萬(wàn)　玲

(中共廣州市委黨校，廣州 510070)

?

公民有序參與城市治理的機(jī)制創(chuàng)新
——以廣州市“公咨委制度”為例

萬(wàn)玲

(中共廣州市委黨校，廣州 510070)

摘要：在政社關(guān)系日益變化與調(diào)整的大背景下，公民參與城市治理定將成為社會(huì)發(fā)展的必然。廣州市首創(chuàng)“公咨委制度”，通過(guò)利用“公咨委”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能實(shí)現(xiàn)了公民參與城市治理的有序化。通過(guò)對(duì)這一制度及其運(yùn)行情況進(jìn)行觀察和分析提出推進(jìn)公民有序參與城市治理的對(duì)策建議：一是培育成熟的參與主體營(yíng)造良好的參與氛圍；二是構(gòu)建多層次、立體化、無(wú)梗阻的參與渠道；三是適度變革與調(diào)整決策程序，建立互信互守的參與規(guī)則，以期能為公民有序參與城市治理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城市治理；公民參與；民主協(xié)商

近年來(lái)，隨著政府與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整以及城市化進(jìn)程的日漸推進(jìn)，公民參與城市治理的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。小到社區(qū)自治，大到城市建設(shè)與管理，內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)供給、政府決策制定與績(jī)效管理，公民的影響無(wú)所不在。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面反映了社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的政府治理格局的變化，其中所昭示的公民個(gè)體權(quán)利的張揚(yáng)與政府治理思維的轉(zhuǎn)變，無(wú)不豐富了當(dāng)下民主政治發(fā)展的內(nèi)涵。但同時(shí)，公民的大規(guī)模參與也給地方政府帶來(lái)了一些現(xiàn)實(shí)中的困擾，如公民究竟應(yīng)該以何種身份、在多大程度上參與城市治理，地方政府又該以怎樣的客觀理性來(lái)看待公民訴求并引導(dǎo)公民合理有序參與，等等，這些都值得引發(fā)我們的關(guān)注和思考。而事實(shí)上，也正是由于我們對(duì)這些問(wèn)題的忽略或輕視，導(dǎo)致了在具體實(shí)踐中大量無(wú)規(guī)則互動(dòng)的產(chǎn)生。如在城市垃圾處理或一些重大決策項(xiàng)目中，民意與政意之間的沖突越來(lái)越多，街頭政治等體制外參與也越來(lái)越普遍。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)無(wú)不造成了社會(huì)失序程度和社會(huì)治理成本的增加。因此，在公民參與不斷興起的社會(huì)環(huán)境下，研究如何將有序的公民參與納入到政府管理過(guò)程就具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。廣州作為一個(gè)改革開(kāi)放的前沿城市，在尊重和傾聽(tīng)民意方面一直都有很多很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。2012年更是首創(chuàng)“公咨委制度”，為有效整合社會(huì)民意，推動(dòng)公眾有序參與提供了一條新的思路。

一、廣州市“公咨委制度”的形成與發(fā)展

廣州市“公咨委制度”是在廣州市白云區(qū)同德圍地區(qū)綜合整治的過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生的。同德圍是廣州市上世紀(jì)八九十年代形成的一個(gè)城建拆遷安置區(qū)。隨著城市的發(fā)展，到目前為止，該地區(qū)居住人口已近30萬(wàn)，大大超出了最初15萬(wàn)的規(guī)劃預(yù)期，由此造成了同德圍交通、治安、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等一系列問(wèn)題，民眾訴求強(qiáng)烈，給政府治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近兩年，廣州市政府也痛下決心要徹底治理同德圍，但如何平衡各方利益，讓治理措施得到當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?，成為擺在政府面前的一道難題。

正是在此背景下，2012年2月23日，在市政府和政協(xié)委員韓志鵬的共同推動(dòng)下，同德圍地區(qū)綜合整治公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)正式掛牌成立。委員會(huì)共有成員37名，主任是市政協(xié)委員韓志鵬，成員組成有黨代表、人大代表、政協(xié)委員、黨員代表、居民代表、企業(yè)代表、越秀區(qū)礦泉街和荔灣區(qū)西村街代表、媒體代表等，其中居民和原住村民29人，占總?cè)藬?shù)的78%。其工作職能主要包括意見(jiàn)征集、過(guò)程監(jiān)督、協(xié)調(diào)矛盾和工作評(píng)價(jià)四個(gè)方面。在公咨委的積極運(yùn)作下，同德圍綜合整治進(jìn)入了快車道。到目前為止，首批“9+1”工程已基本完成。與此同時(shí)，隨著同德圍整治工作日漸進(jìn)入尾聲，“同德圍綜合整治公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”也更名為“同德圍公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”，去掉了“綜合整治”四個(gè)字，并將作為一個(gè)民意機(jī)構(gòu)持續(xù)保留。

