莫韻莎
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院,上海 200030)
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我國信用信息數(shù)據(jù)共享的法律機(jī)制建設(shè)
——以理論分析和國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為路徑
莫韻莎
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院,上海 200030)
征信活動(dòng),涉及數(shù)據(jù)的征集、處理和使用,而數(shù)據(jù)的全面性決定了征信報(bào)告的權(quán)威性。經(jīng)我國政府多年推動(dòng),現(xiàn)已逐漸形成覆蓋面較全的公共信用信息數(shù)據(jù)庫和金融信用信息數(shù)據(jù)庫。然而,近年來,基于信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重,我國征信行業(yè)面臨著難以深化發(fā)展的困境,而數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善則是困境產(chǎn)生的重要原因。從征信活動(dòng)參與者間關(guān)系的角度切入,可明晰數(shù)據(jù)共享參與者面臨的具體難題,一方面是商談機(jī)制的缺失,另一方面是保護(hù)機(jī)制的缺位,必須結(jié)合理論分析和總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn),建立適合我國國情的商談機(jī)制以及數(shù)據(jù)主體保護(hù)機(jī)制。
征信活動(dòng);數(shù)據(jù)共享;商談機(jī)制;權(quán)利救濟(jì)
我國傳統(tǒng)的征信行業(yè)主要依賴于公共信用信息數(shù)據(jù)庫和金融信用信息數(shù)據(jù)庫。公共信用信息數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)來源于政府部門在履行職權(quán)過程中采集的與企業(yè)或個(gè)人相關(guān)的信息,金融信用信息數(shù)據(jù)庫主要征集信貸信息以及與信貸相關(guān)的金融信息。上述兩個(gè)數(shù)據(jù)庫都是依靠政府公權(quán)力建立而成的,因此在數(shù)據(jù)覆蓋面上較我國其他的數(shù)據(jù)庫要全面,但目前數(shù)據(jù)庫間數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀較為堪憂。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國辦發(fā)[2015]51號)規(guī)定,在2016年12月底前完成地方、部門和行業(yè)信息共享系統(tǒng)建設(shè);根據(jù)中國人民銀行的處理方式,金融信用信息數(shù)據(jù)庫僅面向金融機(jī)構(gòu)、小貸公司等金融類企業(yè)開放①參見中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)《融資性擔(dān)保公司接入征信系統(tǒng)管理暫行規(guī)定》的通知(銀發(fā)[2010]365號)、《中國人民銀行辦公廳關(guān)于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關(guān)管理工作的通知》(銀辦發(fā)[2011]1號)。??梢姡鲜鰯?shù)據(jù)庫都在強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫的縱向共享或系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享,至于數(shù)據(jù)庫之間的數(shù)據(jù)共享,尚未有明確的法律定論。
結(jié)合人民銀行征信中心提供的信用報(bào)告樣本以及通過合法途徑取得的信用信息報(bào)告,人民銀行征信中心提供的信用信息報(bào)告除了提供一般的重大資產(chǎn)信息和信貸信息外,還有強(qiáng)制執(zhí)行記錄等。然而,雖已有數(shù)據(jù)庫間數(shù)據(jù)交叉共享的跡象,但共享程度依然偏低:如欠稅記錄,目前僅有部分地區(qū)開始共享,為數(shù)不多;又如行政記錄,要實(shí)現(xiàn)全面共享的難度非常大;至于日常記錄(包括逃票記錄、電信欠費(fèi)記錄等)至今尚未開始共享。
(一)數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的理論探析
基于對征信報(bào)告公正性的依賴,征信機(jī)構(gòu)一般都是數(shù)據(jù)提供者以外的第三方機(jī)構(gòu);又基于對數(shù)據(jù)處理權(quán)威性的依賴以及信譽(yù)的累積,征信行業(yè)具很強(qiáng)的自然壟斷性[1]。所以,在理論上,數(shù)據(jù)提供者與征信機(jī)構(gòu)之間應(yīng)是多對一的關(guān)系。
