái)政資金效率,節(jié)省成本,滿足公共服務(wù)需求[1]。我國從改革開放以來,不斷地在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中摸索著PPP模式的運(yùn)用。

目前,根據(jù)我國的PPP項(xiàng)目情況與世界銀行對(duì)PPP的分類,可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類,見表1。

表1　結(jié)合我國實(shí)際的PPP分類[2]

合理運(yùn)用不同形式的PPP模式極為重要。

1我國在水利項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式的發(fā)展

根據(jù)國際組織、各國政府和地方政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗(yàn)可以看出,成功的PPP模式合作的先決條件是:①堅(jiān)實(shí)的法律框架;②明確的政府職能;③能干的執(zhí)行團(tuán)隊(duì);④透明的規(guī)定程序;⑤科學(xué)的操作方法[3]。完善的法律體系和創(chuàng)新的法律法規(guī)文件及指南是PPP項(xiàng)目正常運(yùn)作的關(guān)鍵[4]。我國近年來頒布了一系列促進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目PPP模式運(yùn)用的法規(guī)政策。

2010年,國務(wù)院頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,明確提出吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項(xiàng)目。2012年,水利部印發(fā)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設(shè)兩個(gè)實(shí)施細(xì)則。2014年10月14日,國家發(fā)改委新聞發(fā)言人表明,我國將吸引民間資本流入主要水利工程項(xiàng)目。2014年11月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》,在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域中重點(diǎn)就吸引社會(huì)資本特別是民間資本參與,提出了一系列改革措施。2014年12月30日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào)),其中附件《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》用以幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目合同,指導(dǎo)合同的訂立和履行[5]。2015年3月,國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部制定印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》。2015年4月21日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該法律被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的基本法。2015年5月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快節(jié)水供水重大水利工程建設(shè),決定大幅增加創(chuàng)投引導(dǎo)資金促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。

一系列的法規(guī)政策及其頒布表明,我國政府在逐步推動(dòng)PPP模式在水利建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)用。在國內(nèi)水利工程成功案例相對(duì)缺乏的情況下,我國政府在水利建設(shè)項(xiàng)目中大力推進(jìn)PPP模式,并總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步推廣。2015年5月19日,國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)出通知,確立12個(gè)項(xiàng)目為第一批國家層面聯(lián)系的社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)項(xiàng)目,鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與[7]。2015年7月30日,國家發(fā)展與改革委員會(huì)公布了13個(gè)具有代表性和示范性的PPP項(xiàng)目案例。

2重大節(jié)水供水工程中PPP模式運(yùn)用的重要性

2014年5月21日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快推進(jìn)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)。會(huì)議明確,到2020年前分步建設(shè)納入規(guī)劃的172項(xiàng)重大水利工程。工程建成后,將實(shí)現(xiàn)新增年供水能力800億m3和農(nóng)業(yè)節(jié)水能力260億m3，增加灌溉面積520 hm2[8]。2014年水利投資達(dá)4 881億元,其中中央投資1 627億元。至2015年10月29日, 172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程已開工建設(shè)84項(xiàng),在建工程投資總規(guī)模超過8 000億元。由以上數(shù)據(jù)可見,我國政府在加快重大節(jié)水供水工程的建設(shè),但這同時(shí)需要地方政府籌集相應(yīng)的配套資金。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”決策部署,地方政府在財(cái)政收入不斷下降的情況下,為了努力完成每年建設(shè)投資計(jì)劃,造成了地方債務(wù)逐年遞增。

PPP模式是一種有效化解地方債務(wù)的融資工具。通過合理地運(yùn)用特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等形式,使社會(huì)資本參與到重大節(jié)水供水工程中,大大減輕了地方政府部門在項(xiàng)目前期甚至項(xiàng)目運(yùn)營初期的財(cái)政壓力。根據(jù)相關(guān)文件和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演,未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成。

