謝建芬，孔　潔(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州　35035)

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鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)創(chuàng)新：溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作研究

謝建芬1，孔潔2
(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州325035)

摘要：溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作旨在通過(guò)巡訪查辦村級(jí)干部的違規(guī)、違紀(jì)、違法問(wèn)題，解決居高不下的越級(jí)訪、群體訪、重復(fù)訪問(wèn)題。但實(shí)際巡查所進(jìn)行的大部分工作都涉及鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，說(shuō)明“鄉(xiāng)政村治”模式無(wú)論在頂層設(shè)計(jì)還是基層落實(shí)上都存在著缺憾。而巡查的一系列作為在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層作風(fēng)的正本清源的同時(shí)，也意味著鄉(xiāng)村治理在治理理念、政府介入的組織架構(gòu)、制度建設(shè)、基層組織建設(shè)等方面的創(chuàng)新，對(duì)今后推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；創(chuàng)新；溫州；基層作風(fēng)巡查

2014年4月14日下午，溫州市召開(kāi)了全市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作動(dòng)員部署會(huì)議，開(kāi)啟了覆蓋溫州全市的農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作。該項(xiàng)由溫州市紀(jì)委負(fù)責(zé)牽頭的工作從切入點(diǎn)和字面上看，只是著力解決村級(jí)違規(guī)、違紀(jì)、違法的“三違”問(wèn)題，但從其具體的實(shí)踐內(nèi)容看，無(wú)疑已經(jīng)超越了查處“三違”的紀(jì)檢范疇，而直擊當(dāng)下鄉(xiāng)村治理面臨的困境，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供了反思的空間和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作的緣起、舉措及階段性成果

溫州“農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作”是在“全面從嚴(yán)治黨”的大背景下，根據(jù)溫州的具體實(shí)際采取的舉措。一方面，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，國(guó)家和省委層面的巡視沒(méi)有深入到基層，因此，“農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作”是為了深化落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”而實(shí)施的、與黨風(fēng)廉政建設(shè)的“最后一公里”進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接的重大決策，是筑牢黨的執(zhí)政之基的重要舉措。另一方面，溫州基層黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢(shì)確實(shí)比較嚴(yán)峻，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：近年來(lái)溫州市的群眾上訪中，重復(fù)訪、越級(jí)訪和集體訪的80%以上來(lái)自農(nóng)村基層；在黨風(fēng)廉政建設(shè)類群眾來(lái)信中，90%以上反映的是農(nóng)村基層問(wèn)題；而群眾反映的問(wèn)題大多涉及農(nóng)村基層干部以權(quán)謀私、辦事不公、村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂等[1]。有的村干部參與黃賭毒，涉黑涉惡，成為“村霸”“地霸”，甚至有情節(jié)惡劣的“小官大腐”案件，如永嘉縣新橋村村委會(huì)原主任余某某，共侵占集體資產(chǎn)達(dá)2 519萬(wàn)元，瑞安市九二村村委會(huì)原主任潘某某受賄達(dá)635萬(wàn)元等①資料來(lái)源:溫州市紀(jì)委相關(guān)內(nèi)部資料.。

由此，溫州市組織了首批12支由7 – 10人組成的“巡查組”，每個(gè)巡查組負(fù)責(zé)一個(gè)縣（市、區(qū)）巡查工作，巡查的內(nèi)容有十大類，包括農(nóng)村“三資”管理處置等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、村干部非生產(chǎn)性開(kāi)支違規(guī)問(wèn)題；違規(guī)買賣、出租集體土地和侵占、挪用、私分征地拆遷補(bǔ)償款，利用村級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目、集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目為自己和他人謀取非法利益等問(wèn)題；侵占、截留、挪用、私分、騙取村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金及城鄉(xiāng)低保、救災(zāi)、社保、醫(yī)療等專項(xiàng)資金的問(wèn)題；違反村級(jí)重大事項(xiàng)決策“五議兩公開(kāi)”、村級(jí)“三務(wù)”公開(kāi)等有關(guān)制度規(guī)定的問(wèn)題；以拉票賄選、暴力威脅等不正當(dāng)手段妨害村級(jí)組織換屆選舉、侵害村民民主權(quán)利的問(wèn)題；形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和作風(fēng)建設(shè)有關(guān)規(guī)定的問(wèn)題；濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污受賄、侵害群眾合法權(quán)益等違紀(jì)違法問(wèn)題；參與黃、賭、毒和迷信、邪教活動(dòng)，介入宗族宗派紛爭(zhēng)，縱容、支持黑惡勢(shì)力，涉嫌尋釁滋事，阻撓、妨礙屬地工程建設(shè)，擾亂社會(huì)管理秩序的問(wèn)題；信訪矛盾長(zhǎng)期得不到妥善處置和化解，越級(jí)訪、群體訪、重復(fù)訪等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生的問(wèn)題；其它需要巡查的問(wèn)題[2]。

