趙良辰

(中國人民公安大學 研究生院，北京 100038)

我國國際警務合作機制的歷史分期研究

——以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為視角

趙良辰

(中國人民公安大學 研究生院，北京 100038)

摘要：公安機關的國際警務合作經(jīng)歷了幾十年的風云變幻，寶貴的歷史經(jīng)驗將帶領我們更好地審視當前在全世界范圍內緊密進行的國際警務合作。結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的部署,我國國際警務合作的歷史整體上可以劃分為五個時期，分別為排斥期、預備期、起步期、發(fā)展期與提升期。每個時期始末又歸整出相應的標志性時間節(jié)點，特色鮮明一以貫之。尤其在當前深化公安改革的時代背景下，我國更應該加強國際執(zhí)法聯(lián)絡力量建設，構建跨國跨境執(zhí)法聯(lián)絡機制。

關鍵詞：國際警務合作；機制；歷史

新中國成立至今，公安機關的國際警務執(zhí)法工作有了很大的變化,尤其在當前深化公安改革的背景下，我國已經(jīng)在全世界范圍內展開公安工作，緊密進行國際警務合作。因為，要維護好國家安全與社會穩(wěn)定，僅僅依靠國內工作是不夠的，還需要與世界各國加強聯(lián)系與合作。注重培養(yǎng)世界眼光，在研究問題、部署工作時要考慮到整個世界的情況?！?〕我們回顧歷史，是為了更好地審視當前的工作，強化國際警務合作，是維護我國國家利益和公民權益的客觀要求。本文詳細梳理了我國國際警務合作的歷史，針對我國國際警務合作在不斷前進探索中面臨的挑戰(zhàn)與取得的成就，區(qū)別顯著特征與進行經(jīng)驗總結，做出了如下劃分?！?〕

一、我國國際警務合作機制與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

我們把我國國際警務合作的歷史整體上劃分為五個時期，每個時期始末又歸整出相應的標志性時間節(jié)點，每個時期都有較長的時間跨度，無法苛求概括精確，但卻特色鮮明一以貫之，對我國當前國際警務合作工作充滿了現(xiàn)實意義。本文將我國國際警務合作的歷史，劃分為排斥期27年左右，預備期5年左右，起步期10年左右，發(fā)展期10年左右，提升期10年左右。從起步期開始，我國國際警務合作工作以10年一個臺階的速度高速發(fā)展，并與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的部署相適應。在排斥期內，我國公安機關仍面臨對敵斗爭勢態(tài)，外交活動不夠活躍，國際警務活動也僅僅在邊境范圍內的工作與他國略有接觸，并以交換意見為主，并沒有形成合作機制。在預備期內，國家改革開放，實行走出去、引進來戰(zhàn)略，加強對國外友好交往與出國訪問，國際警務合作工作在試探中漸有起色。但“劫機”案頻發(fā)，倒逼我國國際警務合作機制加速進行實質性交流與建設，逐步完成我國的國際警務合作工作從脫軌到接軌的轉換。隨著公安部外事局成立的機構變革，徹底將這一項工作作為公安工作的重要一部分。在起步期內，伴隨著我國“七五”計劃、“八五”計劃的實施，經(jīng)濟發(fā)展在改革大浪中穩(wěn)步取得成效，現(xiàn)代化建設進入新階段，但不穩(wěn)定因素也隨之增加，在各項經(jīng)濟結構沒有合理配置下，表現(xiàn)出來的指數(shù)增長并不真正反映經(jīng)濟實力基礎，亟待整治調整。正如我國國際警務合作機制在這一時期初步建立機制，準備大刀闊斧時，卻發(fā)現(xiàn)自身捉襟見肘，仍需努力破除與各國在警務合作上的壁壘，擴大我國警務工作的國際影響力，積極參與各種形式的合作組織。在發(fā)展期內，從“九五”計劃伊始，這一時期是承上啟下的時期，是落實全面完成現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略，也是為第三步我國經(jīng)濟在更發(fā)達的物質技術和更卓越的經(jīng)濟體制下科學運行做準備。正如我國國際警務合作工作，在我國外交工作的快速發(fā)展帶動下，中心地區(qū)警察局合作，區(qū)域框架協(xié)議合作，多邊合作，全球合作多種形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)安全領域與非傳統(tǒng)安全領域同步涵蓋涉及，我國逐漸在國際警務合作中占有不可替代的地位，能夠有力打擊各國跨國犯罪活動以及三股勢力。同時這一時期，也為下一步我國在國際警務合作中引領方向、掌握主動提供基礎。在提升期，“十一五”規(guī)劃貫徹科學發(fā)展觀，調整我國這艘經(jīng)濟巨人的“肌肉”結構，實現(xiàn)全面、協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。正如我國國際警務合作工作，在前期與多國和組織達成的交換意見內，進一步形成牢靠的機制，在禁毒等工作范圍內建設常態(tài)化合作機制，力求可持續(xù)的各國共同利益。在國際會議上站穩(wěn)腳跟，敢于發(fā)聲，謀求全人類共有利益。〔3〕下文按照各個分期作進一步闡述。

