劉磊（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

基層社會(huì)政策執(zhí)行偏離的機(jī)制及其解釋
——以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為例

劉磊
（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

基層的政策執(zhí)行往往難以實(shí)現(xiàn)“完美執(zhí)行”，執(zhí)行偏離的機(jī)制與基層問(wèn)題的復(fù)雜性緊密相連。農(nóng)村低保執(zhí)行偏離是在多方面因素綜合影響下出現(xiàn)的執(zhí)行樣態(tài)。這些因素包括：政策資源增加帶來(lái)的資源配置問(wèn)題、多種貧困形態(tài)問(wèn)題、家庭結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的贍養(yǎng)問(wèn)題、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的人情關(guān)系問(wèn)題、基層治理結(jié)構(gòu)中的治理問(wèn)題等。現(xiàn)有的政策執(zhí)行的治理體制具有回應(yīng)和矯正政策執(zhí)行偏離的能力，但是其治理效果存在一定限度。需要克服執(zhí)行偏離帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，也要重視某些情形的執(zhí)行偏離具有的正面效應(yīng)，以有效回應(yīng)基層問(wèn)題的復(fù)雜性。

農(nóng)村低保；政策執(zhí)行偏離；機(jī)制解釋

一、問(wèn)題與進(jìn)路

十八屆四中全會(huì)指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。在基層，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象非常普遍。社會(huì)政策是法律秩序的重要組成部分，本文以社會(huì)政策執(zhí)行為切入點(diǎn)，分析基層法治面臨的特殊性和難題。隨著現(xiàn)代國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變，任何國(guó)家都面臨如何為公民提供必要的社會(huì)福利和保障的問(wèn)題。在20世紀(jì)90年代短暫地經(jīng)歷了“市場(chǎng)社會(huì)”的夢(mèng)魘后，2000年左右中國(guó)出現(xiàn)了以建立健全社會(huì)保障機(jī)制為主要內(nèi)容的“反向運(yùn)動(dòng)”，［1］國(guó)家日益重視完善社會(huì)政策。中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》指出：“著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會(huì)保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化?！蓖晟粕鐣?huì)政策，既需要加強(qiáng)立法、完善政策制定，也離不開執(zhí)行環(huán)節(jié)的具體實(shí)施。

有關(guān)執(zhí)行問(wèn)題的研究大致存在“自上而下”和“自下而上”兩種認(rèn)識(shí)模型。［2］（p58-80）大多數(shù)研究遵循自上而下的路徑。這些研究基于對(duì)完美執(zhí)行的追求，以政策文本表達(dá)為出發(fā)點(diǎn)，考察執(zhí)行人員在多大程度上執(zhí)行政策，對(duì)政策實(shí)施中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離持否定評(píng)價(jià)。這類研究根據(jù)政策規(guī)定的特定結(jié)果來(lái)衡量執(zhí)行成功與否，認(rèn)為可以通過(guò)理性的制度設(shè)置，形成清晰明確的政策目標(biāo)。有學(xué)者則試圖從“自下而上”的路徑考察執(zhí)行偏離問(wèn)題，從基層社會(huì)內(nèi)部，或政策在基層運(yùn)行的制度條件的角度，考察執(zhí)行偏離的實(shí)踐邏輯。但是這類研究過(guò)于強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)行者的行動(dòng)及其行動(dòng)場(chǎng)景，忽視了執(zhí)行者與政策管理層的互動(dòng)關(guān)系，特別是政策管理層對(duì)執(zhí)行者的控制，其隱含的觀點(diǎn)認(rèn)為政策管理者無(wú)法應(yīng)對(duì)執(zhí)行偏離。

中國(guó)基層社會(huì)與現(xiàn)代法治要求的規(guī)則化狀態(tài)

二、政策執(zhí)行偏離的表現(xiàn)形態(tài)

農(nóng)村低保政策執(zhí)行主要存在兩個(gè)方面的偏離，一是評(píng)定單位的執(zhí)行偏離，二是目標(biāo)對(duì)象的執(zhí)行偏離。這里所言的“執(zhí)行偏離”并不必然蘊(yùn)含對(duì)其否定的規(guī)范性評(píng)價(jià)，因?yàn)閷?duì)于公共行政領(lǐng)域中的規(guī)范性問(wèn)題，人們通常缺乏共識(shí)，什么是適當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行通常取決于評(píng)判者所持的規(guī)范性立場(chǎng)。

（一）評(píng)定單位的偏離：由低保戶到低保人。

從政策文本要求來(lái)看，最低生活保障屬于以家庭為單位的社會(huì)保障政策。以家庭為單位進(jìn)行評(píng)定的理由在于家庭是中國(guó)人基本的經(jīng)濟(jì)單位，家庭成員之間存在緊密的倫理責(zé)任，對(duì)貧困狀況的認(rèn)定需要以家庭為單位。