具體到巡查工作的實(shí)際過(guò)程，各巡查組的工作總體上可以概括為三大方面：（1）通過(guò)訪、查、評(píng)、析的手段，對(duì)村一級(jí)干部的違規(guī)、違紀(jì)、違法進(jìn)行調(diào)查和處治。截止8月20日，經(jīng)過(guò)整整4個(gè)月的巡查工作，全市巡查行政村260個(gè)，梳理問(wèn)題1 963個(gè)，辦結(jié)了其中的1 057個(gè)，目前共發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索182起，其中紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)立案73起，移送司法機(jī)關(guān)刑事立案30起，開(kāi)除黨籍6人，查處村支書(shū)38人、其他村干部12人。（2）著手村級(jí)管理制度的規(guī)范化建設(shè)，以改變鄉(xiāng)村治理中規(guī)則嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)狀。如巡查組根據(jù)巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，相繼出臺(tái)了《溫州市農(nóng)村“三資”管理辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任實(shí)施辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)若干意見(jiàn)》《文成縣小額建設(shè)工程交易管理辦法》《蒼南縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心實(shí)施辦法等》等。（3）幫助群眾乃至村集體解決他們自己無(wú)法解決的實(shí)際困難和民生問(wèn)題。如鹿城區(qū)、瑞安市對(duì)村干部違章的拆除處理、甌海區(qū)茶山村民子女入學(xué)問(wèn)題、樂(lè)清市清遠(yuǎn)路延伸工程難題、龍灣區(qū)龍華村配套幼兒園建設(shè)等關(guān)涉民生的問(wèn)題，截止8月20日，全市范圍共幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題35個(gè)，規(guī)范村級(jí)管理制度43項(xiàng)②數(shù)據(jù)和內(nèi)容來(lái)源溫州市紀(jì)委編印的《溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作匯報(bào)會(huì)資料匯編(2015-9-7)》.。

綜上顯示，所謂的農(nóng)村基層作風(fēng)巡查，事實(shí)上已經(jīng)超越作風(fēng)巡查，而跨越到了鄉(xiāng)村治理的重大議題。

二、從溫州巡查工作看當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理之殤

溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題根植于當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的缺憾。學(xué)界把我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式稱之為“鄉(xiāng)政村治”，所謂“鄉(xiāng)政”就是國(guó)家通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，作為銜接國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的中介，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著十分重要的角色，即作為國(guó)家在鄉(xiāng)村的政權(quán)代理人，既肩負(fù)溝通、協(xié)調(diào)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重任，又擔(dān)當(dāng)著鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的引領(lǐng)、扶持和監(jiān)督職責(zé)[3]。而“村治”即由村民通過(guò)民主選舉、民主決策與民主參與的方式選舉村干部來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的自主治理。

顯然，這一制度設(shè)計(jì)的初衷是既要尊重農(nóng)民自主發(fā)展及政治參與的權(quán)利，體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理必須以村民意愿和利益為基礎(chǔ)的立場(chǎng)，又要使廣大鄉(xiāng)村社會(huì)置于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)之下。從理論上說(shuō)，“鄉(xiāng)政村治”不僅合理，而且是必需的，因?yàn)樗梢猿浞终{(diào)動(dòng)國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面的積極性。但在實(shí)際運(yùn)行中存在著難以克服的內(nèi)在矛盾，致使這種治理模式在具體運(yùn)行中出現(xiàn)不可避免的治理之殤。