二、排斥期(1949—1976年)

這一時期，新中國開始全面建設社會主義，經(jīng)歷了“文化大革命”，我國國際警務合作工作以排斥抵制他國為主。縱觀當時的政治環(huán)境，我國尚處解放初期，美國以及臺灣間諜特務機關先后在吉林等14個省、區(qū)空投特務，加之新中國的國家地位、國際聲望還沒有穩(wěn)固，公安機關更多地承擔軍事以及政治保衛(wèi)任務，我國國際警務執(zhí)法合作很難進行，這一階段的主要任務是粉碎美蔣匪幫的特務活動。1962年，我國發(fā)布《關于福建以及廣東、浙江、江蘇、江西、上海公安工作戰(zhàn)備部署的通知》，主要任務是使公安機關服從軍事斗爭的需要，嚴厲鎮(zhèn)壓進行破壞活動的反革命分子，粉碎美帝國主義妄想在我廣東沿海地區(qū)建立所謂“游擊走廊”，對大陸進行騷擾破壞的罪惡計劃。1964年6月，中朝兩國公安、安全機關代表會議對簽訂的《關于在邊境地區(qū)維護國家安全和社會秩序的工作中相互合作的議定書》的執(zhí)行情況交換了意見，這也只是在交換意見上達成共識。隨后，“文化大革命”時期更是在“砸爛公檢法”口號下使得國際警務執(zhí)法合作難以推進，剛產(chǎn)生的萌芽也難以滋長，逐漸淹沒在政治口號與政治運動中。因此，我們定義這一時期是排斥進行國際警務執(zhí)法合作的時期，更是我國公安機關在世界陣營劃分下，逐漸認識其他國家警務工作變化與特點的時期?！?〕

三、預備期(1977—1983年)

這個時期的總體特點是：當時對外交往的主要內容僅限于友好接待和出國訪問，尚未形成真正意義上的國際警務執(zhí)法合作的概念，所交往的對象主要是一些社會主義國家，與其他國家往往由于政治原因難以達成一致，因而直接決定了其作用是非常有限的。這一歷史現(xiàn)狀，在我國公安機關職能與機構轉變，公安部外事局成立后，有望實現(xiàn)快速轉變。

