江國華

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中國縱向政權組織法治體系的解構與建構

江國華

摘要:在整個國家法治體系中，縱向政權組織法治體系居于核心地位。但由于立法上的供應不足或遲緩，使得這一核心區(qū)域的法治化進程嚴重滯后。為此，當務之急有二：一則在國家縱向法治理念上須實現由“大一統”向“多樣化”轉變，二則在立法上采行綜合立法與單行立法并舉之策略。其要義有三：一則出臺《直轄市法》、《省政組織法》、《縣政自治章程》，分別厘定中央與直轄市、中央與省以及中央與縣之間的權力關系；二則修改《民族區(qū)域自治法》，進一步明確中央與民族自治機關之間的權力關系；三則適時出臺《中央地方關系法》，明確規(guī)定中央與地方之間的事權劃分原則和清單、中央與地方爭議解決機制以及中央對地方的領導和監(jiān)督方式和程序，并藉此統攝以港澳“基本法”為依據的高度自治性法治區(qū)域、以《直轄市法》為基礎的示范性法治區(qū)域、以《省政組織法》為基礎的多元化省政法治區(qū)域、以《民族區(qū)域自治法》為核心的“民族性”法治區(qū)域和以《縣政自治章程》為內核的地方自治性法治區(qū)域，構建完整的國家縱向政權組織法治體系。

關鍵詞:直轄市法； 省政組織法； 縣政自治章程； 中央地方關系法

一、 引言

就其核心內容而言，所謂縱向政權組織法治體系，即中央與地方政權之間的權限劃分及其相互關系的法治化總稱，其不僅包括從中央到地方的各級政府(行政機關)之間的權力配置關系，亦內含著各級人大之間以及同級政府與人大之間的權力配置關系。在依法治國，建設法治國家的大背景下，“建設中國特色社會主義法治體系”已被十八屆四中全會定位為推進依法治國的總目標之一?；诖?，作為社會主義法治體系子系統，縱向政權組織法治體系的變革便具有戰(zhàn)略性意義。就其規(guī)范意義而言，所謂縱向政權組織法治體系的變革，應當內在地包括“破、立”兩個方面，其中“破”即意味著解構，“立”則意味著建構。

在哲學上，“解構”一詞既有顛覆、摧毀、拆散等意思，也有拆解重構之意味。所謂縱向政權組織法治體系之解構，即意味著對現行相關立法和體制的廢改與拆解。具體有三：(1)修改《國務院組織法》，廢止《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(下文簡稱《地方組織法》)。其理由在于：一則鑒于其本身的歷史局限性，兩部法律條文粗疏，用語模糊，操作性不強等問題日益突出，致使其已經無法勝任各自所調整的國務院與地方政權組織法律關系的使命(應松年、薛剛凌，2002：19)；二則這兩部法律都沒有涉及“中央與地方之間的權限劃分”等核心內容——在其現實意義上，我國當前存在著中央—省、中央—自治區(qū)、中央—直轄市、中央—特別行政區(qū)等四種不同的中央與地方的權限配置模式；但在法律上，除憲法外，目前僅有港澳“基本法”和《民族區(qū)域自治法》涉及中央與特區(qū)、中央與民族自治地方的權限劃分問題，而中央與省、直轄市之間的縱向關系，實際上處于“無法可依”的狀態(tài)，屬于法治的盲點區(qū)域。但就其地位而言，中央與省、直轄市之間的權限配置關系，屬于中國縱向政權組織法治體系建構的主要矛盾，所以應當優(yōu)先納入法治國家建設議程。而鑒于不同的中央與地方的權限配置模式間存在著巨大的差異性，由單一的法律文件予以統合規(guī)定會顯得過于龐雜，并缺乏針對性。為此，專門以地方各級政權組織的權力配置為規(guī)范對象的《地方組織法》顯然已無存在必要，應在廢止該部法律的基礎上分別制定相應的單行法律；(2)矯正“法治統一絕對化”的法治構想。在邏輯上，法治統一與區(qū)域發(fā)展多元化之間存在“二律背反”，就我國這樣一個區(qū)域發(fā)展非均衡性的單一制國家而言，法治統一是法治國家建設的基本要求，而鼓勵各地區(qū)因地制宜的多元化發(fā)展又是現實需要。二者沖突無法避免，也無法調和。鑒于發(fā)展不足仍為中國社會的主要矛盾，法治統一的平面架構應放棄“絕對化”的“烏托邦”構想；(3)摒棄“大一統”的法治愿景。鑒于法的實效呈階梯遞減定律，國家立法的實效在執(zhí)行過程中自上而下呈遞減態(tài)勢，層級越低，法律實效越差——這種現象走到極端，就會陷入法律權威的失落，甚或法律失效的危機(鄭永流，2002：23)。所以，中央立法一竿子插到底的“大一統”構想，只能是一廂情愿，法治統一的立體架構應摒棄“均衡主義”幻想，接受“差序化”格局。

在學理上，建構是一個涵蓋設計、構建、建造等內容的集合性概念。適用于法學研究領域，建構有“在解構現有體制沉疴的基礎上，創(chuàng)制一套新的法律機制，為人們提供一套新的解析或閱讀脈絡”之意味。故此，所謂縱向政權組織法治體系之建構，意指在修繕或創(chuàng)制相關立法的基礎上，構筑新的縱向治理體系。就其總體方案而言，中國縱向政權組織法治體系之建構，應當樹立“法治統一相對論”之理念，采行單行立法與綜合立法相結合之路徑，在制定或修改若干單行縱向權力配置法的同時，出臺統一的《中央地方關系法》等法典。具體有四：(1)借鑒“基本法”的有益經驗和立法技術，適時出臺《直轄市法》和《省政組織法》兩部憲法性法律，分別用以調整中央與直轄市、中央與省之間的縱向權力配置關系。以此為基礎，圖謀直轄市與省域呈差序結構的相對統一的法治平面構架；(2)基于法的實效階梯遞減定律以及中國縣域發(fā)展多元化的客觀需要，縣政法治體系構建應當恪守“因地制宜”之原則，借鑒民族區(qū)域自治法的有益經驗和立法技術，適時出臺專門的《縣政自治章程》。通過該章程，將省轄市(地區(qū))以下的縣全部納入自治的范圍，賦予其制定自治條例和單行條例等較大自治權，建設由中央彈性控制的“自治性”縣政法治構架；(3)在中國縱向政權法治體系改革的大構架中，民族自治地方治理機制改革屬于不可或缺的部分?？梢钥紤]適時修改《民族區(qū)域自治法》，將《地方組織法》中有關民族自治機關的職權等事項并入其中，并在落實民族自治地方的自治權的基礎上，為建設具有民族特色的“民族性”法治區(qū)域提供法律保障；(4)在《直轄市法》、《省政組織法》、港澳“基本法”、《縣政自治章程》以及《民族區(qū)域自治法》等單行法律的基礎上，適時出臺《中央地方關系法》。該法作為調整中央與地方關系的綜合性法典，至少應包括中央與地方的功能定位、央地間權限劃分的原則、各級政權組織的具體權限、監(jiān)督機制以及權限爭端解決機制等內容。當然，上述一系列法律構設起來的只是中國縱向政權組織法治體系的基本框架，這一宏大體系的完善和發(fā)展還有賴于以下兩項立法工作：一則進一步制定統一的《中國政府組織法》、《中國人大組織法》等法典，為各級人大及政府的權力配置提供相對統一的限制性規(guī)范；二則修改《國務院組織法》，并在此基礎上制定《國務院部門組織法》，以此規(guī)范中央政府及其各部門的權力配置及權力運行。但囿于篇幅所限，這幾部法律的制定和修改問題本文將不予展開。

二、 制定《直轄市法》：構建以直轄市為中心的國家治理示范區(qū)

作為直接由中央政府所管轄的建制城市，直轄市在一國政治、經濟和文化等方面具有重要地位。然而當前我國僅有四個直轄市的事實表明，直轄市制度在國家治理體系中的價值尚未得到足夠重視。在國家治理現代化建設的新形勢下，有必要重新審視直轄市體制在整個國家治理體系中的地位和作用，并將直轄市規(guī)模增加到15個左右。為此，制定《直轄市法》或當適時提到全國人大的立法議程之中。

(一) 制定《直轄市法》之必要性

迄今為止，直轄市體制在法律依據上基本處于“虛無”狀態(tài)，在地位和權限上處于雙重模糊狀態(tài)，在功能發(fā)揮上則處于“不自覺”狀態(tài)(江國華、李鷹，2009：75-76)。有鑒于此，通過制定《直轄市法》將中央與直轄市、直轄市與其他地方政權之間的權限范圍、治理結構等明確規(guī)定下來，當提上國家立法議程。

