張康之　向玉瓊

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走向合作的政策問題建構(gòu)

張康之向玉瓊

摘要:在工業(yè)化、城市化進程中生成了自我及其自我意識，從而有了自我與他人關(guān)系問題的探討。在認識與實踐中，自我與他人的關(guān)系表現(xiàn)為主客體關(guān)系。自我放大了的形態(tài)是組織、政府等。在社會治理過程中，政策問題建構(gòu)者成了穩(wěn)定的主體，而那些被排斥在政策問題建構(gòu)過程之外的人則是客體。隨著政策過程的科學(xué)化，政策問題建構(gòu)主體在合理性的追求中擁有了更大的政策問題建構(gòu)權(quán)，主客體之間的對立經(jīng)常性地以社會沖突甚至社會對抗的形式出現(xiàn)。為了解決這一問題，公眾參與的理念被引入政策問題建構(gòu)之中。公眾參與使得主客體的分界變得模糊了，在精英與公眾都參與到政策問題建構(gòu)的時候，他們都成了政策問題建構(gòu)的行動者，并展現(xiàn)出一種新的趨勢，那就是參與到政策問題建構(gòu)中來的各種社會因素將結(jié)成一種共生關(guān)系，并通過合作行動去開展政策問題建構(gòu)。

關(guān)鍵詞:政策問題建構(gòu)； 合作行動； 行動者； 主客體

理論敘事中經(jīng)常提到的“自我”與“他人”是在工業(yè)化、城市化進程中生成的，隨著自我意識的生成，個體從農(nóng)業(yè)社會的家元共同體中脫身而出，成為具有相對獨立性的社會存在物。在此過程中，人的自我意識所發(fā)揮的是將“自我”與“他人”區(qū)分開來的功能，以至于有了主體與客體之分。最為重要的是，一切認識和實踐主體都似乎天然地擁有自我中心主義傾向，而且這種傾向被嵌入到了工業(yè)社會的所有制度與運行機制之中。在政策問題建構(gòu)中，也存在著主客體二分的問題。在代議制生成之后，政策問題建構(gòu)是在代議制的框架中由代表來執(zhí)行的，代表被視為政策問題建構(gòu)主體，而選擇了代表的人則成了政策過程的客體。特別是在代議制轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒅卫碇?，政策問題建構(gòu)主體也就穩(wěn)定地與少數(shù)精英聯(lián)系在了一起。由于精英不再像代表那樣是通過選舉生成的，以至于作為客體的公眾在政策問題建構(gòu)過程中的間接作用也無法發(fā)揮了，而是完全轉(zhuǎn)化為受到政策控制和支配的對象。在精英治理的條件下，政策問題建構(gòu)往往是精英意志的體現(xiàn)，與社會問題之間存在著嚴(yán)重的脫節(jié)，從而出現(xiàn)了越來越多的政策失靈。為了解決政策失靈的問題，回歸民主的要求再次把公眾納入到政策問題建構(gòu)過程中來。結(jié)果，打破了政策問題建構(gòu)中的主客體二分，使精英和公眾都轉(zhuǎn)化成了政策問題建構(gòu)的行動者。其進一步前行的方向必然是，政策問題建構(gòu)過程將在多樣化的行動者的合作行動中展開。

一、 主客體結(jié)構(gòu)中的政策問題建構(gòu)權(quán)

從邏輯上看，在人有了自我意識后，自我與他人之間的隔閡以及對抗也就出現(xiàn)了。近代早期的歷史反映出了這種情況。自我意識的生成意味著人在行為取向上以自我為中心，他人的存在則成了自我利益實現(xiàn)的工具，同時，他人與自我之間的關(guān)系也主要表現(xiàn)為競爭關(guān)系和相互利用的工具性關(guān)系。霍布斯將人描述為一種孤獨的和原子化的存在物，而以個人為中心的社會則是一個人與人之間分立的社會，出現(xiàn)了“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”。這是因為，“從一開始，個體主義就伴隨著分離和任性的傲慢”(多爾邁，1992:12)。而且，只要以自我為中心去認識世界，所看到的景象就是個體之間的對抗。“只有當(dāng)單個的人不再以這種僅從自我出發(fā)的方式去思考，只有當(dāng)他在觀察世界的時候，不再像某個人從其寓所的‘里面’去眺望‘外面’的馬路，去眺望在自己‘對面’的一排排房屋那樣；只有當(dāng)他能夠摒棄這一切——在思想和情感上同時完成一種新的哥白尼式的轉(zhuǎn)變——用一種街道是延伸貫通的、運動著的人類關(guān)系網(wǎng)是處于整體的關(guān)聯(lián)之中的這種眼光來審視自己和自己的居所，那么，他的那種感受，那種以為自己是‘內(nèi)在’獨立的和自為的，他人是某種由一道深淵與自己隔開的東西，是自己面前的一處‘風(fēng)景’，一個‘周圍世界’，一個‘社會’的感受，才會逐漸淡化下去?！?埃利亞斯，2008:59)

以自我為中心去認識世界，就會產(chǎn)生主體與客體的區(qū)別。自社會治理中的自由民主制度確立之后，主客體的分化便反映在了代議制的結(jié)構(gòu)之中，或者說，是通過代議制的設(shè)置而實現(xiàn)了主客體分化?；谌嗣裰鳈?quán)的觀念，人民是權(quán)利的擁有者，而社會契約論則要求每一個人平等地做出部分權(quán)利的讓渡，然后，被讓渡出來的權(quán)利集結(jié)起來交由國家及其政府掌握，并轉(zhuǎn)化為權(quán)力，國家及其政府機構(gòu)所擁有的權(quán)力又必須通過具體的人去掌握和行使。這樣一來，就需要由人民去做出選擇，即選擇一些人去掌握和行使權(quán)力。至于如何選擇那些掌握和行使權(quán)力的人的問題，則是通過代議制去加以解決的，而代議制的操作方式則主要體現(xiàn)為選舉。行使權(quán)力的過程也就是社會治理的過程，其他看似非常重要的社會治理設(shè)置也都是從屬于規(guī)范和制約權(quán)力的要求。在從權(quán)利向權(quán)力的轉(zhuǎn)化過程中，代議制是中介環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)使權(quán)力的主客體分化，從而使社會治理過程表現(xiàn)為權(quán)力主體行使權(quán)力作用于客體的過程。權(quán)力行使方式可以認為是基于普遍性和同一性的哲學(xué)要求，更多地傾向于運用政策去開展社會治理。因而，政策成了社會治理的最為基本的和主要的工具。政策問題建構(gòu)是政策生成的起點，在某種意義上，政策問題建構(gòu)也可以說是社會治理的起點，以至于權(quán)力的行使也優(yōu)先反映在了政策問題建構(gòu)過程之中。

在代議制條件下，由人民選擇的代表進入議會并直接地在政策問題建構(gòu)方面開展活動，他們一度是政策問題建構(gòu)的最為主要的主體。雖然就“主權(quán)在民”這一代議制原則來看，代表是由選民選舉出來的，選民理應(yīng)是政策問題建構(gòu)的終極主體，但在實際運作中，當(dāng)民選代表進入了議會后就具有了一定的自主性，往往不再是人民具體意愿的忠實代表了，人民不再在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用。即使認為人民應(yīng)當(dāng)在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用，也只是在理論上才可以作出證明的間接主體，事實上，政策問題建構(gòu)的實際過程則排斥和排除了人民。也就是說，人民實際上是作為政策問題建構(gòu)的客體而存在的，甚至人民本身就被視為一種“社會問題”了。從政治演化的邏輯看，一旦代表與選舉了他們的人民相分離，就走上了自我演進的道路，并逐漸地演變成了精英，社會治理體制也從“代議制民主”轉(zhuǎn)化為“精英民主”，政策問題建構(gòu)主體與客體的分化也因此而最終完成了。如果說代議制條件下的代表還被認為是民眾利益的代表，那么，由代表演化而來的精英則完全成了政策問題建構(gòu)中自主的主體，同時也將原本是終極主體的人民大眾完全置于客體的位置上了。這樣一來，主客體結(jié)構(gòu)事實上演化成了一種反民主的結(jié)構(gòu)。盡管如此，這種本末倒置了的主客體關(guān)系卻獲得了合理性，原因就在于它能夠得到現(xiàn)代社會科學(xué)的論證。