1979年，趙蒼璧部長和李廣祥副部長率中國公安代表團先后對南斯拉夫、羅馬尼亞進行了友好訪問，開始逐步擴大國際警務的對外交流。1982年，卓長仁劫持中國民航296號三叉戟飛機飛往韓國，后被接往臺灣。此次事件使我國公安機關已經(jīng)認識到建立國際警務執(zhí)法合作的迫切性，但在經(jīng)驗總結上，我國考慮的角度多在國內，并研究加強反劫機斗爭和機場安全保衛(wèi)工作，落實預防為主的措施，認為首先要靠機組成員的英勇搏斗與高度的政治覺悟，擅于發(fā)動群眾，從航空反劫機安全保衛(wèi)工作的具體措施不落實以及公安機關的戰(zhàn)斗力不強出發(fā)，提出組建安全檢查站和空中特種警察部隊。隨后，卓長仁案在韓國未能按照有關國際公約的規(guī)定，遣返、嚴懲劫機罪犯，還提前將卓長仁釋放，此案給我國公安機關留下深刻教訓。1993年，我國大陸又連續(xù)發(fā)生10起民航客機被劫持到臺灣的案件，但臺灣當局拒絕遣返劫機犯，致使劫機犯罪活動未得到有效遏制。1993年年底，我國對于臺灣收留、縱容、庇護劫機罪犯的行徑予以譴責，臺灣當局迫于輿論壓力，將在臺服刑的劫機罪犯刑滿釋放后遣返大陸，從此劫機罪犯不能在臺灣居留。此類事件的處理缺憾，充分暴露了我國國際警務執(zhí)法合作能力的不足，與外國警察機構聯(lián)系較少。不過，在短暫的幾年過渡期后，我國的國際地位日益穩(wěn)固，外事活動逐漸增多，這一狀況正在逐漸扭轉。尤其在1983年公安部外事局正式成立，標志著公安外事工作的發(fā)展進入了一個新的歷史時期?！?〕

四、起步期(1984—1995年)

這個時期的總體特點是：以加入國際刑警組織為標志，以國際刑警組織第64屆全體大會在北京召開截止。我國加強外事接待、出訪工作，鞏固和發(fā)展了與傳統(tǒng)友好國家的合作關系，為雙邊在禁毒等領域務實的國際警務合作奠定了基礎；與多國以司法協(xié)助條約、引渡條約的形式，為在司法領域內的合作提供了條件；與以美國為首的西方國家開始接觸；與國際刑警組織執(zhí)委會內搞反華陰謀的少數(shù)西方執(zhí)委解決沖突，逐步宣傳我國的立場態(tài)度，在國際舞臺上擴大影響力。

我國于1984年在第53屆國際刑警組織會議上，正式成為國際刑警組織的會員國。之后，中國國家中心局在北京設立，我國作為國際刑警組織的一員，在國際警務合作上開始發(fā)揮自己的作用。從此，中國國家中心局成功地辦理了國際刑警組織委辦的一些案件，主要是詐騙、販毒一類國際性案件，同時也開展了要求其他國家刑警組織給予合作的業(yè)務，并逐漸從周邊國家擴展到其他地區(qū)。

在國際警務合作司法領域范圍內，1987年6月，我國與波蘭簽訂的第一個含有刑事司法協(xié)助內容的雙邊司法協(xié)助條約，標志著我國國際警務執(zhí)法合作正式在司法領域內得到認可。1993年8月，中國與泰國簽訂了第一個引渡條約。這些舉措使我國國際警務合作在體制層面上實現(xiàn)實質性進展成為可能，也使各國充分了解我國警務合作的模式，給他國與國際組織提供準入的接口。

為打擊毒品犯罪，1989年我國政府在亞洲地區(qū)緝毒研討會上表達了禁毒的立場與決心，形成《亞洲地區(qū)緝毒研討會綱要》和《亞洲地區(qū)緝毒研討會倡議書》，制定和完善禁毒法規(guī)，強化緝毒執(zhí)法力量，對毒品實行綜合治理。1995年，第一次亞區(qū)域禁毒合作部長級會議形成兩個項目草案和《北京宣言》。同時，聯(lián)合國禁毒署向中國提供290萬美元用于加強云南省緝毒執(zhí)法工作。

我國在國際刑警組織大會上表現(xiàn)出色，1989 年11月，中國代表團在國際刑警組織第58屆年會上提出了具有建設性的打擊毒品走私的合作問題議案。該議案已作為一個國家提出的決議載入國際刑警組織的史冊。1995年，我國承辦國際刑警組織第64屆全體大會，此種高層次的警方國際會議不僅受到國家領導人的關心，也將帶領我國逐步擴大對外影響力。