其一，特別行政區(qū)制度運行的有益經驗有必要用立法的方式總結和提升，并適用于直轄市。香港和澳門回歸后，在港澳“基本法”的調整下，特別行政區(qū)制度不僅在港澳治理方面發(fā)揮了重要作用，還為大國治理提供典范。其表征有二：(1)特別行政區(qū)制度維護了國家統一，促進了香港和澳門地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。中央雖然賦予了特別行政區(qū)高度的自治權，讓其能在原有社會制度的基礎上保持良好的發(fā)展勢頭。但同時明確，特別行政區(qū)的高度自治權來源于中央授予，而非固有，其在法理上屬于中國不可分割的一部分(周葉中，2014：7)；(2)特別行政區(qū)制度實現了中央與港澳特區(qū)政府權力關系劃分上的法治化與規(guī)范化(王廣輝，2012：14-15)。據此，既保證了中央的統治權威，也激活了港澳地方治理活力。鑒于直轄市在經濟社會和文化諸方面的發(fā)展水平整體上已接近甚至超越港澳特區(qū)，將“基本法”所確立的國家縱向治理理念，通過制定《直轄市法》的方式，有選擇性地適用于國家對于直轄市的治理，是必要且可行的。

其二，直轄市制度在國家治理體系中的地位和作用須在立法上予以明確和規(guī)范。從理論上分析，直轄市體制在我國具有三種面相：(1)一種有別于省、自治區(qū)和特別行政區(qū)的重要的地方制度；(2)一種有效的區(qū)域治理模式；(3)一種可控的縱向分權機制(江國華、李鷹，2009：74)。從現實來看，我國現有的四個直轄市或者是全國的政治、經濟、文化中心，或者是某一區(qū)域的中心，在涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定的國家治理大局中起著重要的作用。但在法律上，直轄市體制及其地位和權限仍處于“模糊”狀態(tài)。在國家治理現代化變革的大局中，為充分挖掘其在國家治理中的應有功能和作用，可以考慮通過制定《直轄市法》的方式，對中央與直轄市的權限劃分、直轄市的法律地位等作出明確規(guī)定。

其三，全國一盤棋的法治模式所固有的“木桶困境”有必要通過立法的方式予以破解。建國以來，直轄市的組織和權限都由《地方組織法》予以規(guī)定，并混同于省和民族自治地方，未作區(qū)別規(guī)定。這種立法上的無差別對待，使得區(qū)域之間發(fā)展的非均衡性為我國法律所忽視。為了確保法律在地域上的普適性，立法上就必須就低不就高地作出某種削足適履式的妥協。其結果便是法律供給上的平均主義，并使全國的法治水平陷入木桶困境，只能低位運行。故此，制定專門《直轄市法》，不僅是直轄市治理體系現代化的內在要求，也是突破中國法治木桶困境，走向差序化即立體化法治發(fā)展路徑的重要舉措。

(二) 《直轄市法》之主要內容

《直轄市法》可借鑒現行《地方組織法》和港澳基本法的主體構架，分總則、直轄市權力機關、直轄市人民政府、直轄市的區(qū)和市民權利等五章，并對直轄市政權組織的產生與構造等予以創(chuàng)新。

其一，總則部分應當專設直轄市的設置及其法律地位、中央與直轄市權限分配原則等條款。(1)《直轄市法》應明確規(guī)定直轄市的法律地位，設置的原則、條件和程序等。就直轄市地位而言，根據憲法第30條規(guī)定，直轄市為中華人民共和國的一級地方行政區(qū)劃，直轄于中央人民政府。就直轄市設置而言，根據我國憲法第62條規(guī)定，直轄市設置的批準權屬于全國人民代表大會。具體程序可考慮由擬設直轄市的人民代表大會常務委員會向國務院提出論證和申請，由國務院審查后，提請全國人民代表大會審議表決。設立標準應以經濟、社會、文化和法治發(fā)展總體水平為核心指標，兼顧人口、面積、區(qū)位和歷史等因素(陳占彪，2009：159)；(2)《直轄市法》應明確規(guī)定中央與直轄市權限劃分的法治原則和基本標準；(3)可參仿“基本法”的立法技術，對中央與直轄市的權限范圍，市民權利保護等內容作出總括性規(guī)定。

其二，直轄市的權力機關。根據現行《地方組織法》的規(guī)定，直轄市的權力機關包括市人民代表大會及其常務委員會。但30多年的實踐表明，這套體制存在諸多亟須解決的問題：(1)直轄市的人民代表大會的代表由間接選舉產生，無法滿足直轄市人民日益強烈的民主訴求；(2)直轄市人民代表大會人數眾多，履職嚴重抽象化；(3)人大代表多屬兼職，其履職能力、履職意愿和履職時間等均缺乏保障(鄒平學，2008：52-60)。故此，《直轄市法》應作出有針對性的改革：(1)取消直轄市人大常委會的設置，僅設直轄市人民代表大會；(2)直轄市的人民代表大會代表由市民直接選舉產生，實行區(qū)域代表制與職業(yè)代表制相結合的原則；(3)直轄市人民代表大會的代表全部實現專職化，其人數控制在100名左右；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3；(4)直轄市人民代表大會的職權可參考現行《地方組織法》第7、8條之規(guī)定，作進一步細化，實行清單制。

其三，直轄市的人民政府。直轄市人民政府由市長、副市長、秘書長和廳長等組成，并實行市長負責制。根據現行憲法和《地方組織法》的規(guī)定，直轄市的市長和副市長由其人民代表大會選舉產生。其弊端有二：(1)市長由人大選舉產生，屬于間接民主形式，市長產生的民主程度不夠，既不利于轄區(qū)治理，也難滿足發(fā)達的城市政治民主化的需求；(2)市長人選產生程序上沒有中央政府的參與，既不符合單一制國家的內在要求，也使得中央政府對直轄市的領導缺乏制度上的抓手。故此，《直轄市法》應在直轄市政府產生方式和程序上進行有針對性的創(chuàng)新。具體有三：(1)引入協商程序：市長候選人由同級黨委醞釀后，會同本級政治協商會議協商產生；(2)引入預選程序：由直轄市人民代表大會從市長候選人中預選產生兩名正式候選人；(3)引入復決程序：經市人民代表大會預選產生的兩位市長候選人，交全體市民進行復決，依得票確定正式市長人選；(4)引入任命程序：經市民復決后，由本級人民代表大會將市長正式人選報中央人民政府任命；(5)引入宣誓程序：中央政府應在人民大會堂舉行宣誓儀式，候任市長應公開宣誓效忠憲法、中央政府和直轄市市民；(6)引入備案制：直轄市實行市長負責制，直轄市的副市長、秘書長以及政府部門負責人等人選由市長提名，由直轄市人民代表大會決定產生，并報中央政府備案；(7)引入權力清單制：直轄市人民政府的職權，應在現行《地方組織法》相關條款的基礎上，進一步細化，實行清單制。

其四，直轄市的區(qū)。《直轄市法》應保留區(qū)作為直轄市之下級行政區(qū)劃的體制，同時就下列事項作出規(guī)定。(1)區(qū)是隸屬于直轄市的一級地方政權；(2)區(qū)的權力機關是人民代表大會；區(qū)人民代表大會代表由本區(qū)公民直接選舉產生，并實行專職化，并取消人大常委會的建制；其權力范圍應明確列舉；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3;(3)區(qū)的人民政府是區(qū)人民代表大會的執(zhí)行機關，其權力范圍應明確列舉；(4)市轄區(qū)人民政府實行區(qū)長負責制，區(qū)長候選人由區(qū)黨委醞釀后，交區(qū)政治協商會議協商產生，由本區(qū)人民代表大會預選，交付本區(qū)選民復決后，由同級人民代表大會報直轄市政府任命；(5)區(qū)政府為順利履行職權，設置若干街道辦事處作為其派出機關。

其五，市民權利和義務?！吨陛犑蟹ā房蓞⒎隆盎痉ā钡牧⒎ɡ?，設專章規(guī)定市民的權利和義務，對憲法第二章所規(guī)定之基本權利和義務作細化規(guī)定。(1)權利包括：市民對于地方公職人員有依法選舉、罷免的權利；對于地方公共設施有使用的權利；對于地方教育文化、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生等事項，有依法享受的權利；對于地方政府信息，有依法請求公開的權利；(2)義務包括：市民應履行遵守自治法規(guī)、繳納稅費以及其他依法律及自治法規(guī)所應負擔之義務。

(三) 預期目標：構設以直轄市為中心的國家治理示范區(qū)

在性質上，《直轄市法》屬于憲法性法律之范疇，其制定權歸屬于全國人民代表大會?；趦?yōu)先發(fā)展的原則，《直轄市法》有望成為構設以直轄市為中心的國家治理示范區(qū)的“基本法”。

其一，實現中央與直轄市關系的法治化。在中國，中央與直轄市之間的關系是整個國家縱向治理體系中最為重要的板塊之一。但這種關系并沒有組織法上的明確規(guī)定。《直轄市法》通過規(guī)定中央和直轄市各自的權力清單、責任清單和負面清單等方式，完成中央與直轄市之間權限分配的法治化構建。據此，有望達成兩項基本目標：(1)為強化中央對直轄市的治理提供法治抓手；(2)為疏通直轄市治理瓶頸、充分發(fā)揮其在整個國家治理中的應有作用，提供法制保障。

其二，建設國家法治樣板區(qū)。法治中國建設既要有全盤規(guī)劃，也要有重點突破。鑒于中國現實國情及其區(qū)域發(fā)展的非均衡性，指望全國各地同步邁入現代法治，是不太現實的。務實的做法應當是：選擇重點突破，讓一部分區(qū)域率先實現法治現代化，然后再帶動其他地區(qū)的法治建設，并最終實現整個國家法治化。作為中國最發(fā)達的區(qū)域，直轄市具備建設國家法治示范區(qū)的條件和基礎(姜彥君、姜學成，2010：86)。