現(xiàn)代社會一方面在理性的追求中確立起對技術(shù)的崇拜和對科學(xué)的迷信；另一方面，又成功地將掌握了科學(xué)和技術(shù)的人納入社會治理主體的范疇，與被治理者相隔離，從而使掌握了科學(xué)和技術(shù)的人構(gòu)成了一個相對封閉的圈子。這樣一來，現(xiàn)代社會的布局就是圍繞著個體理性展開的體系，個體理性構(gòu)成了現(xiàn)代社會的中心。如果說現(xiàn)代社會所追求的是人類的解放這一終極目標(biāo)的話，那么，理性與科學(xué)則被認為是人類獲得解放的基本工具?？梢哉J為，正是對人的解放的追求造就了知識與權(quán)力的共生關(guān)系，并以“掌握了科學(xué)技術(shù)的人擁有權(quán)力”和“擁有權(quán)力的人能夠得到知識的支持”這樣一種形式作出了充分詮釋。所以，知識與權(quán)力的結(jié)合使掌握了科學(xué)和技術(shù)的人總是相信自己能從紛繁的世界中發(fā)現(xiàn)具有規(guī)律性和確定性的科學(xué)真理，進而通過他們的活動去給予處于不確定環(huán)境中的個體以某種安全感。正是這一邏輯，決定了掌握科學(xué)技術(shù)的人應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起社會治理的職責(zé)，被視為社會治理的天然主體。

在政策過程中，一方面，技術(shù)專家進入了社會治理系統(tǒng)之中；另一方面，從選民代表演化而來的社會治理精英因為職業(yè)化和專業(yè)化而掌握了科學(xué)知識和專業(yè)技術(shù)，他們構(gòu)成了一個技術(shù)專家共同體，成為政策問題建構(gòu)主體，壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)。技術(shù)專家對政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷被稱作為“專家治國”。其實，專家治國所指的也就是精英治理，從另一個角度看，也就是“行政國家”狀態(tài)。行政國家意味著技術(shù)專家處于社會的中心，他們是社會治理的主體，通過對政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷而開展社會治理。同時，他們往往也會努力阻止技術(shù)和知識的擴散，通過技術(shù)的封閉性來增強自己的權(quán)威。其結(jié)果是強化了社會治理主客體的分離，使社會治理被形塑為反民主的支配模式。在技術(shù)專家壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)的條件下，人民大眾是政策的客體，同時也被視為“社會問題”本身。作為社會治理主體的精英通過科學(xué)路徑來認識客體，將政策問題建構(gòu)轉(zhuǎn)化為一個純技術(shù)的過程。當(dāng)精英們將政策問題建構(gòu)視為一個科學(xué)方法運用的流程時，實際上是將政策問題視為某種客觀存在。既然政策問題是不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在，那么，通過科學(xué)方法把握這個客觀存在并揭示其內(nèi)在的因果規(guī)律，就是獲得真理的過程，所得出的也就應(yīng)當(dāng)是無可爭辯的結(jié)果?？茖W(xué)的政策過程要求主體必須站在客體之外，并且相隔一定的距離才能保持“中立”的態(tài)度，才能避免受到客體的影響，才能做出客觀公允的判斷。因此，當(dāng)社會治理主體運用科學(xué)的方法來揭示政策問題時，顯示出了主體的公正性與主體高于客體的合理性。由于客觀現(xiàn)實是錯綜復(fù)雜的，為了避免這種混亂對主體的干擾，又要求主體必須對客體進行某種控制以避免各種各樣混亂的結(jié)果出現(xiàn)。其具體表現(xiàn)就是，政策問題建構(gòu)主體必須通過對客體的行為和意識的控制去保證政策問題建構(gòu)的科學(xué)性。因此，出于政策問題建構(gòu)的科學(xué)性要求，社會治理成了主體對客體實施干涉和控制的過程，主客體結(jié)構(gòu)也使得社會治理中的支配和控制得到不斷增強。這就是近代以來社會治理中的支配和控制并未因科學(xué)和技術(shù)手段的應(yīng)用而受到削弱反而被強化的原因。

近代以來的政策問題建構(gòu)包含著一條明確的從民主路徑向科學(xué)路徑轉(zhuǎn)變的軌跡，這一轉(zhuǎn)變最終是在20世紀(jì)中期完成的。在政策問題建構(gòu)的科學(xué)路徑中，政策問題建構(gòu)主體被設(shè)定為對客觀現(xiàn)實和社會問題有著非凡的洞察力，他們能使政策問題建構(gòu)目標(biāo)變得明確起來，他們通過科學(xué)的和可控的技術(shù)流程就能產(chǎn)出預(yù)期的產(chǎn)品——政策問題，而產(chǎn)品的生產(chǎn)流程無非就是展現(xiàn)客觀的因果關(guān)系。在政策問題建構(gòu)過程中，作為社會問題本身或社會治理客體的公眾并不具備參與政策問題建構(gòu)的資格和能力，只能以社會問題的形式存在，并被動地接受社會治理者的支配和控制。社會問題是客觀存在的，政策問題是精英建構(gòu)的結(jié)果，即產(chǎn)品。在政策問題建構(gòu)過程中，精英是主體，而作為社會問題本身的公眾則轉(zhuǎn)化為了客體，與政策問題建構(gòu)主體的地位是不平等的。政策問題建構(gòu)過程中的主體與客體類似于作者與讀者的關(guān)系，作者創(chuàng)作了圖書、文章和小冊子等，作者在決定其作品的意指方面具有優(yōu)先權(quán)，在賦予作品意義方面有著決定性的地位，而讀者只是意義的接受者，往往不被允許改變原作者的意圖。對于作者來說，“他或她的角色就是去教育讀者，向讀者灌輸各種道德價值觀，或啟迪讀者(讀者沒有收到如作者那樣高的尊敬)”(羅斯諾，1998:37)?；谶@種比喻，可以認為，政策問題建構(gòu)主體就是作者，他們將社會問題制作成政策問題，賦予政策問題以他們所期望的意義，要求作為讀者的公眾接受和揣摩他們建構(gòu)起來的政策問題。也就是說，“現(xiàn)代作者在社會里是一名‘立法者’，被稱為專家、經(jīng)理、自由職業(yè)者、知識分子或教育家。同現(xiàn)代文學(xué)家一樣，所有這些個體都具有優(yōu)先接近真理、理性和科學(xué)知識的特權(quán)；他們通過權(quán)衡正反兩個方面(利弊)，通過決定‘真的’事物來‘了解’和‘取舍(定奪)事物’。就對處于爭論中的相互對立的觀點作出選擇而言，這些現(xiàn)代作者兼立法者是獨斷的。可是他們選擇的東西卻變成了‘正確的和有約束力的’”(羅斯諾，1998:38)。在這種主客體結(jié)構(gòu)中，主體所擁有的權(quán)威自不待言，而公眾只是被動的客體，至于什么是公共利益以及什么是社會問題，都完全取決于政策問題建構(gòu)主體的界定。