總體來說，在這一時期國際警務合作上，有不盡如人意的案例，也有成功的案例。1988年的“錦鯉魚夾毒”案，上海、廣州、香港警方將在我國的販毒分子全部抓獲，美國警方將準備取貨的販毒分子捕獲。但隨后應美方再三要求，我方派警官小組押解案犯赴美國出席聽證會并作證，美國法官置我方多次抗議和交涉于不顧，阻止我方將犯罪嫌疑人王宗曉帶離美國，美方法院將其有條件釋放，讓他滯留美國。相對比，1993年的衡水農行中心支行特大詐騙案，公安部直接領導，主動協(xié)調國際刑警組織，經(jīng)過大量的國外、境外的調查工作，追回了全部被騙的總計100億美元備用信用證。1993年，為嚴厲打擊境內外組織偷渡的“蛇頭”，制止偷渡和非法移民活動，公安部還進一步加強了與國際刑警組織和周邊國家、地區(qū)警方的聯(lián)系與合作?！?〕

但是，縱觀在中國與國際刑警組織的警務執(zhí)法合作，我國處理外方請求的協(xié)查案件較多，未能有效依托國際刑警組織的資源服務國內；另一方面我國在國際刑警組織中人員既要協(xié)助偵辦國際案件，還要兼顧協(xié)調大量本國的引渡及執(zhí)法申請，并且大量國內刑警工作的匯報文本與國際刑警組織要求的格式不一致，導致呈遞的國際申請無法立刻進入程序執(zhí)行。

五、發(fā)展期(1996—2005年)

這個時期的總體特點是：以港澳回歸為契機，我國外交工作快速發(fā)展，與全球各國深化合作的寬度和廣度，初步形成了“全面展開、突出重點、以我為主、為我所用”的格局。由于新的司法制度人引渡法頒布，引領區(qū)域禁毒執(zhí)法合作深化落實。在上海合作組織、東盟等框架內，非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全并重，我國區(qū)域大國地位日益凸顯，有力地打擊了各種跨國犯罪活動以及恐怖勢力、宗教極端勢力和民族分裂勢力。這一時期，公安部外事局的職能進一步擴展和延伸，在原有機構的基礎上，又相繼成立維和民警工作處、警務聯(lián)絡官工作處，國際刑警組織中國國家中心局由刑警偵查局整建制劃歸外事局，標志著國際警務執(zhí)法合作進入全面發(fā)展時期?！?〕

在港澳回歸問題上，1997年4月，內地與香港國際刑警25次工作會晤，確定內地與香港警務關系互不隸屬，但兩地警方的合作將會更為廣泛、密切、有效。1999年，國際刑警組織中國國家中心局和澳門支局根據(jù)中葡聯(lián)合聲明，內地公安機關將一如既往地對澳門警方打擊犯罪的行動給予積極配合和有力支持。

我國穩(wěn)步推進與全世界各國各地區(qū)的互信合作，簽署備忘錄、議定書。我國加強與美國在國際警務上互信合作，1997年，簽署了《中美聯(lián)合聲明》。5月，我國與俄羅斯聯(lián)邦安全總局簽署《加強合作議定書》。公安部派代表團對德、奧兩國內政警察的隊伍管理和監(jiān)督制度進行了考察，并與兩國內政部門就雙方合作協(xié)議的簽訂問題達成一致。6月，中朝簽署了綜合修訂后的議定書和會議紀要。1998年6月，奧地利內政部與我國就有關簽署雙方合作協(xié)議達成一致意見。隨后，日本警察廳就中日兩國警方雙邊合作及在國際刑警組織中的合作問題舉行了業(yè)務會談。1999年，我國與加拿大正式簽署了《關于打擊犯罪的合作諒解備忘錄》，與烏茲別克斯坦簽署了《內務部合作協(xié)議》。2000年2月，我國與土耳其簽署《關于打擊犯罪的合作協(xié)議》?！?〕

