鄭俊飛，張笑荷，張風(fēng)超

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000)

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中國社區(qū)矯正工作中存在的問題與完善途徑

鄭俊飛，張笑荷，張風(fēng)超

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000)

在中國，社區(qū)矯正還處于成長階段。基于河北省保定市社區(qū)矯正工作的調(diào)研，指出社區(qū)矯正工作存在社會基礎(chǔ)薄弱、立法不完善、隊伍建設(shè)滯后及監(jiān)管不到位等問題，提出完善中國社區(qū)矯正工作的途徑。加快立法進程、明確執(zhí)法主體并強化執(zhí)行監(jiān)督以加強社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)；建立專業(yè)化工作隊伍、創(chuàng)新矯正措施與內(nèi)容、建立科學(xué)的評估機制以完善社區(qū)矯正的管理體系。

社區(qū)矯正；現(xiàn)狀；問題；完善途徑

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20160608.0911.004.html

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-06-08 09:11

中國社區(qū)矯正工作經(jīng)歷了試點、試行和法制化的階段性實踐過程。近幾年，無論是《刑法修正案(八)》和新《刑事訴訟法》，還是黨的十八屆三中全會和四中全會審議通過的《決定》，都不同程度地涵蓋了健全社區(qū)矯正制度的內(nèi)容。實踐中，司法行政機關(guān)會同相關(guān)職能部門，聯(lián)合廣大人民群眾，探索和創(chuàng)新社區(qū)矯正工作方法，健全和完善社區(qū)矯正工作內(nèi)容，基本承擔(dān)起了預(yù)防犯罪和矯正犯罪的職責(zé)。

一、社區(qū)矯正工作的考察現(xiàn)狀

考察社區(qū)矯正工作的運行情況應(yīng)首先了解社區(qū)矯正的工作制度與實施細則、社區(qū)服刑人員的基本情況以及社區(qū)矯正的工作內(nèi)容與方法。

(一)社區(qū)矯正的規(guī)范性文件

規(guī)范的制度是開展社區(qū)矯正工作的根據(jù)。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部(下文簡稱“兩院兩部”)聯(lián)合下發(fā)了《社區(qū)矯正實施辦法》，司法部還單獨發(fā)布《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》和《社區(qū)矯正執(zhí)法文書格式》，總體上規(guī)范了社區(qū)矯正的工作制度、管理程序與矯正內(nèi)容。各地方司法行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，也制定了《社區(qū)矯正工作實施細則》《社區(qū)矯正工作手冊》《社區(qū)矯正工作流程》及《社區(qū)服刑人員管理工作暫行規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，依法進行社區(qū)矯正。

(二)社區(qū)矯正工作的對象

在依法被矯正的社區(qū)服刑人員中，性別、年齡以及學(xué)歷等情況不盡相同，犯罪類型覆蓋面比較廣，矯正類別包括管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行和剝奪政治權(quán)利。以河北省保定市原北市區(qū)為例，截至2015年4月，該轄區(qū)累計接受社區(qū)服刑人員159人，涉及案件140余件，犯罪類型以故意傷害案、危險駕駛案、尋釁滋事案、交通肇事案和盜竊案為主，且犯罪情節(jié)相對較輕；管制和緩刑約占全部社區(qū)服刑人員矯正類別的95%。

(三)社區(qū)矯正工作的內(nèi)容與方法

社區(qū)矯正工作的內(nèi)容以對社區(qū)服刑人員的接收與日常管理為主。對于被判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行和剝奪政治權(quán)利的社區(qū)服刑人員，人民法院會在判決生效之日起的7日內(nèi)，將他們的材料送達到社區(qū)服刑人員居住地的公安派出所和司法所。社區(qū)矯正機關(guān)要及時為社區(qū)服刑人員辦理登記手續(xù)，并發(fā)放《社區(qū)矯正對象手冊》。社區(qū)服刑人員要如實匯報個人及家庭情況，按時報到并遵守法律及各項規(guī)章制度。

