王建芹，農(nóng)云貴

(中國政法大學 法學院，北京 100086)

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全面依法治國背景下加強黨紀黨規(guī)體系建設科學性

王建芹，農(nóng)云貴

(中國政法大學 法學院，北京 100086)

摘要：黨的十八屆四中全會明確將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系范疇，彰顯了黨紀黨規(guī)體系性建設的重要性。作為推進全面依法治國和全面從嚴治黨的重要抓手，科學嚴謹?shù)狞h紀黨規(guī)體系能夠提高黨內(nèi)制度的科學性、系統(tǒng)性及權威性，更好的服務于全面從嚴治黨。當前黨紀黨規(guī)存在著實體內(nèi)容不完善、制定程序不健全、整體體系不科學等多方面問題，需要以法律體系為參照，以法學的視角。以黨紀黨規(guī)的內(nèi)容和效力為主線，厘清效力位階，依照根本類、組織類、行為類、監(jiān)督及權利保障類等分類方法，構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨紀黨規(guī)制度體系。

關鍵詞：依法治國；從嚴治黨；黨紀黨規(guī)體系；科學性

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大部署，并將完備的黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系的范圍，使得黨紀黨規(guī)體系性建設更有現(xiàn)實和時代意義。依法治國必先依規(guī)治黨，黨紀黨規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有利保障。黨紀嚴于國法，運用黨紀黨規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處的關鍵就在于構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨紀黨規(guī)體系。在全面推行依法治國的背景下，黨紀黨規(guī)體系建設被賦予了重大的意義和嚴肅的使命。

一、建設科學完備的黨紀黨規(guī)體系是全面推進依法治國的題中應有之義

黨的領導和執(zhí)政地位是中國特色社會主義最本質(zhì)特征，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。在全面推進依法治國的背景下，加強黨紀黨規(guī)體系建設既是黨依法執(zhí)政的現(xiàn)實需要，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

制度建設是黨建工作的基礎。中國共產(chǎn)黨成立以來，始終重視黨的自身制度建設，積累并形成了數(shù)量蔚為壯觀的黨紀黨規(guī)制度。初步統(tǒng)計，僅自改革開放至黨的十八大前所頒布的重要的黨紀黨規(guī)就有492部。黨的十八大召開以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視黨紀黨規(guī)建設，圍繞“全面從嚴治黨”的核心理念，制定并出臺了涉及黨的群眾路線教育、黨員和黨的干部管理、黨的紀律性建設等方面的黨紀黨規(guī)近50部，使黨紀黨規(guī)體系不斷完善。但是，從更高的標準、更嚴格的要求來看，現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)制度中仍然存在著整體體系不夠科學、制定程序不健全、實體內(nèi)容不完善等問題，體現(xiàn)在黨紀黨規(guī)不配套、不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等方面的問題依然突出，嚴重制約著黨的自身管理以及執(zhí)政效能的提高，亟待系統(tǒng)化的構建與完善。

習近平總書記近日在對“兩學一做”學習教育所作的重要指示中強調(diào)：“要針對新情況新問題嚴肅黨內(nèi)政治生活，以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來”。制度短板這一提法雖然由黨的領導人首次提出，但卻深刻指出了當前黨建工作中制度建設滯后的問題，切中了當前黨建工作的時弊。黨紀黨規(guī)制度體系所存在的問題，無疑是黨建工作“制度短板”的重要內(nèi)容之一。因此，盡快建設科學完備的黨紀黨規(guī)制度體系成為當前十分緊迫、十分重要的黨建工作任務之一。

(一)進一步提高黨紀黨規(guī)制度體系的科學性

目前，黨紀黨規(guī)體系龐雜，各個制度文件內(nèi)部結構雜糅，缺乏統(tǒng)一的梳理。許多黨紀黨規(guī)的出臺沒有立足于統(tǒng)一、長遠的立法規(guī)劃，且不少文件倉促出臺，出臺前的調(diào)研論證工作不足，許多文件規(guī)定重復交叉，甚至相互沖突，不少文件缺乏可操作的程序性規(guī)定，這些都嚴重影響了黨紀黨規(guī)制度體系的科學性，需要樹立宏觀、整體、長期的黨內(nèi)立法規(guī)劃思路，避免黨紀黨規(guī)重疊、沖突，提高黨紀黨規(guī)制度的科學性。