（一）“鄉(xiāng)政”權(quán)力與職能配置不匹配

基層巡查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村問(wèn)題拖而不決引發(fā)矛盾激化最后成為歷史遺留問(wèn)題，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的治理作用 。主要有四方面原因造成“鄉(xiāng)政”的難作為、不作為：第一，作為最基礎(chǔ)的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國(guó)家依法實(shí)行對(duì)基層的治理和控制，其權(quán)力運(yùn)作方式是自上而下的行政命令，相應(yīng)的工作職能更多的是完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，而工作績(jī)效是根據(jù)這些指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任向度側(cè)重于對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)[4]；第二，許多關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和民生的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)并沒(méi)有相應(yīng)的治權(quán)和資源。比如鄉(xiāng)村問(wèn)題中的土地宅基地問(wèn)題、村民子女教育問(wèn)題等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府無(wú)法解決，村民們只能訴諸更高一級(jí)的政府部門，這也是“越級(jí)訪”大量存在的根本原因；第三，在一些村干部及村民看來(lái)，既然村自組織機(jī)構(gòu)是村民通過(guò)自主選舉實(shí)現(xiàn)自我管理 、自我教育、自我服務(wù)的村委會(huì) ，那么鄉(xiāng)村的治理是村里的事，與政府無(wú)關(guān)，有些村干部明知村民的某些利益要求是不合理的，甚至是違法的，也往往明里暗里站在村民一邊，寧愿得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而不愿得罪村民，有的甚至成為群體性事件的組織者和策劃者；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)管轄的面廣、問(wèn)題復(fù)雜、任務(wù)重、責(zé)任大，但無(wú)論是權(quán)力、可支配的資源還是人員編制都捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法滿足有效的鄉(xiāng)村治理要求，因此有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干脆采取多一事不如少一事甚至不管的對(duì)策，不關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，大部分的工作在應(yīng)付考核。

（二）村級(jí)自治設(shè)計(jì)存在缺憾

溫州市基層作風(fēng)巡查中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村問(wèn)題大致有五類：一是關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題；二是農(nóng)村土地糾紛和違法問(wèn)題；三是“三資”（鄉(xiāng)村的資產(chǎn)、資源、資金）管理問(wèn)題；四是民生問(wèn)題；五是歷史遺留問(wèn)題。其中第一類問(wèn)題普遍存在，但基本沒(méi)有村民關(guān)心，比如樂(lè)清市在巡查Y鎮(zhèn)3個(gè)村時(shí)發(fā)現(xiàn)，三個(gè)村的村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，造血功能嚴(yán)重不足，但凡村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目主要靠上級(jí)補(bǔ)助和村民捐助，但對(duì)此村民習(xí)以為常，并沒(méi)有什么意見(jiàn)建議。村民最關(guān)注或最有訴求的是后四類問(wèn)題，如樂(lè)清市在巡查該市F村時(shí)，村民反映了村集體帳目混亂、村項(xiàng)目工程建設(shè)不規(guī)范、村資產(chǎn)空置或租金收取不合理、集體資源被個(gè)人占用、村雙委成員涉嫌受賄敲詐等十大問(wèn)題，這些都屬于后四類問(wèn)題①資料來(lái)源:樂(lè)清巡查組提供的內(nèi)部資料.。