對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督和管理始終貫徹于社區(qū)矯正工作的全過程。河北省保定市利用原勞教場所和戒毒所加強社區(qū)矯正中心建設(shè)，以集中教育作為主要形式，實行分級分類教育，創(chuàng)新教育方法，強化教育效果；開展心理健康教育、心理輔導(dǎo)和心理危機干預(yù)，重視社區(qū)服刑人員的心理矯治，提高社區(qū)服刑人員適應(yīng)社會的能力和遵紀(jì)守法意識；調(diào)動社會各界力量，對符合條件的社區(qū)服刑人員提供就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)，為許多解除社區(qū)矯正的無業(yè)服刑人員排憂解難。

二、社區(qū)矯正工作存在的問題

社區(qū)矯正工作所取得的成績有目共睹，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)在實際工作中還存在著一系列問題。

(一)社區(qū)矯正工作的社會基礎(chǔ)薄弱

社區(qū)是以“一定的地理區(qū)位為基礎(chǔ)的，具有共同意識、共同利益和歸屬感的人類生活群體?；緲?gòu)成要素包括：一定的人口、地域、社區(qū)設(shè)施、社區(qū)組織與規(guī)范以及一定特征的社區(qū)文化”[1]74-75。立足于矯正功能的實現(xiàn)，社區(qū)又必須是行政區(qū)劃下設(shè)置的社會單位。就中國目前的狀況而言，社區(qū)一般指矯正對象長期生活居住的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或者其戶籍地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。筆者認為，西方國家的社區(qū)等同于中國基層的行政單位，雖然中國的行政區(qū)劃建制已趨向穩(wěn)定完善，但并不能與西方國家成熟的社區(qū)相提并論，至少在社區(qū)功能上存在嚴(yán)重缺失。何況，如今傳統(tǒng)意義的農(nóng)村正在發(fā)生“解體”，城市人口流動性大，人身依附性較小，城市社區(qū)還未真正形成，社區(qū)的矯正工作困難重重。

受傳統(tǒng)思想的影響，人民群眾不自覺地會將犯罪與“蹲監(jiān)獄”和“坐大牢”聯(lián)系在一起，認為罪犯就應(yīng)該在壁壘森嚴(yán)的監(jiān)獄服刑，監(jiān)獄是對他們懲治和教育的最好場所，這樣的觀點深深根植于國人內(nèi)心。究其原因，一方面是受“報應(yīng)刑”思想和社會文明程度的影響，另一方面則是對社區(qū)矯正制度了解頗少。據(jù)面向保定市區(qū)的一份問卷調(diào)查顯示，雖然有一部分市民對社區(qū)矯正制度擁有較高的期待，但是大多數(shù)群眾對社區(qū)矯正的認識程度并不高。許多人贊同社區(qū)服刑人員享受同等社會保障，但對同一社區(qū)內(nèi)的服刑人員明顯心存抵觸情緒。

(二)社區(qū)矯正立法不完善

中國開展社區(qū)矯正工作的時間明顯落后于西方發(fā)達國家，社區(qū)矯正立法還不是很完善。與社區(qū)矯正相關(guān)的規(guī)定散見于刑法、刑事訴訟法和監(jiān)獄法等法律法規(guī)中。雖然兩院兩部在2012年聯(lián)合下發(fā)了《社區(qū)矯正實施辦法》，較為具體地規(guī)定了有關(guān)社區(qū)矯正機關(guān)的具體執(zhí)行辦法，但在實踐中許多現(xiàn)實問題仍于法無據(jù)。更嚴(yán)重的問題是，《社區(qū)矯正實施辦法》以及各地方據(jù)此制定的實施細則，從法律淵源位階角度看，只能算作部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章，以此作為刑罰執(zhí)行的根據(jù)是不正確的。社區(qū)矯正作為一種開放性的刑罰處遇措施，畢竟是公權(quán)力的行使，而公權(quán)力的行使必須以法為根本，任何沒有法律根據(jù)而行使公權(quán)力的行為都是不合法的，是違反法治精神的。