(二)進一步提高黨紀黨規(guī)制度體系的系統(tǒng)性

長期以來，許多黨紀黨規(guī)的出臺都存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)、有序的科學梳理和分類。建設黨紀黨規(guī)體系是將基本的法規(guī)制度建設與具體的實施細則建設結合起來，實現(xiàn)實體性制度建設和程序性制度建設的并舉，既重視黨紀黨規(guī)制度的建設又注意與國家法律的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)各制度之間彼此銜接,真正使黨紀黨規(guī)制度成為一個系統(tǒng)有序的科學體系[1]。

(三)進一步提高黨紀黨規(guī)制度的權威性

要使黨紀黨規(guī)得到有效的落實，則必須提高黨紀黨規(guī)的權威性，而權威性并不只是體現(xiàn)在頒布者的主體地位和效力等級，更要落實在實際執(zhí)行過程中。由于現(xiàn)行黨紀黨規(guī)體系無論從內(nèi)容規(guī)范性還是體系完備性等方面都存在很多缺陷，導致很多具體規(guī)定交叉重疊、位階沖突，甚至相互矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生，必然使得具體執(zhí)行過程中無所適從，進而損害黨紀黨規(guī)的權威性。建設完備的黨紀黨規(guī)體系才能解決黨紀黨規(guī)混雜無序的問題，真正樹立黨紀黨規(guī)的權威。

二、當前我國黨紀黨規(guī)體系建設上存在的突出問題

經(jīng)過多年的努力，黨紀黨規(guī)建設取得了很大的成就，內(nèi)容趨于完善，具有了一定的體系雛形。然而，其漏洞和薄弱環(huán)節(jié)仍然比較突出，與全面依法治國和全面從嚴治黨的目標尚有不小差距，須需加以完善。

(一)黨紀黨規(guī)自身的問題

一是黨紀黨規(guī)內(nèi)容尚不完善。宏觀上欠缺一些應有的內(nèi)容模塊，例如政黨活動經(jīng)費的來源及其開支制度、黨組織財務公開制度、黨員干部財產(chǎn)公開制度等。微觀上，許多黨紀黨規(guī)規(guī)定模糊，原則性規(guī)定較多，可操作性較差。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第十五條規(guī)定：“中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內(nèi)容，根據(jù)需要以適當方式在一定范圍通報或向全黨通報”，但對于何為適當方式并沒有作出具體說明。

二是黨紀黨規(guī)之間存在交叉重復。通過對黨紀黨規(guī)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)一些條例規(guī)范的邊界并不是特別清晰，往往存在大量的交叉重疊現(xiàn)象。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》來說，紀律處分在不同條例中都有相應規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督問題也在干部選拔任用、紀律處分、黨員權利保障等條例中都有所涉及，而黨員權利保障更是與黨內(nèi)監(jiān)督、干部選拔任用、紀律處分等條例息息相關，如何把這些錯綜復雜的關系理順，既是條例的重要任務，更與通過科學規(guī)劃明確不同條例的范圍和邊界有著直接的關系[2]。

三是重實體輕程序?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，程序性規(guī)范十分稀少。黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實不盡如意的一個重要原因就在于黨紀黨規(guī)實體性規(guī)定多,而缺乏與之相配套的程序性規(guī)定，且程序性規(guī)定大多包含于實體性規(guī)定之中，鮮有一部完整的程序性黨紀黨規(guī)。除了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等重要的黨內(nèi)法規(guī)以外，其他黨內(nèi)法規(guī)都沒有相應的程序規(guī)范。

四是黨紀黨規(guī)的制定民主參與度不足。1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并無黨內(nèi)法規(guī)制定過程中民主參與的規(guī)定，直到2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》才有相關的規(guī)定。該《條例》第19條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內(nèi)法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式?！比欢摗稐l例》并沒有明確需要征求意見的范圍，而運用了“必要時”、“應當”等模糊詞語，這也造成了實踐中黨內(nèi)法規(guī)制定民主參與度不足的后果。

(二)黨紀黨規(guī)與國家法律之間的問題

一是制定過程中交流不暢的問題。黨內(nèi)立法工作部門與國家立法工作部門之間缺乏法定的溝通協(xié)調(diào)工作機制，導致黨內(nèi)規(guī)范與國家規(guī)范在調(diào)整對象上出現(xiàn)斷層或重復；個別的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)甚至抵觸，不符合法律的統(tǒng)一性，也影響到黨紀與國法各自的嚴肅性。