其三，建設地方民主先行區(qū)。民主與法治是中國社會主義現代化建設的兩翼。但鑒于中國現實國情及國際形勢，國家在民主建設方面歷來持謹慎態(tài)度——國家從未忽視民主建設在現代化建設中的意義，但對于如何規(guī)避民主建設過程中所可能帶來的風險，似乎尚未找到可靠的路徑。在國家治理體系和治理能力現代化建設的大格局中，民主建設不可或缺。為此，有必要轉變民主建設全國一盤棋的思路，可以嘗試運用化整為零的方式，在經濟、文化和社會等方面先進發(fā)達的直轄市率先推行民主建設(江國華，2005：13)——以《直轄市法》已基礎，將直轄市建成地方民主先行區(qū)。這種化整為零、以法治促民主的思路，既可解決民主風險可控問題，也可產生頭羊效應。

三、 制定《省政組織法》，構設多元化省政治理體系

在中心城市直轄和縣域自治(下文將論及)之后，盡管省政治理疆域將大為縮小。然而，省域內各地區(qū)的發(fā)展差距仍比較懸殊，所以，國家對省域的治理模式應當有別于直轄市。為此，有必要制定專門的《省政組織法》，賦予省政更多的因地制宜發(fā)展之權力，以期構設多元化的省政治理體系。

(一) 制定《省政組織法》之必要性

省歷屬我國最為重要的行政區(qū)劃之一。在國家治理體系和治理能力現代化建設的大格局中，制定專門的《省政組織法》，堅持實事求是、因地制宜的發(fā)展模式，當屬省政治理現代化建設的核心問題。

其一，特區(qū)治理經驗有必要通過立法形式予以總結，并將其有選擇地適用于省政治理。我國自1980年設立深圳經濟特區(qū)以來，幾個經濟特區(qū)在經濟發(fā)展、社會治理、法治建設等方面取得的成就有目共睹(鐘堅，2008：17)。而究其原因，歸根結底就在于中央授予了其因地制宜、先行先試的權力，這一權力的集中表現就是經濟特區(qū)的立法權(江社安、陳宇、張正峰，2014：48)。這樣的安排為經濟特區(qū)的發(fā)展提供了穩(wěn)定和寬松的制度環(huán)境，有力地促進了經濟特區(qū)因地制宜的發(fā)展。當前省域也存在著與經濟特區(qū)相類似的情況，比如說有快速發(fā)展經濟的需求，但原有的法制框架限制了發(fā)展的內在驅動力，需要中央賦予其較大的自主發(fā)展之權力等。

其二，在改革開放過程中所形成的省管市治理結構，有必要通過立法的形式予以確認和規(guī)范。自1983年決定把市管縣行政體制推廣、實行地市合并或地改市以來，市管縣體制得到了迅速發(fā)展，在數量不斷增加的同時，地級市的權力也不斷得到實化，地級市已成為名副其實的一級政權(任豐金、胡漢偉、王飛，2014：60)。在絕大部分省域，行政區(qū)劃的框架由新中國成立后長期推行的“省—縣—鄉(xiāng)”格局，轉變?yōu)椤笆　丶壥小h—鄉(xiāng)”格局。省管市的治理結構也由此得以確立。但是，盡管憲法第三章第五節(jié)以及《地方組織法》在涉及人大代表和人大常委會產生方面，有“設區(qū)的市”之規(guī)定，但由于憲法第30條并沒有規(guī)定省轄市即設區(qū)的市為一級行政區(qū)劃，而且，對于省與設區(qū)的市以及設區(qū)的市與縣級區(qū)劃之間的縱向權力關系并未明確規(guī)定。因此，省—市—縣的地方治理結構的合法性并不充分。若能適時出臺《省政組織法》，則可以彌補這一治理體制的合法性不足。

其三，省域發(fā)展的非均衡性和省政治理的特殊性需要有針對性的法制供給。我國不同省份之間存在著巨大的差異，其原因有二：(1)從社會發(fā)展水平上來看，不同省份之間由于所處區(qū)位之差異，占據的自然資源和政策資源都有很大區(qū)別。長此以往，各省之間非均衡發(fā)展便成為一種常態(tài)；(2)從文化特質上來看，我國很多省份的設置都有悠久的歷史，在漫長的歷史長河中基于共同的民俗、文化和經濟生活，省域內形成了較高的身份認同。這種身份認同既是造就此省區(qū)別于彼省之文化特質的人文因素，也是促成地方保護主義的主要原因(金太軍、汪旻艷，2006：10-11)?；诖?，各省非同質化治理便成為一種內在需要。如果地方治理規(guī)則和結構罔顧各省客觀存在的地方性差異，盲目強調機械的法一統，勢必走向地方治理的形而上學。故此，構建以《省政組織法》為核心的省政治理體制，為省域發(fā)展提供有針對性的法制供給，當成為中國地方治理現代化的基礎性環(huán)節(jié)。

(二) 《省政組織法》之主要內容

借鑒英國《地方政府法》、法國《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權利和自由法》以及日本《地方自治法》等世界單一制大國地方自治法律規(guī)范之基本精神，結合我國現行《地方組織法》的規(guī)定，《省政組織法》的總體架構可分為總則、省權力機關、省人民政府、省轄區(qū)和居民自治等五章。具體而言：

其一，總則部分應當設有省的性質和地位、省的設置及權限、省的建制以及中央政府與省的關系等條款。(1)應明確省是我國地方最高一級行政區(qū)劃，與民族自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)一同構成我國的地方制度；(2)應規(guī)定只有最高國家權力機關才享有設立省與否的最終決定權；省的設置要經過申請、審議及決定等法定程序，并符合法定的條件；省實行三級管理體制，省下設地級市，地級市下設區(qū)；(3)就中央與省的關系而言，省作為地方一級行政區(qū)劃應服從中央的領導，對中央負責；省的行政首長經選舉產生后，需經中央任命才能正式當選；省享有變通立法權，對于除民事、刑事、訴訟等主要法律以外的其他國家法律、法規(guī)，省可以結合本地實際情況變通實施。但省的變通立法決定應報全國人民代表大會常務委員會批準后方能生效；(4)為排除來自上級政權之干擾，應將教育文化、衛(wèi)生環(huán)保、基礎設施等專屬于省政權限之內的事項列明；(5)應將稅費、罰款、賠償、公債收入等專屬于省轄區(qū)的財政收入分別列明。

其二，省權力機關。作為有別于直轄市的省政治理，其權力機關的組織體系可以維持現有的人民代表大會和常委會雙重構造模式。但其規(guī)模和結構等有必要進行創(chuàng)新性變革。具體而言，《省政組織法》應當規(guī)定：(1)省人民代表大會實行地域代表制和職業(yè)代表制相結合的原則，其中，地域代表以省轄市為單位，由市人民代表大會間接選舉產生，每個市不超過10名，總計100人以內；職業(yè)代表由省內各界別選民直接選舉產生，總計不超過30人；(2)省人大代表的構成方面應設置兩項原則：一則共產黨員所占比例應控制在60%左右；二則科級以上黨政干部應控制在10%以內；(3)省人大常委會實行專職化，其規(guī)模控制在30人左右；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3；(4)賦予省人民代表大會制定《省政治理章程》和變通立法權。省人大其他職權及其常委會職權可在現行《地方組織法》第8條和第44條的基礎上，進一步細化。

其三，省人民政府。省人民政府由省長、副省長、秘書長和廳長等組成，并實行省長負責制?！妒≌M織法》可以在維持現行省長由省人民代表大會產生這一規(guī)定的前提下，作如下改革：(1)引入協商程序：省長候選人由中共省委醞釀，并與各民主黨派協商后產生；(2)引入競爭程序：由省人民代表大會對協商產生不少于2人的省長候選人進行差額選舉，得票最多的候選人為正式省長人選；(3)引入任命程序：經省人民代表大會選舉產生的省長人選應交由中央人民政府任命；(4)引入宣誓程序：中央政府應在人民大會堂公開舉行省長任命儀式，候任省長應公開宣誓效忠憲法、中央政府和所在省民；(5)引入備案制：省人民政府實行省長負責制，省政府的副省長、秘書長以及政府部門負責人等人選由省長提名，由省人民代表大會決定產生，并報中央政府備案；(6)細化職權：省人民政府的職權，可以在現行《地方組織法》的基礎上，進一步細化和清單化。

其四，省轄市。省政實行三級治理結構，省下設若干地級市，市下設區(qū)?！妒≌M織法》應對市及市轄區(qū)如下事項作出規(guī)定：(1)市及市轄區(qū)之地位。市和市轄區(qū)是依據憲法和法律設置的一級地方政權；(2)市及市轄區(qū)的權力機關。市及市轄區(qū)的權力機關分別是市人民代表大會和區(qū)人民代表大會；市、區(qū)人大代表實行地域代表制和職業(yè)代表制相結合的原則，均由選民直接選舉產生；市人大規(guī)?？刂圃?0人左右，區(qū)人大規(guī)?？刂圃?0人左右；市、區(qū)兩級人大代表都實行專職化，并取消常委會建制；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3；(3)市及市轄區(qū)的人民政府。市及市轄區(qū)的人民政府分別實行市、區(qū)長負責制；市、區(qū)長候選人由同級黨委醞釀，并與同級政協會議協商產生后，交同級人民代表大會分別預選產生兩位正式人選；由人大預選產生的市、區(qū)長人選經所在市、區(qū)選民復決后，由本級人大報省人民政府任命。