二、 政策問題建構(gòu)中主體對客體的排斥與控制

政策問題建構(gòu)中的主客體分化使公眾成了消極的、被動的客體，而政策問題建構(gòu)主體則成了理性和科學(xué)的化身。他們不僅成了技術(shù)理性的化身，而且在維護公共利益方面也處在道德制高點上，即便是在被作為“理性經(jīng)濟人”來看待時，人們也相信，制度以及程序設(shè)置可以對他們的自利追求行為作出有效防范，并保證他們?nèi)橹怖娑趭^工作、遵紀(jì)守法和富有責(zé)任心。這就是美國學(xué)者羅斯諾所說的，現(xiàn)代主義假定承擔(dān)著社會治理職責(zé)的“他(她)‘勤’字當(dāng)頭，‘盡’心‘盡’力，并有著‘努力工作’的自我形象。他(她)總是未雨綢繆，做事有頭緒，不滿足于現(xiàn)狀?，F(xiàn)代主體可以獻身于政治計劃并且為實現(xiàn)具有意識形態(tài)特征的各種目標(biāo)而努力。他(她)可能相信自由意志和個人自主權(quán)利，但是一旦采取表決的形式并且作出了決定，他(她)就會贊同多數(shù)人的意見(或黨的路線)。換句話說，現(xiàn)代主體愿意使自己的利益服從集體的利益。他(她)尊重理性規(guī)則、總體意志、社會傳統(tǒng)和看似公正的固定標(biāo)準(zhǔn)。他(她)真誠地追求真理，并希望這種追求最終不會一無所獲。這意味著現(xiàn)代主體對理性、合理性和科學(xué)充滿了信心，并且把所有這一切都放置于情緒性事物的前面”(羅斯諾，1998:62)。與之相反，不擁有科學(xué)知識的公眾則被排除在社會治理主體之外，人們深信，“政治智慧絕不是一個簡單的大眾意識問題，而是依賴于專業(yè)化的技能，這種專業(yè)化技能是知識分子貴族的內(nèi)在特性。普通大眾——大多數(shù)是窮人、未受教育者和鄉(xiāng)下人——總是無法超越偏見、歪曲的意見和狹隘思維，不能對公眾生活作出一個有識見而又連貫的決定”(博格斯，2002：21)。在很多情況下，政策問題建構(gòu)主體是因為擁有科學(xué)技術(shù)等專業(yè)化知識而被假定為同時擁有高尚品德，進而被委托了政策問題建構(gòu)權(quán)。即便政策問題建構(gòu)主體所確認的政策問題與人們的實際生活沒有任何關(guān)聯(lián)，也被認為是具有合理性的，政策問題建構(gòu)的科學(xué)過程和嚴(yán)密程序使哪怕虛假的政策問題也具有了形式上的合理性。

在社會治理科學(xué)化、技術(shù)化進程中，政策問題建構(gòu)完全成了一項科學(xué)活動，政策問題建構(gòu)主體在科學(xué)的名義下實現(xiàn)了對政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷，也因科學(xué)和技術(shù)而獲得了社會治理權(quán)威。如果說在社會治理體系中存在著中心—邊緣結(jié)構(gòu)的話，那么，社會治理的科學(xué)體系所呈現(xiàn)給我們的就是一幅中心—邊緣圖景。政策問題建構(gòu)主體不僅處在社會治理體系的中心，而且也處在整個社會的中心，作為社會治理客體的公眾則處在邊緣。在民主的理念中，社會治理體系雖然包含著治理者與被治理者，但被治理者是可以因為民主原則而參與到社會治理過程中來的，落實到政策問題建構(gòu)中，就是可以參與政策問題建構(gòu)過程。社會治理體系的科學(xué)建構(gòu)卻把治理者與被治理者區(qū)分為社會治理的主體與客體，作為被治理者的公眾是客體，因而徹底地被排除在了政策問題建構(gòu)過程之外。到了20世紀(jì)，政策問題建構(gòu)基本上都是由技術(shù)專家做出的，技術(shù)專家的一個基本信條就是運用科學(xué)的流程來預(yù)測和控制人類行為，目的就是要將作為客觀實在的社會問題揭示出來并轉(zhuǎn)化為政策問題。人們對此不會產(chǎn)生疑問，因為對科學(xué)方法的信仰讓人們總是看到，“如今人們通過它們已能控制原子，被應(yīng)用于‘控制社會行為’，人類的問題將迅速得到解決，將確保所有人的安寧與富足”(米爾斯，2001:122)。正是對科學(xué)和技術(shù)的這種信念促使政策問題建構(gòu)逐步演化為一個類似于自然科學(xué)研究的過程。20世紀(jì)中期，科學(xué)的發(fā)展逐步將政策問題建構(gòu)導(dǎo)向了實證主義和功能主義，一切與科學(xué)假設(shè)不符的社會問題都可能在科學(xué)合理性的驗證中被拋棄，政策問題則成了被裁剪為符合科學(xué)模式并強化科學(xué)信念的東西，至于是否反映了社會問題，則變得不甚重要，而且也沒有人關(guān)心了。

實現(xiàn)了科學(xué)建構(gòu)的社會治理體系使主體與客體成為對立的兩極，并形成了一種單向監(jiān)視和控制的關(guān)系，而且將二者凝固在了監(jiān)視者與被監(jiān)視者的位置上了。當(dāng)社會治理主體運用手中掌握的政策工具對客體進行普遍性的單向監(jiān)視時，社會就形成了邊沁所說的“全景監(jiān)獄”?！白鳛橐环N‘標(biāo)準(zhǔn)’的社會權(quán)力技術(shù)，開始被運用于大范圍的不均衡性監(jiān)視中。它把作為權(quán)力對象的大多數(shù)人，永遠放在了‘被監(jiān)視者’的地位上，后者既沒有權(quán)利，也不可能有希望來實現(xiàn)相互之間的監(jiān)視，或者與他們的監(jiān)視者換個位子?！?鮑曼，2000：62)人們因為知識擁有上的不同而有了不平等地位，社會治理主體與客體正是因為對科學(xué)知識的掌握程度不同而被區(qū)分開來，使得社會治理主體對客體的控制表現(xiàn)為知識的應(yīng)用，而且也是建立在堅實的科學(xué)知識的基礎(chǔ)上的。在這一社會治理模式中，社會治理主體壟斷了政策問題建構(gòu)權(quán)，可以實現(xiàn)對社會問題的科學(xué)甄別和在政策問題建構(gòu)中實現(xiàn)科學(xué)創(chuàng)新，而公眾則被視為盲目無知的“烏合之眾”，被視為政策問題建構(gòu)過程中的客體，成了社會問題本身和社會治理的對象。根據(jù)后現(xiàn)代主義對作者和讀者的觀察，“現(xiàn)代作者不僅是一個個體。他(她)還是一個‘維度’，一個心境，一個功能原理，一個信息源，一個模型，一個為某個邏各斯中心主義觀念、強權(quán)和權(quán)威(作者)提供的手段”(羅斯諾，1998:42)。政策問題建構(gòu)所呈現(xiàn)給我們的正是這幅圖景：政策問題建構(gòu)主體擁有相對于客體的權(quán)威，他們通過所掌握的科學(xué)知識去指認社會問題，并宣稱其指認出的社會問題是對客觀存在的真實反映。這樣一來，無論政策問題與社會問題之間存在著什么樣的偏差，政策問題建構(gòu)主體都可以把政策問題宣布為真實的，也可以把真實的社會問題宣布為虛假的。正是由于這一原因，我們從20世紀(jì)中期以來的社會治理實踐中看到，一方面，社會治理的科學(xué)追求不斷得到強化；另一方面，社會治理在某種困境中卻越陷越深。其根本原因就是，我們的社會治理越來越倚重于政策工具，而政策問題建構(gòu)則因為對科學(xué)和技術(shù)的強化走向了脫離社會問題的方向，在崇尚科學(xué)和注重技術(shù)的前進道路上越來越顯現(xiàn)出了反科學(xué)的性質(zhì)。也就是說，當(dāng)政策問題建構(gòu)為了科學(xué)而過分地注重方法時，它就成了與現(xiàn)實中的社會問題無關(guān)的科學(xué)活動，盡管滿足了科學(xué)追求，卻不能解決現(xiàn)實中的社會問題，以至于社會問題被不斷地積累起來而孵化出了風(fēng)險社會，讓整個社會都不得不面對危機事件頻發(fā)的困擾。