農(nóng)村低保實(shí)施中普遍出現(xiàn)以個(gè)人為單位評(píng)定的“低保人”現(xiàn)象。例如，按照湖北省E市S鄉(xiāng)民政辦主任估計(jì)，2015年全鄉(xiāng)低?？倯魯?shù)793戶①這里的“戶”并非指家庭意義上的，而是指低保名單統(tǒng)計(jì)意義上的，一個(gè)家庭中只要有成員享受低保，這就算是低保統(tǒng)計(jì)意義上的一個(gè)“戶”。、1417人中，接近一半的低保享受者屬于“低保人”，家庭中只是部分成員享受低保。實(shí)際操作中形成“低保戶”和“低保人”并存，且以“低保人”為主的配置格局。在有的地方，甚至全部采取“低保人”的方式評(píng)定，雖然以家庭為單位申請(qǐng)，但是只針對(duì)家庭中的個(gè)人給予低保。許多鄉(xiāng)村干部和村民并沒(méi)有完全否定“低保人”。相反，不少人認(rèn)為，“對(duì)于有的人，如果不給他低保也不合理，但是如果給他全家享受低保也不合理”。

“低保戶”存在兩種類型。一種是單個(gè)人構(gòu)成的“低保戶”。這主要是一些光棍享受低保，且以老年光棍居多，少數(shù)是有嚴(yán)重殘疾或疾病的中青年光棍。前者面臨的主要是因無(wú)子女養(yǎng)老而帶來(lái)的貧困問(wèn)題，后者面臨的主要是因缺乏勞動(dòng)能力而帶來(lái)的貧困問(wèn)題。另一種是全部家庭成員都享受低保的情形，這屬于典型的以家庭為單位的低保戶。這里面有兩種主要情形：一種是老年人與子女分家，單獨(dú)立戶生活，由于疾病或勞動(dòng)能力嚴(yán)重不足，處于生活困境中，因而享受低保。另一種是由不同代際共同生活構(gòu)成的家庭，但是家庭經(jīng)濟(jì)狀況差，因而享受低保。前一種家庭只是由老年人構(gòu)成，面臨的主要是子女贍養(yǎng)問(wèn)題。后一種全部成員均享受低保的家庭，屬于村莊中少數(shù)經(jīng)濟(jì)狀況差的貧困家庭。

（二）目標(biāo)對(duì)象的偏離：存在多種低保類型。

低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)部分組成，一是以家庭人均年收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)作為前提，二是在符合前一條件下列舉一些具體情形。如果以是否符合低保政策規(guī)定的家庭人均收入狀況為依據(jù)，真正符合政策標(biāo)準(zhǔn)的低保享受者所占比例不高。調(diào)研中有些村干部甚至認(rèn)為：“我們這里就沒(méi)有一戶完全符合低保收入標(biāo)準(zhǔn)。”實(shí)踐中主要存在這樣幾種類型的目標(biāo)對(duì)象偏離。

1.腐敗性偏離。被評(píng)定對(duì)象的家庭生活狀況比較好，但是評(píng)定者憑借公共權(quán)力給其低保名額，以不正當(dāng)手段直接或間接地為自身謀取利益。鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)由親緣關(guān)系和地緣關(guān)系構(gòu)成的熟人社會(huì)，熟人社會(huì)人際交往遵循的主要邏輯是人情，存在以此為基礎(chǔ)的“微觀權(quán)力關(guān)系網(wǎng)”。［3］鄉(xiāng)村干部按照以人情為主的鄉(xiāng)土邏輯行事，放棄正式制度的規(guī)范化要求，將低保名額分配作為人情交換，甚至是利益交換的工具。村莊內(nèi)部輿論對(duì)腐敗性偏離的評(píng)價(jià)是負(fù)面的，國(guó)家對(duì)此亦持完全否定的態(tài)度。例如在云南省K市S鎮(zhèn)Y村，2014年低保專項(xiàng)整治中清理了70戶（共72人）違規(guī)領(lǐng)取農(nóng)村低保，其中約有50戶屬于家庭經(jīng)濟(jì)狀況比較好的關(guān)系人情保，7名村干部中有4名干部的家屬領(lǐng)取低保。之間還存在很大距離，現(xiàn)代法治追求的規(guī)則治理往往難以在基層充分實(shí)現(xiàn)。在這種狀況下，基層政策執(zhí)行過(guò)程中充滿復(fù)雜性和不確定性，理性設(shè)計(jì)的制度規(guī)則對(duì)這些問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力有限。本文以農(nóng)村居民最低生活保障政策的執(zhí)行為例，通過(guò)分析農(nóng)村低保政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離，探討基層法治面臨的難題。將農(nóng)村低保政策執(zhí)行問(wèn)題作為切入點(diǎn)，因?yàn)榈捅Ｊ寝r(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，近年來(lái)低保政策執(zhí)行中引發(fā)許多問(wèn)題，普遍出現(xiàn)執(zhí)行偏離。許多學(xué)者研究了農(nóng)村低保政策執(zhí)行問(wèn)題，總體來(lái)說(shuō)體現(xiàn)為上述兩種進(jìn)路。既有關(guān)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行問(wèn)題的研究，追求執(zhí)行結(jié)果的確定性、簡(jiǎn)單性，對(duì)執(zhí)行偏離持否定性評(píng)價(jià)，沒(méi)有充分關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，對(duì)政策執(zhí)行所處的系統(tǒng)環(huán)境、執(zhí)行結(jié)果的復(fù)雜性和不確定性，缺乏充分估計(jì)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到“不完美執(zhí)行”所蘊(yùn)含的創(chuàng)造性空間。本文的具體經(jīng)驗(yàn)材料，來(lái)自于近年來(lái)在湖北、云南、河南等地農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研。

