陳松友，劉帥

（吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

制度治黨：優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)性及路徑選擇

陳松友1，劉帥2

（吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

制度治黨是政黨進(jìn)入制度化階段的一種治理形態(tài)，是為適應(yīng)客觀環(huán)境變化和政黨自身發(fā)展的需求，以制度化的方式管理黨內(nèi)事務(wù)、規(guī)范黨員行為，全面提升黨的思想聚合、組織嚴(yán)整、作風(fēng)凈化、反腐倡廉等內(nèi)部治理能力，實(shí)現(xiàn)政黨運(yùn)行的規(guī)范化、科學(xué)化。政治生態(tài)是政治系統(tǒng)中政治行為主體間的關(guān)系及其政治行為與社會(huì)環(huán)境互動(dòng)中呈現(xiàn)的整體狀態(tài)，政治生態(tài)的狀況直接影響到黨執(zhí)政地位的鞏固和國(guó)家發(fā)展的全局。中國(guó)共產(chǎn)黨制度資源開(kāi)發(fā)的最終目的在于規(guī)范黨組織、優(yōu)化政治生態(tài)，保持政黨可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加注重以制度化的方式營(yíng)造良好的政治生態(tài)，通過(guò)建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督體系和權(quán)力制約機(jī)制、完善選人用人制度等，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)的制度化水平，為構(gòu)建干部清正、政府清廉、政治清明的政治生態(tài)提供了根本保障。

一、制度治黨優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的重要性

黨內(nèi)風(fēng)氣清正廉潔、全體黨員高度團(tuán)結(jié)、作為黨組織有機(jī)體細(xì)胞的黨員自身素質(zhì)優(yōu)良，是當(dāng)前優(yōu)化政治生態(tài)的根本要求。制度治黨在優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)過(guò)程中的重要性，正是取決于其對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)、保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、培育優(yōu)秀黨員工作的保障與促進(jìn)作用。

（一）制度治黨是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要保障

清正廉潔是良好政治生態(tài)的重要表征，腐化會(huì)侵蝕黨的政治權(quán)威性、動(dòng)搖黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，政治腐化勢(shì)必造成政治生態(tài)系統(tǒng)的紊亂。美國(guó)著名政治倫理學(xué)家塞繆爾.P.亨廷頓指出：“利用政治權(quán)勢(shì)謀求經(jīng)濟(jì)利益意味著政治的價(jià)值觀和制度必須屈從于經(jīng)濟(jì)的價(jià)值觀和制度。于是政治的首要目的不是為了實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而是為了攫取個(gè)人利益。”[1]腐化的滋生與蔓延會(huì)帶來(lái)社會(huì)不平等的加劇，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。此外，新興集團(tuán)為謀取政治地位而采取的非正常手段也加劇了腐化的滋生。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，自身的黨風(fēng)廉政狀況直接反映了當(dāng)代中國(guó)政治的清明程度。中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位決定了它必須將政黨的可持續(xù)發(fā)展作為自身的核心價(jià)值追求，這種可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的保持是以黨內(nèi)良好的政治生態(tài)為前提的。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！盵2]制度化是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨自身穩(wěn)步發(fā)展、保持生命力持久性的必然訴求，黨的制度化水平直接關(guān)系到黨的組織穩(wěn)定性與政治合法性程度。制度治黨更加注重黨內(nèi)制度的頂層設(shè)計(jì)、銜接匹配與執(zhí)行效度問(wèn)題，它通過(guò)培育風(fēng)清氣正的黨內(nèi)制度文化，運(yùn)用制度執(zhí)行的“剛性”約束，重塑政黨法規(guī)、嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，是實(shí)現(xiàn)政黨變革、走向成熟的一種現(xiàn)代化治理方式。