按照民主的要求，“如果社會機構(gòu)的運轉(zhuǎn)要符合‘民眾’的利益，則真正的權(quán)力必須來自‘人民’自身。但是，如果‘人民’將權(quán)力移交或無力調(diào)動潛在的權(quán)力，它就會發(fā)現(xiàn)這些權(quán)力被用來同自己及自己的利益作對。在擁有理性之效用最大化者的社會中，掌握權(quán)力手段的每個人都會毫不猶豫地使用權(quán)力獲取最本原的個人效用。沒有任何一個強力者會自愿為無權(quán)者的利益行使自己的權(quán)力”(鮑曼，2003:552)。之所以來源于民眾的權(quán)力會與民眾相對立，并不能僅僅從掌握權(quán)力的人的道德方面去作出解釋，而是社會治理的科學(xué)追求使精英與大眾相分離的結(jié)果。特別是在主客體結(jié)構(gòu)中，精英與大眾分別以主體和客體的形式出現(xiàn)，他們的利益矛盾也就在所難免了，以至于社會治理精英不僅失去了維護普遍利益的動力，反而利用權(quán)力去為自我謀取利益。由此看來，社會治理的科學(xué)追求是反民主政治的，但它在脫離民主政治和反民主政治的過程中卻形塑了另一種形式的政治。事實上，“科學(xué)像人類所有的活動一樣，是一種政治行為?？茖W(xué)，通過問幾個特定的問題來保持(或者加強)現(xiàn)狀；它問詢已經(jīng)被它的理論系統(tǒng)闡述的問題；科學(xué)永遠不會考慮的它的‘對象’的表達。我們可以認為傳統(tǒng)的科學(xué)是為了保持現(xiàn)狀而剝奪權(quán)利和授權(quán)的一種力量”(古貝、林肯，2008:85)。正是社會治理的科學(xué)化，使精英能夠用自己的特殊利益置換公共利益，其中，政策問題建構(gòu)就是既隱蔽又合法的途徑。在精英被利益集團俘獲的情況下，往往是通過政策問題建構(gòu)服務(wù)于利益集團的，也同時在此過程中使自己的利益要求得到了實現(xiàn)。

一個具有充分流動性和開放性的社會將無法維持一種不變的結(jié)構(gòu)，同理，社會治理的開放性也使主客體的結(jié)構(gòu)化變得不再可能。正是由于這個原因，社會治理精英總是借助于科學(xué)知識及其方法而把政策問題建構(gòu)打造成一個封閉性的過程，社會治理體系及其過程也因此而變得封閉，結(jié)果造成了民主的衰落。其具體表現(xiàn)就是，公眾被排斥在了政策問題建構(gòu)以及整個社會治理之外。當(dāng)公眾被視為社會問題時，其實是被作為不正常者對待的，“被持續(xù)地建構(gòu)為不正常者目標(biāo)群體的人在同政府打交道的時候主要留下的是消極負面的印象。他們接收到的大多數(shù)信息都暗示他們是‘壞人’，因為他們的行為會給其他人造成麻煩。除非他們能夠改變自身的特性或者避免同政府發(fā)生聯(lián)系，否則他們往往要接受懲罰。因此，這些人在要求政府給予他們本來應(yīng)該得到的那些利益的時候也會屢屢遭受挫折”(英格蘭姆、史密斯，2005:79)。這些“不正常者”無論是在信息的獲得還是在進行判斷時都是依附者，他們生來就應(yīng)該依賴于正常且精明的主體?！皩τ谀切┍毁N上依賴者群體標(biāo)簽的人而言，他們接收到的信息則表現(xiàn)為證明他們是貧窮的、無助的和需要得到幫助的人。他們的問題被認為是由他們自身的原因所造成的，而且處理這些問題并不被認為會符合公共利益。他們的問題之所以能夠得到公共政策的關(guān)注，其原因僅僅是由于其他群體愿意對他們施加恩惠?！?英格蘭姆、史密斯，2005:78-79)他們在政策問題建構(gòu)中完全處于從屬的地位，他們無法對政策問題建構(gòu)施加影響，如果依賴者群體的問題不能被上升為政策問題，這是他們自己的問題，不能怨天尤人；如果他們的問題碰巧受到了關(guān)注，他們就應(yīng)該對精英群體懷有感恩之心，并以自己的行為進一步強化這一“支配—依附”關(guān)系。

與農(nóng)業(yè)社會相比，工業(yè)社會是一個不確定性的社會，這種不確定性給人們帶來的是不安全感。社會治理精英之所以能夠成為政策問題建構(gòu)中的排他性主體，是因為他們能夠依靠科學(xué)和技術(shù)再造確定性，以使人們在某種程度上從不安全感中解脫出來。其實，社會治理精英并不能為人們提供真正的安全感。這是因為，如果說人們的不安全感來源于社會的不確定性，那么，在不確定性日益增強的條件下，社會治理精英不可能提供人們社會生活中的安全需求。不僅如此，在社會治理實踐中，精英們恰恰是借助于不確定性而實施對公眾的控制的，一方面，社會治理精英會通過普遍性規(guī)范的設(shè)立去營造形式上的確定性，安撫公眾和讓公眾確立起對他們的信任；另一方面，社會治理精英又利用不斷增長的不確定性帶來的不安全感去達到操縱公眾的目的。“盡管控制的政治反映了一種更為廣泛的文化情緒，但它并非自發(fā)地、主動地出現(xiàn)?？謶忠呀?jīng)被有意識地政治化了。貫穿整個歷史的是，恐懼已經(jīng)被占統(tǒng)治地位的精英階層裝備為一件政治武器?！?富里迪，2007:119)也就是說，“恐懼的政治被正確地視為一套操縱計劃，其目標(biāo)是阻遏公眾的反對意見。它就是這么個玩意兒，但同時也是一種咒語，憑著它，孤立的精英階層在其隔絕的狀態(tài)中也可以輕易地做出反應(yīng)。正如我們將要看到的，恐懼的政治的魅力之一是，它為其執(zhí)行者解除了不得不系統(tǒng)闡釋其真實立場的重擔(dān)”(富里迪，2007:111)?？謶直挥脕韽娭坪涂謬?，并為聲言維持公共秩序的一切做法提供合理性證明，恐懼也常常被用來激發(fā)某種反應(yīng)以推動某個共識的達成。“今天，恐懼的政治的目標(biāo)是贏得共識并制造一種手段，借此手段圍繞著否則就將被孤立的精英階層形成團結(jié)的局面。但是，不論其發(fā)明者的目的是什么，它的主要效果是強化了‘沒有選擇’的觀念?！?富里迪，2007:119)社會治理精英利用了已經(jīng)深植于社會中的不安全感和恐懼，并把這種不安全感和恐懼政治化，通過操縱公眾的恐懼心理來贏得道德共識，制造出一種除此之外別無他途可行的場景，從而推動那些有助于精英的共識的達成。

