王昌森，徐 偉，李 瑤，滕 欣，劉淑芬

(1.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 青島 266109；2.國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112；3.青島酒店管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院 青島 266100)

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德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃述評(píng)

王昌森1，2，徐 偉2，李 瑤3，滕 欣2，劉淑芬2

(1.青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 青島 266109；2.國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112；3.青島酒店管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院 青島 266100)

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃是近年來才出現(xiàn)的新生事物，是沿海國(guó)為加強(qiáng)非主權(quán)海域管轄而采取的行政措施。德國(guó)北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃因協(xié)調(diào)用?；顒?dòng)間以及海洋利用與海洋環(huán)境保護(hù)間的沖突而產(chǎn)生，以提升海運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)為最關(guān)切事項(xiàng)，以維護(hù)國(guó)家政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、科技利益和文化利益為根本目的，但存在對(duì)生態(tài)保護(hù)力度不夠的問題。

空間規(guī)劃；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；用海沖突；國(guó)家利益；海洋環(huán)境保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展

近幾十年來，海洋科技的迅速發(fā)展大大增強(qiáng)人類利用海洋的能力，拓展海洋開發(fā)的空間范圍，越來越多的沿海國(guó)家將目光瞄準(zhǔn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)活動(dòng)的增多，不同用海活動(dòng)之間產(chǎn)生沖突，海洋開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾不斷顯現(xiàn)。為解決這一問題，一些海洋國(guó)家采用行政規(guī)劃措施，對(duì)出現(xiàn)的沖突進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)將來可能產(chǎn)生的矛盾預(yù)先作出合理安排。

德國(guó)是世界上第一個(gè)制定行政規(guī)劃對(duì)所轄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行管理的國(guó)家。德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行政規(guī)劃主要由《北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》和《波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》構(gòu)成，研究這兩份空間規(guī)劃對(duì)于我們了解沿海國(guó)加強(qiáng)非主權(quán)海域管轄的動(dòng)態(tài)、探究德國(guó)加強(qiáng)非主權(quán)海域行政管理的根本目的、借鑒德國(guó)采取的有效措施具有重要意義。

1 編制歷程

德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)位于北海和波羅的海。北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與荷蘭、丹麥和英國(guó)管轄海域相連，海域面積約28 600 km2；波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與丹麥、瑞典和波蘭管轄海域相連，海域面積狹小，僅為4 500 km2。

2005年，德國(guó)聯(lián)邦交通、建設(shè)和鄉(xiāng)村事務(wù)部授權(quán)下屬的聯(lián)邦海事和水文局編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃，并編寫海洋環(huán)境影響報(bào)告。同年，聯(lián)邦交通、建設(shè)和鄉(xiāng)村事務(wù)部和聯(lián)邦自然保護(hù)局對(duì)聯(lián)邦海事和水文局編寫的海洋環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行評(píng)議。2007年，聯(lián)邦海事和水文局編制完成專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃文本草案，并附具海洋環(huán)境影響報(bào)告。2008年，聯(lián)邦交通、建設(shè)和鄉(xiāng)村事務(wù)部對(duì)空間規(guī)劃文本草案進(jìn)行公開聽證。2009年9月，聯(lián)邦交通、建設(shè)和鄉(xiāng)村事務(wù)部頒布《北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》[1]，同年12月頒布《波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》[2]。

2 法律依據(jù)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是德國(guó)政府對(duì)北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的法律淵源。德國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締約國(guó)，享有公約規(guī)定的“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利”，同時(shí)享有對(duì)人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用，海洋科學(xué)研究，海洋環(huán)境的保護(hù)和保全等事項(xiàng)的管轄權(quán)。主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的享有為德國(guó)政府編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃創(chuàng)造前提條件。

