惠獻(xiàn)波

(河南財(cái)政金融學(xué)院，河南 鄭州451464)

農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)路徑分析
——基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的思考

惠獻(xiàn)波

(河南財(cái)政金融學(xué)院，河南 鄭州451464)

農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)問題關(guān)系到農(nóng)民家庭的生產(chǎn)、生活等切身利益，它與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。在長(zhǎng)期的農(nóng)村土地交易、土地立法實(shí)踐過程中，美國(guó)形成了穩(wěn)定、可靠的農(nóng)村土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制，即價(jià)值層、機(jī)制制度層、機(jī)制實(shí)體層。筆者在系統(tǒng)分析美國(guó)“三層次”保護(hù)機(jī)制基本內(nèi)容、主要特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)存在的問題，提出了加強(qiáng)農(nóng)地及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)、完善農(nóng)村土地交易服務(wù)體系等政策建議。

農(nóng)地土地權(quán)益；“三層次”保護(hù)制度；美國(guó)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展與農(nóng)村土地問題能否得到妥善解決息息相關(guān)。然而，近些年來，我國(guó)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等進(jìn)程中，侵害、干涉農(nóng)村土地承包權(quán)益的案件頻頻發(fā)生，土地糾紛事件已成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定首要問題。為此，創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制、維護(hù)農(nóng)村土地權(quán)益勢(shì)在必行。在長(zhǎng)期的農(nóng)村土地交易、土地立法實(shí)踐過程，美國(guó)積累了獨(dú)具特色農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，形成了穩(wěn)定、可靠農(nóng)村土地權(quán)益“三層次”保護(hù)機(jī)制。它山之石，可以攻玉。筆者通過對(duì)美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益典型的“三層次”保護(hù)機(jī)制的基本內(nèi)容、主要特征的系統(tǒng)梳理，以期為我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制構(gòu)建提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)中存在的問題分析

1、農(nóng)民集體土地所有權(quán)具體歸屬不明確

農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，在我國(guó)重要法律中都有規(guī)定。然而，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實(shí)際上是不明晰的，村民委員會(huì)、村民小組是村民自治性組織，不是全體農(nóng)民以平等身份(地位)加入集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體(組織)，更不適合承擔(dān)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體的角色，也就是說，從本質(zhì)上來看，農(nóng)民集體所有是所有權(quán)主體缺位的一種所有制形式。大量的調(diào)查表明，目前多數(shù)農(nóng)民家庭對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的實(shí)際歸屬仍然模糊不清，有相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部、甚至一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為農(nóng)村土地是歸國(guó)家所有、土地想如何處置就如何處置。

2、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

目前，我國(guó)農(nóng)村土地征收過程實(shí)際就是一種征收方與被征收方二者進(jìn)行博弈的過程，在實(shí)踐中，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、特別是社會(huì)保障機(jī)制的二元體制的存在，對(duì)于中國(guó)農(nóng)民家庭而言，其承包農(nóng)村土地除了承擔(dān)家庭成員基本生活之外，還承載著巨大的社會(huì)保障功能，然而，對(duì)于這項(xiàng)基本權(quán)益，現(xiàn)行相關(guān)法律卻采取了回避的態(tài)度。比如，我國(guó)《土地管理法》第47條明文規(guī)定：征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)、家庭安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)用。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)與家庭安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只考慮了農(nóng)村土地的歷史產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)收益以及不降低“農(nóng)民家庭”的日常生活，根本沒有考慮農(nóng)村土地用途改變后，其經(jīng)濟(jì)收益的變化情況，更沒有全面考慮到農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民家庭發(fā)展與社會(huì)保障等權(quán)益，而僅把農(nóng)村土地“原用途”作為參照標(biāo)準(zhǔn)，即使是最高限額的“三十倍”也不能完全替代與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的社會(huì)保障權(quán)益[1]。這也是大多數(shù)被征收土地農(nóng)民家庭對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(數(shù)額)不滿意的重要根源之一。與此同時(shí)，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府部門未考慮物價(jià)上漲的因素，另外，有些地方以還普遍存在以土地作為招商引資的基本條件，以犧牲農(nóng)民的主要利益為代價(jià)等現(xiàn)象[2]。