數(shù)據(jù)提供者之間,應(yīng)是相輔相成的關(guān)系。數(shù)據(jù)提供者難以產(chǎn)生其所需的全部信用信息數(shù)據(jù);信用信息數(shù)據(jù)具有不可取代性,數(shù)據(jù)提供者難以估計(jì)及控制其他數(shù)據(jù)提供者所持?jǐn)?shù)據(jù),因此,數(shù)據(jù)提供者組成一幅“拼圖”,只有把拼圖結(jié)合起來,方能發(fā)揮大數(shù)據(jù)的效益。
經(jīng)過長時(shí)間博弈,數(shù)據(jù)共享參與者的關(guān)系會逐步演變成扁平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)環(huán)境下,數(shù)據(jù)的輸入和數(shù)據(jù)結(jié)果的輸出會逐漸形成正比,這種均衡的狀態(tài)則是發(fā)揮出征信行業(yè)應(yīng)有效率的前提。而這一扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的征信業(yè)結(jié)構(gòu)如何維系,成為影響征信行業(yè)深化發(fā)展的關(guān)鍵。
(二)數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的法律平衡點(diǎn)
縱觀各國或地區(qū)的征信行業(yè),數(shù)據(jù)共享參與者關(guān)系網(wǎng)的法律平衡點(diǎn)多種多樣,如法律義務(wù)、行業(yè)規(guī)則、市場交易;而征信業(yè)越是市場化發(fā)展的國家,行業(yè)結(jié)構(gòu)越接近扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu);越扁平化發(fā)展,法律強(qiáng)制性規(guī)則越少。
德國的私法主體主要是商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu),這些金融機(jī)構(gòu)最主要的數(shù)據(jù)輸送途徑是信貸信用保護(hù)協(xié)會,協(xié)會會員將各自收集的信用信息數(shù)據(jù)輸送到協(xié)會,協(xié)會僅向成員提供其需要查詢的數(shù)據(jù)。
美國幾乎沒有直接規(guī)范工商市場信用銷售和工商企業(yè)資信調(diào)查的法律,征信機(jī)構(gòu)一般通過自愿簽訂協(xié)議的方式與信息提供者保持穩(wěn)定的數(shù)據(jù)輸送紐帶。在契約關(guān)系中,交易雙方是平等互利的,同時(shí)與其他數(shù)據(jù)提供者有著千絲萬縷的聯(lián)系。
歐盟成員國消費(fèi)者信用信息數(shù)據(jù)跨境共享模式以及歐盟與美國達(dá)成的信貸信息數(shù)據(jù)共享模式在確立過程中都需處理相關(guān)主體的利益平衡問題。從法律文件看,上述二者①See Regulation (EC) No 45/2001, Official Journal L008, 12/01/2001. Also see Directive 95/46/EC, Official Journal L281, 23/11/1995. Also see Implementing regulation (EU) 2015/2447, Official Journal L343/558, 29/12/2015。都秉承著一個(gè)基本的原則——互惠原則,并將該原則滲透到磋商、博弈、共享的方方面面。
德、美、歐盟等國家和地區(qū)是征信行業(yè)高度市場化發(fā)展的代表,行業(yè)規(guī)則、市場公平交易等平等自愿的契約關(guān)系成為征信行業(yè)運(yùn)作的基礎(chǔ),而互惠原則則是一項(xiàng)重要的契約精神。
(三)我國征信行業(yè)改革的必要前提——商談機(jī)制的建立
解決我國征信行業(yè)中信用信息數(shù)據(jù)共享難題,可以采用多種方法?;谖覈餍判袠I(yè)的發(fā)展歷史,可設(shè)想將信用信息數(shù)據(jù)變成一項(xiàng)公共資源,免費(fèi)提供給監(jiān)管主體和市場主體使用。這一做法與法國征信行業(yè)相似,即抽離征信行業(yè)的營利性,削弱征信行業(yè)的壟斷性。但這一設(shè)想不一定適合我國:一方面我國市場經(jīng)濟(jì)的成分越來越多元化,若將信用信息數(shù)據(jù)作為公共資源,那么資源的利用需要由公權(quán)機(jī)關(guān)調(diào)配,信用信息數(shù)據(jù)的使用效率有被降低的風(fēng)險(xiǎn);另一方面是市場的公平性,公共資源的分配很容易將征信行業(yè)的自然壟斷轉(zhuǎn)變成行政壟斷,其結(jié)果將與我國征信行業(yè)的現(xiàn)狀并無本質(zhì)區(qū)別。