中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政后出現(xiàn)的黨風(fēng)廉政問(wèn)題在思想和理論上的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備是到位和充分的，中國(guó)共產(chǎn)黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體通過(guò)一系列的重要部署和舉措，努力將執(zhí)政后腐敗問(wèn)題的范圍最小化，并竭力鏟除滋生腐敗的土壤，遏制黨內(nèi)不正風(fēng)氣的擴(kuò)散，這是黨內(nèi)整體風(fēng)氣始終保持積極向上的重要原因，也是中國(guó)共產(chǎn)黨能領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)改革開(kāi)放取得翻天覆地成就的基本前提。但我們也應(yīng)承認(rèn)處于支流、少數(shù)的黨內(nèi)不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題一直存在，“在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題影響惡劣、亟待解決”[3]。2013年6月18日，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上，習(xí)近平詳細(xì)闡述了新形勢(shì)下黨風(fēng)廉政建設(shè)面臨的形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”問(wèn)題。當(dāng)前黨內(nèi)不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)出一些新的形勢(shì)：黨政機(jī)關(guān)中存在的問(wèn)題在領(lǐng)域、群體上更具廣泛性；腐敗從個(gè)體行為向集體行為乃至組織行為演變；腐敗涉案金額越來(lái)越大、形式愈發(fā)多樣化；黨內(nèi)“潛規(guī)則”盛行而“明制度、嚴(yán)規(guī)矩”被束之高閣；圈子文化盛行，正直、有為的干部受到排擠；不少黨政干部庸懶麻木情緒滋長(zhǎng)，導(dǎo)致一些地方干群關(guān)系緊張。這些癥結(jié)的存在嚴(yán)重影響了黨的政治生態(tài)，若任其滋長(zhǎng)，不僅有違黨的宗旨和信仰，而且會(huì)危及黨的執(zhí)政地位。不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生歸根結(jié)底還是在于政治制度的軟弱乏力。

凈化黨內(nèi)風(fēng)氣、營(yíng)造廉潔從政的政治生態(tài)，要嚴(yán)把制度關(guān)，從建立健全黨的基本制度著手，重點(diǎn)完善權(quán)力制約制度和監(jiān)督制度，收緊制度的籬笆，“讓每一個(gè)干部牢記‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”；要完善行政人員從政行為規(guī)范制度和行政人員違法違紀(jì)懲處制度；要大力推進(jìn)干部人事制度、行政審批制度改革等，從源頭上遏制腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。只有嚴(yán)明規(guī)矩、硬化規(guī)則，將制度治黨擺在“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”的地位，才能構(gòu)建穩(wěn)定、良好和持久的政治生態(tài)。

（二）制度治黨是保持黨內(nèi)高度團(tuán)結(jié)的重要因素

中國(guó)共產(chǎn)黨能不能擔(dān)負(fù)起歷史與時(shí)代賦予的重任，首先要看它能不能管理好自己的黨內(nèi)事務(wù)，要管好自己的事必須從嚴(yán)依規(guī)治黨。保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)是管好黨內(nèi)事務(wù)、提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的基本前提，是和諧黨內(nèi)政治生態(tài)的重要體現(xiàn)。隨著中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，社會(huì)發(fā)展的不確定性、復(fù)雜性以及社會(huì)利益多元化的趨勢(shì)，增加了黨內(nèi)利益分化、關(guān)系異化的風(fēng)險(xiǎn)，黨內(nèi)團(tuán)結(jié)正面臨著時(shí)代的考驗(yàn)。就利益認(rèn)同而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨政干部將個(gè)體利益統(tǒng)一于政黨和國(guó)家利益之中的自覺(jué)自愿程度與黨組織對(duì)黨員個(gè)體合法權(quán)益的尊重與捍衛(wèi)程度緊密相關(guān)。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大黨員的合法權(quán)益是保持黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，部分黨員合法權(quán)益的損害與部分領(lǐng)導(dǎo)干部不法利益的擴(kuò)張等黨內(nèi)利益失衡和分配不公的現(xiàn)象已經(jīng)成為影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的突出問(wèn)題。當(dāng)黨員個(gè)體依據(jù)制度安排對(duì)自己的付出形成的意義認(rèn)知、預(yù)期目標(biāo)與制度本身實(shí)際配給的利益回報(bào)出現(xiàn)裂痕時(shí)，黨員個(gè)體必然會(huì)對(duì)制度本身及其價(jià)值結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不信任感，進(jìn)而會(huì)削弱黨內(nèi)凝聚力[4]。就黨內(nèi)關(guān)系而言，黨章規(guī)定了全體黨員在黨內(nèi)生活中的平等地位，黨員之間不以貧富、職務(wù)、技能論高低，每個(gè)黨員都享有參加黨內(nèi)工作、管理黨內(nèi)事務(wù)的基本權(quán)利，黨員是黨內(nèi)生活的主體和黨的權(quán)力的最終所有者。但在現(xiàn)實(shí)中，這種理想化的黨員權(quán)力主體地位和特殊身份卻以異化的形式存在，特別是不少人慣性地將服從黨的領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤理解為服從“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)，將黨員間的平等同志關(guān)系曲解為私人的人身依附關(guān)系，黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部間的權(quán)力委托與被委托關(guān)系便被異化。這種因職位上的等級(jí)序列帶來(lái)的黨內(nèi)分層和關(guān)系異化，必然會(huì)造成黨內(nèi)隔閡的進(jìn)一步加深。