從發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題看，造成鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的原因很復(fù)雜，但現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式的缺憾是根本性的。（1）村民自治制度與村民自治意識(shí)尚不匹配。自治意識(shí)包括自主意識(shí)和公共精神兩大內(nèi)容，它是現(xiàn)代社會(huì)得以有效治理并建構(gòu)良好公共生活秩序的重要思想基礎(chǔ)[5]。然而，當(dāng)前農(nóng)村大量存在的矛盾與問(wèn)題顯示，鄉(xiāng)村難以善治的深層次原因在于自治意識(shí)的匱乏，在公共精神嚴(yán)重短缺的文化背景下，人們?cè)陉P(guān)心并獲取個(gè)人利益的同時(shí)，往往無(wú)視公共秩序甚至不惜損害他人利益和公共利益，表現(xiàn)出過(guò)度的個(gè)人主義、狹隘的功利主義。這種公共精神的缺失現(xiàn)象最典型且普遍地表現(xiàn)在村民自治上，每當(dāng)村民選舉時(shí)，許多村民選擇村干部不是從鄉(xiāng)村共同體發(fā)展和村民共同利益方面加以考量，而是基于家族小團(tuán)體、或迫于某種強(qiáng)勢(shì)或礙于熟人面子甚至為了一點(diǎn)物質(zhì)小利而行使自己的選舉權(quán)，對(duì)于選出的村干部如何治理，村民也并不關(guān)心，只有當(dāng)某些決策事務(wù)涉及個(gè)人利益時(shí)才會(huì)奮起維權(quán)，且更愿意通過(guò)上訪的途徑維權(quán)?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村許多問(wèn)題和矛盾是在這種隨便和冷漠中根植下來(lái)的。（2）鄉(xiāng)村自治機(jī)制不夠完善。首先，農(nóng)村小微權(quán)力在運(yùn)行中存在許多糾葛，如村委、村級(jí)黨組織、村民監(jiān)督委員會(huì)三個(gè)組織權(quán)力清單不明確，經(jīng)常出現(xiàn)相互間的矛盾，此外，還有不少村存在較嚴(yán)重的“老協(xié)”干政現(xiàn)象。其次，村民參與村級(jí)事務(wù)不充分。由于村干部民主意識(shí)不強(qiáng)以及村民對(duì)民主參與的冷漠，在村級(jí)事務(wù)決策和治理方面，村民的參與度不高。其三，村民監(jiān)督有名無(wú)實(shí)。有效監(jiān)督的前提是村務(wù)公開(kāi)透明，缺失這個(gè)前提的結(jié)果必然是監(jiān)督的虛妄或者是村民的猜度，從而形成新的干群矛盾。比如樂(lè)清市在巡查中發(fā)現(xiàn)，許多村級(jí)工程項(xiàng)目沒(méi)有按照“五議兩公開(kāi)一報(bào)備”制度執(zhí)行，特別項(xiàng)目沒(méi)有工程預(yù)算，施工過(guò)程隨意擴(kuò)大，沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體決策，過(guò)程不夠公開(kāi)透明，結(jié)果有的真的存在腐敗問(wèn)題，而有的完全是舉報(bào)不實(shí)。其四，缺乏退出機(jī)制。村干部一旦選成，基本上沒(méi)有退出，對(duì)有些沒(méi)有責(zé)任心、不作為、胡亂作為甚至假公濟(jì)私的，只能任其混到屆滿，嚴(yán)重削弱村級(jí)組織的威望。最后，存在較多的制度缺口。比如，“三資”管理、農(nóng)村工程建設(shè)招投標(biāo)等都缺乏規(guī)范制度。（3）村級(jí)組織建設(shè)不規(guī)范，存在著組織渙散、黨員發(fā)展近親繁殖、黨組織凝聚力戰(zhàn)斗力不強(qiáng)等現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)村自治場(chǎng)域的局限

巡查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村治理問(wèn)題反映的是上一級(jí)職能部門的問(wèn)題。雖然從制度設(shè)置的初衷看，鄉(xiāng)政村治是要保證村民自治的權(quán)利，維護(hù)村民的利益。但中國(guó)當(dāng)下的政治制度和體制決定了僅在農(nóng)村施行民主自治的先天性缺陷，因?yàn)閺V大農(nóng)村居民不僅是農(nóng)民，還是中華人民共和國(guó)公民，他們生活的大部分利益訴求即作為中國(guó)公民的民生需求：如住房、用地、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，無(wú)論是村級(jí)組織還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都無(wú)權(quán)無(wú)力解決，只能越級(jí)解決。這就表明鄉(xiāng)村治理的效率和效能，在很大程度上取決于街鎮(zhèn)以上的職能部門，如果這些部門不體察民意、不及時(shí)為村民解決民生之需，干群矛盾的上移是不可避免的，鄉(xiāng)村的發(fā)展和農(nóng)民的民生問(wèn)題也會(huì)變得空懸。