PPP模式可以使政府部門與企業(yè)相互利用對(duì)方的優(yōu)點(diǎn),實(shí)現(xiàn)雙贏。如BOT和BOOT模式可在重大節(jié)水供水工程中引入企業(yè)公司,使它們參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施運(yùn)行管理等各個(gè)方面,充分發(fā)揮企業(yè)在該領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)水平。在拓寬企業(yè)發(fā)展空間的同時(shí),達(dá)到了降低項(xiàng)目成本,提高項(xiàng)目效益的目的。政府機(jī)構(gòu)可吸取社會(huì)資本在重大節(jié)水供水工程運(yùn)行管理方面的優(yōu)點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn),為移交之后的運(yùn)行管理做好準(zhǔn)備。同時(shí)，企業(yè)可以依靠政府部門對(duì)當(dāng)?shù)亓饔蚬芾?、土地使用等情況較熟悉的優(yōu)勢(shì),更加方便地展開項(xiàng)目的前期工作。

更重要的是,在重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用合適的PPP模式,可以實(shí)現(xiàn)政府部門的職能轉(zhuǎn)變，使政府機(jī)構(gòu)從具體的設(shè)計(jì)、施工、管理中脫離出來,實(shí)現(xiàn)政企分開,使政府部門專注于執(zhí)行監(jiān)管職能,從而更好地從總體上把握項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和效益等；提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。如河北省豐寧縣城和開發(fā)區(qū)供水與污水處理PPP項(xiàng)目總投資3億元,投資主體特許經(jīng)營期限30年,并負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和更新改造等工作,特許經(jīng)營期滿后無償移交給縣政府。此項(xiàng)目中,地方政府便可將項(xiàng)目的重點(diǎn)由項(xiàng)目的建設(shè)及管理轉(zhuǎn)移到對(duì)供水和污水處理服務(wù)的監(jiān)管上來,極大地減少了地方政府的工作任務(wù)。

PPP模式除了在重大節(jié)水供水工程中發(fā)揮以上重要作用外,同時(shí)加大政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本的相互交流,通過長期合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。 實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值最大化。因此,在重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用PPP模式成為勢(shì)在必行的的重要戰(zhàn)略。

3重大節(jié)水供水工程中PPP模式的選擇

表1中PPP模式外包類的3種模式分別為MC、O&M和BT,前兩者不涉及項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)階段,后者不涉及項(xiàng)目的運(yùn)行管理階段,且3種模式下的項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)都屬于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(即項(xiàng)目發(fā)起人)。對(duì)于新建重大節(jié)水供水工程,BT模式下社會(huì)資本在招標(biāo)階段進(jìn)入項(xiàng)目,未能與政府機(jī)構(gòu)形成實(shí)質(zhì)的合伙關(guān)系。MC通常作為TOT的過渡方式,合同期限一般不超過3年。O&M則只負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù),并不涉及用戶服務(wù),無法最大程度地發(fā)揮社會(huì)資本的運(yùn)營管理水平。另外,重大節(jié)水供水工程屬于國家重要基礎(chǔ)設(shè)施,將整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行BOO或者BBO模式的私有化,不符合我國國情。綜上,在重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用PPP模式,應(yīng)著重考慮特許經(jīng)營類的幾種模式。

重大節(jié)水供水工程一般由水源地、輸水線路、渠道建筑物及配套工程和受水區(qū)(或用戶)組成?；蛟谝延泄こ痰幕A(chǔ)上,進(jìn)行改建擴(kuò)建。工程項(xiàng)目跨行政區(qū)(省、市),甚至跨流域調(diào)水,其工程目標(biāo)有的以農(nóng)業(yè)灌溉為目標(biāo),有的以生活用水為目標(biāo)。工程整體具有很強(qiáng)的公益性,但在工程的不同部分,又各具特色?？筛鶕?jù)項(xiàng)目區(qū)分理論即經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)品(服務(wù))的分類理論,將項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目,并根據(jù)項(xiàng)目的屬性確定各自的投資主體、運(yùn)作模式、資金渠道以及權(quán)益歸屬等[9]。重大節(jié)水供水工程的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)投資極高,建設(shè)時(shí)間和投資回收期長?？筛鶕?jù)工程項(xiàng)目不同的需求,選擇不同的PPP模式。