(三)社區(qū)矯正工作主體難以滿足實際工作需要

現(xiàn)階段，根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，社區(qū)矯正執(zhí)行主體有兩個：司法行政機關(guān)和公安機關(guān)。司法行政機關(guān)負責(zé)具體管理；公安機關(guān)負責(zé)對違法規(guī)定的社區(qū)服刑人員執(zhí)行處罰[2]?！半p重主體”管理在社區(qū)矯正制度設(shè)計之初就容易造成執(zhí)法與執(zhí)行相分離、權(quán)責(zé)不明和效率低下的問題。司法行政機關(guān)依法對社區(qū)服刑人員進行管理、教育和監(jiān)督，卻毫無法律意義上的執(zhí)行權(quán)。例如，在基層由于司法所對未按時報到或者不接受教育矯正或者未按要求參加公益勞動等違規(guī)情形的社區(qū)服刑人員沒有強制執(zhí)法權(quán)，只能轉(zhuǎn)而求助公安機關(guān)或者法院強制執(zhí)行，但由于其他相關(guān)部門工作任務(wù)繁重，精力有限，有時難免無暇顧及，會造成對社區(qū)服刑人員監(jiān)管不到位。公安機關(guān)每年又會在工作考核中載明對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督和管理的內(nèi)容，但實際上時管時不管的現(xiàn)象大量存在。檢察機關(guān)對此也很難判斷責(zé)任承擔(dān)，無形中給社區(qū)服刑人員帶來一種心理疑慮，不知道該接受哪個機關(guān)的管理。

就目前社區(qū)矯正工作隊伍現(xiàn)狀而言，司法行政機關(guān)無疑是主力軍，適合承擔(dān)起社區(qū)矯正的執(zhí)法工作。因為司法行政機關(guān)既具有政法性質(zhì)又屬于政府行政單位，其職能主要就是法律保障、法律宣傳、法律服務(wù)、調(diào)解糾紛和對社區(qū)服刑人員的幫扶教育，具有開展社區(qū)矯正工作得天獨厚的優(yōu)勢。近年來，在各級黨政機關(guān)的重視下，社區(qū)矯正工作隊伍得以壯大，但作為社區(qū)矯正的主要機關(guān)——司法所，承擔(dān)這項任務(wù)卻依然繁重和艱難，集中表現(xiàn)在3方面：其一，人員數(shù)量不足。在河北保定市司法局下設(shè)的司法所中，每個司法所平均工作人員為2人，平均每人要負責(zé)至少10人以上社區(qū)服刑人員。其二，專業(yè)性不強。社區(qū)矯正工作不僅是檔案管理和臨時集中教育這么簡單，它需要很高的專業(yè)素養(yǎng)。保定市許多司法所的工作人員學(xué)歷水平僅為大專或者本科，存在大量非科班工作人員。對社區(qū)矯正工作者的培訓(xùn)多以短期為主，對提高社區(qū)矯正工作者的業(yè)務(wù)水平極其有限。其三，工作任務(wù)繁重。司法所除組織實施社區(qū)矯正外，還要參與民間糾紛的調(diào)解、提供法律服務(wù)及開展法律宣傳等活動。