影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的因素是多樣的，其中民主制度建設(shè)滯后是重要誘因。鄧小平指出：“我們講團(tuán)結(jié)，必須貫徹執(zhí)行黨的民主集中制的原則。”[5]貫徹落實(shí)民主集中制原則依靠完善的黨內(nèi)制度體系。目前，黨內(nèi)制度仍存在著過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏可操作性、科學(xué)性等不足之處，黨內(nèi)制度間銜接不到位等問(wèn)題尚未徹底解決，黨內(nèi)制度的執(zhí)行效度仍未得到有效提高，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人意志凌駕于制度之上的情況仍有發(fā)生。黨員個(gè)體權(quán)益合法性、公平性的取得是以一套健全的黨內(nèi)制度和國(guó)家制度為基礎(chǔ)的，缺少公正、合理的黨內(nèi)秩序和社會(huì)秩序，就無(wú)法規(guī)范黨員行為、調(diào)整黨內(nèi)利益關(guān)系，黨內(nèi)團(tuán)結(jié)也就失去了根本保障。

（三）制度治黨是培養(yǎng)優(yōu)秀黨員的重要方式

黨員是構(gòu)成黨組織有機(jī)體的細(xì)胞，黨員的言行舉止直接反映了黨組織的工作作風(fēng)，是黨的形象的具體呈現(xiàn)，黨員自身的素質(zhì)狀況對(duì)優(yōu)化黨的政治生態(tài)意義重大，優(yōu)化政治生態(tài)必須從黨員抓起、從黨員嚴(yán)起。1939年5月至6月，陳云在《怎樣做一個(gè)共產(chǎn)黨員》《黨的支部》等文章中對(duì)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)闡述，即樹(shù)立終身為共產(chǎn)主義奮斗的信念、堅(jiān)持革命的利益高于一切、遵守黨的紀(jì)律嚴(yán)守黨的秘密、百折不撓地執(zhí)行黨的決議、發(fā)揮模范帶頭作用、把學(xué)習(xí)作為終身義務(wù)。構(gòu)建健康的政治生態(tài)關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人，要打造一支高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍，黨員干部要將堅(jiān)持黨的基本原則作為自身的行為，保持思想上的高度自覺(jué)。當(dāng)前黨的各級(jí)組織和多數(shù)黨員能夠牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，很好地發(fā)揮著模范先鋒作用并贏得了人民群眾的信任，但在黨員隊(duì)伍中也存在著部分黨員素質(zhì)不高的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：缺乏政治敏感度、理性信念不堅(jiān)定、工作上缺乏積極性、生活上缺乏紀(jì)律性。這些問(wèn)題的存在會(huì)直接影響黨的形象并削弱黨組織的戰(zhàn)斗力，要克服這些問(wèn)題提高黨員素質(zhì)，一是靠監(jiān)管，二是靠教育，重點(diǎn)在于推進(jìn)監(jiān)管與教育的制度化、常規(guī)化。完善監(jiān)管制度，就是要把對(duì)黨員的監(jiān)督以制度化的形式規(guī)范起來(lái)，通過(guò)完善的黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督制度加大對(duì)違法違紀(jì)分子的約束、懲處力度；就是要嚴(yán)把黨員隊(duì)伍的“入口關(guān)”、順暢黨員清理的“出口關(guān)”，完善入黨積極分子和預(yù)備黨員審核制度和培訓(xùn)制度，嚴(yán)格按照黨章規(guī)定及時(shí)清理不合格的黨員，構(gòu)建能進(jìn)能出、吐故納新的黨員管理制度，時(shí)刻保持黨員隊(duì)伍的純潔性與先進(jìn)性。