二是執(zhí)行過程中的錯位問題。特別是對于一些觸犯了國家法律的違法行為，代之以黨內(nèi)法規(guī)進行處理的情況時有發(fā)生，違背了“法律面前人人平等”這一現(xiàn)代民主國家的法治基本原則。

三是紀法不分的問題。對于一些本應由國家法律進行規(guī)范和調(diào)整的關系及事項，代之以黨規(guī)黨紀的形式進行規(guī)范和調(diào)整，從而影響到其實施效果。

(三)黨紀黨規(guī)體系的問題

改革開放以來，隨著許多較為科學規(guī)范的黨紀黨規(guī)出臺，使得目前黨內(nèi)活動基本實現(xiàn)了有規(guī)可依，黨紀黨規(guī)也初有體系雛形。然而，這個體系結構并不完整，既沒有明確統(tǒng)一的體系結構，各個制度文件之間也沒能形成完整、周密的體系結構。其次，制度文件內(nèi)部結構雜糅，缺乏統(tǒng)一梳理。再次，黨內(nèi)法規(guī)中關于同一方面的事項，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而是散見于不同時間、不同制定主體、不同形式、不同效力等級的黨內(nèi)法規(guī)文件之中[3]。最后，絕大多數(shù)黨紀黨規(guī)的制定出臺缺乏一個總體性全局性的規(guī)劃，多屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的制定模式，正如學者所說：“由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設計，從而黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象”[4]，這也是造成黨紀黨規(guī)體系缺乏科學性的一個重要原因。

2013年11月27日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下稱《綱要》)出臺，初步解決了黨內(nèi)法規(guī)建設缺乏總體規(guī)劃的問題。《綱要》雖指出，“在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，但如何構建、以何種形式、什么標準構建黨內(nèi)法規(guī)制度體系等等具體而重大的問題并沒有給出明確的方案。另外，中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳共同編制的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978—1996)》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1997—2000)》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001—2007)》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2008—2012)》四卷本中，大體是按照《中國共產(chǎn)黨章程》的體例來編排的,一般從黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組和其他共十一個方面為體例構建黨紀黨規(guī)體系。這種構建方法體雖具有一定可操作性，但有些黨紀黨規(guī)可以同時適用上述幾個方面，以上分類方法無法給這類黨紀黨規(guī)以合理的定位。此外，隨著黨紀黨規(guī)的不斷完善和具體細化，越來越多的黨紀黨規(guī)顯然不可能完全被放入上述各個分類部門中。因此，這種黨紀黨規(guī)分類體系也并不科學。黨的十八大以來，黨的規(guī)矩尤其是黨長期實踐中形成的約定俗成、行之有效的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等等不成文規(guī)矩逐漸成為黨紀黨規(guī)建設的重點，而當前的黨紀黨規(guī)體系并不能給這類黨的規(guī)矩以合理的定位，顯現(xiàn)了當前黨紀黨規(guī)體系的局限性。

三、科學構建黨紀黨規(guī)體系需堅持的思想與理論前提

(一)黨紀黨規(guī)與國家法律相輔相成

作為我國社會治理的兩種重要手段，黨紀黨規(guī)和國家法律的關系首先是相輔相成的。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，必須形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，并將完備的黨內(nèi)法規(guī)體系列為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，與國家的法律一道，合力推進全面依法治國，共同促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨紀黨規(guī)和國家法律的共同目標均是為了人民能夠擁有美好的生活。由此可看出，在國家法治體系中，黨紀黨規(guī)和國家法律具有目標和價值的一致性。黨的十八屆四中全會特別強調(diào)，要把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的執(zhí)政地位和黨紀黨規(guī)的合法性是國家法律尤其是憲法予以確定的，同時，黨的意志也會通過法定程序轉化為國家法律。因此，黨紀黨規(guī)與國家法律的相互銜接、相互作用、相輔相成就可以得到充分體現(xiàn)。

(二)國法高于黨紀，黨紀嚴于國法

雖然黨紀黨規(guī)與國家法律相互銜接、相輔相成，但并不意味著二者地位的等同，其核心規(guī)定性必須遵循“國法高于黨紀，黨紀嚴于國法”的原則。

國法高于黨紀，就是要求任何組織和個人包括黨紀黨規(guī)的規(guī)定必須在國家法律范圍內(nèi)活動和行使，不允許超越法律的界限,不存在高于法律的特權。習總書記亦強調(diào)，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”[5]。毋庸置疑，憲法和法律是所有公民和組織必須遵循的基本準則。國家法律效力位階高于黨紀，黨紀黨規(guī)不能與國家法律相抵觸。