三、基于溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

基于現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理的缺陷，溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作以更寬的思路開(kāi)啟了全面深入的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新探索，其中最主要的創(chuàng)新之舉表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）鄉(xiāng)村治理理念的創(chuàng)新

完全“鄉(xiāng)政村治”模式中的鄉(xiāng)村治理理念有以下明顯特征：（1）鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是鄉(xiāng)村的穩(wěn)定：不出事，無(wú)上訪。雖然從理論上說(shuō)，鄉(xiāng)村治理的根本目標(biāo)是鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)兩大方面。但是由于前述制度設(shè)計(jì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)村民自治而忽略政府的作用，以及直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所賦予的職責(zé)與資源配置的不匹配，造成了鄉(xiāng)村治理中側(cè)重于求穩(wěn)定不出事無(wú)上訴而輕建設(shè)這一目標(biāo)定位的事實(shí)。（2）鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任是村級(jí)組織，鄉(xiāng)村治理的好壞、鄉(xiāng)村問(wèn)題的大量存在與政府責(zé)任無(wú)關(guān)。（3）鄉(xiāng)村治理的形式或路徑為村民自治，政府的介入與村民自治相悖。

正是這樣的鄉(xiāng)村治理理念，導(dǎo)致實(shí)踐中鄉(xiāng)村治理的政府錯(cuò)位缺位這一現(xiàn)實(shí)，也使得許多鄉(xiāng)村乃至鎮(zhèn)街一級(jí)無(wú)法解決的問(wèn)題大量堆積，嚴(yán)重阻滯鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展。而溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查堅(jiān)持從作風(fēng)巡查著手，讓政府的手深度介入鄉(xiāng)村治理，無(wú)疑表明了其鄉(xiāng)村治理理念的轉(zhuǎn)化：（1）鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定只是治理最基本的內(nèi)容和目標(biāo)，更重要的是鄉(xiāng)村的發(fā)展和村民的安居樂(lè)業(yè)和幸福生活。因此鄉(xiāng)村治理是全方位的，包括鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民素質(zhì)提升、鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)、村基層組織建設(shè)、村民子女教育及社保等民生問(wèn)題。（2）雖然村級(jí)組織是鄉(xiāng)村治理的責(zé)任主體，但是由于體制等原因，不少鄉(xiāng)村治理的難題須要政府部門給法律、給政策、給資源才能落實(shí)，巡查實(shí)踐表明，許多問(wèn)題表現(xiàn)在農(nóng)村基層，但根子卻在各級(jí)政府部門，因此，鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題須要向政府及相關(guān)職能部門問(wèn)責(zé)。（3）鄉(xiāng)村治理不是村民的獨(dú)角戲，須要各級(jí)政府及各相關(guān)職能部門通力合作才能積極推進(jìn)。

（二）鄉(xiāng)村治理中政府介入的組織架構(gòu)創(chuàng)新

在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，政府及其職能部門是否介入、如何介入、介入到什么程度等，不僅是敏感的問(wèn)題，而且也是歷史性難題。歷史的經(jīng)驗(yàn)是，介入過(guò)多過(guò)死，會(huì)損害村民的主體性、積極性，從而把農(nóng)村管死。反之由于不介入或介入過(guò)少，各級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理上的實(shí)際缺席和疏離，將形成鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展因?yàn)闊o(wú)政府助力、無(wú)上級(jí)監(jiān)管而形成大量問(wèn)題和矛盾堆積的局面，從而阻滯鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展，影響村民安居樂(lè)業(yè)。