解決黨員隊(duì)伍中存在的思想認(rèn)識(shí)不足、缺少理論學(xué)習(xí)熱情的問(wèn)題，要健全黨的教育機(jī)制，將理論學(xué)習(xí)由黨的“軟指標(biāo)”變成黨的“硬任務(wù)”。抓好黨員隊(duì)伍的學(xué)習(xí)教育工作是新時(shí)期提高黨員素質(zhì)的一項(xiàng)重要課題，也是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的必然要求。2016年2月28日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全體黨員中開(kāi)展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育方案》并發(fā)出通知，在全黨范圍內(nèi)開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，“推動(dòng)黨內(nèi)教育從‘關(guān)鍵少數(shù)’向廣大黨員拓展、從集中性教育向經(jīng)常性教育延伸”[6]。在這一方案中，黨中央明確指出“‘兩學(xué)一做’學(xué)習(xí)教育不是一次活動(dòng)，要突出正常教育，區(qū)分層次，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，用心用力，抓細(xì)抓實(shí)，真正把黨的思想政治建設(shè)抓在日常、嚴(yán)在經(jīng)?！盵6]，這也明確了各級(jí)黨組織和廣大黨員干部要把“兩學(xué)一做”當(dāng)成一項(xiàng)制度化、常態(tài)化的“硬任務(wù)”來(lái)完成。落實(shí)“兩學(xué)一做”要以健全的學(xué)習(xí)機(jī)制來(lái)保障黨內(nèi)教育的實(shí)施，建立具體可行的學(xué)習(xí)責(zé)任制度、考勤與獎(jiǎng)懲制度，使理論學(xué)習(xí)規(guī)范化，并將學(xué)習(xí)結(jié)果與黨員個(gè)人榮譽(yù)掛鉤，切實(shí)提高黨員理論學(xué)習(xí)的熱情與實(shí)效，真正把黨的規(guī)章紀(jì)律和習(xí)近平總書記系列講話精神灌輸?shù)近h員的頭腦中去，讓每一名黨員都時(shí)刻以合格黨員的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范自己的行為。

二、制度治黨優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)面臨的障礙

落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、構(gòu)建良好政治生態(tài)關(guān)鍵在于建立一套規(guī)范、高效、有約束力的機(jī)制，能夠?qū)h的各級(jí)組織和廣大黨員干部進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。制度治黨是推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、法治化、現(xiàn)代化的必然選擇，而在實(shí)際運(yùn)行中制度治黨仍面臨著制度體系不完善、制度更新不及時(shí)、制度系統(tǒng)不協(xié)調(diào)等制度缺位問(wèn)題，因黨內(nèi)制度缺乏配套保障機(jī)制導(dǎo)致的制度虛置問(wèn)題，黨內(nèi)“潛規(guī)則”等非正式制度對(duì)黨的制度效能的消解，以及黨內(nèi)依舊殘留的人治思維對(duì)制度權(quán)威性的“掣肘”。