德國(guó)《空間規(guī)劃法》和《聯(lián)邦行政程序法》是其制定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的直接法律依據(jù)。1997年，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)對(duì)《空間規(guī)劃法》進(jìn)行全面修訂，明確空間規(guī)劃的任務(wù)，即“通過綜合性、系統(tǒng)性和各種層次的空間秩序規(guī)劃以及對(duì)具有重要空間意義的計(jì)劃和措施的協(xié)調(diào)來發(fā)展、規(guī)范并確保聯(lián)邦德國(guó)的全部空間及其局部空間。為此，必須協(xié)調(diào)對(duì)空間的不同需求并平衡規(guī)劃有關(guān)的各種沖突，對(duì)各種空間功能和空間利用必須預(yù)先考慮”；《空間規(guī)劃法》將空間可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想，規(guī)定“社會(huì)與經(jīng)濟(jì)對(duì)空間的需求應(yīng)符合空間的生態(tài)功能，并且應(yīng)形成長(zhǎng)期的大空間范圍內(nèi)的平衡秩序”；2004年，德國(guó)再次對(duì)《空間規(guī)劃法》進(jìn)行修訂，將該法的適用空間范圍延伸到德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)并明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的管理機(jī)關(guān)，賦予聯(lián)邦交通、建設(shè)和鄉(xiāng)村事務(wù)部“利用法律手段明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的目標(biāo)和原則”的職責(zé)。于1976年通過并于1997年進(jìn)行修訂的《聯(lián)邦行政程序法》具體規(guī)定德國(guó)聯(lián)邦政府制定行政規(guī)劃的程序，包括聽證程序、確定和批準(zhǔn)程序、變更程序等；其中規(guī)劃的確定程序又包括擬定行政規(guī)劃、對(duì)擬定的行政規(guī)劃進(jìn)行公開與提出異議、進(jìn)行預(yù)告聽證、開展聽證、作出確定規(guī)劃裁決等步驟。

德國(guó)頒布的可再生能源、自然保全等法律和政策文件對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的出臺(tái)產(chǎn)生直接影響。2000年，德國(guó)通過《可再生能源法》，規(guī)定政府向開發(fā)包括風(fēng)能在內(nèi)的新能源的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼；2002年，德國(guó)政府授權(quán)聯(lián)邦環(huán)境部制定《海上風(fēng)能利用戰(zhàn)略》，明確在其領(lǐng)海、北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)海上風(fēng)電場(chǎng)；2004年，德國(guó)對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行修訂，要求提高可再生能源在整個(gè)電力供應(yīng)中所占的比重，即到2010年風(fēng)電電量占總發(fā)電量的12.5%、到2020年至少提高到20%、到2050年占到50%；2008年，德國(guó)對(duì)《可再生能源法》再次進(jìn)行修訂，提高風(fēng)能發(fā)電的電價(jià)，將海上風(fēng)電售價(jià)從每千瓦時(shí)8.92歐分上調(diào)至13～15歐分，以后每年調(diào)低5%，這極大地推動(dòng)了德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)用海活動(dòng)與其他用?；顒?dòng)沖突的產(chǎn)生與加劇，因此協(xié)調(diào)與解決沖突成為德國(guó)政府制定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的直接動(dòng)因。2002年，德國(guó)對(duì)《聯(lián)邦自然保全法》進(jìn)行修改，修改后的《聯(lián)邦自然保全法》要求采取行政措施加強(qiáng)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)，有條件地限制海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)航空、航行、軍事利用、科學(xué)研究、捕魚、鋪設(shè)海底電纜管道和可再生能源生產(chǎn)活動(dòng)。

歐盟制定的涉海政策法律對(duì)德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的出臺(tái)具有促進(jìn)作用。2007年，歐盟發(fā)布《綜合海洋政策》，鼓勵(lì)沿海國(guó)制定綜合性的國(guó)家海洋政策，編制海洋空間規(guī)劃，采用完整的方法替代支離破碎的、以部門管理為基礎(chǔ)的決策機(jī)制，協(xié)調(diào)不同用海行為，保護(hù)海洋環(huán)境。2008年，歐盟頒布的《海洋戰(zhàn)略框架指令》要求成員國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法到2020年修復(fù)四大海區(qū)(東北大西洋、地中海、波羅的海和黑海)退化的生態(tài)系統(tǒng)，以維護(hù)海洋環(huán)境的良好狀態(tài)[3]。