要推動(dòng)征信行業(yè)市場化發(fā)展,以市場手段促進(jìn)信用信息數(shù)據(jù)共享,面臨的任務(wù)依然艱巨。首先,缺乏數(shù)據(jù)共享意識。《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》規(guī)定商業(yè)銀行僅有向中國人民銀行報(bào)送個(gè)人信用信息的強(qiáng)制性義務(wù);其他敏感數(shù)據(jù)也不能隨意轉(zhuǎn)讓。法律和規(guī)則賦予的資源壟斷以及行業(yè)屬性之自然壟斷助長了征信行業(yè)中“官本位”思想,控制核心數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)庫的部門、企業(yè)坐享著征信行業(yè)的豐厚利潤并拒絕合作競爭,孤立割裂了我國信用數(shù)據(jù),引致我國的市場經(jīng)濟(jì)面臨著大量信用違約的困境,并擠兌我國金融改革、市場改革的空間。其次,缺乏商談的平臺。從“長三角區(qū)域信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)”項(xiàng)目②該項(xiàng)目由上海市征信辦、江蘇省信用辦、浙江省信用辦、安徽省信用辦負(fù)責(zé)人、上海市信用研究會負(fù)責(zé)人共同組織推動(dòng),目的在于探尋公共信用信息數(shù)據(jù)跨地區(qū)共享并建立三省一市聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制的路徑。調(diào)研情況來看,雖然“三省一市”政府均已出臺明確的規(guī)定要求政府部門承擔(dān)提供相關(guān)數(shù)據(jù)的義務(wù),但數(shù)據(jù)共享效果平平,核心原因正是商談平臺的缺位。要改變這一現(xiàn)狀,必須從根源入手:
第一,在源頭上為商談機(jī)制的建立提供法律依據(jù),明確信用信息數(shù)據(jù)共享的宗旨不但是維護(hù)金融穩(wěn)定,更是為市場經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。我國征信行業(yè)在未來一段時(shí)間內(nèi)都會被公共機(jī)構(gòu)壟斷,而壟斷將會進(jìn)一步鞏固行業(yè)中的“官本位”思想,而在這一思想的影響下,數(shù)據(jù)共享參與者的談判地位是不平等的;唯有強(qiáng)調(diào)征信行業(yè)的市場服務(wù)性,才能將數(shù)據(jù)共享參與者拉回到較平等的市場環(huán)境中。
第二,為數(shù)據(jù)共享參與者提供磋商的平臺。在法律上,除非是必要的信用信息數(shù)據(jù),否則不應(yīng)隨意將信用信息數(shù)據(jù)輸送義務(wù)強(qiáng)加到信用信息數(shù)據(jù)提供者身上;另外,在信用信息數(shù)據(jù)共享途徑選擇的問題上,同樣不應(yīng)由法律規(guī)定,這些空白的地方均應(yīng)由數(shù)據(jù)共享參與者自行磋商確定。雖然磋商的內(nèi)容不應(yīng)加以限制,但是磋商的界限則必須由法律法規(guī)劃定。我國對個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密等基本權(quán)利劃分不明確,不適宜采用美國的數(shù)據(jù)交易模式,而應(yīng)采用作出例外規(guī)定的有限開放模式。
第三,確立互惠互利原則。信用信息數(shù)據(jù)是征信主體的核心競爭力,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享不能完全依靠強(qiáng)制力。以互惠互利為基本原則,在此原則上確定雙方進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時(shí)各自的權(quán)利義務(wù),是全球征信行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國征信機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)提供者間缺乏溝通機(jī)制和合作意識,已嚴(yán)重阻礙數(shù)據(jù)共享。因此,在立法上確立互惠互利原則,以此原則為磋商平臺建設(shè)的平衡點(diǎn),才能促使信用信息網(wǎng)趨向扁平化發(fā)展。
(一)數(shù)據(jù)主體對信用數(shù)據(jù)的控制權(quán)
隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,數(shù)據(jù)傳輸速度加快,數(shù)據(jù)主體對自身信用信息數(shù)據(jù)的控制能力被削弱;且數(shù)據(jù)主體無法直接參與信用信息數(shù)據(jù)共享博弈,如何保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)益成為一大問題。
德國《聯(lián)邦個(gè)人資料保護(hù)法案》規(guī)定了直接原則③直接原則,即個(gè)人資料的收集,原則上應(yīng)該直接向本人收集。的例外情況,即向私法主體輸送數(shù)據(jù)時(shí),必須告知數(shù)據(jù)主體對其數(shù)據(jù)的輸送。無論公共機(jī)構(gòu)還是私法主體,都需要提供與其有關(guān)的存儲信息,包括出處④參見《德國聯(lián)邦個(gè)人資料保護(hù)法案》第三部分第二章第33條第(1)款、第二部分第一章第19條第(1)款、第三部分第二章第34條第(1)款。。
美國的《格雷姆-里奇-比利雷法案》(Gramm-Leach-Bliley Act)規(guī)定,如果金融機(jī)構(gòu)擬定與超出消費(fèi)者已被告知的共享對象范圍的第三方共享信用信息,需要告知消費(fèi)者有退出的權(quán)利,如果消費(fèi)者在收到告知書之日起30天內(nèi)沒有表示不同意共享,金融機(jī)構(gòu)才可以將信用數(shù)據(jù)與第三方進(jìn)行共享①See How To Comply with the Privicy of Consumer Financial Information Rule of the Gramm-Leach-Bliley Act, A Guide for Small Business from the Federal Trade Commision, July 2002。。