3、農(nóng)民的參與權(quán)得不到充分保障

目前，在程序性方面我國(guó)法律、法規(guī)及相關(guān)政策存在一些缺陷是農(nóng)民土地權(quán)益受損失的一個(gè)重要根源。如在農(nóng)村土地征用方面，我國(guó)實(shí)施了“兩公告”制度，即征收農(nóng)村土地方案的公告、擬定補(bǔ)償安置方案的公告。此制度旨在通過規(guī)范的程序性設(shè)計(jì)使征收農(nóng)村土地工作變成“陽光工程”，以避免不公平的暗箱操作等現(xiàn)象發(fā)生。然而，在這種程序的設(shè)計(jì)中，無論是公益性用地還是商業(yè)性用地，征收土地都是政府性行為，農(nóng)民完全處于被動(dòng)地位，農(nóng)民家庭不能直接與建設(shè)用地方以市場(chǎng)方式進(jìn)行直接對(duì)話、協(xié)商，也不能行使知情權(quán)和參與權(quán)，更不可能對(duì)征收土地行為是否合法提出質(zhì)疑[3]。因此，個(gè)別地方政府就會(huì)在征收土地的基本用途、土地價(jià)值的評(píng)估、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行暗箱操作，從中獲取高額利潤(rùn)。

4、農(nóng)業(yè)土地加速流失、農(nóng)民土地權(quán)益受損

在實(shí)踐中，出于政績(jī)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，有些地方政府將農(nóng)村土地作為斂財(cái)、尋租的重要道具，將集體土地以較低價(jià)格征用之后，再以高價(jià)向開發(fā)商出讓，從中賺取巨大的級(jí)差地租，土地日益成為地方政府部門財(cái)力增長(zhǎng)的十分重要、最便利的渠道[4]。比如，有些地方政府違規(guī)設(shè)置各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等大、中型項(xiàng)目，非法征(占)用、圈占農(nóng)業(yè)土地。在經(jīng)濟(jì)利益面前，政府部門迷失了自己，發(fā)生了嚴(yán)重的角色錯(cuò)位[5]。

二、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度分析

1、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度價(jià)值層

美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度價(jià)值層面是指在長(zhǎng)期的農(nóng)村土地交易(流轉(zhuǎn))過程中，自發(fā)形成的并被用于指導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)相關(guān)活動(dòng)的一攬子價(jià)值觀念的總稱。地下權(quán)利、地上權(quán)利、土地空間權(quán)利構(gòu)成了美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益研究的核心內(nèi)容，這三部分權(quán)益可以被獨(dú)立有償轉(zhuǎn)讓。公元1784年，美國(guó)頒布了《西部土地法令》，根據(jù)該法令明文規(guī)定，美國(guó)西部土地被劃分若干個(gè)相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域，同時(shí)還賦予了廣大移民最基本、最完整的土地生存權(quán)利及土地發(fā)展權(quán)利。1787年，《西北法令》明確規(guī)定，從法律角度賦予美國(guó)廣大人民的最基本土地權(quán)益。另外，在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)價(jià)值層方面的解釋多散見于美國(guó)大量的、日常農(nóng)村土地權(quán)益侵害的判例之中，在長(zhǎng)期的農(nóng)村土地權(quán)益侵害案件審理過程中，逐漸形成了獨(dú)具特色的美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)核心層面——價(jià)值層，主要包括農(nóng)村土地法治化與土地交易(流轉(zhuǎn))市場(chǎng)化、農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的組織化與社區(qū)化、農(nóng)村土地征收、流轉(zhuǎn)(交易)安全化與效率化、農(nóng)村土地生存權(quán)及土地發(fā)展權(quán)等。