腐敗性偏離有很大消極影響。第一，低保資源發(fā)放錯(cuò)位，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家資金的投放和使用效率。第二，破壞村社內(nèi)部的公平觀念，應(yīng)被救濟(jì)的部分弱勢(shì)群體被忽視。第三，引起農(nóng)民對(duì)基層干部的信任危機(jī)，侵蝕基層政權(quán)的合法性。

2.治理性偏離。這在基層許多工作的推行中都會(huì)出現(xiàn)。例如面對(duì)日益嚴(yán)重的征地拆遷、群體性事件、上訪、計(jì)劃生育等問(wèn)題，地方政府通過(guò)給特定對(duì)象群體以低保、臨時(shí)特困救助等方式，實(shí)現(xiàn)息訪維穩(wěn)。這在許多地方稱被稱為是“群體保”。又如在村莊內(nèi)部治理中，由于存在派性關(guān)系，村干部為了便于開展工作，給反對(duì)派低?；蚴墙o支持工作的人低保。治理性偏離與基層組織及地方政府的治理需要存在緊密聯(lián)系，一方面源于基層組織和政府缺乏治理資源，另一方面在于基層治理中缺失治理原則，亦即有學(xué)者所言的鄉(xiāng)村治理中的“去政治化”［4］問(wèn)題。

治理性偏離的數(shù)量受當(dāng)?shù)刂卫頎顩r影響。例如在云南省K市S鎮(zhèn)出現(xiàn)了許多治理性偏離。從2012年起，當(dāng)?shù)叵群笥新糜螌＞€公路建設(shè)征地、景區(qū)開發(fā)征地、武警訓(xùn)練營(yíng)征地等多個(gè)項(xiàng)目推行。為減少征地阻力，低保評(píng)定中出現(xiàn)了一些治理性偏離。在湖北省一些地方，一度取消了村民小組長(zhǎng)，但小組長(zhǎng)在村莊治理中發(fā)揮著重要作用，一些地方雖然名義上沒(méi)有恢復(fù)小組長(zhǎng)，但實(shí)際上存在?；鶎咏M織由于集體經(jīng)濟(jì)不足，給小組長(zhǎng)低保，作為其工作補(bǔ)貼。

3.救助性偏離。低保享受者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況不符合政策設(shè)定的收入條件，但是確實(shí)存在一些困難情形，如患有重大疾病、殘疾、子女上學(xué)等。這些情況在地方性評(píng)價(jià)中帶有很大程度的合理成分，評(píng)定者會(huì)對(duì)政策評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。許多鄉(xiāng)村干部之所以感覺農(nóng)村低保評(píng)定工作不好做，很多情況下針對(duì)的主要是這種情形。在許多人看來(lái)，“大家生活條件差不多，高也高不到哪里，低也低不到哪里，都可以評(píng)低保，但又都不可以評(píng)低?！?。

救助性偏離有三個(gè)特點(diǎn)。一是所占比重大。根據(jù)多地民政辦工作人員估計(jì)，這種類型的執(zhí)行偏離占到當(dāng)?shù)氐捅？倲?shù)的大部分。二是絕大多數(shù)是以“低保人”的方式獲得。這樣的家庭存在值得同情的困難情形，如果不給低保會(huì)顯得不合情理，但是家庭總體狀況并不差，如果其全家享受低保也易引起其他村民不滿。三是主要為了獲取關(guān)聯(lián)政策。許多地方都將其他一些救助幫扶政策與低保掛鉤，例如低保享受者可以獲得更多合作醫(yī)療報(bào)銷優(yōu)惠、子女上學(xué)費(fèi)用減免、水電費(fèi)減免等。

三、政策執(zhí)行偏離的形成機(jī)制

（一）政策執(zhí)行偏離的前提條件。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，主要由村組集體依靠提留統(tǒng)籌款實(shí)現(xiàn)對(duì)少部分人最基本的生存救助保障。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系由資源汲取型向資源輸入型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會(huì)保障由集體保障轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家保障，推行農(nóng)村低保是其中一個(gè)重要方面。農(nóng)村低保政策于20世紀(jì)90年代開始在部分地區(qū)試點(diǎn)，2007年7月11日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》之后，全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。起初農(nóng)村低保的覆蓋面和保障水平非常有限，只有極少數(shù)貧弱群體才享受。這些人因自身缺陷，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)耕作，或缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲取財(cái)富的能力，陷入貧困境地。村莊內(nèi)部關(guān)于對(duì)這部分人進(jìn)行幫扶救助存在基本共識(shí)，低保資源的瞄準(zhǔn)對(duì)象比較簡(jiǎn)單明確。實(shí)施低保的最初階段并未出現(xiàn)普遍的執(zhí)行偏差。