征信行業(yè)市場化發(fā)展程度越高,數(shù)據(jù)主體對數(shù)據(jù)控制權(quán)越大,這一做法在各國征信市場上得到印證。我國的征信行業(yè)已經(jīng)不再局限于公共管理,隨著市場化發(fā)展和數(shù)據(jù)主體權(quán)利意識不斷加強(qiáng),數(shù)據(jù)主體控制權(quán)保護(hù)的法律意義也應(yīng)隨之得到明晰??墒?,我國法律規(guī)則中規(guī)定的數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)路徑過于單一,無法體現(xiàn)數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)控制權(quán)。結(jié)合國內(nèi)外實(shí)踐,可在以下方面取長補(bǔ)短:
授信機(jī)構(gòu)或其他數(shù)據(jù)提供者向數(shù)據(jù)主體征集信用數(shù)據(jù)時(shí),應(yīng)明確告知數(shù)據(jù)主體被征集的信用數(shù)據(jù)以及其擬定共享數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu),并告知數(shù)據(jù)主體有不進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的權(quán)利;
數(shù)據(jù)共享的最終結(jié)果超過數(shù)據(jù)主體已被告知的預(yù)計(jì)共享范圍的,相關(guān)主體一方面應(yīng)將共享決定通過網(wǎng)站等形式進(jìn)行公告,并明確列名數(shù)據(jù)共享者的詳細(xì)名單,另一方面,將數(shù)據(jù)共享的最終結(jié)果與數(shù)據(jù)提供者預(yù)測的共享范圍進(jìn)行比對②數(shù)據(jù)共享范圍的對比,不僅需要征信機(jī)構(gòu)的透明化處理,也強(qiáng)調(diào)對共享范圍的科學(xué)理解。,若超過范圍則需通知數(shù)據(jù)主體,告知數(shù)據(jù)主體有退出的權(quán)利,上述所涉及的任何結(jié)果以及決定都應(yīng)以書面形式記錄;
信用報(bào)告設(shè)計(jì)應(yīng)有層次性,既要有信用數(shù)據(jù)和信用數(shù)據(jù)的出處,也要有信用報(bào)告形成的授權(quán)資料,當(dāng)數(shù)據(jù)主體申請本人信用報(bào)告時(shí),相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將授權(quán)資料與數(shù)據(jù)報(bào)告一并提供給數(shù)據(jù)主體。
通過給予數(shù)據(jù)主體二次退出權(quán)以及全面的知情權(quán),鼓勵(lì)數(shù)據(jù)主體充分參與數(shù)據(jù)征集、處理和使用過程,與已出現(xiàn)初步行業(yè)壟斷征信機(jī)構(gòu)抗衡,以減少我國隱私權(quán)法等重要法律法規(guī)缺失對數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)造成的損害。
(二)數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)的控制權(quán)的救濟(jì)
上述的法律保護(hù)措施是否足以保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)益?信用信息數(shù)據(jù),產(chǎn)于數(shù)據(jù)主體、作用于數(shù)據(jù)主體,數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)具有天然的主導(dǎo)權(quán),而數(shù)據(jù)的輸送與共享,是數(shù)據(jù)主體讓渡一定數(shù)據(jù)控制權(quán)的結(jié)果,故數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)始終要落腳于“主導(dǎo)權(quán)”上。
《美國公平信用報(bào)告法》明確保護(hù)消費(fèi)者隱私權(quán),并要求消費(fèi)者信用報(bào)告機(jī)構(gòu)尊重消費(fèi)者的隱私權(quán);德國出臺的《德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》則主要將個(gè)人數(shù)據(jù)作為個(gè)人信息權(quán)來保護(hù)[2]。深究兩國對隱私權(quán)的憲法性理解差異,二者對數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)控制權(quán)的保護(hù)路徑雖有差異,但存在憲法保護(hù)價(jià)值的趨同性[3]。我國對數(shù)據(jù)主體隱私權(quán)或個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)尚處空白狀態(tài),數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)控制權(quán)保護(hù)成為無本之木。