(四)社區(qū)矯正的監(jiān)管不到位

據(jù)不完全統(tǒng)計，每年需要社區(qū)矯正的案件一直處于上升趨勢，大批罪犯將在監(jiān)外執(zhí)行，社區(qū)服刑人員越來越多，社區(qū)矯正監(jiān)督管理面臨重大挑戰(zhàn)。具體有以下幾個方面：第一，對社區(qū)服刑人員的幫教措施往往單一，矯正內(nèi)容因資金和人員有限等因素，多流于形式，尤其對未成年人實施社區(qū)矯正時的心理矯正、幫助其繼續(xù)上學(xué)以及就業(yè)不到位等問題，很容易導(dǎo)致一部分社區(qū)服刑人員再次走上犯罪道路。第二，人民檢察院的法律監(jiān)督職能有待強化。在實際監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)往往忽視了對社區(qū)矯正工作中不作為行為的監(jiān)督，對社區(qū)矯正各個執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督效果不明顯。第三，司法實踐中，對社區(qū)服刑人員的分類和處理辦法都是根據(jù)罪犯類型和刑期長短制定的，沒有針對性，類型化色彩濃重；也缺乏科學(xué)的對社區(qū)服刑人員進行風(fēng)險評估，沒有建立起結(jié)合其人身危險性、環(huán)境因素和社會其他可能性因素的詳細評估體系。

三、完善中國社區(qū)矯正工作的實踐途徑

針對社區(qū)矯正工作中存在的上述問題，要想構(gòu)建中國特色社區(qū)矯正體系，提升社區(qū)矯正的工作質(zhì)量，必須加強社區(qū)矯正的規(guī)范化建設(shè)，完善社區(qū)矯正管理體系。

(一)加強社區(qū)矯正工作的規(guī)范化建設(shè)

中國社區(qū)矯正的發(fā)展前景是樂觀的。自試點以來，相關(guān)部門出臺了一系列通知、暫行辦法和實施辦法等規(guī)范性法律文件，但始終沒有一部專門的法律指導(dǎo)開展社區(qū)矯正工作?！缎谭ㄐ拚?八)》和新《刑事訴訟法法》僅從宏觀上規(guī)定了依法適用社區(qū)矯正的對象，并沒有規(guī)定適用情形、程序以及社區(qū)服刑人員違反規(guī)定后的處理辦法。各地區(qū)的司法行政機關(guān)也只能根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定相應(yīng)的實施細則和管理辦法。地區(qū)的差異性導(dǎo)致處理結(jié)果的不同，造成刑罰執(zhí)行的不平等和不公正。為保證刑罰的公正和嚴(yán)肅，首先應(yīng)當(dāng)從法律制度建設(shè)上著手。

1.加快立法進程。從立法者的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)盡可能地重視社區(qū)矯正制度的完善，不能也不應(yīng)該將社區(qū)矯正制度規(guī)定得如此分散和粗糙，這勢必會造成執(zhí)行上的混亂。因此，制定一部符合中國國情的專門法律《社區(qū)矯正法》勢在必行。中國從2003年開始社區(qū)矯正的試點工作，至今已有13年了。在這13年中，各地方已經(jīng)積累了不少社區(qū)矯正工作的成功經(jīng)驗。應(yīng)該加快立法進程，在總結(jié)地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上深入討論和論證，及早制定出《社區(qū)矯正法》，明確社區(qū)矯正的執(zhí)行主體、適用對象、執(zhí)行程序、機構(gòu)設(shè)置和矯正措施等內(nèi)容。這不僅符合循序漸進的立法原則，還堅持了法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

2.明確執(zhí)法主體。以往的非監(jiān)禁刑都是由公安機關(guān)執(zhí)行，但往往流于形式，許多非監(jiān)禁犯處于脫管狀態(tài)。這主要因為公安機關(guān)任務(wù)繁重，擔(dān)負著國家公共安全的管理和保衛(wèi)，再將社區(qū)矯正交其執(zhí)行，實在困難。司法行政機關(guān)具有先天的部門優(yōu)勢，是公權(quán)力和群眾之間的樞紐站。本質(zhì)上，司法行政機關(guān)是具有刑罰執(zhí)行職能的，具備管理和矯正社區(qū)服刑人員的資源和經(jīng)驗，滿足矯正所需要的專業(yè)性和技術(shù)性要求，符合社區(qū)矯正執(zhí)行主體的基本條件。此外，司法行政機關(guān)要加強與公安機關(guān)、人民法院和人民檢察院的協(xié)同配合，在司法行政機關(guān)需要的時候，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助；法院是社區(qū)矯正的啟動機關(guān)，主要負責(zé)將生效的法律文書抄送到司法行政機關(guān)，責(zé)令社區(qū)服刑人員在規(guī)定時間到居住地的司法行政機關(guān)報到，接受社區(qū)矯正，由檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。