（一）黨內(nèi)制度缺位問(wèn)題

制度治黨的首要任務(wù)是完善黨的制度體系，否則從嚴(yán)治黨的有效運(yùn)作就會(huì)受到牽制。由于立制總是滯后于發(fā)展的客觀原因，當(dāng)前黨內(nèi)制度體系仍有一些方面與黨的十八大提出的“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”不太適應(yīng)。受傳統(tǒng)文化和黨執(zhí)政意識(shí)等方面的制約，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)制度的清理、布新工作較為滯后，造成黨內(nèi)某些制度時(shí)間跨度大，制度的缺失、老化問(wèn)題已嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。如1994年中央紀(jì)委制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》及實(shí)施細(xì)則，雖然對(duì)黨員違紀(jì)案件審理工作的程序、措施做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但缺乏對(duì)保護(hù)黨員辯護(hù)權(quán)、申訴權(quán)的說(shuō)明。隨著黨內(nèi)民主的推進(jìn)，要求黨員違紀(jì)案件審理工作必須具有公開(kāi)性、民主性，必須明確黨員申訴程序、暢通黨員申訴渠道。2012年6月至2014年11月，中共中央分兩階段對(duì)自新中國(guó)成立以來(lái)至2012年6月出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中清理，共梳理出黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中宣布廢止322件、失效369件，共占文件總數(shù)的58.65%，而繼續(xù)有效的487件中仍有42件需要適時(shí)進(jìn)行修改[7]。此次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理很好地解決了黨內(nèi)制度存在的不銜接、不協(xié)調(diào)、不一致的問(wèn)題，但也客觀反映出，在黨的制度建設(shè)演進(jìn)中曾存在著“打補(bǔ)丁”的慣性思維，即一種制度出現(xiàn)問(wèn)題不是尋根問(wèn)底、治標(biāo)治本，而是單純地通過(guò)擬定新的制度加以表象化彌補(bǔ)，造成制度資源的疊加、浪費(fèi)，而新舊制度的矛盾也影響了制度的執(zhí)行力。此外，為保證黨內(nèi)制度的整體性、銜接性和協(xié)調(diào)性，2013年11月，中央出臺(tái)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》，按照“于法周延、于事簡(jiǎn)便”的原則，從黨的工作的六大方面詳述了黨內(nèi)目前缺失和有待完善的相關(guān)制度。其中，至今尚未制定出臺(tái)的仍有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理黨員申訴工作規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》《黨委督促檢查工作規(guī)定》等。這些制度的缺失對(duì)于保障案件審理中黨員的權(quán)利、增強(qiáng)黨內(nèi)生活的透明度、提高中央和地方各級(jí)黨委重大決策的執(zhí)行力都會(huì)帶來(lái)不利影響。

（二）黨內(nèi)制度虛置問(wèn)題

制度的權(quán)威性主要體現(xiàn)在其嚴(yán)格的執(zhí)行力上，而制度治黨的核心要義正是黨內(nèi)制度嚴(yán)格、公正的貫徹執(zhí)行。目前黨內(nèi)制度存在的一個(gè)很大問(wèn)題就是一些黨內(nèi)制度運(yùn)行走樣甚至不運(yùn)行，導(dǎo)致黨內(nèi)制度效力弱化。以黨章為例，黨章是黨的根本大法，是最具權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)其他規(guī)章、條例、制度都從屬于黨章。2012年11月14日修訂通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四條規(guī)定，黨員有權(quán)“向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)”。黨員的揭發(fā)、檢舉權(quán)是遏制黨內(nèi)濫用職權(quán)、消極腐敗等不正之風(fēng)的重要監(jiān)督形式，對(duì)于構(gòu)筑黨內(nèi)防腐堤壩具有重要意義。但在實(shí)際運(yùn)行時(shí)，由于缺乏對(duì)黨員揭發(fā)權(quán)、檢舉權(quán)的保障措施，致使一些黨員不敢批評(píng)、揭發(fā)和監(jiān)督。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“批評(píng)和自我批評(píng)這個(gè)‘利器’已經(jīng)變成了‘鈍器’，銹跡斑斑，對(duì)問(wèn)題觸及不到、觸及不深，就像雞毛撣子打屁股不痛不癢。”[8]再如，黨章第四十三條規(guī)定，黨的地方和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制，既要對(duì)上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)，又要對(duì)同級(jí)黨的委員會(huì)負(fù)責(zé)。而紀(jì)委機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、人員編制，紀(jì)委人員的工資待遇、職務(wù)任免等均要接受同級(jí)黨委的管理，這就造成了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨政班子的監(jiān)督、檢查因利益考量而弱化。2013年習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上指出，建立和完善制度要“注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[9]，如果不能形成完善、配套的黨內(nèi)制度體系，那么制度的實(shí)效性、權(quán)威性將會(huì)大打折扣，全面從嚴(yán)治黨工作也會(huì)因制度的執(zhí)行力而受阻。