自同德圍公咨委成立之后，2013年4月12日，廣州市公布實(shí)施了《廣州市重大民生決策公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)制度(試行)》。該制度明確指出，公咨委制度是政府重大民生決策征詢民意的重要實(shí)現(xiàn)形式，是政府決策過(guò)程中問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)政于民、問(wèn)效于民，尊重并保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要載體和平臺(tái)。在此政策的指引下，廣州又陸續(xù)成立了其他多個(gè)公眾咨詢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如花都區(qū)城市廢棄物處理公咨委、市城市廢棄物處理公咨委、越秀區(qū)東濠涌(中北段)綜合整治工程公咨委、市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)公咨委以及市重大城建項(xiàng)目公咨委、金沙洲綜合整治公咨委、白云山隧道公咨委、廣州大橋擴(kuò)建工程公咨委等，這些機(jī)構(gòu)在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)民意與政意的有效對(duì)接以及促成治理項(xiàng)目持續(xù)有效完成方面都發(fā)揮了重要的作用。

二、廣州市“公咨委制度”對(duì)公民有序參與城市治理的啟示

(一)“公咨委制度”的優(yōu)勢(shì)與成效

如上所述，公咨委的成立無(wú)疑為公民有序參與城市治理搭建了一個(gè)良好的平臺(tái)，其作用和影響不僅引發(fā)了學(xué)界和媒體的廣泛關(guān)注，而且此舉更被譽(yù)為是廣州市政民互動(dòng)的一次良好嘗試，是社會(huì)民意影響政府決策的典型。從其結(jié)構(gòu)及職能來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)，它實(shí)際上就是一個(gè)由各利益方組成的議事機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)公民有序參與城市治理方面，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和功能。

1.它對(duì)公民在城市治理中的主體地位及其主體價(jià)值予以了新的確認(rèn)。公民是城市的主體，城市如何治理應(yīng)由公民自己說(shuō)了算。公咨委就是在這樣一種理念的指導(dǎo)下建立起來(lái)的。它不是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)真正以公民為核心的民主議事和表達(dá)機(jī)構(gòu)。這不僅體現(xiàn)在它的人員構(gòu)成上，還體現(xiàn)在它的日常運(yùn)作上，也完全是依托委員們的志愿和意志來(lái)進(jìn)行，不受任何其他力量的干預(yù)。它的存在彰顯了公民在城市治理中的地位和權(quán)利，與當(dāng)前治理中的去權(quán)威化和去中心化是不謀而合的，更在一定程度上改變了過(guò)去城市管理中政府單方面主導(dǎo)、公眾被動(dòng)服從的局面，實(shí)現(xiàn)了政府與民間的高度同步。過(guò)去，政府與社會(huì)之間更多地是一種管制與服從的關(guān)系，不管政府做出什么樣的決策和指令，公眾都會(huì)理所當(dāng)然的支持和認(rèn)同。而現(xiàn)在，我們看到，這種關(guān)系已經(jīng)越來(lái)越多地向以權(quán)力和義務(wù)為核心的責(zé)任關(guān)系轉(zhuǎn)變，公共決策也開(kāi)始逐漸表現(xiàn)為國(guó)家與社會(huì)之間的一種對(duì)話和合作的過(guò)程。在這樣的語(yǔ)境下，“逆向參與”和權(quán)力共享成為治理的主流。所以，從這個(gè)意義上來(lái)看，公咨委不僅僅是一種制度的創(chuàng)新，更是一種理念的創(chuàng)新。