為了使政府的手和資源能夠下得去鄉(xiāng)村基層，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極效用，溫州市采取“上下聯(lián)動(dòng)、部門配合”的方式積極介入，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理中政府少利益輸送、少直接引導(dǎo)監(jiān)管的無(wú)為格局。具體做法是：由溫州市紀(jì)委組成市巡查辦公室，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌全市的巡查工作，并負(fù)責(zé)向每個(gè)縣、市、區(qū)選派1位巡查負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)縣市區(qū)組成巡查組，縣市區(qū)作為責(zé)任主體成立由公安、檢察、民政、農(nóng)林、審計(jì)、教育等部門組成農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作協(xié)調(diào)小組，由市（縣）紀(jì)委書(shū)記任組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室和若干巡查組，辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)統(tǒng)籌溝通工作，各巡查組負(fù)責(zé)對(duì)各鎮(zhèn)街進(jìn)行分片巡查。

（三）鄉(xiāng)村治理中政府介入的制度創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理需要制度保障。在以往的鄉(xiāng)政村治中，制度建設(shè)的缺憾比較突出：（1）原有的制度比較粗放。即比較注重制度的頂層設(shè)計(jì)，而忽略制度的基層適應(yīng)。而問(wèn)題在于，再好的頂層設(shè)計(jì)如果落不到實(shí)處，制度就起不到應(yīng)有的作用，或者在執(zhí)行時(shí)有悖設(shè)計(jì)時(shí)的初衷。（2）制度創(chuàng)新的遲滯。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)處于快速發(fā)展中，新情況新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，但新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理所對(duì)應(yīng)的制度大多得不到修正，也很少有新的規(guī)制出臺(tái)，使得許多鄉(xiāng)村治理中面臨的問(wèn)題因?yàn)橹贫鹊睦吓f而得不到合理的解決。如溫州市之前為規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)而采取的“村帳鎮(zhèn)代理”制度，實(shí)施之初收到很好的成效，但隨著市財(cái)政反哺農(nóng)村力度加大，村一級(jí)涉及的項(xiàng)目增多，款項(xiàng)數(shù)額增大，且村干部也逐漸熟悉游戲規(guī)則，這一制度的弊端就開(kāi)始顯現(xiàn)，制度的完善和創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。（3）制度短缺明顯。由于上述原因，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理無(wú)制度可依是常見(jiàn)現(xiàn)象。比如關(guān)于項(xiàng)目進(jìn)村問(wèn)題、小微權(quán)力的規(guī)范問(wèn)題 、無(wú)良村干部的問(wèn)責(zé)和退出問(wèn)題等等，都因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的制度難以合理合法加以處置。

因此，制度創(chuàng)新成為巡查工作的重要任務(wù)，各巡查組主要從兩個(gè)層面來(lái)加強(qiáng)制度建設(shè)：（1）政府直接介入鄉(xiāng)村治理工作的制度建設(shè)。如制定組織制度、組務(wù)會(huì)制度、分類制度、信息報(bào)告制度、考勤制度、項(xiàng)目督辦制度、回訪制度、項(xiàng)目考核制度、交叉聯(lián)合辦信辦案制度等。（2）鄉(xiāng)村自治層面的制度建設(shè)。巡查組根據(jù)被巡查村的實(shí)際情況，制定了適合當(dāng)前鄉(xiāng)村治理要求的一系列制度，如《農(nóng)村歷史遺留違建住宅處置辦法》《村級(jí)集體大額資金使用審批制度》《農(nóng)村集體財(cái)務(wù)“雙代理”制度》《村務(wù)工作權(quán)力清單24條》《村級(jí)干部職務(wù)退出“10條”辦法》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村“小微權(quán)力”運(yùn)行 完善村民自治模式指導(dǎo)意見(jiàn)》《村級(jí)三產(chǎn)留地開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)范化管理暫行辦法》《加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履職監(jiān)督辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見(jiàn) 》等。