我們看到，不確定性帶來了不安全感，而社會治理精英總是有意識地把不安全感轉(zhuǎn)化為恐懼。在社會治理精英所營造的恐懼的政治氛圍中，公眾變得更加脆弱，更加依附于社會治理精英。隨著恐懼在社會的各個角落蔓延，一種相應(yīng)的文化和心理狀態(tài)也告以生成?！斑@樣的恐懼最終不會限制于特定的論題，而是會彌漫到每一件事物上。自主性日益削弱導(dǎo)致人們變成只能抱怨‘我們被嚇到了’的消極的屈服者，這種感覺再加上一種深深的無力感共同加強了恐懼的文化。”(富里迪，2007:118)恐懼取得了主導(dǎo)地位，此時即使沒有一個全能的政府來提醒公眾，公眾也會成為非常脆弱的順從者，在“沒有選擇”的理由下賦予政府更大的強勢地位，接受社會治理精英的一切安排。而“政府不斷地著手發(fā)動改革運動，目標(biāo)直指人們的飲食、健康、性生活、養(yǎng)育子女的策略、飲酒，以及他們在其他問題上的態(tài)度或行為。個人生活方式的政治化與公共生活的去政治化具有一種反向的均衡。因此，典型的公共政策過去需要與負責(zé)任的公民論戰(zhàn)，如今則只需把他們當(dāng)作似乎僅僅是生理成熟的孩子來對待。在里根—撒切爾時代，一個顯著的趨勢是將公民轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩?。在更近的年頭里，負責(zé)任的公民地位下降的趨勢加速，并讓位于將作為顧客或父母或需要支撐的脆弱個體的人們幼兒化的模式”(富里迪，2007:128)。在公眾的不安全感和恐懼得到了利用的條件下，即使公眾被給予一定的機會參與到政策問題建構(gòu)過程中來，也會形成一種穩(wěn)固的心理定式：他們是一群脆弱的孩子，是“被治療”、“被扶持”的對象，他們所具有的能力和掌握的信息往往是不足的和沒有價值的。因此，他們只能是被動的顧客，需要依靠精英來代為把握和安排。

從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變是人類社會發(fā)展的重大歷史進步，“現(xiàn)代性是作為一種許諾把人類從愚昧和非理性狀態(tài)中解放出來的進步力量而進入歷史的，但是人們可能很想知道那個許諾是否得到了證實”(羅斯諾，1998:4)。事實上，在社會治理科學(xué)化的追求中，在政策問題建構(gòu)主客體的分化中，人們卻發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)代性已經(jīng)不再是一種解放力量；相反，它是奴役、壓迫和壓抑的根源”(羅斯諾，1998:5)。當(dāng)現(xiàn)代性體現(xiàn)在理性設(shè)計和管理需要中的時候，科學(xué)的發(fā)展以及對科學(xué)的迷信造成了主客體的分離與對立。也正是在主客體結(jié)構(gòu)中，科學(xué)的發(fā)展走向了反民主的方向，或者說，主客體結(jié)構(gòu)就是社會治理中的各種各樣反民主行為的原因。政策問題建構(gòu)主體正是在科學(xué)的名義下排斥客體，而在客體被排斥的情況下，主客體之間出現(xiàn)了無法跨越的壕溝，主客體結(jié)構(gòu)中的任何制度和程序的運行也都無法改變民主的沒落這樣一個現(xiàn)實。在主客體結(jié)構(gòu)中所實現(xiàn)的政策問題建構(gòu)本身就反映了政治上的不平等，特別是在社會治理的政策工具得到普遍應(yīng)用的情況下，這種不平等也擴散到了社會生活的每一個領(lǐng)域。

三、 行動主義對政策問題建構(gòu)中主客體關(guān)系的解構(gòu)

政策問題建構(gòu)是把社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程，是政策過程開啟的第一個環(huán)節(jié)，是形成政策并通過政策去開展社會治理的起點。社會治理的科學(xué)化追求使政策問題建構(gòu)主體獲取了權(quán)威，他們不僅因為擁有科學(xué)知識和方法而獲得了權(quán)力的權(quán)威，而且獲得了人們對科學(xué)的信仰等文化上的權(quán)威。當(dāng)社會治理精英運用科學(xué)知識和方法去開展政策問題建構(gòu)時，慣常的做法是假設(shè)社會問題是一種客觀存在，如果說公眾本身也是社會問題的話，也假設(shè)他們是一種客觀存在，也就否認了公眾應(yīng)享有的政策問題建構(gòu)權(quán)。但是，“我們所感知到的性質(zhì)，不是客體的屬性，而是我們(個人或作為一個種群)學(xué)會歸納或區(qū)分外部刺激物的手段。所謂感知，就是指定一個(或多個)熟悉的范疇：我們無法感知與我們過去感知到的東西全然不同的東西”(哈耶克，2003:44)。在哈耶克看來，所謂客觀，往往是由我們的意識塑造出來的，也就是說，“這里的‘客觀’，只是某人對人們應(yīng)當(dāng)需要什么所持的觀點的一個代名詞而已”(哈耶克，2003:49)。精英往往會基于頭腦中已有的某種觀念去認識社會問題和對社會問題作出合乎他們希望的解釋。實際上，這是他們所塑造出的所謂“客觀事實”，是運用分類、抽象等科學(xué)認識的方式而確認的社會問題。因而，政策問題建構(gòu)也就是建立在這樣一個前提下的：“對我們的感官已經(jīng)以某種方式進行分類的‘對象’重新加以分類，用根據(jù)有意識地在事物類型之間建立起來的關(guān)系所做的新的分類，去代替我們的感官據(jù)以排列外部刺激物的‘第二’性質(zhì)，這個過程大概是自然科學(xué)方法最典型的方面”(哈耶克，2003:12)。這顯然是科學(xué)的，卻不是客觀的，至多也只能說是主觀認定的客觀。這樣一來，被建構(gòu)的政策問題就不再是對社會問題的反映，反而可能是與社會問題相差甚遠的。事實上，科學(xué)的政策問題建構(gòu)過程正是在掌握了政策問題建構(gòu)權(quán)的那部分社會治理精英所營造出來的封閉圈子里進行的，由于政策問題建構(gòu)權(quán)并不向公眾開放，因而，政策問題也就經(jīng)常性地變?yōu)殚]門造車的產(chǎn)物。