3 主要內(nèi)容

德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃主要由《北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》和《波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》這兩份文件構(gòu)成。從體例結(jié)構(gòu)上看，兩份文件均包括前言、指導(dǎo)方針、各類用?；顒?dòng)管理、其他關(guān)切事項(xiàng)、環(huán)境聲明摘要與環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)控措施簡(jiǎn)介、坐標(biāo)系與跨國(guó)管線圖等6個(gè)部分。

前言部分，北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃編制的目的都是為協(xié)調(diào)日益增加的海洋沖突，尤其是協(xié)調(diào)發(fā)展、布局密集的海域風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)、海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、傳統(tǒng)用海方式之間的沖突，并且明確編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的政策法律依據(jù)。

指導(dǎo)方針部分，北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃都規(guī)定5項(xiàng)指導(dǎo)方針：保障海上交通安全和增強(qiáng)海運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)力；通過有序的海洋空間開發(fā)和空間優(yōu)化，增加經(jīng)濟(jì)總量；在與聯(lián)邦政府的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相一致的前提下，促進(jìn)海上風(fēng)能利用；通過可恢復(fù)性利用、節(jié)約空間和優(yōu)先考慮具體用途的方式，長(zhǎng)期維護(hù)和使用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的特性和潛能；通過避免海洋環(huán)境的破壞和污染，保護(hù)海洋自然資源。

各類用?；顒?dòng)管理部分，確立規(guī)劃的具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段措施，是規(guī)劃的主體。北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃對(duì)海運(yùn)、非生物資源開采、海底管道和電纜、海洋科學(xué)研究、能源尤其是風(fēng)能開發(fā)、漁業(yè)和海水養(yǎng)殖、海洋環(huán)境保護(hù)用海管理作出如下規(guī)定：

(1)海運(yùn)管理方面，在劃定的海運(yùn)優(yōu)先利用海域明確海運(yùn)的優(yōu)先發(fā)展地位，要求海運(yùn)顧及用海區(qū)域內(nèi)海洋物種保護(hù)，要求減少海運(yùn)對(duì)海洋環(huán)境的污染。

(2)非生物資源開采管理方面，要求盡可能成規(guī)模開展非生物資源的勘探與開發(fā)；規(guī)定主管部門記錄和系統(tǒng)評(píng)估非生物資源尤其是碳水化合物的儲(chǔ)量信息；要求在開發(fā)活動(dòng)結(jié)束后拆除利用價(jià)值耗盡的海上人工構(gòu)筑物；要求盡可能聚集海域資源開采活動(dòng)，集約用海；規(guī)定勘探開發(fā)資源不可不適當(dāng)?shù)赜绊懞＿\(yùn)安全和效率；規(guī)定開發(fā)資源應(yīng)顧及現(xiàn)有的海底電纜管道，并保持適當(dāng)?shù)木嚯x；規(guī)定當(dāng)同一海域存在風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)和非生物資源開采活動(dòng)時(shí)，應(yīng)盡可能與主管部門制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一致；要求開采非生物資源應(yīng)考慮漁業(yè)開發(fā)的需求；規(guī)定應(yīng)避免非生物資源開采給海洋生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響；要求非生物資源開采選址顧及已知的水下文化遺產(chǎn)遺址，在開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的先前未知的文化遺產(chǎn)遺址應(yīng)采取合理的措施予以保護(hù)。