其五，省民權利和義務?！妒≌M織法》應明確規(guī)定省民權利和義務。(1)省民權利：對于地方公職人員有依法選舉、罷免之權；對于地方公共設施有使用之權；對于地方教育文化、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生事項，有依法享受之權；對于地方政府信息有依法請求公開之權；其他法律及自治法規(guī)賦予之權利。(2)省民義務：遵守法律法規(guī)之義務；繳納稅費之義務；其他法律法規(guī)所課之義務。

(三) 預期目標：構設多元化省政治理體系

在性質上，《省政組織法》屬于憲法性法律之范疇，其制定權歸屬于全國人民代表大會。本著實事求是、因地制宜的原則，《省政組織法》有望為建構多元化、立體化的省政治理體系奠定基礎。

其一，明確省管市體制，規(guī)范省政治理結構。在我國，地級市的地位一直處于合法性不充分的狀態(tài)。近年來，撤銷地級市、實行省管縣的呼聲從未間斷。但作為城市化進程的產物，地級市的存在已經有30余年的歷史。究其利弊，應該是利多弊少。一撤了之，既不現實，也不經濟。通過《省政組織法》確立省管市體制，不惟在于為地級市正名，更在于創(chuàng)新和規(guī)范省政治理結構。其要義有三：(1)實行虛省實市，將省政治理權向省轄市下沉；(2)賦予省轄市制定《市政治理章程》和地方立法權，省轄市可以根據各自的實際情況，確定因地制宜的治理模式——賦予設區(qū)的市以立法權，已為修訂后的《立法法》所確認；(3)省轄市下設的區(qū)級政權治理結構應改變現有的條塊分割、上下對應模式，除了公安、財稅等之外，其他執(zhí)法權應當相對集中，設立若干綜合執(zhí)法機構。

其二，構設以《省政組織法》為基本法，以《省政治理章程》和《市政治理章程》為特別法的多元化省政治理機制?！妒≌M織法》擬賦予省人民代表大會根據本省的實際情況制定《省政治理章程》的權力；《省政治理章程》可以就本省的基本組織原則、治理結構、權限配置、工作制度及其他重大問題作出規(guī)定。其標志性意義有二：(1)各省立足其實際情況和發(fā)展階段，根據憲法和《省政組織法》等上位法，制定符合省情的《省政治理章程》，為本區(qū)域治理和發(fā)展提供有針對性的頂層設計和制度安排；(2)各省的《省政治理章程》與省轄市的《市政治理章程》、《居民委員會組織法》等共同構成立體化的省政治理組織法體系。在全國范圍內，則有望形成多元化的省政治理機制。

其三，賦予省的權力機關以變通立法權，將特區(qū)經驗和民族自治經驗糅合到省政治理體系之中。目前，我國有經濟特區(qū)和民族自治地方兩種變通立法模式?！妒≌M織法》可以考慮將兩者集于一身，既賦予省及省轄市的國家權力機關通過制定《省政自治章程》和《市政自治章程》的方式，行使立法變通權，也可在文本中明確規(guī)定“國家在必要時，得通過特別授權，賦予省及省轄市人民代表大會及其常務委員會制定單行法規(guī)的權力?！苯宕?，將特區(qū)和民族自治建設等寶貴經驗嫁接到省政治理體系之中。

四、 制定《縣政自治章程》，建設自治性縣政治理模式

在確立“省管市”體制之后，現有的“市轄縣”一部分將為省轄市所吸收，轉變?yōu)槭休爡^(qū)。如此，縣的數量將大為減少。即便如此，縣域治理面積和人口仍然十分龐大。加之縣域事務直接而復雜，情況多樣且迥異。因此，作為中國國家治理現代化建設的基礎性環(huán)節(jié)，縣政治理必須打破現有的全國一盤棋的僵化模式，適時出臺《縣政自治章程》，創(chuàng)設自治性縣政治理模式。

(一) 制定《縣政自治章程》之必要性

古人云：“萬事胚胎，皆由州縣”。中國自秦確立郡縣制以來，縣級政權建設在統一的多民族大國治理中，扮演著重要的角色。如今，在國家治理體系現代化的大格局中，縣政治理仍居于基礎性地位。但其現行治理結構失于臃腫和低效。故此，通過制定《縣政自治章程》，創(chuàng)設縣政治理的新框架，甚為必要。

其一，縣域自治的傳統和區(qū)域自治的經驗有必要通過立法的方式予以總結和創(chuàng)新，并適用于縣政治理。在我國，縣域自治的傳統可謂源遠流長。自秦朝確立郡縣制以來，作為中國君主專制統治的基層政權，縣的建制賡續(xù)延綿的歷史達2000多年?？h下雖設有鄉(xiāng)里等組織，但一般認為皇權止于縣，縣下事務多行自治(劉偉，2009：137)。誠如美國學者古德所指出的那樣：“在中華帝國統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻一直維護著鄉(xiāng)村社會的安定和秩序”([美]古德，1986:166)。直至清末，清政府為推行新政，將地方自治改革納入立憲預備系統工程之中，先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》及選舉章程等法律，據此，縣政被劃歸為自治之范疇。清亡之后，民國政府承延前朝地方自治理路，先后頒布《縣自治法》(1919)，《縣自治法施行細則》等法律，據此，縣為地方自治單位、縣為公法人。新中國成立后，我國的普通行政區(qū)雖然不再實行地方自治，但基于《民族區(qū)域自治法》所實行的民族自治和基于港澳“基本法”所實施的特別行政區(qū)高度自治，仍可視為中國地方自治傳統精神的制度性延伸。這種源遠流長的自治傳統及其所累積的經驗，應當作為中國治理體系和治理能力現代化建設的本土資源，并通過立法的方式予以總結規(guī)范后，成為縣政治理體系改革的指導性規(guī)則。

其二，縣政治理的特殊性需要有針對性的法制供給。在我國，與其他行政區(qū)劃相比較，縣政治理更具基礎性和特殊性。其依據有三：(1)源遠流長的鄉(xiāng)土文化與現代法治存在緊張關系。而鄉(xiāng)土文化的多元性，又決定了這種緊張關系的多重屬性。因此，中國的縣域法治與治理現代化建設必須正視其所面臨的鄉(xiāng)土文化，并不可避免地打上鄉(xiāng)土文化的烙?。?2)建國以來逐漸形成的城鄉(xiāng)二元結構與全國一統的法治建設理路存在著難以調和的矛盾。盡管日益加速的城鎮(zhèn)化建設在某種程度上緩解了城鄉(xiāng)之間的矛盾，但以農耕文明為基本內核的縣域文化卻始終堅韌地發(fā)揮著作用，并以此展示其獨特秉性；(3)在中國，有將近2000個被稱之為縣的行政區(qū)劃?？h與縣之間在語言、習俗、經濟發(fā)展程度等方面存在著巨大的差異。這種差異的客觀性表明，無差別法治模式在縣域治理中處于無解困境。

其三，法律實效邊際遞減效應需要制度創(chuàng)新予以破解。孟德斯鳩對地理因素與法的交互關系早有論斷。他認為政制與法律必須適合于其賴以存在的本國自然環(huán)境及社會文化和宗教狀況，其中地理因素對法及政體具有重要的制約作用([法]孟德斯鳩，1997：278)?？梢哉f，地理既是中央權力通達地方的天然通道，又是地方阻卻中央權力的天然屏障(江國華，2004：141)。而縣域作為我國行政區(qū)劃框架的底層，其與中央的地理間隔也自然最遠。受制于法律實效邊際遞減定律，中央立法在縣域實施的效果是有限的。猶似馬克斯·韋伯在考察傳統中國有限官制論所指出的皇權邊際遞減一樣：“中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權威的有效性便大大地減弱乃至消失?！?[德]馬克斯·韋伯，1993：110)惟其如此，自成體系的土政策成為縣域治理中實際上的法。這種因地制宜的土政策通常是有用的，但卻是非法的。若出臺《縣政自治章程》，賦予縣域有限的自治權，那些在實際上發(fā)揮作用的土政策則很有可能被正名，成為縣政治理的正式法源，其在縣域治理中的作用勢必被充分激活，縣域治理也必因此而更具適宜性和實效性。

(二) 《縣政自治章程》之主要內容

在借鑒《世界地方自治宣言》等地方自治的國際法律運動成果(朱宏文，2007：61)，吸收英法日等國地方自治之精華的基礎上(劉光大、劉云東，2006：133-134)，結合我國縣域自治之傳統及縣域當前的實際情況，擬制定的《縣政自治章程》應分為總則、縣權力機關、縣人民政府、縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和居民自治等五章。