隨著國(guó)家加大政策性資源投入，分配低保資源成為村莊內(nèi)部“分配型民主”［5］的重要部分。國(guó)家對(duì)低保的投入體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加低保資金，增多低保名額，提高保障水平。二是增加以享受低保為前置條件的相關(guān)優(yōu)惠政策。隨著這些投入的增加，更多的人有動(dòng)力參與低保資源分配。在缺乏充足資源的情況下，農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)對(duì)象比較確定。隨著政策性資源投入的增加，低保政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象變得多樣化，增加了執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性和不確定性。

（二）貧困樣態(tài)的復(fù)雜性。

20世紀(jì)80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)日益衰弱，基層組織動(dòng)員和配置資源的能力下降，依靠集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源和集體組織體系的農(nóng)村集體保障制度被嚴(yán)重削弱。全面市場(chǎng)化改革后，農(nóng)村人員流動(dòng)性加大，城市化和家庭小型化使得傳統(tǒng)的家庭、鄰里以及依靠集體的社會(huì)保護(hù)機(jī)制受到?jīng)_擊。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村家庭普遍采取的是半工半耕的生計(jì)模式，存在以此為基礎(chǔ)的“去階層分化機(jī)制”，［6］大部分家庭處在中等收入水平，處于最低生活保障水平以下的農(nóng)戶所占比例很小。但是影響貧困的因素很多，實(shí)際的貧困狀態(tài)并不限于最低生活保障水平所確定的狀態(tài)。有些家庭雖然不符合政策設(shè)定的收入標(biāo)準(zhǔn)，但是依然存在值得救助之處。這突出地體現(xiàn)在以下幾種情形。

一是階段性貧困普遍存在。與階段性貧困相對(duì)的是長(zhǎng)久性貧困。長(zhǎng)久性貧困的家庭處于絕對(duì)貧困狀態(tài)，缺乏改變貧困狀態(tài)的能力或者動(dòng)力，依靠救助維系基本生存。更多的家庭會(huì)面臨階段性貧困問(wèn)題，在某個(gè)特定家庭周期階段處于一定的貧困狀態(tài)。例如，一些家庭因子女讀書缺乏充足的勞動(dòng)力而致貧，但是子女畢業(yè)工作后家庭的貧困狀態(tài)會(huì)得到極大緩解。

二是支出性貧困日益突出。低保政策主要以家庭收入作為評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)的是基于收入型貧困的評(píng)定思路。很多家庭的經(jīng)濟(jì)收入高于最低生活保障水平，不符合收入型貧困的標(biāo)準(zhǔn)，但是因某些特殊原因?qū)е录彝ラ_支大，支出和收入嚴(yán)重不平衡，陷入一定程度的貧困狀態(tài)。盡管有少數(shù)地區(qū)開始嘗試構(gòu)建針對(duì)“支出型貧困”的救助制度，但這方面仍處于初步探索階段，沒(méi)有普遍推行，低保政策承擔(dān)著對(duì)支出型貧困進(jìn)行救濟(jì)的功能。

三是風(fēng)險(xiǎn)型貧困逐漸顯現(xiàn)。市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和村社體制轉(zhuǎn)型降低了農(nóng)民抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)民需要面對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。［7］食品安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、職業(yè)疾病問(wèn)題等方面問(wèn)題的高頻次出現(xiàn)，給貧困問(wèn)題帶來(lái)了多方面影響，致貧原因呈現(xiàn)出多樣性、突發(fā)性的特點(diǎn)，農(nóng)民生活穩(wěn)定性系數(shù)降低，不確定性增加。隨著風(fēng)險(xiǎn)日益增加，一些原先經(jīng)濟(jì)狀況并不差的家庭因遇到突發(fā)的疾病、意外事故、災(zāi)害，陷入貧困狀態(tài)。目前針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建的保障體系還不健全，低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)的彈性空間在很大程度上彌補(bǔ)了這方面的不足。

低保政策預(yù)設(shè)的目標(biāo)是對(duì)貧困群眾進(jìn)行救助，但是貧困形態(tài)的復(fù)雜性使得政策目標(biāo)帶有模糊性，執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中需要對(duì)政策文本設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再解釋，使其能成為可操作的依據(jù)。盡管可以不斷完善社會(huì)保障體系，但是貧困形態(tài)的復(fù)雜性使得難以建構(gòu)起完全涵蓋各種貧困形態(tài)的救助體系，需要有能夠發(fā)揮兜底功能的救助政策來(lái)靈活應(yīng)對(duì)。

（三）生活情境的復(fù)雜性。

低保資源分配需要依托具體的生活情境。生活情境的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是家庭結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，二是鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