哈耶克認為，現(xiàn)代社會對科學(xué)的偏愛導(dǎo)致了一種“唯科學(xué)主義”的產(chǎn)生?！拔茖W(xué)主義觀點不同于科學(xué)觀點，它并不是不帶偏見的立場，而是一種帶有嚴(yán)重偏見的立場，它對自己的題目不加思考，便宣布自己知道研究它的最恰當(dāng)?shù)姆绞健！?哈耶克，2003:6)唯科學(xué)主義是對科學(xué)的一種無原則的偏愛，其實是一種對科學(xué)的迷信。表面看來，唯科學(xué)主義要求避免一切主觀因素對認識的干擾，實際上，“由于他們極力避免一切純粹的主觀因素，讓自己囿于‘客觀事實’，結(jié)果他們犯下了自己要極力避免的錯誤，即把充其量是含糊不清的流行理論當(dāng)成了事實”(哈耶克，2003:52)。米爾斯也對這種唯科學(xué)主義作了分析，認為“當(dāng)代對科學(xué)的尊重，很久以來只是一種不假思索的態(tài)度而已，但現(xiàn)在，技術(shù)的精神氣質(zhì)和與科學(xué)相聯(lián)系的工程想像力更可能是令人恐懼和含義曖昧的，而非充滿希望和進步的”(米爾斯，2001:14-15)。在很多情況下，“科學(xué)”的方法往往只能使人們獲得雜亂無章的碎片，而無法勾畫出社會問題的真實輪廓。所以，通過測量、描述與判斷等等方法來完成的政策問題建構(gòu)僅僅展示了某種因果推斷，而這種推斷的唯一功效就是給予主體以霸權(quán)。正是因為科學(xué)認識中存在著這樣的問題，20世紀(jì)后期以來，后現(xiàn)代主義提出了消解主體的主張。其實，早在19世紀(jì)，尼采就對理性的主體作出激烈的批判。在尼采看來，主體只不過是個詭計，所進行的往往是把理念強加于事實之上的事情。弗洛伊德談?wù)撝黧w時表現(xiàn)得比尼采更為激烈，在他看來，并不存在著某個統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)一致的主體，而是可以用多重性、非統(tǒng)一性、自欺性來描述。也有人提出，“主體先是被剝離了任何真實的統(tǒng)合性，他們僅只成了代碼，或者成了各種代碼之轉(zhuǎn)瞬即逝的和使人迷惑不解的產(chǎn)品”(羅斯諾，1998:65)?？傊?，主體并不擁有完全理性，而且用以增強理性的科學(xué)工具也一再地暴露出了缺陷，當(dāng)主體所代表的理性形象被撕裂之后，主體中心主義的權(quán)威也就坍塌了。所以，后現(xiàn)代主義者宣布“主體死了”。

后現(xiàn)代主義認為“主體是虛構(gòu)的；在極端意義上它只是一個建構(gòu)，‘只是一個面具，一個角色，一個犧牲品，它充其量只是一個意識形態(tài)的建構(gòu)，至多也不過是一個使人懷舊戀昔的肖像’。他們批評主體篡權(quán)、認定意義、高高在上和專橫暴虐。他們把主體看作是過去的陳跡，現(xiàn)代性的遺老，自由人道主義的杜撰，不可取的主客二分法的始作俑者”(羅斯諾，1998:61)。顯然，在主客體結(jié)構(gòu)中，客體是由主體設(shè)定的，主體甚至可以自由地設(shè)定它的客體，并讓客體被動地接受主體的建構(gòu)。在政策問題建構(gòu)中，主體按照自己的觀念去決定哪些問題或什么樣的問題可以轉(zhuǎn)化為政策問題，如果說社會治理也是基于主客體結(jié)構(gòu)進行的，那么，其主體通過政策工具開展的活動也就無非是對客體的規(guī)范?？傊腕w被視為消極和被動的存在?？梢哉J為，只要社會治理及其政策問題建構(gòu)過程中存在著主客體結(jié)構(gòu)，就必然會存在著主體對客體的控制與排斥。所以，如果“消除了主體，也就中止了任何關(guān)于世界之為主體和客體的劃分。它破除了主—客二分法，摧毀了一方勝過另一方的權(quán)威地位，中斷了同主體范疇相聯(lián)系的獨斷權(quán)力關(guān)系，并由此消除了其隱藏的層系(等級系統(tǒng))”(羅斯諾，1998:71)。就現(xiàn)實而言，在一般的社會治理層面，所存在的是實踐意義上的主客體關(guān)系及其結(jié)構(gòu)，而在政策問題建構(gòu)過程中，則存在著認識意義上的主客體關(guān)系及其結(jié)構(gòu)，這是我們依然置身于其中的現(xiàn)實。但是，如果后現(xiàn)代主義所說的“主體死了”在理論上能夠成立的話，那么，我們將會看到一種全新的情形：社會治理精英壟斷政策問題建構(gòu)并憑借政策工具去對作為客體的公眾實施控制和支配也就喪失了合理性。這在理論上是有著重要意義的，因為，主體之死意味著社會治理精英不再是科學(xué)的化身，他們對政策問題建構(gòu)權(quán)的壟斷也就失去了根據(jù)。

就社會治理的現(xiàn)實來看，政策問題建構(gòu)的主客體結(jié)構(gòu)也正在喪失合理性，面對全球化、后工業(yè)化進程中的高度復(fù)雜性和高度不確定性，即使政策依然是社會治理的基本工具，政策問題建構(gòu)也不可能有著穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，因而，主客體的區(qū)分變得越來越困難。高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求每一個人都是行動者，而且是平等的行動者。這樣一來，不僅社會治理精英不可能壟斷政策問題建構(gòu)，而且公眾也不可能一直處在消極被動的地位上，而是需要共同行動，即平等地參與到政策問題建構(gòu)過程中來。對于政策問題建構(gòu)而言，這將是一個泛主體化的過程，即每一個人都會成為政策問題建構(gòu)的主體。如果說每個人都是政策問題建構(gòu)主體的話，也就沒有主客體之分了，也就不再適應(yīng)于在主客體結(jié)構(gòu)中去把握和描述的政策問題建構(gòu)過程了。其實，這是主客體都歸于行動者的狀態(tài)，是主客體結(jié)構(gòu)的根本性解構(gòu)。這樣一來，社會治理將不再是使動與應(yīng)答、主動與被動的控制和支配過程，而是以合作的方式開展共同行動的過程。在這種共同行動中，如果說還存在著技術(shù)精英和政治精英的話，那么，技術(shù)精英所掌握的科學(xué)知識也將從支配和控制的依據(jù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)于共同行動的資源，而政治精英所擁有的權(quán)威則會因為社會治理主客體結(jié)構(gòu)的解構(gòu)而被消解。在某種意義上，政治精英將因為融入共同行動之中而從人們的視線中消失，成為與公眾一樣的行動者。即便他們還扮演著專業(yè)化政治家的角色，所承擔(dān)的也不是控制和支配公眾的職能，而是在共同行動中扮演服務(wù)者的角色。