其一，總則部分應當主要包括如下條款：(1)縣之地位?？h既是中央統一領導下的一級地方政權，又是依法享有自治權的自治法人；其自治權由國家法律明文規(guī)定，并接受中央政府的領導；(2)縣的設置與建制?？h之設置由全國人大常委會決定，縣的設置條件、程序等由法律規(guī)定；縣下設鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設置標準和批準程序由法律規(guī)定；(3)縣與中央的關系?？h在中央直接授權下行使自治權和縣域治理權，并受中央領導，對中央負責并報告工作；縣的行政首長即縣長經人民直接選舉產生后，須經中央政府任命；縣的權力機關依法享有的變通立法權不得違背法律或者行政法規(guī)之基本原則，其所制定的自治條例和單行條例須經全國人民代表大會常務委員會批準后方能生效。

其二，縣權力機關。《縣政自治章程》應改革現行憲法和法律對縣權力機關的制度安排，使其對民意的整合及傳送更加有效。具體有四：(1)引入差額選舉機制，完善縣人民代表大會代表直接選舉的程序；(2)縮小縣人民代表大會規(guī)模，代表大會總人數控制在30人以內；(3)縣人大代表采取地域代表制和職業(yè)代表制相結合的模式，縣下轄的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以產生1～2名人大代表；每個職業(yè)界別可以產生1～2名人大代表，數個小的職業(yè)界別可以共同產生1名人大代表；(4)縣人大代表全部實行專職化，不再設人大常委會；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3;(5)賦予縣人民代表大會制定自治條例和單行條例以及變通立法職權；(6)縣人民代表大會職權實行清單制，負責縣域預決算的決定及審核，經濟、文化，公共事業(yè)建設計劃的制定，公職人員的任免等決策事宜。

其三，縣人民政府。為充分發(fā)揮縣人民政府在地方治理中的作用，提升基層政權運行的科學性和民主性，《縣政自治章程》應作出如下規(guī)定：(1)引入直接選舉制。縣長由全縣選民直接選舉產生；縣長候選人由同級黨委醞釀，會同本級政治協商會議協商產生；(2)引入差額原則。候選人產生后，由本縣全體有選舉權的公民在2名候選人中差額選出縣長；(3)引入任命程序。經公民選舉產生的縣長人選，由縣人民代表大會報請中央人民政府任命；(4)引入宣誓制度。候任縣長在接受中央政府任命時，應公開宣誓效忠憲法和中央政府及本縣選民；(5)明確縣長負責制?？h實行縣長負責制，縣政府的副縣長、秘書長和各職能部門負責人等人選由縣長提名，由縣人民代表大會決定產生；(6)引入雙重監(jiān)督制?？h政府須接受本級人民代表大會和中央政府的雙重監(jiān)督，縣長須向本級人大和中央政府報告工作；經一定數量選民聯署，縣人大有權彈劾和罷免縣長或副縣長，中央政府就特定事項可以直接約談或詢問縣長；(7)引入剩余權利說。原則上，中央與縣的權力均由法律明確規(guī)定，中央在縣的權力實行清單制，未明確列入清單的權力由縣自行行使，但其解釋權歸中央政府。

其四，縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)。《縣政自治章程》應明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治法人地位及其與縣之權力分配關系。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是隸屬縣管轄的自治法人，其在縣的領導下處理上級委辦之事項和自治事項；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設置?？h應根據區(qū)位重要性、人口數量、工商業(yè)發(fā)展程度等因素，決定鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的設置；(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機關由每村1名代表組成，各村代表由本村選民直接選舉產生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每兩個月舉行一次，若有特殊情況，經若干代表提議，可召開臨時會議或專門會議；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不得兼任政府公職和村支兩委職務；人大代表每屆任期為5年，連選得連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆；凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)之重要事項，都應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會議決；(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政首長由本地人擔任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)首長由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接選舉產生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行鄉(xiāng)長(鎮(zhèn)長)負責制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定產生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要領導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行本級人大的決議以及上級政府委辦的事項。

其五，縣民權利和自治?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之居民應享有如下之權利：對于地方公職人員有依法選舉、罷免的權利；對于地方公共設施有使用的權利；對于地方教育文化、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生事項，有依法享受的權利；對于地方政府信息有依法請求公開的權利；其他法律及自治法規(guī)賦予的權利。同時，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之居民還應履行如下義務：遵守自治法規(guī)的義務；繳納自治稅費的義務；其他法律及自治法規(guī)所規(guī)定的義務。此外，《縣政自治章程》還應就專屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)自治權限之內的自治事項，以及專屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治財政作出規(guī)定。

(三) 預期目標：塑造自治性的縣域法治

在性質上，《縣政自治章程》當屬憲法性法律之范疇，其制定權屬于全國人民代表大會。其宗旨可設定為厘定中央與縣之間的關系、確立縣的有限自治法人地位、構設自治性縣域法治。

其一，構建新型的中央與縣的權力配置模式。(1)在《縣政自治章程》框架中，縣既是直接隸屬于中央政府管轄的地方政權，又是依法享有自治權的地方自治法人；(2)依據《縣政自治章程》，縣政權應忠實履行中央委辦之事項，并依法處理好地方自治事務；中央與縣的權限由《縣政自治章程》分別列舉，未明確列舉的剩余權力歸縣行使，但解釋權屬于中央政府；(3)排除省及省轄市對縣的干預——縣與省及省轄市之間只存在地理空間和行政區(qū)劃上的包含與被包含的關系?；谶@種關系，傳統的司法管轄體制將保留。但行政上和立法上的隸屬關系將被取消——斬斷中央政策和法律輸送的中間鏈條是提升中國基層政權治理能力現代化的基本策略，也是破解政令難出中南海困局的抽薪之舉。

其二，賦予縣以普遍的自治權，確立縣的有限自治法人地位。在《縣政自治章程》框架內：(1)作為自治法人，縣享有制定自治條例、單行條例，變通實行國家法律，自主管理縣域事務的權力；(2)擴大人民民主的適用范圍，在現有的縣人大代表直選的基礎上，實行縣行政首長直選制；縣人大主任和縣長原則上由本地人擔任，實行本地人治理本地域；(3)實行大部制，拆并現有的條塊結構職能部門，因地制宜地推行行政執(zhí)法權力相對集中。

其三，構設自治性的縣域法治。在結構上，縣域法治乃國家治理體系的基石所在。這個基石固然要有共性，但更需要個性——任何建筑的穩(wěn)定性，都是取決于基石的個性，而不是共性。作為個性，對于國家法治體系大廈基石的縣域法治而言，就是其地方性。在邏輯上，法治的地方性與法律的地方性淵源于相同的法理。法律無非是“隱蔽在法律理論和法律實踐中的一系列政治、社會和經濟生活的不斷重現或‘地方志’……它既界定又依賴一系列復雜的地方志和區(qū)域理解”(劉星，1998：256)。同理，法治或者法治國家的內涵或許更應該在地方化的語境中去理解——無論對法治或者法治國家概念的一般性理解，還是對法治實踐的具體性考察與分析，都應該對法治的地方性或者法治的地方性知識有足夠的認識。在理論上，地方性內在地包含地方的自主性和自治性。因此，以地方性為基本特質的縣域法治，本質上是一種自治性法治。

五、 修改《民族區(qū)域自治法》，完善以民族自治地方為中心的“民族性”法治區(qū)

民族區(qū)域自治是國家治理體系的重要組成部分。據前文所述改革進路，目前的直轄市和省下轄的自治州和自治縣將納入到《直轄市法》、《省政組織法》以及《縣政自治章程》的調整范圍，由此，《民族區(qū)域自治法》所調整的民族自治地方將縮減為5個自治區(qū)、5個自治州和18個自治縣。

(一) 修改《民族區(qū)域自治法》之必要性

《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。2001年，根據情勢變更，全國人民代表大會常務委員會曾對該法進行了第一次修改。目前，為適應新形勢之需要，進一步完善《民族區(qū)域自治法》實屬必要。

其一，《民族區(qū)域自治法》自身存在的問題需要適時矯正。主要有三：(1)法律化程度不足。一部完善的法律在語言和結構上都有特定的要求。就語言而言，法律應該語言嚴謹，具有可操作性。而《民族區(qū)域自治法》中大量充斥著諸如“干部”、“群眾”等政治化語言和宣誓性文字，這使得其規(guī)范性和可執(zhí)行性大打折扣。在結構上，法律在規(guī)定權利和義務的同時，還應明確相應的責任，否則權利和義務也將無所歸依。但《民族區(qū)域自治法》在法律責任的規(guī)定上恰恰是缺失的，對于侵犯自治權之行為的制裁措施、制裁主體及制裁程序等，該法都沒有作出具體規(guī)定(張文山，2014：79)；(2)對自治機關自治權的規(guī)定有待完善。具體有三：首先，該法對自治機關自治權的規(guī)定，存在著廣泛而不具體、寬裕但不明確、調子很高卻缺乏保障等問題；其次，該法對自治權的規(guī)定偏重于經濟文化等管理方面的權力，而對其他方面的權力則顯盲視——這種權力內容上的失衡格局，不利于自治權之間的相互配合與支持，抑制了自治權整體效能之發(fā)揮；最后，該法第三章對“自治機關的自治權”進行了專門規(guī)定，但這些自治權大多是照抄《憲法》及《地方組織法》的相關條款，沒有細化或明確化。而且，這種立法體例造成自治機關享有的權力被人為地割裂成三塊——自治權部分、一般職權與自治權相重疊部分、一般職權部分，加之這三部分權力還分布于不同的法律之中，實踐中應如何區(qū)分與運用讓人存疑；(3)對上級國家機關職責規(guī)定不充分。該法第六章雖對“上級國家機關的職責”進行了規(guī)定，但仍存在著政治方面的職責規(guī)定過少，上級國家機關違背職責規(guī)定時應承擔的否定性法律后果缺失等問題(馬紹紅，2010：10；胡令明，2011：18)。