2.它通過(guò)組織化的表達(dá)實(shí)現(xiàn)了分散訴求的有效整合。如在同德圍問(wèn)題上，一直以來(lái)，同德圍地區(qū)的居民都有通過(guò)各種渠道反映自己的訴求，媒體也有許多相關(guān)的報(bào)道。但這些分散的、原子式的表達(dá)往往會(huì)因?yàn)樗槠斐善溆绊懥υ谝欢ǔ潭壬系南?，難以使之產(chǎn)生制度性的力量進(jìn)而進(jìn)入政府議程。公咨委恰恰提供了這樣一個(gè)平臺(tái)，能將各個(gè)層面不同的、樸素的意見(jiàn)進(jìn)行篩選和整理，從而形成完整的、理性的建設(shè)性意見(jiàn)供政府決策提供參考，甚至直接成為政府決策的內(nèi)容之一。據(jù)悉，在同德圍綜合整治方案確定前期，公咨委就通過(guò)電子郵箱、問(wèn)卷調(diào)查表、現(xiàn)場(chǎng)征求意見(jiàn)會(huì)、信箱等渠道，回收民意問(wèn)卷770份、電子郵件180封、群眾來(lái)信16封、微博私信63封，共計(jì)1 029條意見(jiàn)。后經(jīng)綜合整理，形成了近100頁(yè)的囊括交通、教育醫(yī)療、城市建設(shè)、其他等四大類的群眾意見(jiàn)反饋情況材料，提交至了廣州市政府，最終促成了同德圍9+1工程的正式啟動(dòng)。

3.它肯定了權(quán)勢(shì)人物和社會(huì)精英對(duì)公民有序參與的核心引導(dǎo)作用。公民參與并不是否定精英決策，相反，在強(qiáng)勢(shì)民主來(lái)襲的今天，無(wú)論是政治精英還是社會(huì)精英，在代表民意、表達(dá)民意、引導(dǎo)民意和塑造民意方面都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任。公咨委制度之所以能夠取得良好的社會(huì)效果，一個(gè)重要的原因就在于它成功地處理好了精英與大眾之間的關(guān)系，并將政治資本與社會(huì)資本進(jìn)行了充分的融合。首先，表現(xiàn)為當(dāng)時(shí)在任市長(zhǎng)陳建華的高調(diào)介入。兩年間，陳市長(zhǎng)不僅前后七次帶隊(duì)到同德圍調(diào)研，而且還參與了公咨委建設(shè)的整個(gè)過(guò)程，其重視與投入程度非同一般。其次，則表現(xiàn)為政協(xié)委員、人大代表的積極發(fā)聲。其中最為典型的就是政協(xié)委員韓志鵬。2012年1月7日下午，在廣州市政協(xié)各界代表座談會(huì)上，韓志鵬受同德圍居民委托向市委市政府遞交了建議改善同德圍交通的“萬(wàn)言書”，由此拉開(kāi)了同德圍突圍的序幕。此后，韓委員又和其他市、區(qū)人大代表和政協(xié)委員一起，為同德圍綜合整治出謀劃策，對(duì)公咨委的建立起到了直接的推動(dòng)作用。而正是他們的以身作則和率先垂范，讓民眾看到了誠(chéng)意和擔(dān)當(dāng)，也為進(jìn)一步的互動(dòng)和溝通奠定了信任的基石。

4.它改變了政府決策的程序，創(chuàng)造了“群眾點(diǎn)菜、政府買單”的新型城市治理模式。無(wú)論是公咨委還是《廣州市重大民生決策公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)制度(試行)》(下稱《制度》)，無(wú)不強(qiáng)調(diào)民意的傾聽(tīng)和意見(jiàn)的征詢都應(yīng)成為政府決策過(guò)程中一個(gè)不可繞過(guò)的環(huán)節(jié)。如《制度》中就明確規(guī)定，今后凡關(guān)系市民切身利益且涉及面廣的重大民生決策事項(xiàng)，原則上均應(yīng)成立公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)，先征詢民意后作決策。應(yīng)當(dāng)成立公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)而沒(méi)有成立的，不得提交領(lǐng)導(dǎo)集體決策。此舉更是釋放出了官方改進(jìn)重大民生決策程序的誠(chéng)意。事實(shí)證明，傳統(tǒng)的只顧“行政效率”，只求“雷厲風(fēng)行”，卻忽略了解釋、溝通、疏導(dǎo)乃至必要修正的“千里走單騎”式的決策，往往容易導(dǎo)致誤解和糾葛，引來(lái)群眾的不滿甚至反對(duì)[1]。因此，在決策之前，充分地聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，讓百姓擁有對(duì)重大問(wèn)題的排序權(quán)和選擇權(quán)，非常重要。在同德圍問(wèn)題上，任何方案都必須要在公咨委達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，才能最終通過(guò)，這也成為同德圍治理能夠順利開(kāi)展的關(guān)鍵所在。