(3)海底管道和電纜管理方面，劃定海底管道和電纜用海區(qū)域，規(guī)定與海底管道和電纜鋪設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)不兼容的其他海洋空間規(guī)劃、措施和項(xiàng)目應(yīng)予以禁止；規(guī)定當(dāng)海底管道和電纜的鋪設(shè)橫跨航行優(yōu)先區(qū)域或劃定的航行海域時(shí)，應(yīng)采用盡可能短的鋪設(shè)路線；規(guī)定海底管道和電纜在使用結(jié)束后應(yīng)予以拆除，但拆除會(huì)造成更嚴(yán)重的環(huán)境污染時(shí)除外；要求海底管道和電纜的鋪設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和拆除不能損害海運(yùn)的安全和效率；規(guī)定劃定海底管道和電纜路線時(shí)，應(yīng)顧及現(xiàn)有用途和使用者的權(quán)利以及劃定的保護(hù)區(qū)域和漁業(yè)利益，新設(shè)海底管道和電纜應(yīng)顧及既有的管道和電纜并保持適當(dāng)?shù)木嚯x；規(guī)定應(yīng)最小化海底管道和電纜的鋪設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和拆除對(duì)海洋環(huán)境、海洋生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，不得穿越高度脆弱性物種生存的敏感區(qū)域；要求顧及已知的水下文化遺產(chǎn)遺址，在施工過程中發(fā)現(xiàn)的先前未知的文化遺產(chǎn)遺址應(yīng)采取合理的措施予以保護(hù)；規(guī)定應(yīng)確保專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生的電能通過領(lǐng)海合適的轉(zhuǎn)接點(diǎn)進(jìn)行傳輸；規(guī)定海底輸電電纜應(yīng)集束；要求在選劃海底電纜埋藏深度時(shí)對(duì)海運(yùn)、漁業(yè)和海洋環(huán)境保護(hù)予以特別關(guān)注；為避免和最小化累積效應(yīng)，規(guī)定應(yīng)協(xié)調(diào)安排所有輸電線路的鋪設(shè)時(shí)間；為保護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境，規(guī)定應(yīng)采用最環(huán)保、恰當(dāng)?shù)牟襟E鋪設(shè)海底輸電線路。

(4)海洋科學(xué)研究管理方面，劃定科研用海區(qū)域，規(guī)定開展海上科研活動(dòng)應(yīng)顧及規(guī)劃的其他重要任務(wù)、措施和項(xiàng)目；要求海洋科學(xué)研究與現(xiàn)存的監(jiān)測(cè)點(diǎn)保持適當(dāng)?shù)木嚯x；要求持續(xù)開展海洋科學(xué)研究為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供支持；規(guī)定海洋科學(xué)研究不得損害海運(yùn)安全和效率；要求避免海洋科學(xué)研究對(duì)海洋環(huán)境造成損害；要求開展海洋科學(xué)研究時(shí)注意保護(hù)水下文化遺產(chǎn)遺址。

(5)能源尤其是風(fēng)能開發(fā)管理方面，劃定風(fēng)能開發(fā)優(yōu)先用海區(qū)域，規(guī)定在此區(qū)域內(nèi)禁止從事與風(fēng)能開發(fā)不相容的用?；顒?dòng)；規(guī)定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)電設(shè)施不能損害航行安全和效率；規(guī)定除劃定的風(fēng)電場(chǎng)規(guī)劃用海區(qū)域外，其他海域禁止建設(shè)海上風(fēng)電場(chǎng)；要求在開發(fā)活動(dòng)結(jié)束后拆除風(fēng)電設(shè)施；要求風(fēng)機(jī)空間聚集布設(shè)；規(guī)定風(fēng)機(jī)限高為海平面以上125 m；規(guī)定當(dāng)同一海域風(fēng)能開發(fā)與非生物資源開采活動(dòng)并存時(shí)，應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)各方利益；要求風(fēng)能生產(chǎn)顧及現(xiàn)存的海底管道和電纜并與之保持適當(dāng)?shù)木嚯x；規(guī)定規(guī)劃、運(yùn)行和建設(shè)能源設(shè)施應(yīng)照顧漁業(yè)和國(guó)防利益；規(guī)定能源生產(chǎn)應(yīng)避免對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響；要求在從事能源開發(fā)活動(dòng)時(shí)應(yīng)注意保護(hù)水下文化遺產(chǎn)遺址。