其二，民族區(qū)域自治制度的法源不宜僅限于《民族區(qū)域自治法》。當前我國有5個自治區(qū)，30個自治州，117個自治縣，3個自治旗。在這些民族自治地方中，民族色彩濃厚的多集中于自治區(qū)及其所轄自治地域。省和直轄市下轄的大部分自治州和自治縣實質上已充分融入本省或者本市，民族觀念和民族傳統漸趨式微，這些民族區(qū)域如果基于民族因素而需要對法律、法規(guī)作出變通的，《省政組織法》和《縣政自治章程》賦予的變通立法權已足以勝任。由此，隨著縱向政權組織法治體系改革的推進，現行省轄自治州*省轄自治州的市區(qū)部分將納入到《省政組織法》的調整范圍之內，省轄自治州的縣域部分將納入到《縣政自治章程》的調整范圍之內。和自治縣*省轄自治縣與普通縣一道，都將作為自治地方納入到《縣政自治章程》的調整范圍之內。可以納入《省政組織法》和《縣政自治章程》的調整范圍之內，直轄市轄自治縣則可劃入《直轄市法》調整范圍。《民族區(qū)域自治法》的調整范圍將集中于民族自治區(qū)及其下轄的自治州和自治縣。如果再將烏魯木齊、包頭等民族自治區(qū)較發(fā)達的城市增設為直轄市，納入《直轄市法》調整范圍，民族自治地方的范圍將進一步縮減?？梢?，隨著縱向政權組織法治體系的改革，《省政組織法》等法律都將在民族區(qū)域治理中發(fā)揮出作用，而《民族區(qū)域自治法》的適用范圍也因此應該進行調整。

其三，民族自治地方的特殊性需要有針對性的制度供給。在縱向政權組織法治體系改革的大格局中，《民族區(qū)域自治法》的調整范圍將集中在現有的5個民族自治區(qū)及其所轄自治區(qū)域。與其他行政區(qū)劃相比，這些區(qū)域屬于相對獨立的文化系統。其與外界社會的交融尚未完全形成，某一主體少數民族集中且廣范圍的分布使得民族風俗文化保留較好，民族的主體意識和自覺意識也更為強烈。因此，有必要修改和完善《民族區(qū)域自治法》，以使其更好地為民族自治地方提供有針對性的制度供給。

(二) 《民族區(qū)域自治法》之完善對策

為了保持法的穩(wěn)定性和延續(xù)性，在對《民族區(qū)域自治法》進行修改時，可以在保留其現有的主要內容和基本結構的基礎上，對一些具體規(guī)定予以完善。具體有六：

其一，提升《民族區(qū)域自治法》的法律化程度。具體有二：(1)《民族區(qū)域自治法》在用語上應更加符合法律的嚴謹性、規(guī)范性和可操作性，盡量少用或不用政治化和模糊化語言；(2)《民族區(qū)域自治法》應明確規(guī)定法律責任條款。從邏輯構成上看，法律責任作為法律后果的一種表現形式，是法律規(guī)則不可或缺的一部分(李龍，2011：123-124)。法律責任條款具有懲罰、救濟、預防的功能，是法律得以遵守的有力保障(張光杰，2006：203-204)。由此，該法要列明自治地方自治權被侵犯時的申訴救濟渠道，列明國家機關不履行對自治地方行使自治權的協助義務時應承擔的責任以及相應的制裁機制等事項。

其二，調整《民族區(qū)域自治法》的適用范圍。在普通行政區(qū)域的現行自治州、自治縣劃歸《直轄市法》、《省政組織法》或《縣政自治章程》調整之后，被現行《民族區(qū)域自治法》排除在外的民族自治區(qū)下轄的市、市(民族自治州)下轄的區(qū)和縣、縣(民族自治縣)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應當納入修改后的《民族區(qū)域自治法》的調整范圍——我國的民族區(qū)域自治制度本質上是區(qū)域自治與民族自治的有機統一。在民族自治地方，比如在一個自治區(qū)方位內，將漢族聚居區(qū)排除在自治范圍之外，在法理上存在著難以逾越的障礙。

其三，完善《民族區(qū)域自治法》的自治權條款。其要義有三：(1)要將分別規(guī)定于《憲法》、《地方組織法》以及《民族區(qū)域自治法》中的自治機關的權力統一在《民族區(qū)域自治法》中列明，且不再對自治機關的一般職權和自治權進行區(qū)分；(2)要平衡好不同內容的自治權，既要重視經濟管理方面的自治權，又要在政治和科教文衛(wèi)等方面的自治權；(3)進一步細化自治機關制定自治條例和單行條例以及變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機關的命令的權力。此外，鑒于自治立法權較一般地方立法權更為敏感和復雜，自治法在對民族自治地方賦權的同時，還應在立法程序等方面對自治立法權的行使施加限制(彭建軍，2015：17)。

其四，修改有關民族自治地方權力機關的規(guī)定。其要義有二：(1)就民族自治區(qū)的權力機關而言，其組織構成可以維持現行的人民代表大會和常委會雙重構造模式。在人大代表產生上采取地域代表和職業(yè)代表制相結合的原則。其中，地域代表由自治區(qū)轄市(自治州)人民代表大會間接選舉產生，每個市(自治州)不超過10名，總計100名以內。職業(yè)代表由自治區(qū)內各界別選民直接選舉產生，總計不超過30名；自治區(qū)人大常委會應實行專職化，其規(guī)模以不超過30人為宜；自治區(qū)人民代表大會的構成除了要考慮和平衡不同民族代表的名額外，還要控制共產黨員和黨政官員的比例。其中，共產黨員所占比例應控制在60%左右，科級以上黨政干部應控制在10%以內；人大代表每屆任期為5年，得連選連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3；(2)就民族自治州及自治縣的權力機關而言，自治州和自治縣人民代表大會應實行地域代表制和職業(yè)代表制相結合的原則，均由選民直接選舉產生；自治州人大規(guī)?？刂圃?0人左右、自治縣人大規(guī)?？刂圃?0人左右；自治州、自治縣兩級人大代表都實行專職化，并取消常委會建制；人大代表每屆任期為5年，得連選連任，但連續(xù)任職不得超過兩屆，每年改選1/3。

其五，修改有關民族自治地方人民政府的規(guī)定。其要義有二：(1)就民族自治區(qū)人民政府而言，《民族區(qū)域自治法》應在保留有關自治區(qū)政府之性質、構成、工作制度等規(guī)定的同時，就如下兩個事項作出新的制度安排：一是細化自治區(qū)人民政府之職權，《民族區(qū)域自治法》可以在現行《地方組織法》第59、60條的基礎上，對自治區(qū)人民政府的職權作進一步細化，實行權力清單制；二是改革自治區(qū)人民政府主席的產生方式?！睹褡鍏^(qū)域自治法》應在維持自治區(qū)主席由自治區(qū)人民代表大會產生這一規(guī)定的前提下，參訪《省政組織法》有關省長產生方式的規(guī)定，引入協商、競爭、任命、宣誓、備案等程序；(2)就民族自治州及自治縣人民政府而言，《民族區(qū)域自治法》亦應在保留有關政府之性質、構成、工作制度等規(guī)定的同時，作出如下兩項改革：一是在現行《地方組織法》第59條的基礎上，對自治州和自治縣人民政府的職權予以進一步細化；二是改變自治州州長及自治縣縣長的產生方式。其中，自治州州長的產生方式可參訪《省政組織法》有關省轄市市長產生方式的規(guī)定；自治縣縣長的產生方式則可參訪《縣政自治章程》有關縣長產生方式的規(guī)定。

其六，補充有關民族自治地方居民權利與義務的規(guī)定。《民族區(qū)域自治法》應規(guī)定民族自治地方居民享有如下權利：享有自治機關自治權行使所生之利益；對于地方公職人員有依法選舉、罷免之權；對于地方公共設施有使用之權；對于地方教育文化、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生事項，有依法享受之權；對于地方政府信息有依法請求公開之權；其他法律及自治法規(guī)賦予之權利?！睹褡鍏^(qū)域自治法》在賦予民族自治地方居民權利的同時，也應對其課以如下義務：維護國家安定統一和民族團結之義務；遵守法律法規(guī)之義務；繳納稅費之義務；其他法律法規(guī)所課之義務。

(三) 預期目標：型塑以民族自治地方為中心的“民族性”法治區(qū)

在性質上，《民族區(qū)域自治法》應屬憲法性法律之范疇，其制定權屬于全國人民大表大會。通過對《民族區(qū)域自治法》進行修改，有望在這部法律的指引下，民族自治地方的法律地位獲得明確，其內部的縱向權力關系得以理順，以民族自治地方為核心的“民族性”法治區(qū)也最終能夠建立。