（三）黨內(nèi)“潛規(guī)則”對(duì)制度治黨效能的消解

黨內(nèi)“潛規(guī)則”是黨的制度缺位、失效的產(chǎn)物，它依靠黨內(nèi)制度缺陷提供的生存空間，假借維護(hù)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者的意志和權(quán)威為目標(biāo)，在實(shí)際黨務(wù)工作中仍被一些意志薄弱的黨員干部所容忍、理解乃至追隨。2014年5月9日，習(xí)近平在指導(dǎo)河南省蘭考縣委常委班子黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)專題民主生活會(huì)時(shí)，就破除黨內(nèi)“潛規(guī)則”特別指出：“要堅(jiān)持清正嚴(yán)明，形成正氣弘揚(yáng)的大氣候，讓那些看起來(lái)無(wú)影無(wú)蹤的“潛規(guī)則”在黨內(nèi)以及社會(huì)上失去土壤、失去通道、失去市場(chǎng)?！盵10]黨內(nèi)“潛規(guī)則”與黨的規(guī)章制度相對(duì)立，屬于“對(duì)抗性潛規(guī)則”，即對(duì)黨內(nèi)正式規(guī)則與制度體系產(chǎn)生對(duì)抗作用，而使黨內(nèi)正式規(guī)則與制度體系的效果受到限制，乃至形同虛設(shè)[11]。就黨內(nèi)“潛規(guī)則”對(duì)黨章效能的影響而言，在那些追隨黨內(nèi)“潛規(guī)則”的人看來(lái)，真正能左右黨組織內(nèi)部狀況的是那些彼此心照不宣的“規(guī)矩”，而黨章在這些黨組織內(nèi)部往往被架空。在“潛規(guī)則”盛行的一些基層黨組織內(nèi)部，照章辦事是一種政治上稚嫩的表現(xiàn)，照“規(guī)矩”辦事則是政治上成熟的象征。

（四）權(quán)力崇拜對(duì)制度權(quán)威性的“掣肘”

傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)缺乏民主的制度文化。由于封建傳統(tǒng)政治文化的影響造就了權(quán)力至上的觀念，使人們崇尚權(quán)力，以權(quán)力信仰取代了制度遵守，表現(xiàn)出人治思維慣性，給黨內(nèi)制度的落實(shí)帶來(lái)了嚴(yán)重的消極影響，既妨礙了黨內(nèi)法規(guī)政策的實(shí)施，又帶壞了社會(huì)風(fēng)氣。權(quán)力至上的傳統(tǒng)文化成為制度權(quán)威性的桎梏。因此，制度治黨有效運(yùn)作的一個(gè)難點(diǎn)便是怎樣以科學(xué)的制度文化培育黨員的民主意識(shí)、法治觀念，怎樣以嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)約束黨員干部的權(quán)利，保證制度不會(huì)“因人而異”“因人失效”。

三、制度治黨優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的路徑選擇

在全面深化改革的時(shí)代背景下，社會(huì)各領(lǐng)域改革舉措的關(guān)聯(lián)性、耦合性給中國(guó)共產(chǎn)黨的制度體系改革提出了新的要求，這也促使黨的執(zhí)政能力和內(nèi)部治理能力都要做出新的調(diào)整。如何完善黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化黨的政治生態(tài)，關(guān)鍵在于中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨怎樣推進(jìn)以制度為核心的治理體系的改革。

（一）從頂層設(shè)計(jì)著手，解決制度治黨的系統(tǒng)設(shè)計(jì)問(wèn)題

以制度為核心的黨的治理體系改革的頂層設(shè)計(jì)，研究的是黨內(nèi)制度體系中各個(gè)要素之間的相互關(guān)系，包括黨內(nèi)不同制度之間的相互銜接、同一制度的內(nèi)部銜接以及黨內(nèi)制度與黨外制度的銜接問(wèn)題。