農(nóng)村土地交易管理法治化與交易(流轉(zhuǎn))市場(chǎng)化是美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度中核心方式之一，其基本上繼續(xù)使用英國(guó)的農(nóng)村土地法律體系，其主要包括與農(nóng)村土地占有相關(guān)系列權(quán)益、與農(nóng)村土地非法占有相關(guān)的系列權(quán)益，此兩方面制度形成了美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)的重要制度屏障。在土地征收和流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村土地征收、交易(流轉(zhuǎn))市場(chǎng)化模式從管理制度上保障了美國(guó)廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)可以順利獲得與市場(chǎng)規(guī)律相匹配的經(jīng)濟(jì)(賠)補(bǔ)償，確保了農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)的經(jīng)濟(jì)利益的可得性。組織化與社區(qū)化是美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)制度的基礎(chǔ)性方式，土地管理組織化、社區(qū)化運(yùn)作方式客觀上使得美國(guó)眾多的農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)走向了聯(lián)合，集中所有力量來捍衛(wèi)土地權(quán)益。其中，涉農(nóng)性質(zhì)正式組織(協(xié)會(huì))、非正式組織在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)方面發(fā)揮了核心、關(guān)鍵性作用。農(nóng)村土地交易安全化、效率化是美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度所追求的終極性目標(biāo)，在美國(guó)農(nóng)村土地征收、交易(流轉(zhuǎn))實(shí)踐過程中，效率、安全兼顧是所有農(nóng)村土地交易(流轉(zhuǎn))活動(dòng)的總方針[6]。平等統(tǒng)一土地生存權(quán)、土地發(fā)展權(quán)是美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)(保障)運(yùn)作流程的核心組成部分，在實(shí)踐中，不僅要保護(hù)(保障)廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)最基本的農(nóng)村土地生存權(quán)，更重要的還要保護(hù)(保障)生存權(quán)的延伸權(quán)利，即農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)的土地發(fā)展權(quán)。

2、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度層

(1)清晰的產(chǎn)權(quán)制度、土地征收目的的公共性

清晰、明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是美國(guó)獨(dú)具特色土地財(cái)產(chǎn)保護(hù)(保障)制度層次的核心內(nèi)容之一，清晰、明確的土地產(chǎn)權(quán)不僅提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)(交易)、征收效率，還大幅度減少了與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)(交易)、征收業(yè)務(wù)相關(guān)的交易費(fèi)用(成本)，提升了美國(guó)農(nóng)村土地資源的配置效率[7]。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)均擁有清晰、明確的土地產(chǎn)權(quán)，為此，私有土地被侵害、土地糾紛(矛盾)等事件在美國(guó)罕有發(fā)生。在土地流轉(zhuǎn)(交易)過程中，清晰的產(chǎn)權(quán)制度不僅使廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)找到維護(hù)土地權(quán)(利)益的法律與制度依據(jù)，還大幅度降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)(交易)過程中的權(quán)利侵害、產(chǎn)權(quán)糾紛等事件的發(fā)生概率。

美國(guó)土地保護(hù)制度清晰表明了農(nóng)村土地被征收時(shí)的“公共利益”范疇，強(qiáng)有力地阻止了多元利益主體間的相互博弈。美國(guó)土地法律法規(guī)明確指出，只有基于公共性質(zhì)用途、追求公共利益為目的農(nóng)村土地征收才是合法的，嚴(yán)格禁止一切非公共性質(zhì)土地征收行為發(fā)生，此法律規(guī)定有效地阻止了農(nóng)村土地被非法征收行為的發(fā)生，同時(shí)還大量減少了由于追求私人(個(gè)人)經(jīng)濟(jì)利益而發(fā)生的土地征收行為的發(fā)生概率，切實(shí)保障了廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)農(nóng)村土地權(quán)益。