其一，明確民族自治地方的法律地位。民族自治地方的法律地位包括其性質和定位、與中央的關系等內容。就其性質和定位而言，《民族區(qū)域自治法》不僅要明確自治地方是實行民族區(qū)域自治及國家治理的場域，還要賦予其實現各民族共同發(fā)展以及民族融合的使命；就其與中央的關系而言，《民族區(qū)域自治法》要著重明確兩者間的權利義務，即明確中央對民族自治地方的領導權以及民族自治地方的服從義務，明確民族自治地方的自治權以及中央的協助義務。兩者的權利義務確定好后，《民族區(qū)域自治法》還要設定必要的責任機制。

其二，理順民族自治地方內部的縱向權力關系。民族自治地方內部存在著兩種不同的縱向權力關系，包括民族自治地方與民族自治地方之間(如民族自治區(qū)與下轄的民族自治州之間)的縱向權力關系，以及民族自治地方與普通行政區(qū)劃之間(如民族自治區(qū)與下轄的地級市之間)的縱向權力關系。《民族區(qū)域自治法》應有助于民族自治地方自治權的行使，在確立上下級之間的領導與被領導關系時，不得有害于自治地方的自治權。

其三，落實自治權，創(chuàng)設“民族性”法治區(qū)。自治權之享有和行使是民族區(qū)域自治制度的核心，然而，當前民族區(qū)域自治制度中仍然存在著自治權無法充分行使的問題(潘紅祥，2009：55-56)。出現這一問題的原因有二：一則《民族區(qū)域自治法》作為基本法，具有原則性和抽象性的特點。這就需要其他法律、法規(guī)、自治條例及單行條例將《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定予以細化，構設起以自治法為核心的法律規(guī)范體系(田釩平，2015：2)。而現實是，配合自治法實施的法律、法規(guī)、自治條例、單行條例、變通和補充規(guī)定是缺失的或者多是對自治法的簡單復制；二則民族自治地方自治權的落實普遍受到上級國家機關和其他機關一些部門性、行業(yè)性的限制(李冬玫，2004：135)，民族自治機關與其他國家機關之間關于自治權行使的權利義務關系尚未捋順。為此，應在修改《民族區(qū)域自治法》的基礎上，健全與其相配套的其他法律、法規(guī)、自治條例和單行條例，為自治權之行使奠定法制框架。同時，轉變自治機關和其他國家機關的觀念，厘清它們之間的權力關系，便于自治權的落地生根。

六、 制定《中央地方關系法》，統攝縱向政權組織法治體系

縱向政權組織法治體系作為一個系統工程，需要健全的基礎性法律規(guī)范。只有這樣，單行法對各子系統的規(guī)制和導引作用才能更充分地發(fā)揮。為此，在檢視現行法律不足的基礎上，制定一部調整央地關系的綜合性組織法，成為統攝縱向政權組織法治體系之必須。

(一) 制定《中央地方關系法》之必要性

當前中國，地方政權從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)到省、市、自治區(qū)多達四個層級，而且即使同級政權間，也往往因功能定位之不同，而引發(fā)權限等方面的巨大差異。如此龐雜的地方政權格局及其引發(fā)的復雜的央地關系，都需要一部綜合性的法律來調整。

其一，現行央地關系法律規(guī)范之缺漏只有制定新法方能解決。在法律層面，當前調整我國中央與地方關系的規(guī)范主要是《憲法》和《立法法》兩部法律，其存在的主要問題如下：就《憲法》而言，該法對中央政府與地方政府權力的劃分仍不夠明確和具體，無法通過該法明確中央和地方專屬權和共有權的具體范圍。央地職權的劃分不是以分工為重，而是以總量分割式為主(薛剛凌，2003：349)。這就造成地方職權的設置就是對中央權力的一個復制，中央與地方權力高度重疊和同構。就《立法法》而言，該法解決的是中央與特定層級以上地方政權之間立法權的劃分問題。至于立法權以外的權限劃分，該法無法提供相關依據。而為了彌補央地關系法律規(guī)范之缺漏，單純修改《憲法》和《立法法》是不夠的。原因在于，《憲法》是我國的根本大法，無法針對央地權限劃分及相互關系作出細則化的規(guī)定，而《立法法》調整對象的特殊性也使其無法涉及央地關系的全部內容。

其二，中央與地方權限劃分需要一部根本法予以規(guī)范。我國《憲法》第3條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！睋藯l文可知，中央與地方的關系要遵循民主集中制原則。在現代政治生活中，中央和地方權限劃分作為一個無法回避矛盾，追求它們之間的和諧共生應該是國家治理的目標。但在調整中央與地方關系之系統的法律規(guī)則確立起來之前，這一目標是難以實現的。原因在于，如果缺乏配套的法律，“民主集中制原則下形成的中央政府與地方政府關系并非是一種完全制度化和法律化的關系，而主要是一種靠權力和信仰來維系的政治關系”(金太軍，1999：67)。在這樣的政治關系中，作為強勢方的中央會根據其利益訴求隨意調整其與地方之間的權力配置關系；地方也會由于對兩者的關系缺乏長遠預期，采取一系列短視行為。而“以法律界定中央與地方各自擁有的權力并使之相互監(jiān)督才是民主集中制在中央與地方關系問題上的真諦所在”(劉小兵，1995：26)。

其三，縱向政權組織法治體系需要一部綜合性的法律進行統攝。縱向權力配置是一個龐大的生態(tài)系統，直轄市、省、縣、民族自治地方以及特別行政區(qū)之具體的權力配置樣態(tài)，則是這一系統的組成部分。為此，只有當整個縱向權力配置系統的法治基礎和宏觀制度框架構建好后，《直轄市法》、《省政組織法》以及《縣政自治章程》等法律才能發(fā)揮其調整和指引作用。這就要求能有一部綜合性的法律，對中央和地方組織法上的共性事項，以及各層級政權之間的關系等內容作出規(guī)定。當各政府權力配置單行法對有關事項作了有針對性的規(guī)定時，就直接適用各單行法；當單行法的規(guī)定缺位時，則訴諸該綜合性法律。以此，在綜合性法律的統攝和各單行法的協力下，共同完成權力的縱向配置過程。

(二) 《中央地方關系法》之主要內容

借鑒法國《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權限劃分法》、法國《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權利和自由法》、日本《地方自治法》以及我國臺灣地區(qū)“地方制度法”之基本精神，結合我國《憲法》、《立法法》的相關規(guī)定，《中央地方關系法》的總體架構可分為總則、中央與地方的權限、監(jiān)督機制、權限爭端解決機制四章。

其一，總則應主要包含如下條款：(1)中央與地方的關系。《中央地方關系法》應重申《憲法》第3條第4款所確定的處理央地關系的基本原則，并作出進一步補充：中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。中央為了國家的統一和發(fā)展，享有對地方的領導權，對此權力，地方必須服從。地方為了本區(qū)域的繁榮和發(fā)展，在本區(qū)域享有必要的排他性治理權，對此權力，中央和上級機關應予尊重。中央和地方各級政權在處理相互之間的關系，以及行使各自的權力時，應嚴格依據法律的相關規(guī)定；(2)中央與地方的定位。“我國目前的地方制度可以概括為有限行政分權制，即地方作為國家的分治區(qū)存在，沒有獨立的法律地位，但又有一定程度的分權，只是地方分權不充分，缺乏法律保障。”(薛剛凌，2005：50)為此，《中央地方關系法》應明確中央與地方各級政權的法律地位，根據各級政權管轄區(qū)域之大小，分別賦予其在地方分權中不同的功能和定位；(3)中央與地方權力配置的原則。在對央地之間的縱向權力進行配置時，《中央地方關系法》應堅持輔助性原則、集權與分權適度原則、從屬原則、公共權力成本最小原則、事權和財權相統一原則等幾項原則(陳新民，2001：189)；(4)中央與地方權力配置及調整的方式?！吨醒氲胤疥P系法》應規(guī)定中央與地方權力的配置要依據法律，做到職權法定。同時還應設置權力的調整程序，在客觀情況發(fā)生變化時，央地間可以依照法定程序調整權力。

其二，中央與地方的權限?！吨醒氲胤疥P系法》應依據總則部分的權力配置原則，結合不同權力的重要性和影響范圍，將其配置給合適之主體(熊文釗，2012：252)。為了提升權力劃分的明確性和可操作性，《中央地方關系法》可參照我國臺灣地區(qū)“地方制度法”之規(guī)定，將中央與地方的權限劃分為三大方面：中央專屬權、中央和地方的執(zhí)行權、地方專屬權*中央專屬權是指不僅由中央立法，且須由中央執(zhí)行；中央和地方的執(zhí)行權是指雖然立法權專屬于中央，但其執(zhí)行權可屬于中央亦可由中央賦予地方；地方專屬權，即地方自治事項，不受中央干涉。參見管歐：《中華民國憲法論》，三民書局股份有限公司2003年，第279頁。。在權限劃分的基礎上，再以專門條款將中央到地方不同層級政權各自所專有之權力，中央立法中央執(zhí)行或交由地方執(zhí)行之權力，跨區(qū)域事項所涉之權力以及其他一些共有性權力列明。除了對中央權力事項與地方自治事項進行劃分以外，《中央地方關系法》還應對委辦事項作出明確。即地方各級政權除了要依法辦理自治事項外，還要執(zhí)行上級的委辦事項，以維護政治權力的完整統一。