另外,在我國的司法審判中,數(shù)據(jù)主體以權(quán)益受損為由向法院起訴征信機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí),法院均基于行政審判權(quán)限、存在程序瑕疵等原因,對原告起訴不予受理或駁回原告的訴訟請求③在中國裁判文書網(wǎng)搜索“個(gè)人信息”、“征信機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞,可發(fā)現(xiàn)“張家喜不服中國人民銀行東營市中心支行出具信用報(bào)告案”、“張家喜訴中國人民銀行東營市中心支行不履行征信監(jiān)督管理法定職責(zé)案”等系列案件。,數(shù)據(jù)主體難以取得應(yīng)有的賠償。法院采用回避的態(tài)度或拒絕審判的根本原因在于數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)在實(shí)踐層面并不具備可訴性,在張家喜系列案件中,東營市中級人民法院也明確指出,根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,原告“可依法向相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門提出異議或投訴等途徑進(jìn)行救濟(jì)”,但針對征信報(bào)告的行為提起的行政訴訟不在審判權(quán)限范圍內(nèi)。
這些問題正一步步蠶食數(shù)據(jù)主體合法權(quán)益,要落實(shí)保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)利,至少要從以下兩方面完善救濟(jì)制度:
王利明老師曾提出在大數(shù)據(jù)時(shí)代,需要將個(gè)人信息權(quán)列為一項(xiàng)有別于隱私權(quán)的人格權(quán)[4],賦予其基本權(quán)利的憲法性地位,提高數(shù)據(jù)主體在征信行業(yè)中的法律地位。在實(shí)踐中,任何一項(xiàng)基本權(quán)利若沒有具體落實(shí)到部門法領(lǐng)域,權(quán)利救濟(jì)難以保障,因此有學(xué)者提出要盡快建立民法典及個(gè)人信息保護(hù)法[5],或設(shè)立信用權(quán),將損害數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)權(quán)益的行為列入可訴的民事訴訟范圍??梢?,在憲法層面構(gòu)筑個(gè)人信息保護(hù)的基本價(jià)值,同時(shí)關(guān)注救濟(jì)路徑的拓寬和落實(shí),明確可訴對象、訴訟理由等,方是解決之道。
信用信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制設(shè)置過程中,需考慮數(shù)據(jù)共享難的根本原因在于數(shù)據(jù)壟斷以及“官本位”思想的影響,打破僵持局面的方法應(yīng)該是為數(shù)據(jù)輸送參與者建立商談的平臺而非法律的強(qiáng)制性規(guī)定,而平臺持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的第一原則應(yīng)為互惠互利原則。對數(shù)據(jù)主體而言,數(shù)據(jù)共享給數(shù)據(jù)主體對信用信息數(shù)據(jù)的控制權(quán)帶來強(qiáng)大的沖擊,因此必須給予數(shù)據(jù)主體二次退出權(quán)以及全面的知情權(quán);當(dāng)上述權(quán)利受到侵害時(shí),現(xiàn)行的法律制度和司法制度所提供的救濟(jì)路徑大多是無效的,在法律層面強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息權(quán)屬于基本權(quán)利,并將權(quán)利救濟(jì)路徑落實(shí)到部門法中是數(shù)據(jù)主體權(quán)益保護(hù)的根本。只有處理好上述的法律關(guān)系,我國的征信行業(yè)深層次發(fā)展才有良好的法律基礎(chǔ)。
[1]張興祥.美國征信業(yè)市場化的發(fā)展路徑及其啟示[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2005,(1).
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[4]王利明.論個(gè)人信息權(quán)在人格權(quán)法中的地位[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012,(6).
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[責(zé)任編輯:范禹寧]
2016-09-01
莫韻莎(1991-),女,廣東東莞人,2014級國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。
D911
A
1008-7966(2016)06-0001-03