黨紀嚴于國法，則是“黨要管黨，從嚴治黨”的內(nèi)在要求。黨的十八屆四中全會指出，黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨紀黨規(guī)嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨紀黨規(guī)以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。習總書記對此強調(diào)，“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。對我們這樣一個擁有八千五百多萬黨員、在一個十三億人口大國長期執(zhí)政的黨，管黨治黨一刻不能松懈”[6]。黨紀黨規(guī)既體現(xiàn)著黨的宗旨、信念，也規(guī)定了黨組織及其成員的行為規(guī)范、約束手段，并闡明了相應的懲戒措施，因而是維護黨的團結統(tǒng)一、保持黨的先進純潔、規(guī)范黨員干部言行、協(xié)調(diào)黨內(nèi)關系的重要武器。黨紀之所以嚴于國法是由于兩者的不同特點決定的，首先，黨紀黨規(guī)的約束性要求比國家法律多，如黨紀黨規(guī)對黨員生活作風、道德素養(yǎng)等都提出了要求，而國家的法律則不涉及這些方面。其次，黨紀黨規(guī)對黨員的要求比國家法律對公民的要求標準高，這是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和先進性決定的，也是黨章所要求的。再次，與國家法律相比，黨紀黨規(guī)的強制力量主要來自于黨員的自覺認同和堅守。因此，只有高標準、嚴要求才能讓黨員嚴于律己，純潔黨員隊伍，永葆先鋒隊的本色。最后，一般情況下觸犯黨紀黨規(guī)要先于違反國家法律。由此看出，國家法律是底線，黨紀黨規(guī)嚴于國法[7]。

黨紀黨規(guī)嚴于國法，不僅要求黨的各級組織和廣大黨員干部按照黨紀黨規(guī)以更高標準嚴格要求自己，而且要模范遵守國家法律，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。黨只有以更高的標準、更嚴的紀律要求來約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進性和純潔性。國家法律是全體公民的行為底線，而黨紀黨規(guī)不僅要求黨員堅定理想信念宗旨、保持道德情操，還要求黨員必須帶頭模范遵守國家的法律。此外，黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治責任的公民，必須接受更加嚴格的紀律約束。即“把紀律和規(guī)矩挺在前面，立起來、嚴起來，執(zhí)行到位”，這不僅是管黨治黨的根本要求，也是黨領導全國人民進行中國特色社會主義建設，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的根本保障。

(三)紀法分開、紀法各表

大連市有著豐富的海洋資源，沿海地區(qū)具有優(yōu)質(zhì)的公共配套設施、良好的交通通達度、優(yōu)美的環(huán)境以及新鮮的空氣，對生活條件具有良好的提高效果，進而對房價具有明顯的提高效應。居住區(qū)與海岸線的間距每增多一千米，房價減少603元/m2。從圖3（g）可以看出：對房價影響較大的區(qū)域主要集中在中山區(qū)的大范圍區(qū)域及西崗區(qū)的小范圍沿海住房。

紀法分開、紀法各表是“國法高于黨紀，黨紀嚴于國法”的延伸，也是新時期黨紀黨規(guī)建設的重要創(chuàng)舉。紀法分開、紀法各表就是要求黨紀黨規(guī)與國家法律區(qū)別開來，兩者不能混同。首先，這是由黨紀黨規(guī)和國家法律的性質(zhì)區(qū)別決定的，兩者不屬于同一范疇，有著制定主體、規(guī)范對象、規(guī)范內(nèi)容、規(guī)制手段等等方面的不同。紀法分開、紀法各表有利于突出黨紀特色，實現(xiàn)全面從嚴治黨。其次，紀法分開、紀法各表也是黨風廉政建設和反腐敗工作深入開展的客觀需要。實踐中，紀法不分的弊端使得黨風廉政建設和反腐敗斗爭難以有效開展，如舊的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》基本參照《刑法》，對違紀行為的界定和處罰具有濃厚的刑法色彩，對黨組織和黨員的紀律要求契合度不夠，缺乏黨紀特色。最后，紀法分開、紀法各表是落實全面從嚴治黨的根本要求。黨的紀律是黨的規(guī)矩，黨紀黨規(guī)嚴于國家法律，兩者對黨組織和黨員的要求是不一樣的，紀法分開、紀法各表有利于厘清黨紀黨規(guī)與國家法律的界線，真正實現(xiàn)把“黨紀黨規(guī)挺在前面”。紀法分開、紀法各表不僅要求黨紀黨規(guī)與國家法律在規(guī)范文本上的剝離，而且要建立其屬于黨紀黨規(guī)的話語體系，使黨紀黨規(guī)真正成為全面推進依法治國背景下從嚴治黨的“戒尺”。