家庭結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性對(duì)低保資源分配會(huì)產(chǎn)生影響主要體現(xiàn)在老年人養(yǎng)老問(wèn)題上。農(nóng)村分家及贍養(yǎng)責(zé)任的分配模式與法律要求的贍養(yǎng)責(zé)任模式并不一致。農(nóng)村普遍存在的贍養(yǎng)模式是兒子承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，女兒一般并不需要盡贍養(yǎng)義務(wù)。農(nóng)村的贍養(yǎng)模式與分家模式之間存在緊密聯(lián)系。贍養(yǎng)責(zé)任分配一般是通過(guò)分家來(lái)確定，不同子女在分家中分擔(dān)的贍養(yǎng)責(zé)任會(huì)存在差異。各個(gè)子女家庭經(jīng)濟(jì)狀況存在差異，有的對(duì)老人承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任的子女的家庭經(jīng)濟(jì)狀況比較差，而無(wú)需承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任的子女的家庭經(jīng)濟(jì)狀況卻比較好。此外，因半工半耕家計(jì)模式帶來(lái)的子女與老人的長(zhǎng)期分離，子女難以及時(shí)有效地盡到贍養(yǎng)責(zé)任。農(nóng)村中出現(xiàn)許多中青年人（及其核心家庭）在城市務(wù)工、老年人在農(nóng)村生活的情況，直系家庭結(jié)構(gòu)呈松散狀態(tài)。盡管子女具備贍養(yǎng)能力，但是因路途遙遠(yuǎn)或過(guò)于偏重向核心家庭，沒(méi)有很好地盡到贍養(yǎng)責(zé)任。如果嚴(yán)格按照政策文本中對(duì)子女贍養(yǎng)責(zé)任的規(guī)定，這些老人不具備享受低保的資格，但是實(shí)際上確實(shí)處于困境，如果不予以一定的救助，其生活狀況會(huì)惡化。

鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性從多個(gè)方面影響低保資源配置。鄉(xiāng)土社會(huì)的生活情境建立在“差序格局”基礎(chǔ)上，［8］（p24-30）人與人之間存在不同的親疏關(guān)系和相互責(zé)任。鄉(xiāng)土社會(huì)中存在建立在自己人認(rèn)同單位基礎(chǔ)上的“公私秩序”。［9］低保是國(guó)家投入的公共性資源，但是在村莊內(nèi)部，基于公共性進(jìn)行分配還是基于私人性進(jìn)行分配，二者的界限往往并不清晰。參與低保評(píng)定的人在評(píng)定中會(huì)結(jié)合親疏遠(yuǎn)近和情面因素，很多關(guān)系人情保由此產(chǎn)生。盡管許多論者批評(píng)鄉(xiāng)土社會(huì)的人情關(guān)系與現(xiàn)代法治規(guī)則的要求不符合，但是農(nóng)村的人際關(guān)系和思維方式是以人情為導(dǎo)向，參與低保評(píng)定的鄉(xiāng)村干部和村民不可能完全脫離于此。

按照符合低保政策文本條件的程度，存在三種類型的關(guān)系人情保。一種類型是腐敗性關(guān)系人情保，家庭條件明顯很好無(wú)需救助，卻憑借關(guān)系人情獲得低保。一種是救助性關(guān)系人情保，雖并不完全符合低保政策設(shè)定的條件，但是在村莊一般觀念看來(lái)合情合理，同時(shí)依靠關(guān)系人情獲得低保。還有的實(shí)際上符合政策設(shè)定的條件，同時(shí)也借助了與鄉(xiāng)村干部的人情關(guān)系獲得低保。有的人符合政策設(shè)定的條件，卻因?yàn)榕c鄉(xiāng)村干部沒(méi)有建立起較好的關(guān)系而沒(méi)有獲得低保。鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性促使出現(xiàn)多種類型關(guān)系人情保，不宜對(duì)所有類型的關(guān)系人情保做否定評(píng)價(jià)，也很難通過(guò)具體的規(guī)則和制度設(shè)置完全排除人情關(guān)系因素的影響。

（四）治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

從治理主體上來(lái)看，不同主體存在不同治理目標(biāo)。政策決策管理者的治理目標(biāo)一是要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村困難群眾的基本救助，二是要對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行有效監(jiān)管，防止出現(xiàn)執(zhí)行偏離。第二個(gè)治理目標(biāo)依賴于其對(duì)前一個(gè)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的政策執(zhí)行者有兩個(gè)主要治理目標(biāo)：一是要防止被政策管理者追責(zé)，二是要保障農(nóng)村困難群眾得到有效救助。在這兩個(gè)治理目標(biāo)中，政策執(zhí)行者基于自身的利益考量，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)將前一個(gè)治理目標(biāo)作為主要目標(biāo)。由于信息不對(duì)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行者難以充分了解村莊內(nèi)部情況，缺乏充足的能力和動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)后一個(gè)治理目標(biāo)。村莊內(nèi)部的低保評(píng)定者的治理目標(biāo)主要有兩點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困群眾的救助，二是通過(guò)分配低保資源權(quán)衡村莊內(nèi)各戶情況、相互關(guān)系以及應(yīng)對(duì)村莊治理問(wèn)題。