政策問題建構(gòu)過程中主客體結(jié)構(gòu)的解構(gòu)對于社會治理變革有著至關(guān)重要的意義。顯然，社會治理長期以來一直是一個支配和控制過程，近代以來，賴以支配和控制的權(quán)威又首先體現(xiàn)在和來源于政策問題建構(gòu)的主客體結(jié)構(gòu)。可以認為，正是因為政策問題建構(gòu)主體壟斷了政策問題建構(gòu)過程和牢牢地掌握了政策問題建構(gòu)權(quán)，才讓社會治理者獲得了支配和控制公眾的權(quán)威，才能夠在人民主權(quán)的原則性設(shè)定之下去不斷地強化支配和控制，并把公眾塑造為消極的客體。不同于主客體之間的支配和控制關(guān)系，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的共同行動要求行動者之間的關(guān)系是平等的和相互包容的。在社會治理中，各種各樣的社會力量都將參與到社會治理過程之中，在政策問題建構(gòu)過程中，讓科學(xué)知識和政治安排都從屬于政策問題所涉及的每一種社會力量和每一個人，即讓每一個受到社會問題影響的人都參與到政策問題建構(gòu)過程中來，而不是讓精英壟斷政策問題建構(gòu)權(quán)。這可以說是基于行動主義的思路而作出的構(gòu)想。也就是說，當(dāng)客體與主體之間的界限變得模糊甚至消失之后，政策問題建構(gòu)將不再囿于客觀或主觀的視角，也不會再作出主觀與客觀的區(qū)分，而是包含在解決具體問題的行動之中的。無論行動者是以個體還是組織的形式出現(xiàn)，都是處在一個無分主客體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中的，而且也會通過行動建構(gòu)起網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在哈蒙那里也被界定為“互依性”，“由互依性所表達的各種關(guān)系，人們以這樣的認知來行動，即他們要為其行動負個人的責(zé)任——這種認知要先于法律責(zé)任的考慮。這并非是一種關(guān)于個人情感偏好優(yōu)先的‘應(yīng)該’陳述，而是作為主動的與社會存在的地位之人所隱含的認知。再者，互依性隱示了人的行動是因?qū)λ朔e極關(guān)心而被采取的，而每一個人也將受他人的影響。換言之，這種關(guān)系是以真誠性來表達的，而非基于預(yù)定的角色定義為基礎(chǔ)來行動?；ヒ佬圆⒉灰馕?，人們必須彼此相似或精打細算的，也不意味著相互之間交往永遠出現(xiàn)對問題互相同意的解決辦法”(哈蒙，1993:119)。行動者之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系否定了宏觀設(shè)計、因果關(guān)系以及客觀假設(shè)等宏大敘事和武斷的判斷，也終結(jié)了任何形式的排斥與歧視，所形塑出來的是一種相互承認和相互包容的合作關(guān)系，因而，所開展的共同行動也就是合作行動。這個時候，社會問題是行動的指向，如果需要將社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的話，也將在合作行動中進行。

現(xiàn)象學(xué)在批評傳統(tǒng)的認識論時指出，主體與客體之間本來就無法完全分開，“知覺不是關(guān)于世界的科學(xué)，甚至不是一種行為，不是有意識采取的立場，知覺是一切行為得以展開的基礎(chǔ)，是行為的前提。世界不是我掌握其構(gòu)成規(guī)律的客體，世界是自然環(huán)境，我的一切想像和我的一切鮮明知覺的場”(梅洛-龐蒂，2001：前言5)。或者說，客體只不過是由主體所界定的，是在主體對客觀存在的界定中而建構(gòu)的，當(dāng)主體與客體的關(guān)系被建構(gòu)為一種思維方式后，特別是在作用于實踐的過程中，就會在脫離客觀實際的路上越走越遠。隨著主客體之間的界限變得模糊甚至消失時，也就出現(xiàn)了一種新的情況：“我們生活在以表演為基礎(chǔ)的劇本文化中，表演者或觀眾之間的界線已變得模糊了。文化本身也成了一種戲劇演出。表演民族志融入了某種性別文化的因素，日常戲劇表演與正式的戲劇、舞蹈、音樂、MTV、錄像以及電影之間的界限幾乎看不清楚了。但是事態(tài)進展遠不止界限模糊，表演本身已成為一種現(xiàn)實”(鄧金，2004:16)。所以，人們是在合作行動中去迎接和解決各種各樣的社會問題的，從政策問題建構(gòu)到政策工具的使用，都是在合作行動中進行的。

近代以來的哲學(xué)發(fā)展首先體現(xiàn)出的是在認識論的框架中生成了主客體結(jié)構(gòu)，政策問題建構(gòu)中的主客體分化也是在認識論的邏輯中發(fā)生的。然而，“傳統(tǒng)的認識論對知識的分析——甚至對整個認知態(tài)度包括信仰和知覺的分析——都造成了誤解和曲解，因為歷來知識論都是以旁觀者的或沉思冥想的知識觀為主。不論我們?nèi)绾慰创了稼は牒统粺o私的理論取向，這也不是人們?nèi)粘Ｉ畹闹饕?。一般人的知識著眼于與世界的互動，而且被他與世界之間的互動方式所制約”(伯恩斯坦，2008:193)。與一般意義上的科學(xué)認識有所不同，政策問題建構(gòu)并不是純粹的客觀探尋過程。但是，政策問題建構(gòu)卻復(fù)制了一般認識過程的結(jié)構(gòu)，以至于認識論的諸如對認識對象進行主觀界定、要求認識結(jié)果的合目的性等都在政策問題建構(gòu)這里得到了放大，使得政策問題經(jīng)常性地與社會問題相去甚遠。在合作行動中，情況發(fā)生了根本性的改變，政策問題建構(gòu)是在多元行動者的互動中創(chuàng)造出來的，是關(guān)于社會問題之真實性的一個或多個建構(gòu)。

要了解人類行動，就需要關(guān)注行動者的行動究竟“意味著”什么，一旦從行動者自身出發(fā)來做出解釋，就會發(fā)現(xiàn)，政策問題建構(gòu)過程應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為一個解釋過程，而不是一個在科學(xué)探索中描述真理的過程。解釋是從行動參與者而不是行動觀察者的視角出發(fā)來看待社會問題的，政策問題建構(gòu)就是相關(guān)的行動者自己創(chuàng)造并碰撞出來的觀念。“我們根據(jù)種種的解釋框架，不斷地整理、辨別、解釋我們生生不息的經(jīng)驗。但在我們的日常生活中，這些解釋架構(gòu)主要是社會的、主體間的。主體間性是人類主體性的核心。分析行為和行動使我們體認到：我們不斷地賦予我們的生活經(jīng)驗以意義。因此我們必須選擇解釋架構(gòu)。但這些倏起倏滅的解釋架構(gòu)本質(zhì)上并不是私密的，它們主要是社會的或主體間的?！?伯恩斯坦，2008:192)政策問題建構(gòu)也有認識訴求，但這種訴求涉及的是主觀價值，這是不同于自然科學(xué)的地方。當(dāng)政策問題建構(gòu)突出了人的主觀價值時，就會發(fā)現(xiàn)，由認識論邏輯所許諾的真理無法實現(xiàn)的問題就能夠得到避免，反而會表現(xiàn)為行動者創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)了社會問題并總能實現(xiàn)正確的政策問題建構(gòu)。行動主義視野中的政策問題建構(gòu)是在人的行動中去發(fā)現(xiàn)社會問題，又在行動的語境中去進行政策問題建構(gòu)，在行動中去解決社會問題和收獲政策問題建構(gòu)的成果，因而，任何一項社會問題甫一出現(xiàn)就能夠在人們的合作行動中得到認識和轉(zhuǎn)化為政策問題，并進入社會治理過程之中。

我們知道，“行動”與“行為”是兩個關(guān)聯(lián)性很強的概念，人們甚至?xí)患訁^(qū)分地使用這兩個概念。一般說來，“行為”是與個人聯(lián)系在一起的，或者，是個人的單項活動，而“行動”在個人這里則是由連續(xù)的和系統(tǒng)化的行為構(gòu)成的。不過，更多的時候，我們使用“行動”一詞時是指以組織形式所開展的活動。行動主義所談?wù)摰男袆佑兄囟ǖ暮x：其一，行動主義的“行動”概念不是行為的總和，行動派生出行為，行為只是對行動的具體描述，因而需要代表和反映出行動的實質(zhì)；其二，行動主義的“行動”是建構(gòu)性的，它不是主客體結(jié)構(gòu)中的認識和實踐活動，不只是對客觀實際的認識和按照客觀規(guī)律去改造世界，而是系統(tǒng)化和連續(xù)性的創(chuàng)造性建構(gòu)活動；其三，行動主義的“行動”是一切行動者平等參與的活動，無論是真理的權(quán)威還是權(quán)力的權(quán)威，在行動這里都被從根本上消解了；其四，行動主義的“行動”消除了科學(xué)與生活、工具與目的的分離，行動本身既是科學(xué)建構(gòu)過程也是生活形態(tài)。歸根結(jié)底，行動主義的“行動”就是以合作的形式出現(xiàn)的共同行動。在這里，傳統(tǒng)意義上的主客體都消融于行動之中，都是作為行動者的行動內(nèi)容而存在的。一旦明了行動主義的“行動”概念，也就可以清楚地看到，近代以來社會治理過程中的政策問題建構(gòu)都無非是精英“行為”的行進和實現(xiàn)過程，雖然技術(shù)精英或政治精英也是以群體形式出現(xiàn)的，但在邏輯上是可以還原于個體的。與之不同，在行動主義這里，集體與個體的理解都不再有意義，行動者是以密切互動、相互呼應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)形式出現(xiàn)的，因而是一個完整的整體。就每一單個的行動者既是網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點又反映了整個網(wǎng)絡(luò)的特性而言，他本身就是整體，具有總體性。所以，行動者的合作行動是從屬于解決任何一項社會問題的，而不是相互把他人作為自我利益實現(xiàn)的工具對待。實際上，一旦擺脫了個體或集體的理解模式，也就從根本上告別了工具主義思維。