(6)漁業(yè)和海水養(yǎng)殖管理方面，認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)捕撈和加工具有很高的經(jīng)濟(jì)效益，海水養(yǎng)殖具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)予以支持；規(guī)定避免漁業(yè)生產(chǎn)和海水養(yǎng)殖造成海洋環(huán)境污染；要求以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的方式管理漁業(yè)資源；規(guī)定海洋捕撈應(yīng)顧及已知的水下文化遺產(chǎn)遺址保護(hù)；規(guī)定養(yǎng)殖設(shè)施建造和使用應(yīng)與現(xiàn)有海上構(gòu)筑物相協(xié)調(diào)，不得對(duì)現(xiàn)有海上構(gòu)筑物造成損害；規(guī)定養(yǎng)殖設(shè)施建造和使用不得損害航行安全和效率。

(7)海洋環(huán)境保護(hù)管理方面，規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)作為完整的生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)以維持生物多樣性；要求保持永久禁止利用海域的原始風(fēng)貌，維持生態(tài)平衡；規(guī)定保障海洋景觀的自然特征與典型的海洋開放空間；規(guī)定海洋開放空間免費(fèi)開放。

其他關(guān)切事項(xiàng)部分，北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃都將軍事用海、休閑和旅游用海視為其他關(guān)切事項(xiàng)，但并未對(duì)這兩類用海活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃。《波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》還將德國(guó)與丹麥相連的費(fèi)馬恩海峽列為關(guān)切海域，要求在此海域落實(shí)2008年德國(guó)與丹麥簽署的雙邊條約的規(guī)定；此外將海上軍火廢棄場(chǎng)和沉積物傾倒場(chǎng)視為其他關(guān)切事項(xiàng)，但未對(duì)這兩類用?；顒?dòng)進(jìn)行規(guī)劃。

環(huán)境聲明摘要與環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)控措施簡(jiǎn)介部分，環(huán)境聲明摘要指出北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的實(shí)施不會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成重大影響，規(guī)劃劃定的海底管道和電纜區(qū)域、風(fēng)能開發(fā)區(qū)域不會(huì)對(duì)1992年《歐盟生物棲息地和野生動(dòng)植物保護(hù)指令》規(guī)定的生物棲息地和海鳥保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生不良影響；環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)控措施簡(jiǎn)介對(duì)適用于北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的監(jiān)控措施進(jìn)行列舉。

坐標(biāo)系與跨國(guó)管線圖部分，附具航行、海底管道和電纜、海洋科學(xué)研究、風(fēng)能開發(fā)的坐標(biāo)系以及跨國(guó)管線和海底電纜的分布圖。

4 主要特點(diǎn)

協(xié)調(diào)不同用?；顒?dòng)之間、海洋開發(fā)與保護(hù)之間的沖突是德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃產(chǎn)生的直接動(dòng)因。2000年以后，德國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法和制定鼓勵(lì)性政策大力發(fā)展可再生能源尤其是風(fēng)能，由此推動(dòng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)，引發(fā)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)與傳統(tǒng)用?；顒?dòng)(如海運(yùn)、非生物資源開采、漁業(yè)和海水養(yǎng)殖等)之間的矛盾；為避免風(fēng)電場(chǎng)盲目擴(kuò)張建設(shè)對(duì)其他用?；顒?dòng)造成嚴(yán)重威脅、協(xié)調(diào)不同用海活動(dòng)，德國(guó)政府產(chǎn)生利用海洋空間規(guī)劃這一行政規(guī)劃措施預(yù)先對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各種用?；顒?dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的想法。與此同時(shí)，隨著海域開發(fā)范圍的擴(kuò)展和開發(fā)強(qiáng)度的加大，北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降，海洋環(huán)境保護(hù)成為德國(guó)政府亟須解決的問題；這一時(shí)期歐盟也意識(shí)到歐洲海洋環(huán)境問題的嚴(yán)重性，制定海洋環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)并要求成員國(guó)予以落實(shí)；為實(shí)現(xiàn)歐盟提出的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境，德國(guó)采用空間規(guī)劃措施對(duì)海洋開發(fā)與保護(hù)之間的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。