從治理體制來(lái)看，基層治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性體現(xiàn)在“維控型體制”下的治理原則弱化和策略主義盛行。［10］基層治理存在治理資源的有限性與治理事務(wù)的多樣性之間的矛盾，需要對(duì)治理事務(wù)的重要性做出區(qū)分，以集中力量應(yīng)對(duì)治理難題?；鶎邮聞?wù)存在中心工作和非中心工作的劃分，非中心工作需要服務(wù)于中心工作。一般而言，招商引資、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育等屬于中心工作，民政優(yōu)撫則屬于非中心工作。低保政策執(zhí)行通常是非中心工作，在日常管理中不可能有充足的人員參與。除非有針對(duì)監(jiān)管低保政策執(zhí)行的強(qiáng)大行政壓力，低保工作不會(huì)成為中心工作。

治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，一方面使得低保政策執(zhí)行需要在多種治理主體的復(fù)合治理目標(biāo)之間平衡和選擇，難以形成完全符合政策預(yù)設(shè)目標(biāo)的治理秩序，為執(zhí)行偏離提供了制度環(huán)境。另一方面，這樣的治理結(jié)構(gòu)也為矯正執(zhí)行偏離提供了可能，可以通過(guò)壓力型體制施加行政壓力，提升低保政策執(zhí)行在基層治理中的重要性序列，以運(yùn)動(dòng)型治理來(lái)增強(qiáng)治理力度，改善政策實(shí)施效果。

四、政策執(zhí)行偏離的治理及其限度

（一）政策執(zhí)行偏離的治理成效。

在低保政策執(zhí)行中，執(zhí)行者需要面對(duì)和回應(yīng)基層多方面的問(wèn)題，例如低保資源增加帶來(lái)的資源配置問(wèn)題、多種貧困形態(tài)問(wèn)題、家庭結(jié)構(gòu)帶來(lái)的贍養(yǎng)問(wèn)題、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的人情關(guān)系問(wèn)題、基層治理結(jié)構(gòu)中的治理問(wèn)題等。這些方面的問(wèn)題給低保政策執(zhí)行帶來(lái)困難，但是這并不意味著政策管理層完全無(wú)法應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行偏離。政策管理層并未放任政策的執(zhí)行偏離，會(huì)采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式來(lái)矯正。從2014年起，民政部在全國(guó)范圍發(fā)起針對(duì)農(nóng)村低保的專項(xiàng)治理，各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定并實(shí)施相應(yīng)的專項(xiàng)治理方案。

專項(xiàng)治理依托這樣一些具體工作機(jī)制。一是明確和強(qiáng)化責(zé)任主體。民政部門在地方政府中不是核心部門，可調(diào)動(dòng)的治理資源非常有限，專項(xiàng)整治需要依托基層政府調(diào)動(dòng)體制內(nèi)的治理資源。為了推動(dòng)開展低保專項(xiàng)整治，各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人為責(zé)任人，形成行政壓力。二是形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?；鶎诱ㄟ^(guò)成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，將多個(gè)部門和村（居）組織的工作人員納入專項(xiàng)整治工作中，為專項(xiàng)整治提供人員保障。專項(xiàng)整治需要準(zhǔn)確獲取低保對(duì)象的人口死亡信息、不動(dòng)產(chǎn)登記信息、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息、機(jī)動(dòng)車輛信息等，這些信息的獲取需多部門配合。三是建立將治理目標(biāo)對(duì)象明確化的機(jī)制。為了防止出現(xiàn)治理目標(biāo)分散和不準(zhǔn)確的問(wèn)題，各地政府在重申低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，列舉負(fù)面清單，明確整治重點(diǎn)。①湖北省E市出臺(tái)了《E市農(nóng)村低保按標(biāo)施保專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，提出了十四種情形不得享受低保。從多地調(diào)研了解的情況看，專項(xiàng)整治對(duì)腐敗性偏離和治理性偏離的治理效果比較明顯。

在腐敗性偏離和治理性偏離中，經(jīng)濟(jì)狀況明顯很好的家庭容易被識(shí)別出，大量因此占用的低保名額被清退。從日常監(jiān)管層面看，可以通過(guò)加強(qiáng)低保評(píng)選和監(jiān)督程序的公開性和參與性來(lái)壓縮腐敗性偏離和治理性偏離。在行政高壓下，基層執(zhí)行者為了規(guī)避責(zé)任會(huì)傾向于加大力度整治這兩種執(zhí)行偏離。不過(guò)專項(xiàng)整治可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)度整治的問(wèn)題，將許多屬于救助性偏離的低保享受者也清退。例如在湖北省E市2015年3月份開展的農(nóng)村低保專項(xiàng)整治行動(dòng)中，按照前文提及的14種不得享受低保的情形，與2014年的低保名單相比，低保享受者的數(shù)量被壓縮80%以上，絕大多數(shù)低保享受者都被清退。第一輪整治結(jié)果引起當(dāng)?shù)卮甯刹亢腿罕姷牟粷M。特別是其中關(guān)于“享受低保人員無(wú)勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)收入，但其法定贍（撫）養(yǎng)人具有勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，并具有贍（撫）養(yǎng)能力的”、“每年有6個(gè)月以上不在家務(wù)農(nóng)的外出務(wù)工人員”這兩條規(guī)定不符合農(nóng)村實(shí)際情況，①在第一輪整治之后的調(diào)整階段，村干部實(shí)際上并未嚴(yán)格按照這兩條規(guī)定執(zhí)行。2015年11月，湖北省E市正式下發(fā)的新的整治方案中除了取消了這兩條規(guī)定之外，還取消了另外兩條規(guī)定，分別是第五條“同時(shí)擁有兩種以上高檔家電（即空調(diào)、電腦、冰箱等）”和第十條“已婚嫁未共同生活戶籍未分戶、死亡后戶口未注銷”。引起了普遍不滿，絕大多數(shù)人因?yàn)檫@兩條規(guī)定被清退，一些人為此到市政府上訪。此后在民政廳干預(yù)下，E市重新制定專項(xiàng)整治方案，新一輪調(diào)整工作恢復(fù)了此前被清退的許多低保享受者。