可以將整個(gè)工程作為對(duì)象進(jìn)行融資。因工程整體公益性較強(qiáng),且投資巨大,采用特許經(jīng)營類的PPP模式,前期投資會(huì)對(duì)普通的企業(yè)或聯(lián)合體造成巨大的財(cái)務(wù)壓力,與實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)雙贏的初衷相悖。基于重大節(jié)水供水工程有一定的投資回收能力,且收益穩(wěn)定,后期運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用相對(duì)較低。可以適當(dāng)引入資金成本低、規(guī)模大的基金、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃是目前保險(xiǎn)資金進(jìn)行實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資的一種重要形式[10]。在南水北調(diào)工程中,經(jīng)財(cái)政部同意,南水北調(diào)辦將保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃作為南水北調(diào)工程過渡性融資的主要資金來源,投資計(jì)劃一、二、三期合計(jì)金額550億元,約占南水北調(diào)東、中線一期工程總投資的四分之一,占南水北調(diào)東、中線一期工程過渡性融資金額的50%以上。

也可以根據(jù)重大節(jié)水供水工程中各個(gè)部分性質(zhì)不同,分別進(jìn)行融資。

水源地一般為大型水庫,可以進(jìn)行水庫養(yǎng)殖、水力發(fā)電、水利綜合經(jīng)營等經(jīng)營性活動(dòng),屬于經(jīng)營性項(xiàng)目。作為節(jié)水供水工程的重要節(jié)點(diǎn),因其經(jīng)營性,可以嘗試BOT模式。湖南莽山水庫是國家172項(xiàng)重大水利項(xiàng)目之一,同時(shí)也是國家層面聯(lián)系的社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。水庫樞紐工程建設(shè)采取項(xiàng)目法人“投融資—建設(shè)—經(jīng)營—移交”的模式。經(jīng)營特許期內(nèi)的運(yùn)營管理由項(xiàng)目法人自主經(jīng)營,項(xiàng)目特許期內(nèi)發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等效益作為投資人的回報(bào),特許經(jīng)營期滿后工程無償移交縣政府[11]。

輸水線路涉及現(xiàn)有灌區(qū)提升改造和新建渠道、暗涵等工程,沿線布設(shè)節(jié)制閘、渡槽、倒虹吸、泵站及城市或農(nóng)業(yè)分水口等渠道建筑物,項(xiàng)目區(qū)域通常貫穿數(shù)個(gè)省、直轄市。因管理運(yùn)行情況不同,屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目。通常在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,以省為界,分別進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理。如南水北調(diào)中線工程的管理機(jī)構(gòu)——南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局,下設(shè)天津、河南、河北、惠南莊(位于北京)4個(gè)直管項(xiàng)目建設(shè)管理部。各省(市)可以分別與企業(yè)洽談PPP合作事宜,在保障工程正常運(yùn)行和社會(huì)安定的前提下,政府以轉(zhuǎn)讓一定年限的水權(quán)或者土地使用權(quán)等方式,吸引企業(yè)參與項(xiàng)目。利用項(xiàng)目完成后在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)方面的影響,吸引社會(huì)資本參與。如重慶市彭水縣鳳升水庫,主要由大壩樞紐工程、調(diào)水工程、灌溉供水工程和電站工程四部分組成，是以灌溉、供水為主,兼具發(fā)電綜合效益的中型水利工程。采用TOT模式,彭水縣配置土地出讓開發(fā)權(quán),通過公開招投標(biāo)選擇社會(huì)投資人籌集縣級(jí)建設(shè)配套資金,破解了縣級(jí)配套資金困難的難題。

配套工程和受水區(qū)(或用戶)通過渠道、管線和水廠,直接面向用戶,具有經(jīng)營性。項(xiàng)目區(qū)域一般位于省內(nèi)轄區(qū)的數(shù)個(gè)市縣。由于地域及行政區(qū)域進(jìn)一步縮小,投資金額也得到降低,這使BOT模式的實(shí)現(xiàn)成為了可能。南水北調(diào)鄢陵供水工程及配套水廠項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作。該供水工程包括鄢陵中心供水廠、供水線路和相關(guān)配套實(shí)施,計(jì)劃總投資約3.5億元。社會(huì)資本與政府共同成立項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)并取得特許經(jīng)營權(quán)。根據(jù)合同約定負(fù)責(zé)合同期內(nèi)的建設(shè)、運(yùn)營、管理、維護(hù)等全部工作,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)、運(yùn)營管理和債務(wù)償還。特許經(jīng)營期限暫定為30年建設(shè)運(yùn)營服務(wù)期(包含建設(shè)期)。