從二十世紀(jì)30年代開始，美國(guó)政府逐漸擴(kuò)大了農(nóng)村土地用于公共利益領(lǐng)域的范疇，并將此領(lǐng)域明確界定為“公共福利”，與此同時(shí)，美國(guó)法律還準(zhǔn)許相關(guān)部門依照法定程序(流程)征收個(gè)人(私人)財(cái)產(chǎn)，然而，美國(guó)私人土地征地范疇被十分嚴(yán)格地限定至“公共用途”范疇，真正做到對(duì)私人的土地所有權(quán)的強(qiáng)有力維護(hù)。

(2)嚴(yán)格的土地分區(qū)、征收程序的法制性

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地交易(流轉(zhuǎn))業(yè)務(wù)的健康、有序開展，從切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)土地權(quán)益的角度出發(fā)，美國(guó)政府部門實(shí)施了與農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)相關(guān)的一系列征購(gòu)制度。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與征購(gòu)是美國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度的核心內(nèi)容。在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移框架下，美國(guó)政府組織將農(nóng)村土地分為發(fā)展權(quán)發(fā)送、發(fā)展權(quán)接受兩個(gè)區(qū)域，其中，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)域的核心任務(wù)就是接受來自發(fā)送區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)。在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)方式下，為切實(shí)保護(hù)稀缺性土地資源，美國(guó)政府部門出巨資對(duì)土地私有主體的發(fā)展權(quán)進(jìn)行購(gòu)買[8]。

《美國(guó)聯(lián)邦憲法》明文指出，只有通過公正、公平、透明的法定程序，農(nóng)村土地才可以進(jìn)入相關(guān)征收流程。首先，政府部門將總的用地需求進(jìn)行張貼、公示，如果少數(shù)農(nóng)村土地所有主體由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等原因沒能達(dá)成協(xié)議，美國(guó)政府部門就會(huì)擇機(jī)召開專題聽證會(huì)議，以征求來自各方利益相關(guān)主體的建議，以便進(jìn)一步完善土地征收方案。然后，在征得農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)等土地所有主體同意之后，美國(guó)政府部門則指定的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)抽調(diào)專門人員來對(duì)土地展開實(shí)地調(diào)查及后續(xù)的補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估工作，然后將征地實(shí)施方案直接遞呈給執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)等土地所有主體對(duì)補(bǔ)償價(jià)格不滿意，就可以派出代表與征收土地的政府組織開展第二次談判，假若農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)等土地所有主體與政府就征地問題仍然不能達(dá)成協(xié)議，政府部門及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)則會(huì)實(shí)行強(qiáng)制性征收，由此可知，規(guī)范、有序、合法、公平的土地征收程序?yàn)榫S護(hù)美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益提供了強(qiáng)有力的制度保障。

(3)發(fā)達(dá)的媒介服務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化

美國(guó)設(shè)置了專業(yè)性的特殊法人機(jī)構(gòu)，由其來對(duì)農(nóng)村土地交易、流轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)提供媒介服務(wù)，具體負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地交易(流轉(zhuǎn))事務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、管理，提供融資、承租及出租等系列化服務(wù)，為廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)取得農(nóng)村土地及開發(fā)土地融資提供各種便利服務(wù)。美國(guó)農(nóng)村土地服務(wù)中介在全面推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)(交易)順利開展方面起到了巨大的作用，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地征收、交易(流轉(zhuǎn))等系列業(yè)務(wù)的健康、有序開展，充分滿足了大批量農(nóng)村土地交易需求，為切實(shí)保障(保護(hù))美國(guó)廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)的土地權(quán)益提供了良好的平臺(tái)服務(wù)。

根據(jù)《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法》明文規(guī)定，美國(guó)農(nóng)村土地征收具體補(bǔ)償水平(標(biāo)準(zhǔn))由市場(chǎng)供需關(guān)系決定。與此同時(shí)，在制訂農(nóng)村土地征收補(bǔ)償(賠償)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府部門不僅僅考慮了被征農(nóng)村土地現(xiàn)有價(jià)值，還將被征農(nóng)村土地未來的價(jià)值考慮在內(nèi)，即農(nóng)村土地未來增值收益。