維持與提升海運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)是德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃最為關(guān)切的事項(xiàng)。德國(guó)是世界主要海運(yùn)國(guó)之一、海運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，包括德國(guó)四大港口漢堡港、不來梅港、埃姆登港、庫(kù)克斯港在內(nèi)的許多港口分布在北海和波羅的海沿岸，德國(guó)經(jīng)由海運(yùn)開展的國(guó)際進(jìn)出口貿(mào)易均需途經(jīng)北?；虿_的海，德國(guó)北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)因此成為世界海運(yùn)航線密集的海域。為維持海運(yùn)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際海運(yùn)中的優(yōu)勢(shì)地位，德國(guó)北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃全文均貫穿將提升海運(yùn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)作為最為關(guān)切事項(xiàng)的理念——兩份規(guī)劃文件規(guī)定的5項(xiàng)指導(dǎo)方針中的第一項(xiàng)就是“保障海上交通安全和增強(qiáng)海運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)力”；在規(guī)劃文件核心內(nèi)容的“各類用?；顒?dòng)管理”部分，兩份文件均把海運(yùn)管理放在首要位置予以說明，并規(guī)定非生物資源的開采，海底管道和電纜的鋪設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和拆除，海洋科學(xué)研究，海上能源生產(chǎn)，漁業(yè)和海水養(yǎng)殖不得損害海運(yùn)安全和效率。

維護(hù)國(guó)家利益是德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃編制的根本目的。從直觀看來，德國(guó)制定北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃是協(xié)調(diào)沖突、維護(hù)秩序的現(xiàn)實(shí)需要，但透過表象深入探究本質(zhì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的制定凸顯德國(guó)力圖采取有效行政措施維護(hù)其所轄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、科技利益和文化利益等國(guó)家利益的戰(zhàn)略意圖。德國(guó)通過制定空間規(guī)劃管轄北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，既是行使主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的體現(xiàn)，也是通過行使權(quán)利的方式向國(guó)際社會(huì)宣示其控制權(quán)利和能力、強(qiáng)化對(duì)所轄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管轄的體現(xiàn)，體現(xiàn)其對(duì)政治利益的關(guān)注；協(xié)調(diào)不同用?；顒?dòng)間的沖突、維護(hù)用?；顒?dòng)秩序、維持與提升海運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的根本目的是推動(dòng)德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加經(jīng)濟(jì)總量、提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，體現(xiàn)其對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)注；要求在開發(fā)利用海洋的同時(shí)顧及海洋環(huán)境、保護(hù)海洋生態(tài)，體現(xiàn)其對(duì)生態(tài)利益的關(guān)注；劃定科研用海區(qū)、要求用?；顒?dòng)顧及水下文化遺產(chǎn)遺址保護(hù)，體現(xiàn)其對(duì)科技利益和文化利益的關(guān)注。