四、科學構建黨紀黨規(guī)體系的初步設想

黨紀黨規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系重要的子體系之一，決定了其構建必然要符合并遵循法律體系的基本原則，并以法學的視角去進行設計。我們認為，與其他法律部門相比，行政法同黨紀黨規(guī)的契合相似度最高，因此，以我國行政法的基本原則和體系架構設計我國黨紀黨規(guī)體系符合我國的基本國情和黨紀黨規(guī)體系的制度特征。

首先，從效力位階上看，行政法效力的分類層級分明，種類多樣。行政法效力有如下分類：憲法、行政性法律、行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件。這些與黨紀黨規(guī)的黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則、其他規(guī)范性文件等分類在效力位階上有極大的相同之處。

其次，從內(nèi)容劃分上看，行政法可分為行政組織法、行政行為法、行政救濟法等法規(guī)部門，很好的囊括了所有的行政性法律，也使得行政法體系結構嚴密而完整。我們在對黨紀黨規(guī)文獻進行了詳細的梳理之后，發(fā)現(xiàn)對黨紀黨規(guī)亦可以參照行政法分類方法將之劃分為組織類、行為類、監(jiān)督和權利保障類等。

再次，行政法規(guī)文件的名稱與黨紀黨規(guī)的名稱多有契合，如行政法規(guī)存在著條例、規(guī)定、辦法、細則、意見、決定，這與黨紀黨規(guī)在規(guī)范名稱上重合度非常高，使得參照行政法體系更具可能性和操作性。

總之，廣義的行政法規(guī)一般包括條例、辦法、實施細則、規(guī)定及大量的行政性規(guī)范文件。黨紀黨規(guī)所包含的準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則及同樣數(shù)量龐雜的黨內(nèi)規(guī)范性文件與之相接近，位階體系基本相同。此外兩者調(diào)整范圍都較廣，都是調(diào)整國家的重要組織機關及重要社會關系。且行政法的發(fā)展相比黨紀黨規(guī)相對成熟，在規(guī)范權力的運行方面積累了大量的理論和實踐經(jīng)驗，因此，我們需要借鑒行政法簡潔、可操作性強的分類標準——按照行政法的規(guī)范內(nèi)容分成組織法、行為法、救濟法，并由此對黨紀黨規(guī)體系予以構建。而民法、刑法等部門法，并無如此豐富的規(guī)范表現(xiàn)形式，數(shù)量構成也較為簡單，且其調(diào)整的法律關系也相對單一。因此，我們認為從法律體系的角度出發(fā)，尤其是以行政法的體系規(guī)范作為主要參照來設計黨紀黨規(guī)制度體系更加符合國情黨情，具有較強的操作性和可行性。具體將以下述五大類作為中國共產(chǎn)黨黨紀黨規(guī)制度體系的主要框架結構:

(一)黨章類

黨章是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)生活的最高法規(guī)，是經(jīng)黨的全國代表大會，以全黨的名義制定的，貫穿于黨的一切活動與建設中的最高準則，是以成文的形式表達的黨的組織規(guī)章和辦事條例，體現(xiàn)了全黨的意志和利益。中國共產(chǎn)黨的黨章作為黨的根本法規(guī)，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等均作出根本性規(guī)定。