科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)是做好制度治黨工作的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的政治保障。針對(duì)制度治黨過(guò)程中存在的缺陷，黨的制度改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持制度設(shè)計(jì)的全面性，必須涵蓋組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、思想文化制度等各方面，做到“根本制度不變，具體制度周詳”，不留下制度設(shè)計(jì)的“空白點(diǎn)”，為規(guī)范管理、從嚴(yán)治黨、源頭防腐提供全方位的制度保障；第二，注重制度設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性，既要注意中央、地方、基層黨組織相關(guān)制度的三級(jí)聯(lián)動(dòng)，又要注重不同時(shí)期、不同方面黨內(nèi)制度的銜接、配套問(wèn)題，同時(shí)也要注意黨的制度體系改革與國(guó)家法治建設(shè)的銜接問(wèn)題；第三，堅(jiān)持制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，把民主、公開(kāi)、平等的理念貫穿于制度設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，吸收全體黨員的合理建議，在反復(fù)推敲、仔細(xì)論證的基礎(chǔ)上，制定具備內(nèi)在說(shuō)服力與外在約束力的黨內(nèi)法規(guī)制度，不留“原則上”“酌情”“一般情況下”等制度執(zhí)行的自由裁量空間；第四，注意制度設(shè)計(jì)的可操作性，要掌握好制度體系頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)施方案之間的過(guò)渡性，注意在“細(xì)化”上下功夫，對(duì)在實(shí)踐中把握性不大但仍需改革的可采取“試點(diǎn)—反饋—推廣”的方式，例如“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”就是在尊重實(shí)踐、取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再行推廣。

（二）主抓制度執(zhí)行力，提升制度治黨體系績(jī)效

對(duì)制度執(zhí)行力的嚴(yán)格關(guān)照是制度治黨有別于黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)。制度的生命力和價(jià)值需要在“擲地有聲”的執(zhí)行中得到體現(xiàn)，要把科學(xué)的制度設(shè)計(jì)與剛性的制度執(zhí)行結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為。制度的實(shí)際執(zhí)行情況需要一個(gè)規(guī)范、合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建科學(xué)的制度治黨績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高黨的制度執(zhí)行力水平的“指揮棒”，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立有利于我們更為科學(xué)地評(píng)判制度治黨是否取得了預(yù)期效果、存在哪些不足。制度治黨的體系績(jī)效問(wèn)題是中國(guó)共產(chǎn)黨以制度為核心，治理黨內(nèi)事務(wù)，加強(qiáng)自身建設(shè)取得的實(shí)際業(yè)績(jī)和社會(huì)效應(yīng)。制度治黨體系績(jī)效的衡量指標(biāo)要以黨的十八大報(bào)告提出的“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”為依據(jù)，即新時(shí)期黨的建設(shè)要始終堅(jiān)持“一條主線，五大建設(shè)”“增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”[12]。此外，黨的十八大還從理想信念、群眾基礎(chǔ)、黨內(nèi)民主、干部人事制度等八個(gè)層面概括了科學(xué)建黨的新要求，這也為評(píng)價(jià)制度治黨的體系績(jī)效提供了基本的指標(biāo)體系。

（三）凈化黨內(nèi)“軟環(huán)境”，破除制度治黨負(fù)能量

黨內(nèi)“軟環(huán)境”是黨的政策、制度、文化、思想等物質(zhì)條件以外的外部因素的總和，是執(zhí)政黨軟實(shí)力的重要組成部分。清正、良好的黨內(nèi)“軟環(huán)境”對(duì)制度治黨起著積極的促進(jìn)作用，反之則會(huì)延緩、阻礙制度治黨的落實(shí)。根據(jù)黨內(nèi)“潛規(guī)則”產(chǎn)生的思想根源、利益紐帶、政治生態(tài)等，在黨內(nèi)樹(shù)立風(fēng)清氣正的“軟環(huán)境”，要清除黨內(nèi)舊思想的殘余、打破固定利益圈、樹(shù)立民主理念，從源頭上根治黨內(nèi)“潛規(guī)則”。要注重彰顯以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性來(lái)抵消和破除黨內(nèi)“潛規(guī)則”。黨章作為規(guī)范、約束黨員行為的總章程，是我們落實(shí)制度治黨的根本依據(jù)，要充分發(fā)揮黨章所具有的規(guī)范、激勵(lì)、約束功能，鞏固黨員信念認(rèn)同、規(guī)范黨內(nèi)秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、構(gòu)筑黨法“樊籬”，使那些隱藏的、約定俗成的黨內(nèi)“潛規(guī)則”在黨章的權(quán)威性叩問(wèn)中冰雪消融。