（四）鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)創(chuàng)新

加強(qiáng)基層組織建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)既是搞好鄉(xiāng)村治理的重要保證，也成為各巡查組工作的重中之重。各巡查組都把改變鄉(xiāng)村組織渙散、加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性工作。（1）加強(qiáng)對(duì)村黨支部書(shū)記、村干部的專題培訓(xùn)。如甌海區(qū)、洞頭縣、平陽(yáng)縣等都特別重視對(duì)村黨員干部的培訓(xùn)，以增強(qiáng)他們的廉正意識(shí)，提升他們的業(yè)務(wù)水平和能力。（2）加強(qiáng)紅色陣地建設(shè)。如鹿城區(qū)為鄉(xiāng)村制定村規(guī)民約，對(duì)作風(fēng)存在問(wèn)題的黨員干部進(jìn)行約談教育提醒；樂(lè)清市通過(guò)外觀統(tǒng)一、標(biāo)識(shí)鮮明的村民中心建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村黨組織生活，強(qiáng)化黨在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用。（3）采取抓兩頭帶中間的方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的整體性推進(jìn)。首先，抓重點(diǎn)百村建設(shè)。即按照區(qū)域位置重要村、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色村、法治建設(shè)試點(diǎn)村、工程建設(shè)難點(diǎn)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)村、后進(jìn)整頓重點(diǎn)村等六種類型，實(shí)行“一名領(lǐng)導(dǎo)，下派一名指導(dǎo)員、捆綁一個(gè)市直部門和一家規(guī)模企業(yè)、一抓到底”等“五個(gè)一”的辦法，提升基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。其次，對(duì)于組織渙散的軟弱后進(jìn)村，采取選派“村黨組織第一書(shū)記”駐村，并邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)、能力強(qiáng)的村干部會(huì)診，以規(guī)范村務(wù)處置，加強(qiáng)指導(dǎo)幫扶，清理發(fā)展思路，推動(dòng)后進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。最后，對(duì)于中間地帶，主要靠村與村之間的交流學(xué)習(xí)，形成榜樣效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理發(fā)展。

四、結(jié)　語(yǔ)

截止11月底，溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作暫告一個(gè)段落，由巡查引發(fā)的關(guān)于鄉(xiāng)村治理的針對(duì)性問(wèn)題非常突出，而有政府介入的鄉(xiāng)村治理充其量只是開(kāi)了一個(gè)好頭，如果要使這項(xiàng)工作持續(xù)、健康有序地推進(jìn)，還有大量的問(wèn)題須要面對(duì)與解決，比如人力物力財(cái)力如何配置和保障、如何處理政府與村集體及村民的關(guān)系、現(xiàn)行的組織架構(gòu)能否持續(xù)、如何形成長(zhǎng)效機(jī)制、如何確保村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位及主體作用、歷史遺留問(wèn)題解決后如何防范新問(wèn)題的滋生等。因此，筆者認(rèn)為，站在鄉(xiāng)村治理的立場(chǎng)上，溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查的最大價(jià)值在于：讓我們觀照到原有鄉(xiāng)村治理模式的不足和弊端，同時(shí)也在巡查中得到啟發(fā)：廣大中國(guó)鄉(xiāng)村的治理，不只是村民的獨(dú)角戲，而是須要黨和政府介入和擔(dān)當(dāng)?shù)摹?/p>

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(編輯：朱青海)

A Kind of Theoretical Innovation of Rural Governance Based on Rural Grassroots Conduct Inspection in Wenzhou

XIE Jianfen1,KONG Jie2
(College of Marxism ,Wenzhou University,Wenzhou,China325035)

Abstract:The paper is a survey of the inspection of grassroots' style in Wenzhou,which aims to solve such high-frequency issues as leapfrog appeals,roup appeals and repetition appeals through the violations of rules,the disobey of disciplines and the breaking of laws.Since the large number of work during the on-spot inspection involves in the issue of rural governance,which indicates that the existing pattern of“township government and villager’s self-governance”has the flaw,either in the top-level design or grassroots implementation.However a series of inspection work means the innovation of organization structures,institutional improvement,the construction of primary-leveled organizations in the field of the concept of governance and government intervention while it acts as the realization of the radical reform of rural grassroots conducts.It is significant for the theory and experience in the development of promoting rural governance in the future.

Key words:Rural Governance; Innovation; Wenzhou; Grassroots Conduct Inspection

作者簡(jiǎn)介：謝建芬(1964- )，女，浙江樂(lè)清人，副教授，碩士，研究方向：社會(huì)政治學(xué)

收稿日期：2015-12-21

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2016.02.006本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

中圖分類號(hào)：C912.82

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號(hào)：1674-3555(2016)02-0040-07