3、美國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)制度實(shí)體層

(1)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的基層維度

為了更好地維護(hù)(保障)農(nóng)村土地權(quán)益，美國(guó)各級(jí)農(nóng)村管理部門通常會(huì)邀請(qǐng)土地管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、戰(zhàn)略與長(zhǎng)期規(guī)劃部門等多方土地管理主體，就農(nóng)村土地的綜合利用、長(zhǎng)期規(guī)劃等問題廣泛征求意見，以盡最大努力照顧到眾多相關(guān)土地所有主體的利益訴求。另一方面，廣大村民之間相互監(jiān)督活動(dòng)，更有利于進(jìn)一步規(guī)范、約束農(nóng)村土地合理開發(fā)及有序流轉(zhuǎn)(交易)，有效地防止農(nóng)地所有主體任意、無節(jié)制地破壞土地。與此同時(shí)，村民還推選出了一定數(shù)量代表，由其代表自己與其他土地主體開展權(quán)益博弈，有效防止了侵害廣大村民土地權(quán)益事件的頻繁發(fā)生。農(nóng)民社區(qū)作在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面充分發(fā)揮了媒介核心作用，有力地維護(hù)了農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)戶)等土地所有權(quán)主體土地權(quán)益。

(2)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的農(nóng)場(chǎng)維度

美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局是農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)在自愿的基礎(chǔ)上自發(fā)形成的、非政府性質(zhì)的組織(協(xié)會(huì))，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局設(shè)立初衷就是全面加強(qiáng)廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)彼此之間的聯(lián)合，以達(dá)到集中優(yōu)勢(shì)力量表達(dá)其土地利益訴求之效果。另外，在制訂涉及全體農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)戶)等土地所有權(quán)主體切身經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)法令時(shí)，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局通常會(huì)及時(shí)組織大規(guī)模的游說團(tuán)隊(duì)，向由農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)戶)等土地所有權(quán)主體選出的議員施加巨大壓力，從而達(dá)到某一特定法案(令)能否表決通過的最終目標(biāo)。

總之，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局其作用可歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：一是協(xié)助廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)等土地所有權(quán)主體向美國(guó)政府部門及時(shí)傳達(dá)了土地利益方面相關(guān)訴求、傳遞了心聲；二是有力地維護(hù)了廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)等土地所有權(quán)主體的切身經(jīng)濟(jì)利益。

(3)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)的政府維度

農(nóng)村土地私有制并不是意味著廣大農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的、完整的所有權(quán)，也就是說，美國(guó)聯(lián)邦政府部門、州政府部門對(duì)農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)土地仍然保留有一定比重權(quán)利，如農(nóng)村土地征收權(quán)、農(nóng)村土地管理權(quán)、農(nóng)村土地規(guī)劃?rùn)?quán)、農(nóng)村土地稅收權(quán)等。美國(guó)聯(lián)邦政府部門、州政府部門征收完私有主體的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)之后，這塊被征土地只允許在其原來用途范疇內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得擅自改變其經(jīng)營(yíng)范圍。即政府部門通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方式，彌補(bǔ)限制性開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而給農(nóng)場(chǎng)主(農(nóng)民)帶來的經(jīng)濟(jì)損失，從而達(dá)到對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)范疇進(jìn)行嚴(yán)格管制的最終目標(biāo)。

三、美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度對(duì)我國(guó)的啟示

從某種意義上來講，美國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)機(jī)制對(duì)于城鄉(xiāng)一體化大背景之下，我國(guó)農(nóng)村土地管理制度的構(gòu)建具有重要借鑒價(jià)值，在農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)給我們提供了以下四方面啟示：