(二)“公咨委制度”對(duì)公民有序參與城市治理的啟示

通過(guò)對(duì)廣州市“公咨委制度”及其運(yùn)行特點(diǎn)進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)城市治理中的公民有序參與并不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要眾多的條件作為支撐。具體如下：

1.政府對(duì)公民權(quán)利的重視以及在行動(dòng)上對(duì)治理空間的讓渡是公民有序參與城市治理的前提。當(dāng)前，公民參與之所以能成為一種趨勢(shì)，與全球性背景下各級(jí)政府主動(dòng)倡導(dǎo)和推動(dòng)治理改革是不無(wú)關(guān)系的。正如羅伯特·達(dá)爾所述的那樣，20世紀(jì)最為顯著的變遷就是人們對(duì)公民參與行動(dòng)的評(píng)價(jià)從鄙夷否定到贊揚(yáng)肯定的轉(zhuǎn)折，即便最獨(dú)裁的統(tǒng)治者也不吝贊揚(yáng)公民參與[2]。這也是公民參與之所以能夠被廣泛推崇和實(shí)踐的重要原因。事實(shí)證明，只有政府部門真正意識(shí)到了公民參與的重要性，并主動(dòng)賦權(quán)，才能有效促成協(xié)同治理和公民有序參與的實(shí)現(xiàn)。而一個(gè)習(xí)慣于集權(quán)和控制的政府往往會(huì)忽略公眾的意見(jiàn)和必要的傾聽(tīng)，如此，必然會(huì)造成體制外表達(dá)和無(wú)序溝通的大量衍生，從而影響政府治理的有效開(kāi)展和社會(huì)秩序的有序形成，嚴(yán)重的還會(huì)對(duì)政府信任和合法性產(chǎn)生影響。因此，適度的權(quán)力共享應(yīng)成為城市治理中地方政府堅(jiān)持的首要原則。近年來(lái)，特別是自2009年番禺垃圾焚燒事件以來(lái)，廣州市政府一直重視與公眾之間的溝通，并且極力營(yíng)造平等對(duì)話、協(xié)商民主的施政氛圍，這些無(wú)疑為同德圍綜合整治過(guò)程中公民的有序參與奠定了堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)。而且，就公咨委的成立來(lái)看，據(jù)悉，剛開(kāi)始公咨委的成員只有20名，后考慮到民意代表的廣泛性和真實(shí)性問(wèn)題，當(dāng)時(shí)在任的陳建華市長(zhǎng)又強(qiáng)烈要求在此基礎(chǔ)上增加了17名居民代表，可見(jiàn)政府賦權(quán)于民的決心。此外，政府還主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，讓居民對(duì)整個(gè)治理工作的開(kāi)展有全面而清晰的了解，并能根據(jù)自己的需要通過(guò)公咨委這個(gè)平臺(tái)通暢地表達(dá)自己的利益訴求，這些舉措無(wú)不為公民的有序參與奠定了基礎(chǔ)和條件。

2.公民有序參與城市治理需要合適的方法和有效的平臺(tái)。公民是一個(gè)整體概念，其個(gè)體本身千差萬(wàn)別。如若缺乏合適有效的方法指引，參與則容易陷入混亂。1969年，雪莉·阿恩斯坦根據(jù)公共決策時(shí)公民所能發(fā)揮影響的程度，將公民參與的方式從最少參與到完全主導(dǎo)分成了3種類型共計(jì)8種梯次，具體包括操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)與公眾控制?？梢?jiàn)，參與是分層的。根據(jù)不同的公民狀況和具體事務(wù)要求選擇和創(chuàng)建適當(dāng)?shù)膮⑴c方法與形式是促進(jìn)公民有序參與的重要條件。如同德圍綜合整治事關(guān)重大，倡導(dǎo)公民全程參與治理規(guī)劃和建設(shè)是必然的選擇。而這無(wú)疑需要構(gòu)筑一套完備的參與體系。早在公咨委建立之前，同德圍居民也曾經(jīng)通過(guò)各種渠道反映情況，但效果均不理想。原因之一就在于缺乏一個(gè)有效的通道或平臺(tái)。而公咨委則以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和功能，實(shí)現(xiàn)了政意與民意的有效對(duì)接。我們看到，在整個(gè)方案的形成過(guò)程中，公咨委通過(guò)廣場(chǎng)擺攤以及借助網(wǎng)絡(luò)和新媒體等手段為民眾提供了立體化的參與渠道?；拘纬闪诵吕贤聡?、外來(lái)務(wù)工人員、企業(yè)、單位、全社會(huì)積極參與的局面。而且，在收集民意的過(guò)程中，公眾既可以按照民意征詢表設(shè)計(jì)的居住、交通、公共設(shè)施、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及遠(yuǎn)景展望建議等城市發(fā)展戰(zhàn)略性問(wèn)題和民生問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，也可以根據(jù)自身所關(guān)心的其他問(wèn)題提供建議和主張。更重要的是公咨委還充分發(fā)揮了體制內(nèi)意見(jiàn)領(lǐng)袖和民間社會(huì)精英整合民意和決策咨詢的功能，極大地釋放了制度化渠道的正能量。正是通過(guò)這些組織化和制度化的方式，有效滿足了民眾多樣的參與和表達(dá)需求，而且很好地將不同層次的訴求歸整，減少了矛盾產(chǎn)生的可能。