在黨紀黨規(guī)體系中，黨章具有根本性地位，有著最高效力與最高權威，相當于黨內(nèi)的“憲法”。構建黨紀黨規(guī)體系，要將黨章置于黨紀黨規(guī)體系位階的頂端，確立黨章在黨紀黨規(guī)體系的統(tǒng)帥地位，努力建成以黨章為統(tǒng)帥，以準則、條例為主要框架，由各種規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件共同組成的有機聯(lián)系的黨紀黨規(guī)體系。為此，當前必須加強黨章與其他黨紀黨規(guī)的聯(lián)系，確保黨章成為制定其他黨紀黨規(guī)的依據(jù)以及其他黨紀黨規(guī)的效力基礎，保障一切黨內(nèi)活動的實施均圍繞黨章來展開。其重點需要以法律體系的違憲審查機制為參照，建立起黨內(nèi)的“違反黨章審查機制”，保障黨紀黨規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一，結構嚴密，真正樹立起黨章的“黨內(nèi)根本大法”地位。

(二)準則類

準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的一類重要的黨紀黨規(guī)。截至目前，共有兩部準則即《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。

準則作為僅次于黨章的具有基礎性意義的黨紀黨規(guī)，是對黨章的遵循和進一步細化。準則由黨的中央委員會制定，是對黨的治國理政及其自身建設某個領域重大和全局性事項作出規(guī)范的黨紀黨規(guī)，其地位僅次于黨章而高于其他黨紀黨規(guī)。

在構建黨紀黨規(guī)體系中，對準則的定位應比照法律體系中的“基本法律”，其地位僅次于黨章，高于其他黨紀黨規(guī)，是名副其實的“二級大法”，在黨紀黨規(guī)體系中應具有基礎性地位。準則的制定主體要有很高的位階，即在黨的全國代表大會閉幕期間行使黨內(nèi)最高權力的中國共產(chǎn)黨中央委員會，此外準則規(guī)定的必須是具有重大性和全局性的事項。為適應當前黨治國理政新形勢的要求，在《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》已修訂頒布的情況下，應盡快著手修訂1980年制定的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。

(三)條例類

作為最重要的一類黨紀黨規(guī)，條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出的全面性規(guī)定，在黨紀黨規(guī)體系中的效力低于準則。改革開放以來，黨中央頒布了許多諸如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等重要的黨紀黨規(guī)，為黨的制度建設打下了重要的基礎。當前生效的共有二十余部條例，它們共同構成了黨紀黨規(guī)體系的框架。

條例的制定主體要求較高，涉及內(nèi)容廣泛而且內(nèi)容重要。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》，條例只能由黨的中央組織制定，且必須是涉及黨的某一領域或某一方面具有重要性的全面規(guī)定。其次，在黨紀黨規(guī)體系中，條例的效力位階僅低于黨章和準則，高于其他的黨紀黨規(guī)，是制定和實施其他黨紀黨規(guī)的依據(jù)之一。最后，條例在構建黨紀黨規(guī)體系中具有重要的框架性意義，是具體形塑黨紀黨規(guī)體系的“骨架”，相當于法律體系中由全國人大常委會制定的“一般法律”的地位。

以條例的內(nèi)容和性質(zhì)為劃分標準，結合立法法與行政法的分類方式，我們將條例分為組織類條例、行為類條例、監(jiān)督與權利保障類條例等三類，其中組織類條例包括規(guī)范各級黨組織的條例和規(guī)范全體黨員和黨員干部的條例；行為類條例包括規(guī)范立紀立規(guī)的條例、規(guī)范執(zhí)紀執(zhí)規(guī)的條例；監(jiān)督與權利保障類條例包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的條例、規(guī)范黨員權利保障的條例。

對條例類黨紀黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.比照“一般法律”在法律體系的地位給條例以黨紀黨規(guī)體系定位；

2.明確黨內(nèi)條例建設的原則和目標；

3.明確何為“某一領域重要關系或者某一方面重要工作”；

4.逐步實現(xiàn)條例要素、結構、表述等的相對統(tǒng)一；

5.進一步增強條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的合力。

(四)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則類

規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是對黨的某一方面重要工作或者事項作出的具體規(guī)定。在黨紀黨規(guī)體系中，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是表現(xiàn)形式最多的黨紀黨規(guī)，是對黨章、準則、條例的具體化，是黨章所確定的黨紀黨規(guī)的原則在實施過程中的具體化。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則制定的主要目的，是如何落實和實施黨章、準則、條例所確定的原則和方向，將黨紀黨規(guī)體系中的“應然”轉化成“實然”。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則可分為中央層面及中央各部委、地方省委層面，前者由黨的中央組織制定，后者由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定。后者不能與前者相抵觸，否則無效。