其三，監(jiān)督機制。我國的單一制國家屬性以及中央集權與地方分權相結合的央地關系模式，決定了根據《中央與地方關系法》實行的地方適當分權并不能排除來自中央以及上級政權的監(jiān)督。為此，《中央與地方關系法》可借鑒臺灣“地方制度法”之規(guī)定，根據事務屬性之不同，決定上級對下級監(jiān)督密度之大小，選擇適當性監(jiān)督或者合法性監(jiān)督。一般而言，對于自治事項，上級政權只作合法性監(jiān)督，即地方政權對于自治事項雖然可作出具體有效的決定，但仍然要送上級政權審查其中是否有違法之處，但對于其所決定的內容是否適當則不列入審查范圍；對委辦事項則進行適當性監(jiān)督，即上級政權除審查下級政權呈報內容的合法性外，也可針對其適當性、正確性等問題進行審查。上級政權基于適當性監(jiān)督權，可以要求下級對于呈報內容進行實質性的改變(李惠宗，2008：634)。在具體監(jiān)督機制的設計上，《中央與地方關系法》應根據監(jiān)督與被監(jiān)督主體之不同，確立相應的監(jiān)督模式。同時，除了創(chuàng)設新的監(jiān)督模式以外，還可以充分發(fā)揮行政復議、行政訴訟等現有的監(jiān)督機制。此外，當被監(jiān)督的下級機關對權力行使有無違法產生異議時，應有權向上級監(jiān)督機關提出申訴或再申訴。

其四，權限爭端解決機制。合理解決中央以及地方各級政權在行使權力時出現的權限糾紛，是保障權力依法行使，維護中央與地方關系的必然要求。為此，《中央地方關系法》應構設一套解決上下級政權間以及同級政權間權限糾紛的機制。在具體制度設計上，可綜合采取如下幾種機制：(1)當事主體協商解決機制。當事主體能夠通過對等協商的方式將權限糾紛予以解決是一種最理想的狀態(tài)。因此，《中央地方關系法》可將這一糾紛解決模式確立為權限糾紛的法定首選模式；(2)立法機關解決機制?？蓪⒁恍┌l(fā)生在特定層級間或者在全國范圍內影響較大的權限爭議交由立法機關解決。至于立法機關解決權限糾紛的組織機構，可以考慮在全國人大常委會中設置地方事務委員會(薛剛凌，2013:354)；(3)行政機關解決機制。行政機關糾紛解決機制適用于地方各級政府間的權限爭議。當地方同級或者上下級政府之間發(fā)生權限爭議時，可以交由它們共同的上級政府裁決。此外，國務院還可以設置一個專門負責處理地方權限爭議的部門，賦予其相對獨立性，讓其作為行政系統最高的權限糾紛解決機構；(4)司法機關解決機制。在我國的憲法訴訟確立起來之前，可以考慮暫時通過行政訴訟模式解決政府間的權限糾紛。

(三) 預期目標：奠定縱向政權組織法治體系之基礎

在性質上，《中央地方關系法》應屬憲法性法律之范疇，其制定權屬于全國人民代表大會。通過該法之制定和實施，有望將中央和地方政權的地位予以明確，塑造起央地間的法治化關系，并為縱向政權組織法治體系確立基礎。

其一，明確中央和地方政權之地位。中央與地方各級政權在國家政治生活中承擔的角色與職能不同，因此其各自的權限范圍也不應相同。根據權力運行的客觀規(guī)律，通過法律賦予各級政權不同的功能定位，以此為基礎，進一步賦予各級政權不同的權限，才能打造出有限且有效的政權組織(張麗娟，2010：95-96)?！吨醒氲胤疥P系法》在明確各級政權在現代國家治理中的不同功能和職責后，以各獨立條文將一系列專有權力和共有權力分別賦予不同層級的政權。這樣的授權方式，可以最大可能實現縱向權力劃分的明確化。對于公權主體來說，明確的權力同時就意味著明確的責任。因此，《中央地方關系法》在將中央和地方政權的地位予以明確后，可以激發(fā)各層級政權的權力意識和責任意識，促使它們更好地履行職能。

其二，塑造中央與地方的法治化關系。實現中央與地方關系法制化是處理中央與地方關系的重要原則，是科學合理的中央與地方關系的法律制度保障。中央與地方關系只有在制度化、法治化的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關系保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)?！吨醒氲胤疥P系法》通過在總則部分重申處理央地關系的憲法根據，明確劃分央地權限的一系列原則，確立上級政權對下級政權的領導監(jiān)督權以及下級政權的申訴權，設置綜合性的權限爭端解決機制，可以將以往通過政策和行政手段調控的府際關系納入到法律調整的軌道。由此，從中央到地方的各級政權之間將由政治關系轉變?yōu)榉ㄖ位P系。這樣的制度設計，既可以為地方提供必要的保障，又可以將我國《憲法》文本中靜態(tài)的央地權力關系動態(tài)化，增加各級地方行使權力的預期。

其三，構設縱向政權組織法治體系之基礎。正如一個點的方位可以通過橫縱坐標予以確定一樣，縱向政權組織法治體系亦可經由組織法的橫向視維和縱向視維予以框定。其中橫向視維指的就是包括中央和地方在內的各級政權的性質地位、組成構造、職責權限、工作制度等內容。這些內容構成了《國務院組織法》、《全國人民代表大會組織法》、《直轄市法》等法律的主要部分；縱向視維指的則是中央與地方之間權限的縱向界分關系。不難發(fā)現，《中央地方關系法》的規(guī)定，集中反映的恰是各級政權間圍繞著權力配置而展開的權力、義務以及責任等縱向關系。在這種橫縱兩個視維的共同厘定下，各級政權組織法上的定位得以明晰，縱向政權組織法治體系的整體框架也得以確立?？梢?，《中央地方關系法》作為一部綜合性的法律，對縱向政權組織法治體系之構建，起的是提綱挈領性的作用。該法作為綜合性的法律，與其他幾部單行法分工配合，可以共同形塑我國的縱向政權組織法治體系。

七、 結語

迄今為止的經驗表明，中央與地方之間的關系問題始終是大國治理的基本矛盾之所在——大國治理過程中所遭遇的諸多難題，大多與中央地方關系存在著或近或遠的關聯性。解構與建構中國縱向政權組織法治體系，意在為解決這個歷史性的基本矛盾探尋可能的路徑和方略。

作為單一制國家，中國縱向治理過程中始終存在“管放與死亂”的困境——所謂“一管就死，一放就亂”，至今仍是困擾中國縱向治理的一個歷史性難題。解構現行的縱向政權組織法治體系，構建以《中央地方關系法》為基本內核，以《直轄市法》、《省政組織法》、《縣政自治章程》以及《民族區(qū)域自治法》、港澳“基本法”為基本單元的縱向政權組織法治體系，轉變一直堅持的單一制國家法治應絕對統一這一觀念，樹立一種相對的法治統一觀，將我國法治統一的理想分解實現(顧培東，2010：12；孫笑俠，2009：18-19)，或有助于為單一制國家之困境解套，并最終完成法治中國建設的宏偉大業(yè)。

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E-mail：fxyjgh@whu.edu.cn。

■責任編輯：李媛

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■作者地址：江國華，武漢大學法學院，國家2011計劃司法文明協同創(chuàng)新中心；湖北 武漢 430072。

Deconstruction and Construction of Chinese Legal System for Portrait Political Organization

JiangGuohua(Wuhan University)

Abstract:Throughout the rule of law system in China,legal system for portrait political organization plays the core role.However,due to the insufficient or sluggish supply of legislation,the process of legalization of this core region lags behind.To this end,there are two urgent things:first,the idea of the national longitudinal law must be changed from “universality” to “diversification”; second,the legislative policy of comprehensive legislation and specific legislation should be both adopted.The most crucial three points are:firstly,we should make “municipalities law”,“provincial government organic law” and “county political autonomy charter” to rationalize the power relations between the central and municipalities,as well as the central and provincial and counties respectively.Secondly,we should modify “l(fā)aw of regional autonomy”,to clarify the power relations between central and national autonomous authority; Thirdly,“central local relations act” should be made timely,so that we can explicitly stipulate the principles and the list of division of powers,dispute settlement mechanism,leadership and supervision methods and procedures between central and local.And thereby we can unify highly autonomous region under the rule of law based on “basic law” of Hong Kong and Macao,demonstration area under the rule of law based on “municipalities law”,diversification area of provincial government under the rule of law based on “provincial government organic law”,“national character” area under the rule of law based on “l(fā)aw of regional autonomy”,and local autonomy region under the rule of law based on “county political autonomy charter”.In this way,complete national longitudinal power organization of the rule of law system can be built.

Key words:municipalities law; provincial government organic law; county political autonomy charter; central local relations act

基金項目：■中國法學會2014年度重點委托課題(完善中國社會主義法律體系研究)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.03.011