3.強化執(zhí)行監(jiān)督。人民檢察院作為監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)對社區(qū)矯正的適用、交付執(zhí)行、執(zhí)行變更、執(zhí)行終止以及矯正過程中不規(guī)范的執(zhí)法情形，及時提出糾正和整改建議，涉及違法犯罪的事宜依法查辦。人民檢察院應(yīng)當(dāng)將定期檢查與不定期抽查相結(jié)合，將監(jiān)督范圍提前到入矯前調(diào)查評估報告的監(jiān)督，減輕審判機關(guān)負擔(dān)，提高入矯成功率。對于矯正期限屆滿的社區(qū)服刑人員，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時監(jiān)督司法行政機關(guān)按時解矯。另外，下級社區(qū)矯正機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)受到上級社區(qū)矯正機構(gòu)的監(jiān)督和檢察，以促進社區(qū)矯正工作的規(guī)范化和統(tǒng)一化。

(二)完善社區(qū)矯正的管理體系

為提高社區(qū)矯正的管理水平和執(zhí)法效能，實現(xiàn)社區(qū)矯正目標(biāo)，可以從以下幾個方面著重完善相應(yīng)管理制度。

1.建立一支專業(yè)化的工作隊伍。優(yōu)化社區(qū)矯正隊伍結(jié)構(gòu)，就要突出其專業(yè)性，可以從機關(guān)體制內(nèi)抽調(diào)或遴選管理干部以及在社會上公開招聘專業(yè)人才。管理干部可以來自司法行政部門、法院和檢察院，他們具備基本的業(yè)務(wù)知識，工作經(jīng)驗豐富，組織性強，可以勝任社區(qū)矯正的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作。要重點吸收具有較高素質(zhì)和專業(yè)性知識的人才，委以社區(qū)矯正工作的重任，尤其選拔法學(xué)、心理學(xué)和社會學(xué)專業(yè)人才，要求具備相應(yīng)的學(xué)歷或者工作經(jīng)驗。要將社區(qū)矯正工作者的培訓(xùn)常態(tài)化，加強專業(yè)訓(xùn)練。

2.創(chuàng)新矯正措施與內(nèi)容?？茖W(xué)的矯正措施有助于實現(xiàn)社區(qū)矯正的目標(biāo)，創(chuàng)新矯正內(nèi)容是完善社會矯正工作的中心環(huán)節(jié)。第一，推動監(jiān)管技術(shù)科技化。依托建設(shè)信息基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)動態(tài)數(shù)據(jù)的共享，不僅可以促進司法行政機關(guān)與公檢法單位的合作，還可以杜絕社區(qū)服刑人員脫管漏管現(xiàn)象的發(fā)生。加大現(xiàn)代通訊技術(shù)的應(yīng)用，如利用GPS手機定位，一方面可以實現(xiàn)對社區(qū)服刑人員進行跟蹤，嚴(yán)禁其脫離指定區(qū)域，另一方面可以通過個別談話和心理輔導(dǎo)等方式保持與社區(qū)服刑人員的聯(lián)系。第二，推動教育形式的多樣化。社區(qū)矯正教育不僅要集體教育，更需要個別教育；不僅要分類教育，還要分階段教育。根據(jù)社區(qū)服刑人員風(fēng)險評估，提倡建立社區(qū)矯正個案研究，以一對一和面對面的方式交流，提高矯正措施的針對性[3]。分階段將教育矯正分為初始教育、常規(guī)教育和解矯前教育。剛?cè)氤C時，要接受初始教育，側(cè)重于遵紀(jì)守法教育；入矯后，當(dāng)社區(qū)服刑人員生活狀態(tài)和心理平穩(wěn)后，一方面接受例行的思想教育，另一方面加強知識教育與技能培訓(xùn)，輔之以心理輔導(dǎo)；解矯前，要對即將解矯的社區(qū)服刑人員進行自律意識教育和就業(yè)指導(dǎo)。