（二）政策執(zhí)行偏離的治理限度。

過(guò)于強(qiáng)調(diào)治理執(zhí)行偏離會(huì)面臨一些難題，并且可能會(huì)削弱基層政府和基層組織在執(zhí)行過(guò)程中靈活應(yīng)對(duì)多方面問(wèn)題的能力。針對(duì)腐敗性偏離的治理主要存在兩個(gè)方面的難題。首先，腐敗性偏離的具體運(yùn)作過(guò)程具有隱蔽性。自然村的范圍基本上是熟人社會(huì)，各家各戶彼此了解。但是村民在很多情況下對(duì)關(guān)系人情保產(chǎn)生的利益交換多處于猜測(cè)狀態(tài)，不太可能找到確切證據(jù)。第二，關(guān)系人情保本身有很大的模糊性。因人情關(guān)系獲取低保，有的符合政策條件同時(shí)借助關(guān)系人情才被評(píng)上低保，有的雖不符合低保政策設(shè)定的條件，但在村莊內(nèi)部一般觀念看來(lái)合情合理，同時(shí)依靠關(guān)系人情獲得低保，還有的則是家庭條件明顯很好卻憑借關(guān)系人情獲得低保。在這些情形中，具有較高識(shí)別度并且會(huì)引起明顯不公平感的是第三種情形，需要對(duì)此做出否定性評(píng)價(jià)。對(duì)于第一種情況，需要通過(guò)完善低保評(píng)定程序盡量避免這種情況。但是第二種情況相對(duì)復(fù)雜，與救助性偏離存在很多重合。

治理性偏離的主要原因在于基層政府和村級(jí)組織缺乏必要的治理資源和治理手段。如果沒(méi)有來(lái)自上級(jí)的強(qiáng)力推動(dòng)，整治低保不會(huì)成為地方政府的重要工作，地方政府沒(méi)有動(dòng)力推行整治行動(dòng)。在既有的治理結(jié)構(gòu)下，一方面需要從嚴(yán)壓縮治理性偏離的空間，不能隨意“開口子”；另一方面治理性偏離在短期內(nèi)不可能完全消失。治理性偏離處于灰色地帶，不具有合法性，但是在現(xiàn)有基層治理?xiàng)l件的約束下，治理性偏離為治理者在化解某些問(wèn)題時(shí)提供了一些治理資源，不宜完全否定。

救助性偏離是低保政策執(zhí)行過(guò)程中難以完全避免的現(xiàn)象，是政策實(shí)施者結(jié)合具體情況對(duì)政策設(shè)定的條件做出調(diào)整，使低保政策適應(yīng)多種困難情形，照顧到更多困難家庭。盡管政策規(guī)定可以由不完善到逐漸完善，但是文本規(guī)則只能以統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)做出要求，而實(shí)施過(guò)程中遇到的情況卻更為復(fù)雜，精確的規(guī)則會(huì)弱化對(duì)新情況的回應(yīng)能力。在社會(huì)幫扶救助問(wèn)題上，農(nóng)民有多元化、細(xì)碎化、個(gè)體化的需求。救助性偏離主要是因?yàn)樵u(píng)定者依托村莊內(nèi)部具有地方性的、具體性的村社規(guī)范，綜合并帶有彈性地考量各個(gè)家庭的具體情況，將村莊社區(qū)性的情理關(guān)懷體現(xiàn)在低保的評(píng)定中，政策文本中有關(guān)低保評(píng)定的硬性規(guī)定被“軟化”處理。在這個(gè)過(guò)程中，人情關(guān)系不可避免地產(chǎn)生影響，評(píng)定結(jié)果不可能讓所有人都滿意。但是一般來(lái)說(shuō)絕大多數(shù)人對(duì)此不會(huì)感到明顯不滿，評(píng)定結(jié)果會(huì)有比較廣泛的可接受度，低保政策的覆蓋面更具有彈性，能夠緩解許多家庭的生活困境。村莊內(nèi)部也會(huì)有人對(duì)此有異議，這一問(wèn)題可以通過(guò)群眾路線和村民自治來(lái)化解，讓村民享受更加充分的民主參與和表達(dá)權(quán)利。只要評(píng)議結(jié)果在很大程度上具有可接受性，就不宜對(duì)之做否定評(píng)判。