1、始終把維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益為工作重心

一是強(qiáng)化農(nóng)村土地權(quán)益的保護(hù)理念。在推進(jìn)全國(guó)城鄉(xiāng)一體化、全面建設(shè)小康社會(huì)的大背景下，要把維護(hù)農(nóng)民承包土地的權(quán)利，保障農(nóng)民土地權(quán)益的責(zé)任放在所有工作首位[9]。堅(jiān)決拋棄那些依靠圈占大量農(nóng)村土地、剝奪農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果、犧牲耕地等稀缺性資源搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)狹隘思想，要全面樹立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村一體化科學(xué)發(fā)展理念[10]。二是加大農(nóng)村土地征收制度改革力度。動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償(賠償)標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)民家庭中經(jīng)濟(jì)收益的分配比重。與此同時(shí)，加大侵犯(害)農(nóng)民權(quán)益事件的問責(zé)力度，最大可能地減少侵犯(害)農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定[11]。

2、加強(qiáng)農(nóng)地及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)

加快《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等與相關(guān)法律的修訂、完善進(jìn)程，徹底扭轉(zhuǎn)我國(guó)農(nóng)業(yè)土地相關(guān)法規(guī)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐需求的不利局面，為構(gòu)建新型的農(nóng)村土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，妥善處理好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者間關(guān)系提供良好的法律環(huán)境。

3、完善農(nóng)村土地交易服務(wù)體系

首先，健全農(nóng)村土地征收、交易(流轉(zhuǎn))服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)為農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)及土地流轉(zhuǎn)(交易)提供信息收集、業(yè)務(wù)登記、流程監(jiān)管等服務(wù)。其次，建立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供土地價(jià)評(píng)估、增值保值等系列化服務(wù)[12]。最后，積極培育農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)(組織)，把大量的分散、不集中的農(nóng)戶聯(lián)合在一起，以強(qiáng)化各級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶家庭間的之間的互動(dòng)交流，以便形成良好的農(nóng)村土地利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制[13]。

4、完善農(nóng)村土地的管理制度

進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)用地占補(bǔ)平衡的基本原則，嚴(yán)格節(jié)約用地機(jī)制，進(jìn)一步提升我國(guó)農(nóng)村土地利用效率[14]，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而對(duì)農(nóng)村土地等稀缺性資源的過度浪費(fèi)與消耗[15]。

5、積極為失地農(nóng)民提供法律援助

作為新形勢(shì)下的弱勢(shì)群體，當(dāng)失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，往往由于他們?nèi)狈ο嚓P(guān)法律知識(shí)與足夠的支付能力，而使我國(guó)憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的基本原則在失地農(nóng)民身上無法得到很好的體現(xiàn)，由此給社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大隱患[16]。因此，各級(jí)政府組織應(yīng)積極為失地農(nóng)民提供多種方式、多種類型的法律援助，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民合法權(quán)益[17]。

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(編輯：周亮；校對(duì)：余華)

Analysis on Rural Land Rights Protection Path——Based on the Experience of the United States

HUI Xian-bo

(HenanInstituteofFinance，ZhengzhouHenan451464)

The problems about rights protection on rural land which closely related to the production， living and other vital interests of farmers and the economic development of a country. In the long-term practice process of the rural land transaction， the United States has formed a stable， reliable， rural land rights and interests’ protection mechanism of the "three levels" namely value layer， system layer， the mechanism， physical layer. Based on the problems existing in our country， this paper makes a statistical analysis on the basic content and main characteristics of the system. Finally， this paper puts forward some proposals， such as strengthening agricultural land and farmers' rights protection legal system construction and perfecting rural land transaction service system.

agricultural land rights; "Three level" protection system; America

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.06.007

2016-10-07 基金項(xiàng)目：河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款推廣研究:供需、績(jī)效及帕累托改進(jìn)”(項(xiàng)目編號(hào)：17A790006)，河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款跟蹤研究”(項(xiàng)目編號(hào)：SKL-2016-3198)

惠獻(xiàn)波(1975-)，男，河南濮陽人，河南財(cái)政金融學(xué)院講師，博士，研究方向：農(nóng)村金融

D922.3

A

2095-1361(2016)06-0049-06