3.建立科學(xué)的社區(qū)矯正評估機制。為提高社區(qū)矯正工作的有效性，制定科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含以下3個評估環(huán)節(jié)：入矯時對社區(qū)服刑人員的基本情況建立評估、社區(qū)服刑人員危險評估以及社區(qū)矯正成效評估。對社區(qū)服刑人員入矯時基本情況的評估是通過建立量化指標(biāo)和評估情況，確定哪些方面需要加強和彌補，并通過評估予以預(yù)防和幫助，旨在全面掌握社區(qū)服刑人員的基本情況。對社區(qū)服刑人員危險性的評估，需要通過科學(xué)分級，確定不同危險等級，進而有針對性地制定不同力度的社區(qū)矯正措施和內(nèi)容。社區(qū)矯正成效評估是對社區(qū)服刑人員的不良心理和行為改善程度的評價活動，是評估社區(qū)矯正工作開展的核心。評估社區(qū)矯正效果，要設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的效果評估體系。矯正效果評估應(yīng)以社區(qū)服刑人員的自身情況的變化為內(nèi)容，主要包括守法狀況、心理狀態(tài)、道德素質(zhì)以及社會適應(yīng)能力。

社區(qū)矯正工作是目前非監(jiān)禁刑執(zhí)行的核心內(nèi)容，是民主與法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的必然要求，是社會文明進步的表現(xiàn)。從2003年試點至今，中國社區(qū)矯正工作在法律地位確認、組織機構(gòu)及隊伍建設(shè)、社會力量參與及相關(guān)理論研究方面都取得了長足進步，而且社區(qū)矯正過程中再犯罪率一直保持較低水平，這充分說明對于非監(jiān)禁犯實行社區(qū)矯正的科學(xué)性。盡管現(xiàn)階段中國社區(qū)矯正工作存在一些問題和不足，但隨著社區(qū)矯正工作的深入推進，社區(qū)矯正制度的理論研究和實務(wù)工作將不斷得到豐富和發(fā)展，這必將對社區(qū)矯正刑罰體系的建立形成積極的推動。

[1]吳宗憲.社區(qū)矯正比較研究(上)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

[2]翟中東.中國社區(qū)矯正立法模式的選擇[J].河北法學(xué)，2012，(4)：35-42.

[3]趙云霞，王梅霞.關(guān)于完善河北省社區(qū)矯正工作的對策[J].河北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013，(5)：119-122.

(責(zé)任編輯薛志清)

The Problems in and Improving Measures for the Community-based Correction in China

ZHENG Jun-fei,ZHANG Xiao-he,ZHANG Feng-chao

(Institute of Politics and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071000,China)

Based on the investigation and research into the community-based correction in the city of Baoding in Hebei province,the paper points out the problems in the community-based correction,namely the weakness of social basis,the imperfection of legislation,the lag of team construction,and the absence of supervision.Such improving measures are suggested as reinforcing the standardized construction of the community-based correction by means of speeding up the legislative process,identifying the main body of law enforcement and strengthening the executive supervision,and improving the management system by way of building a professional working team,innovating the measures and content of the correction and establishing scientific evaluation mechanisms.

the community-based correction;current situation;problem;improvement

2016-03-01

河北省研究生創(chuàng)新資助項目(S2015011)

鄭俊飛(1988-)，男，河北康保人，河北大學(xué)政法學(xué)院刑法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向為中國刑法。

F 29

A

2095-462X(2016)04-0086-04