在黨紀黨規(guī)體系中，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則不僅表現(xiàn)形式多樣而且數(shù)量也是最多的。如果說條例是黨紀黨規(guī)體系的“骨架”的話，那么規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則就是黨紀黨規(guī)體系的“血肉”，是黨紀黨規(guī)指導思想、基本原則、黨章、條例的具體細化，具有執(zhí)行性和可操作性強的特點。其有兩層制定主體，中央層面由黨的中央組織制定，由于制定主體均是中央層面，效力也及于全國范圍，因此中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則可比照法律體系中的“行政法規(guī)”來予以定位；中央部委及地方省委層面由中央各部委和地方省級黨委制定，此層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則可比照法律體系中的“規(guī)章”來予以定位。

以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的內(nèi)容和性質(zhì)為劃分標準，結合立法法與行政法的分類方式，我們將之分為組織類、行為類、監(jiān)督與權利保障類三類。其中組織類包括規(guī)范各級黨組織的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則和規(guī)范全體黨員和黨員干部的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則；行為類包括規(guī)范立紀立規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則和規(guī)范執(zhí)紀執(zhí)規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則；監(jiān)督與權利保障類包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則和規(guī)范黨員權利保障的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。

對規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則類黨紀黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.中央層面的規(guī)章、規(guī)定、辦法、細則可比照“行政法規(guī)”在法律體系中的地位來定位，各部委及地方省委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則則可比照“規(guī)章”來定位。

2.加強規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等文件的備案審查，完善相關沖突解決機制，保障黨紀黨規(guī)體系效力統(tǒng)一。

3.加強規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則與黨章、準則條例之間的銜接，規(guī)范規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的內(nèi)部結構。

(五)其他規(guī)范性文件類

其他規(guī)范性文件類黨紀黨規(guī)，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件。

其他規(guī)范性文件類黨紀黨規(guī)是對規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的補充和進一步細化，其制定主體廣泛，包含中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，規(guī)定的事項也較為具體，具有靈活性強、針對性強的特點。這與法律體系中的行政規(guī)范性文件(紅頭文件)有極高的相似之處，因此，可比照行政規(guī)范性文件在法律體系中的地位來給其他規(guī)范性文件類黨紀黨規(guī)以體系定位。

以決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件規(guī)定內(nèi)容和性質(zhì)為分類標準，參照行政法中的分類方法，可以將之分類為組織類、行為類、監(jiān)督與權利保障類、思想作風類四類。因決議、決定、意見、通知具有很強的政策性導向，因此，也可歸之為政策性黨紀黨規(guī)一大類。組織類包括規(guī)范各級黨組織的決議、決定、意見、通知和規(guī)范全體黨員和黨員干部的決議、決定、意見、通知；行為類包括規(guī)范立紀立規(guī)的決議、決定、意見、通知和規(guī)范執(zhí)紀執(zhí)規(guī)的決議、決定、意見、通知；監(jiān)督與權利保障類包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的決議、決定、意見、通知和規(guī)范黨員權利保障的決議、決定、意見、通知等。

對其他規(guī)范性文件類黨紀黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.比照“規(guī)章”、“行政規(guī)范性文件”在法律體系的地位來對決議、決定、意見、通知進行黨紀黨規(guī)體系定位。

2.加強決議、決定、意見、通知等文件文本規(guī)劃化程度，提高對其備案審查的力度。

3.減少直至杜絕黨政機關聯(lián)合發(fā)布決議、決定、意見、通知等做法，真正實現(xiàn)“紀法分開”。

綜上，黨紀黨規(guī)建設是中國共產(chǎn)黨加強黨的建設的重要方式,歷來都是我黨黨建工作十分重要的內(nèi)容。在全面推進依法治國的背景下，深入研究中國共產(chǎn)黨黨紀黨規(guī)對于依紀依規(guī)治黨,更好地推進黨的建設，加強黨的執(zhí)政能力，完善黨的領導方式，鞏固黨的執(zhí)政地位，永葆黨的先進性，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有十分重要的意義。一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨紀黨規(guī)制度體系必將對依法治國、從嚴治黨發(fā)揮重要的引領作用。

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[責任編輯：劉紅]

收稿日期：2016-04-30

基金項目：北京市紀檢監(jiān)察學會2015年度重大課題“黨紀黨規(guī)體系建設問題研究”成果

作者簡介：王建芹(1963-)，女，山東濰坊人，非政府組織法律問題研究中心主任，教授。

中圖分類號：D920.0

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)04-0026-08