總結(jié)一下，農(nóng)村低保政策執(zhí)行出現(xiàn)了有別于“文本上的法”的多種執(zhí)行偏離形態(tài)，執(zhí)行偏離的不同形態(tài)在村莊內(nèi)部獲得的評(píng)價(jià)存在差異。評(píng)定單位呈現(xiàn)低保戶和低保人并存格局，這是為了適應(yīng)分配國(guó)家日益增加的政策性資源、村莊內(nèi)部復(fù)雜多樣的貧困形態(tài)、基層社會(huì)諸多治理問(wèn)題、協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系而出現(xiàn)的執(zhí)行樣態(tài)，是對(duì)單純以戶為單位的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。就目標(biāo)對(duì)象執(zhí)行偏離而言，腐敗性偏離的消極影響很大，不具有正當(dāng)性；治理性偏離是基層特定治理結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)物，可以通過(guò)專項(xiàng)整治加以限制，但是在既有治理結(jié)構(gòu)下，治理性偏離不可能完全消失；救助性偏離是低保政策執(zhí)行偏離中的主要形態(tài)，是應(yīng)對(duì)多種貧困形態(tài)和復(fù)雜的生活情境的重要方式，在村莊內(nèi)部評(píng)價(jià)中具有很大的合理性。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)多種執(zhí)行偏離，執(zhí)行過(guò)程成為適應(yīng)基層多方面問(wèn)題的政策調(diào)整過(guò)程。農(nóng)村低保政策實(shí)施處于基層的復(fù)雜環(huán)境中，完美執(zhí)行很難實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行偏離普遍存在?，F(xiàn)有治理體制對(duì)執(zhí)行偏離有較強(qiáng)的治理能力，主要體現(xiàn)為通過(guò)運(yùn)動(dòng)型治理來(lái)調(diào)整和矯正。運(yùn)動(dòng)型治理能比較有效地解決一部分政策執(zhí)行偏離問(wèn)題，但治理效果存在限度。運(yùn)動(dòng)型治理加大行政壓力和追責(zé)力度，在克服部分執(zhí)行偏離問(wèn)題的同時(shí)，也可能存在過(guò)度整治的問(wèn)題。目前的政策執(zhí)行體制有一定的適應(yīng)基層多方面問(wèn)題的能力，這一方面體現(xiàn)為執(zhí)行者擁有可以適應(yīng)基層復(fù)雜問(wèn)題的自由裁量權(quán)和自由裁量能力，另一方面體現(xiàn)為在壓力型體制下，政策管理層能夠根據(jù)政策執(zhí)行偏離的情況重新確定治理目標(biāo)，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行彈性調(diào)整，推動(dòng)形成新的秩序。

目前，有關(guān)治理基層政策執(zhí)行偏離的主導(dǎo)觀點(diǎn)體現(xiàn)為追求依托理性主義的“完美執(zhí)行”，認(rèn)為可以從制定更為完善的政策和加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行者的監(jiān)管這兩個(gè)方面著手，使政策執(zhí)行按照制定的規(guī)則運(yùn)行。但是這樣的治理思路難以有效適應(yīng)基層的諸多問(wèn)題。首先，難以依靠人的理性制定出完美的政策方案?！叭说纳钋榫车牟町惪偸且饶呐伦罹_規(guī)則中的范疇的差異來(lái)得更大，而人們總是會(huì)堅(jiān)持那些規(guī)則沒(méi)有認(rèn)識(shí)到的區(qū)別的重要性”。［11］（p306）政策常需要經(jīng)多個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)整才能適應(yīng)復(fù)雜多樣的實(shí)際情況。其次，“不完美執(zhí)行”有負(fù)面效應(yīng)，也有正面效應(yīng)。在盡可能克服執(zhí)行偏離帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，不能忽視某些情形下的執(zhí)行偏離可能具有的正面效應(yīng)。適當(dāng)?shù)膱?zhí)行偏離可能有助于適應(yīng)復(fù)雜的基層社會(huì)，在執(zhí)行中回應(yīng)和解決政策制定環(huán)節(jié)未能有效解決的問(wèn)題?，F(xiàn)代法治建設(shè)努力實(shí)現(xiàn)規(guī)則治理，以規(guī)則化、正規(guī)化的要求型塑基層治理格局?，F(xiàn)代法治本身蘊(yùn)含著對(duì)“完美執(zhí)行”的追求，但是對(duì)于尚未規(guī)則化的基層社會(huì)而言，如果過(guò)于按照這種追求完美的理想法治模式運(yùn)行，可能會(huì)忽視很多民眾的合理程度各異的個(gè)體性需求。因此，在強(qiáng)調(diào)按照法治化要求開展執(zhí)行的同時(shí)，也要重視執(zhí)行的靈活性和能動(dòng)性。這是基層法治建設(shè)需要正視的問(wèn)題，要在規(guī)則本身的精確性和靈活性之間，在規(guī)則執(zhí)行過(guò)程的精確性和靈活性之間，在形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性之間，探尋適當(dāng)?shù)钠胶鈾C(jī)制以有效回應(yīng)基層社會(huì)的實(shí)際所需。

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責(zé)任編輯 申 華

D63-31

A

1003-8477（2016）08-0031-07

劉磊（1989—），男，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”（15AFX008）的研究成果。