重大節(jié)水供水工程的末端若為農(nóng)田水利灌溉，國家支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施。允許財(cái)政補(bǔ)助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護(hù)[12]。這些小型水利工程可以歸國家和農(nóng)村集體所有,可以歸新型合作組織所有,也可以歸農(nóng)民個(gè)體所有,從而形成BOO模式。

重大節(jié)水供水工程中選擇合適的PPP模式極為重要。需要注意的是，BOT、TOT和ROT 3種模式的資產(chǎn)所有權(quán)歸屬于政府部門,SPV只有經(jīng)營權(quán)。BOOT模式則允許SPV在特許經(jīng)營期限內(nèi)擁有資產(chǎn)所有權(quán)。因重大節(jié)水供水工程中涉及項(xiàng)目相關(guān)區(qū)域的工農(nóng)業(yè)用水或居民生活用水,此種模式的運(yùn)用需謹(jǐn)慎。當(dāng)按工程不同部分分別采取不同形式的PPP模式時(shí),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需總體上分析因采取不同模式而在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營中可能產(chǎn)生的各種弊端和問題，通過總體上的協(xié)調(diào)和組織,確保PPP模式的選擇不會(huì)影響項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

4重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用PPP模式的保障措施

選擇合適的PPP模式后,在具體運(yùn)用中,應(yīng)采取足夠的措施以保障項(xiàng)目參與各方的利益,并明確各方風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,避免在出現(xiàn)問題時(shí),各方相互推諉。

利潤,是社會(huì)資本參與重大節(jié)水供水工程的原動(dòng)力。社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目獲得的現(xiàn)金流主要來自政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和項(xiàng)目開發(fā)性收入三方面。重大節(jié)水供水工程的盈利點(diǎn)主要為電站發(fā)電和供水收費(fèi)兩方面。《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》,要求推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革,放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格,充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用，用以保障社會(huì)資本的利益。當(dāng)以公益性為主的重大節(jié)水供水工程的投資回報(bào)率低于長期國債利率時(shí),可通過中央注入或者財(cái)政注入資本金的這種方式,使企業(yè)的回報(bào)率高于國債的長期利率,以增強(qiáng)企業(yè)投入的積極性。另外,水權(quán)制度改革一定程度上也會(huì)吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)。加快建立水權(quán)制度,培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng),積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式,允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過參與重大節(jié)水供水工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)。

在重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用PPP模式,不僅需要鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，更需合理保障和平衡社會(huì)資本、政府和社會(huì)公眾三方的利益。因此，需明確各方風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,做到:

(1)強(qiáng)化合同管理。通過PPP項(xiàng)目合同確定政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等。①合作項(xiàng)目合同中必須明確約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任。②對(duì)違約行為約定剛性懲罰條款。③制定合同指南,工程延期、服務(wù)變更、法律修改、所有權(quán)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目終止等均應(yīng)納入合同管理。④必須政府提供融資擔(dān)保的項(xiàng)目,應(yīng)通過成立某種責(zé)任實(shí)體來運(yùn)作,在政府與金融市場(chǎng)間設(shè)置“防火墻”。⑤政府應(yīng)委托第三方(如國資公司或獨(dú)立投資機(jī)構(gòu))參加項(xiàng)目公司董事會(huì)而不是直接參與。⑥明確量化項(xiàng)目運(yùn)營在何種情況下啟動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼程序、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)和補(bǔ)貼方式。

(2)嚴(yán)肅規(guī)劃權(quán)威。①要在規(guī)劃基礎(chǔ)上制定PPP項(xiàng)目規(guī)劃。②根據(jù)規(guī)劃審批項(xiàng)目或制定并公開項(xiàng)目規(guī)劃,確保項(xiàng)目推廣科學(xué)有序。③收費(fèi)困難,收益不可靠的項(xiàng)目暫緩PPP。