3.參與制度和規(guī)則的建立是公民有序參與城市治理的關(guān)鍵。有序參與必然是有約束性的參與，如若缺乏一定的規(guī)則和約束參與則容易陷入混亂。所謂參與制度和規(guī)則，即通過(guò)具有法律效力的文件對(duì)公民參與的重要性予以確認(rèn)，并對(duì)具體參與過(guò)程中各參與主體的地位、角色、權(quán)重、參與程度、程序以及結(jié)果使用等問(wèn)題進(jìn)行明確的界定，以保障公民參與能有章可循、有法可依，從而降低無(wú)序的可能性。目前，關(guān)于公眾參與的政策很多，但如何確保其有序性仍缺乏相應(yīng)的條款，所以，導(dǎo)致在具體過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)公共決策被民意綁架、公眾參與流于形式等諸多問(wèn)題。因此，在具體參與過(guò)程中，政府有責(zé)任向社會(huì)闡明治理的目標(biāo)，合理確定參與者的種類和資格，并引導(dǎo)政策對(duì)話向公共利益的方向進(jìn)展[3]。廣州市早在2007年就頒布實(shí)施了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，2009年又率先在全國(guó)出臺(tái)了《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程(試行)》，2010年1月1日又施行《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)辦法》，2010年5月又頒布了《廣州市重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》，再加上2013年4月實(shí)施的《廣州市重大民生決策公眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)制度(試行)》，類似的約束性文件已不下五部，這些文件在引導(dǎo)公民有序參與方面無(wú)不起到了重要的規(guī)范和支撐作用。當(dāng)然，盡管公咨委的建立的確對(duì)推動(dòng)公眾與政府的良性互動(dòng)起到了重要的作用，但從廣州市同德圍綜合整治的實(shí)踐與探索來(lái)看，它并不是促成公民有序參與的唯一要素。事實(shí)上，在同德圍綜合整治中，良好的輿論環(huán)境、理性的公民以及共同的參與目標(biāo)都是促成公民參與進(jìn)入有序軌道的重要原因。所以，從這個(gè)角度來(lái)看，公咨委更像是一個(gè)紐帶，它通過(guò)自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能很好地將這些積極的、分散的、獨(dú)立的要素集中并串聯(lián)了起來(lái)，形成一種聚合效應(yīng)，從而推動(dòng)事態(tài)向良好的方向發(fā)展。

三、推進(jìn)公民有序參與城市治理的對(duì)策建議

綜上，要真正地實(shí)現(xiàn)城市治理中的公民有序參與，很顯然，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：

(一)培育成熟的參與主體，營(yíng)造良好的參與氛圍

參與是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，政府和公民都有責(zé)任為達(dá)成參與的有序而努力。也就是說(shuō)，有效的參與過(guò)程應(yīng)來(lái)自于兩極的成熟，即成熟的參與者以及成熟的公共權(quán)威引導(dǎo)[3]。所以，一方面，政府應(yīng)積極樹(shù)立民主參與的意識(shí)，努力讓自己從微觀的、具體的事務(wù)中抽身出來(lái)，通過(guò)主動(dòng)的放權(quán)為其他治理主體讓渡治理空間。各級(jí)政府官員也應(yīng)樹(shù)立起平等對(duì)話與協(xié)商治理的意識(shí)和理念，學(xué)會(huì)傾聽(tīng)，學(xué)會(huì)組織決策論壇的技巧并注重合作，力爭(zhēng)在為居民提供自治性、互助式、多元化的參與平臺(tái)中實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的有序管理。另一方面，公眾也要轉(zhuǎn)換臣民思維，強(qiáng)化主體和責(zé)任意識(shí)。要積極主動(dòng)地接受公民教育，在持續(xù)不斷地外部賦權(quán)與自我增權(quán)中不斷提升自身的參與技能和參與水平，從而實(shí)現(xiàn)更加理性和深度地參與。