哈蒙認為，“關(guān)于社會實在的理論基礎(chǔ)必須去解釋互為主體性、社會互動的過程，以及語言，而非視為理所當(dāng)然”(哈蒙，1993:83)。依此看去，雖然合作行動告別了認識論邏輯，但在一切基于價值實現(xiàn)的創(chuàng)造性活動中又都需要充分考慮行動的情景和語境，既在具體的情景和語境中去發(fā)現(xiàn)社會問題，也在具體的情景和語境中開展旨在解決社會問題的政策問題建構(gòu)?？梢哉J為，行動主義的“此一觀念注意到人的意向與主觀意義”(哈蒙，1993:10)。正因為如此，行動主義的行動不再是工具理性的，行動者也不再是被動的個體，而是處在行動者網(wǎng)絡(luò)中的具有自主性的、富有責(zé)任心的行動者，更為重要的是，每一單個的行動者都是有道德的人，任何一個缺乏道德責(zé)任心的人都無法置身于行動者網(wǎng)絡(luò)之中，也不可能成為行動者。這就是哈蒙所說的，“個人責(zé)任意謂行動者具有行動的道德承擔(dān)之當(dāng)事人，而非把罪責(zé)或責(zé)任推給他人或外在的‘正確性’標(biāo)準(zhǔn)”(哈蒙，1993:7)。不僅如此，行動主義的行動強調(diào)行動者的反思。正是通過反思，行動者得以獲得自主性，從而在具體的情景和語境中去發(fā)現(xiàn)或詮釋自己以及對方的角色。為了強調(diào)反思對于行動者的意義，全鐘燮接受了新馬克思主義以及20世紀(jì)后期諸多思想流派的意見，在“praxis”與“practice”之間作出區(qū)分，認為“praxis”一詞更能表達出行動的含義，而“practice”只意味著重復(fù)進行的習(xí)慣性的行動。全鐘燮認為，“praxis”“在個體不適用任何類型的批判意識的情況下也能發(fā)生?！畃raxis’總是由個體發(fā)展的活動，并且導(dǎo)向一個通過這種活動被轉(zhuǎn)換了的對象。因此，‘praxis’被界定為‘個體在其中使用反思意識的人類活動’。當(dāng)個體參與到和他人的溝通活動中并逐漸轉(zhuǎn)換著他或她所賴以存在的世界時，在這個意義上，個體行動就變成了社會實踐(praxis)”(全鐘燮，2008:106)。

在近代以來的個體主義語境中，認識論的敘事原則要求首先關(guān)注個體，但是，隨著praxis一詞的引入，理論敘事開始轉(zhuǎn)向了對個體發(fā)展的關(guān)注，從而讓人們注意到個體“賴以存在的世界”和與“他人的溝通活動”，并突出個體的批判和反思。因為，praxis要求個體以批判和反思的方式與其他行動者合作，這是嵌入在行動者與他人之間關(guān)系中的話語形式。無反思的行動者將一切都視為主體和收益，而自我反思則號召挑戰(zhàn)這些想當(dāng)然的實踐，并思考在政策問題建構(gòu)中負有道德責(zé)任的問題。在這一實踐觀中，只有通過反思才能產(chǎn)生有道德的個體。也就是說，道德不是通過倫理規(guī)范獲得的，而是在個體的反思中實現(xiàn)的，也只有反思才能生成自主性的行動。盡管這與行動主義的“行動”觀還有很大的距離，但是，就行動者需要在反思中去審視行動中的價值以及發(fā)現(xiàn)自己的責(zé)任來看，卻是行動主義的一項基本內(nèi)容。

四、 結(jié)語

相對于工業(yè)化、城市化進程中生成的政策問題建構(gòu)中的主客體之分，在行動主義的視野中，行動本身就是合作的，當(dāng)政策問題建構(gòu)是由行動者作出時，政策問題建構(gòu)過程將是向多方開放的一個闡釋過程?！拔覀儫o法在混亂的環(huán)境下理解現(xiàn)實，也不能獨立重建組織秩序，我們需要在介入與他人交往的活動時，找到處理無序和緊張局面的方法。通過與他人發(fā)生聯(lián)系，對他人做出回應(yīng)，我們就能發(fā)現(xiàn)新的道路，創(chuàng)造新的可能性和新的辦法，以此處理世界的無序和差異。作為人，通過我們的共同努力，通過我們的思想和知識，通過我們與他人的互動，我們創(chuàng)造著我們生活的這個世界，并在此休養(yǎng)生息?！?全鐘燮，2008:46-47)社會互動創(chuàng)建了行動者網(wǎng)絡(luò)，而行動者在社會網(wǎng)絡(luò)中又實現(xiàn)了意義的分享，任何一項社會問題都能夠及時地反映到網(wǎng)絡(luò)之中，在意義的分享中引發(fā)行動者的關(guān)注，并在合作行動中使社會問題實現(xiàn)向政策問題的轉(zhuǎn)化。這就是一幅政策問題合作建構(gòu)的圖景。

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■作者地址：張康之，南京大學(xué)政府管理學(xué)院；江蘇 南京210036。Email: kzzhang@ruc.edu.cn。

向玉瓊，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；江蘇 南京210095。Email: xyq@njau.edu.cn。

Toward Cooperation: The Construction of Policy Problems

ZhangKangzhi(Nanjing University)XiangYuqiong(Nanjing Agricultural University)

Abstract:In the process of industrialization and urbanization, there are problems of self and self-consciousness, and there come discussions about the relationship between self and others. In understanding and practice, the relationship between self and others is the relationship between subject and object. In social governance, those who participate in the construction of policy problems are the stable subject, and those who are excluded from this construction become the object. With the scientization of policy-concerned problems, the subject of policy problems construction has gained greater power in order to be more rational, and the confrontation between the subject and the object often appears in form of social conflict and social confrontation. In order to solve this problem, the concept of public participation is introduced into the construction of policy problems. Public participation blurred the boundaries of the subject and the object. When the elite and the public are both involved in policy construction process, they have become the actors. This is setting a new trend, in which all the actors participating in the construction of policy problems will form a symbiotic relationship, and they will carry out the construction of policy problems through cooperative action.

Key words:the construction of policy problems; act cooperatively; actors; subject-object relationship

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.002

基金項目：■江蘇省社會科學(xué)基金后期項目(15HQ018)；江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項目(30916014110&30916013123)
■責(zé)任編輯：葉娟麗
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