（四）倡導(dǎo)黨內(nèi)制度文化，培育制度治黨的精神動(dòng)力

中國(guó)共產(chǎn)黨的制度文化側(cè)重于強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)則層面與文化層面的契合性，即強(qiáng)調(diào)制度、規(guī)范、規(guī)則與價(jià)值觀念、理想信念、倫理道德的內(nèi)在一致性。黨的制度文化的功能在于形成一種黨內(nèi)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，促使黨的規(guī)章制度內(nèi)化為黨員的基本信念、外現(xiàn)為黨員的行為模式。根據(jù)新制度學(xué)派的觀點(diǎn)，當(dāng)黨的制度結(jié)構(gòu)能夠?qū)h員的“生產(chǎn)性努力”形成激勵(lì)時(shí)，即黨員獲得的評(píng)價(jià)、提拔與其所付出的積極努力對(duì)黨的貢獻(xiàn)成正比時(shí)，以制度為核心的黨的內(nèi)部治理才具備可行性；相反，當(dāng)黨的制度結(jié)構(gòu)不是鼓勵(lì)黨員的“生產(chǎn)性努力”而是“分配性努力”，即黨員獲得的評(píng)價(jià)不是以黨員的正面努力為參照系，而是以權(quán)力大小、關(guān)系親疏、“講關(guān)系，靠門路”等人情能力大小為參照系，那黨的內(nèi)部治理只能處于停滯狀態(tài)，制度治黨也只能是流于形式。此外，倡導(dǎo)黨內(nèi)制度文化亦可在黨內(nèi)營(yíng)造民主、團(tuán)結(jié)、和諧的氛圍，對(duì)于班子內(nèi)部問(wèn)題，全體黨員可以按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則暢所欲言，而不是畏于領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威只做“拍手黨”，這也從思想認(rèn)識(shí)上增強(qiáng)了全黨對(duì)“一把手”出現(xiàn)獨(dú)斷專行傾向的免疫力。培育黨內(nèi)制度文化，要樹(shù)立起黨內(nèi)規(guī)章紀(jì)律的尊嚴(yán)和地位，從加強(qiáng)對(duì)黨的制度的學(xué)習(xí)宣傳、思想政治教育、責(zé)任意識(shí)教育、廉政文化教育等方面著手，保障對(duì)黨員法制教育、權(quán)利意識(shí)教育的日?；c持久化，培養(yǎng)黨內(nèi)敬畏制度的意識(shí)，把對(duì)制度的敬畏內(nèi)化為自身的信念。

[1][美]塞繆爾.P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，等譯.上海：上海人民出版社，2008：51.

[2][美]塞繆爾.P.亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，等譯.上海：上海人民出版社，2008：53.

[3]習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014：394.

[4]李漢林，等.組織變遷的社會(huì)過(guò)程——以社會(huì)團(tuán)結(jié)為視角[M].上海：東方出版中心，2006：33.

[5]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：84.

[6]關(guān)于在全體黨員中開(kāi)展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育方案[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-02-29（06）.

[7]中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-11-18（01）.

[8]習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014：377.

[9]習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014：379.

[10]習(xí)近平：作風(fēng)建設(shè)要經(jīng)常抓深入抓持久抓不斷鞏固擴(kuò)大教育實(shí)踐活動(dòng)成果[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-05-10（01）.

[11]周敬青，等.黨內(nèi)非正式制度研究[M].北京：中央編譯出版社，2014：22—38.

[12]中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：39.

2016-04-20

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（12&ZD058）；吉林大學(xué)廉政專項(xiàng)課題（2014LZY012）

1.陳松友，男，內(nèi)蒙古赤峰人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院黨委副書記、教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，主要從事中共黨史黨建研究；2.劉帥，男，山東濰坊人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要從事中共黨史黨建研究。