5 設(shè)計(jì)缺陷

德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃要求保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，但并未規(guī)定有力的保障措施，不利于生態(tài)利益的維護(hù)。一方面，規(guī)劃立足于協(xié)調(diào)和滿足不同行業(yè)用海需求、推進(jìn)海域開發(fā)利用，而開發(fā)利用活動(dòng)的增加無益于海洋環(huán)境質(zhì)量的改善；雖然德國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的編制以一定的海洋科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，編制過程也廣泛征求公眾意見，并編寫環(huán)境影響報(bào)告，但隨著海洋開發(fā)利用活動(dòng)的增加，海洋生態(tài)環(huán)境壓力勢(shì)必不斷增加[4]，可以預(yù)見海洋環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)將非常難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，規(guī)劃將維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護(hù)生物多樣性、維持生態(tài)平衡作為海洋環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，但除對(duì)既有政策法律規(guī)定進(jìn)行重申和作出原則性規(guī)定外，并未制定具體有力的海洋環(huán)境保護(hù)措施，也未劃定新的自然保護(hù)區(qū)域；在這樣的背景下，規(guī)劃提出的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)值得懷疑。

6 結(jié)語(yǔ)

制定北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃是德國(guó)采用政府行政措施維護(hù)國(guó)家利益的理性選擇，也為其他海洋國(guó)家采用此類措施加強(qiáng)非主權(quán)海域管轄、維護(hù)非主權(quán)海域國(guó)家利益提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在德國(guó)采用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)非主權(quán)海域的行政管轄后，越來越多的國(guó)家正在編制或正考慮編制相關(guān)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)這類海域的管理。

[1] Federal Maritime and Hydrographic Agency of Germany.Spatial Plan for the German Exclusive Economic Zone in the North Sea[EB/OL].[2016-04-02].http：//www.bsh.de/en/Marine_uses/Spatial_Planning_in_the_German_EEZ/index.jsp.

[2] Federal Maritime and Hydrographic Agency of Germany.Spatial Plan for the German Exclusive Economic Zone in the Baltic Sea[EB/OL].[2016-04-02].http：//www.bsh.de/en/Marine_uses/Spatial_Planning_in_the_German_EEZ/index.jsp.

[3] BRENNAN J，F(xiàn)ITZSIMMONS C，GRAY T，et al.EU marine strategy framework directive(MSFD)and marine spatial planning(MSP)：Which is the more dominant and practicable contributor to maritime policy in the UK？[J].Marine Policy，2014，43：359-366.

[4] JAY S，KLENKE T，AHLHORN F，et al.Early European experience in marine spatial planning：planning the german exclusive econimic zone[J].European Planning Studies，2012，20：2013-2031.

A Review on Spatial Planning for the Exclusive Economic Zone in Germany

WANG Changsen1，2，XU Wei2，LI Yao3，TENG Xin2，LIU Shufen2

(1.Qingdao Agricultural University，Qingdao 266109，China；2.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China；3.Qingdao Vocational and Technical College of Hotel Management，Qingdao 266100，China)

Being new emerging in recent years，the spatial planning for the exclusive economic zone(EEZ) has been used by coastal States to strengthen jurisdiction of non-sovereign waters.Spatial planning for the German EEZ in the Baltic Sea and the North Sea was used to cooperate with the conflicts among different sea activities，and to solve conflicts between marine development and environment protection.It was also used to enhance maritime industry developing advantages of Germany.The fundamental purpose of such plan is to safeguard political interests，economic interests，ecological interests，science and technology interests and cultural interests.However，there is still lack of necessary measures to protect ecological interests.

Spatial planning，Exclusive Economic Zone，Conflicts of sea activities，National interests，Marine environmental protection，Sustainable development

2016-05-10；

2016-08-22

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目子任務(wù)“基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)技術(shù)與輔助決策系統(tǒng)開發(fā)”(201505001-5)；國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目“海域集約利用評(píng)價(jià)及潛力預(yù)測(cè)技術(shù)研究”(201506)；中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)新一輪海洋功能區(qū)劃生態(tài)環(huán)境目標(biāo)實(shí)施效果評(píng)估”(CAMAZD201504).

王昌森，講師、助理研究員，博士，研究方向?yàn)閲?guó)際海洋政策與法律、環(huán)境法學(xué)基本理論，電子信箱：c712212@163.com

F127；P74

A

1005-9857(2016)10-0003-05