(二)構(gòu)建多層次、立體化、無(wú)梗阻的參與渠道

根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，公眾參與應(yīng)是一個(gè)由利益輸入、政府治理(利益協(xié)調(diào))、政策輸出和公眾評(píng)價(jià)所構(gòu)成的完整回路。在這一回路中，公民需求和利益表達(dá)是公眾參與的起點(diǎn)，也是這一回路中最為重要的環(huán)節(jié)。目前，大量無(wú)序表達(dá)行為的顯現(xiàn)，或多或少都與利益表達(dá)渠道過(guò)于狹窄或不通暢有關(guān)。因此，應(yīng)積極探索并創(chuàng)建適合公眾的利益輸入方式，使公眾參與和利益表達(dá)駛?cè)虢M織化和制度化軌道[4]。為此，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)和完善以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)決策咨詢和智囊機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力提升專家咨詢?cè)谥卮鬀Q策中的地位和分量；二是以專業(yè)民調(diào)為支撐，科學(xué)、廣泛地體察和征集社情民意；三是創(chuàng)建多層次、多形式的聽(tīng)證制度，努力提升公眾利益輸入的實(shí)效和水平；四是積極發(fā)展社區(qū)公民論壇，著力為基層群眾提供決策參與和民主實(shí)踐的互動(dòng)平臺(tái)；五是充分發(fā)揮大眾媒體的議程設(shè)置功能，通過(guò)現(xiàn)實(shí)與虛擬的交互作用增強(qiáng)民意的影響力；六是進(jìn)一步加強(qiáng)利益集團(tuán)與自愿組織表達(dá)，提高民意表達(dá)的水平和質(zhì)量。最后，則是要正確引導(dǎo)街頭民主表達(dá)等壓力型訴愿方式，盡可能地實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的秩序化與合法化。

(三)適度變革與調(diào)整決策程序，建立互信互守的參與規(guī)則

政府應(yīng)在一定程度上改變過(guò)去傳統(tǒng)的單中心的精英決策模式，通過(guò)采取適當(dāng)?shù)姆绞剑侠碛卸鹊匚{公眾參與，從而促進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。一是要更加重視公共政策的議程設(shè)置環(huán)節(jié)。尤其是針對(duì)那些涉及面廣、影響面大的重大決策項(xiàng)目，更應(yīng)在議程設(shè)置環(huán)節(jié)賦予公眾更多的話語(yǔ)權(quán)，讓公眾對(duì)涉及自身利益的項(xiàng)目具有合法的排序和選擇權(quán)。二是要加強(qiáng)公眾對(duì)政策輸出的評(píng)價(jià)參與，通過(guò)實(shí)實(shí)在在地實(shí)施“公眾滿意度策略”來(lái)提升公眾對(duì)政府治理決策的影響力。三是政府應(yīng)有責(zé)任建立一套行之有效的約束系統(tǒng)來(lái)確保整個(gè)過(guò)程中利益主體之間的有序互動(dòng)。可借鑒新加坡地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)各方參與主體的角色、責(zé)任、地位等做出明晰的界定。在整個(gè)過(guò)程中，政府角色應(yīng)由社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配的家長(zhǎng)向裁判員轉(zhuǎn)變，保持自身立場(chǎng)的超越性和公正性，注重決策程序的合法性，承認(rèn)不同利益群體的平等地位，為不同社會(huì)群體的利益博弈提供規(guī)則和程序，在公眾充分發(fā)表意見(jiàn)、協(xié)商、妥協(xié)以及達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上再做出決策。

參考文獻(xiàn)：

[1]史哲.決策不能“千里走單騎”[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-11-10.

[2]Robert A. Dahl. Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Conn: Yale University Press,1971：5.

[3]王巍.西方公共行政中的公民參與：經(jīng)驗(yàn)審視與理論進(jìn)展[J].公共行政評(píng)論，2010,(2).

[4]萬(wàn)玲.公共決策中的民意表達(dá)與整合[J].探求，2012,(5).

[責(zé)任編輯：王詠梅]

收稿日期：2016-05-11

基金項(xiàng)目：全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題(15HZKT111)的階段性成果

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)玲(1980-)，女，湖北公安人，副教授。

中圖分類號(hào)：D621.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)04-0050-05