(3)嚴(yán)格財(cái)政審批。凡是需要政府擔(dān)?；蜇?cái)政出資的項(xiàng)目(包括預(yù)算、專項(xiàng)、國債和基金等一切財(cái)政性資金),均須預(yù)先獲得本級(jí)財(cái)政審批,出現(xiàn)變更的要重新審批。

(4)建立項(xiàng)目退出機(jī)制。①在直接股權(quán)融資項(xiàng)目運(yùn)營期滿后公開轉(zhuǎn)讓中,私人合作方優(yōu)先購買。②對(duì)租賃項(xiàng)目,象征性收對(duì)價(jià)后轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司或私人部門。③對(duì)資產(chǎn)支持融資項(xiàng)目、信貸項(xiàng)目,政府要有步驟地從資產(chǎn)持有和信用兩方面退出。

在此基礎(chǔ)之上,項(xiàng)目參與各方還需做到:①信息共享。建立合作雙方的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)信息監(jiān)控平臺(tái),防范道德風(fēng)險(xiǎn)造成的信息不對(duì)稱與弄虛造假。②媒體公開。③擴(kuò)大政府審計(jì)范圍。應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)變化,將PPP項(xiàng)目納入政府審計(jì)范圍。④推行第三方評(píng)估。社會(huì)資本的逐利本性和公共部門的政績傾向,導(dǎo)致他們作為利益方對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估預(yù)期均存在道德風(fēng)險(xiǎn),需要獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估與審計(jì),這是PPP合作需具備的社會(huì)機(jī)制。⑤防止特許經(jīng)營異化為壟斷。需要讓社會(huì)資本的利潤維持在合理區(qū)間;如果實(shí)際價(jià)格超出合理上限,不僅要取消并追回財(cái)政補(bǔ)貼,而且溢價(jià)收益也要收歸政府所有。

5結(jié)論

在重大節(jié)水供水工程中運(yùn)用PPP模式,應(yīng)先需對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)分,分析項(xiàng)目的營利性與公益性。在項(xiàng)目的不同部分應(yīng)分別選擇合適的PPP模式,以最大程度地實(shí)現(xiàn)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本的雙贏。為吸引社會(huì)資本參與重大節(jié)水供水工程建設(shè)與管理運(yùn)營,對(duì)于公益性強(qiáng)的項(xiàng)目,允許政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)附加工程建設(shè)投資補(bǔ)助、工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或直接投資參股等措施,對(duì)社會(huì)資本的利益予以保證。重大節(jié)水供水工程屬于國家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在社會(huì)資本通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和項(xiàng)目開發(fā)性收入保證其利益的同時(shí),需同時(shí)保障政府與社會(huì)公眾的利益。通過強(qiáng)化合同管理、嚴(yán)肅規(guī)劃權(quán)威、嚴(yán)格財(cái)政審批、建立項(xiàng)目退出機(jī)制來明確各方在項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

隨著國家不斷地探索健全PPP機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營,應(yīng)總結(jié)不同類型項(xiàng)目適宜的投融資模式。探索通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式,公平公正公開地選擇投資經(jīng)營主體,積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力、管理能力強(qiáng)的投資主體參與試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。探索完善政府鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的投資、產(chǎn)品定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持等政策,為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。探索政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的服務(wù)和監(jiān)管的方式方法,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高管理水平和服務(wù)效率。

因目前尚未有PPP模式在重大節(jié)水供水工程中成熟運(yùn)用并完成特許經(jīng)營周期的范例,本文并未對(duì)某一特定工程進(jìn)行分析，而是根據(jù)對(duì)重大節(jié)水供水工程的不同需求,將項(xiàng)目整體或各個(gè)組成部分為對(duì)象,分析與各組成部分相似程度所采取的PPP模式,得出在重大節(jié)水供水工程各個(gè)部分運(yùn)用不同PPP模式的可行性。

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(收稿日期：2015-11-19編輯：陳玉國)

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)01-0041-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.012

作者簡(jiǎn)介：趙一丞(1985—),男,天津人，工程師,本科，從事水利經(jīng)濟(jì)與水工結(jié)構(gòu)研究。E-mail:zhao01522@126.com