全面、均衡地實施禁毒戰(zhàn)略。國際刑警組織第66屆大會，我國政府全面闡述了禁毒的立場以及近年來在國際禁毒合作中取得的成就，表達了繼續(xù)加強國際合作，打擊毒品犯罪的意愿。第67屆大會，中國政府向與會代表介紹了近年來中國在預防和打擊毒品犯罪，尤其是打擊邊境販毒和控制易制毒化學品方面取得的成就和經(jīng)驗。第68屆大會，中國同與會代表就毒品、金融經(jīng)濟犯罪、有組織犯罪、恐怖活動、文物走私等議題進行了探討并提出建議。為適應信息時代打擊國際犯罪的需要，著重討論了該組織21世紀戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。1999年，第三次東亞次區(qū)域禁毒合作部長級會議重新審定了東亞次區(qū)域《禁毒行動計劃》，并審議通過了《萬象宣言》?！?〕5月，我國政府與俄羅斯、墨西哥、印度、巴基斯坦相繼簽署了涉及雙邊禁毒合作協(xié)議，表明了五國政府嚴厲禁絕毒品、加強雙邊禁毒合作的堅定立場?！?〕

國際警務合作呈現(xiàn)多國合作趨勢，我國發(fā)揮地區(qū)大國的主導作用。2000年年4月，我國赴莫斯科出席第二次中、俄、哈、塔、吉五國執(zhí)法安全部門負責人會晤，并簽署“比什凱克小組”致五國元首的呼吁書和“比什凱克小組”議事規(guī)則。2001年，上海合作組織對恐怖主義、分裂主義和極端主義“三股勢力”作出明確定義，我國在上海合作組織框架內積極開展警務合作，在反恐、禁毒等多個領域發(fā)揮了自身作用。

國際警務合作的模式靈活變化，警務聯(lián)絡官制度凸顯作用。2004年年末，我國首創(chuàng)首都警察局警務交流與合作研討會，旨在建立警務合作機制，把警務合作逐漸從國家之間，直接扁平化到各國中心地方警察局之間。我國警務聯(lián)絡官制度從1998年開始，至2005年我國已有33個國家駐華使館的67名警務聯(lián)絡官，隊伍逐漸發(fā)展壯大，合作的范圍也在擴大。

2005年8月，公安部外事局正式更名為國際合作局，標志著國際警務執(zhí)法合作進入全面發(fā)展時期。

六、提升期(2006年至今)

這一時期，公安部外事部門積極配合國家總體外交，緊緊圍繞國家政策，與西方國家增進了解，增強互信，從試探性接觸發(fā)展到務實合作。以舉辦奧運會為契機，深化落實執(zhí)法合作與警務聯(lián)絡官制，在國際會議上發(fā)出我國聲音與立場，并更多為發(fā)展中國家謀求福利，推動禁毒工作常態(tài)化機制建設，在東盟與上合組織中進一步鞏固前期合作成果，加強同國際刑警組織、聯(lián)合國機構及其他國際組織、區(qū)域組織的合作，特別是在禁毒合作、維和行動等領域扮演了重要角色，初步形成了全方位、多層次、寬領域的公安外事工作格局。〔9〕

以舉辦奧運會為契機，我國公安機關加強大型安?；顒雍献鳎訌娋瘎章?lián)絡官制與定期會談制。2008年1月9日，北京市公安局作為東道主，與 50個國家駐華使館的79名警務聯(lián)絡官、安全官共聚一堂，把國際警務合作的主體具體到每個執(zhí)法主體，在更加方便快捷的友好交流中提升了我國公安機關隊伍的整體素質，學習了各國警務合作經(jīng)驗，為奧運安保警務合作打好前戰(zhàn)?！?0〕

我國在國際警務合作上，由被動加入多種形式的合作模式發(fā)展到主動把握合作規(guī)律，更好地加強互信、深入合作，提出國際社會的合作要超越政治制度，多照顧發(fā)展中國家的需求，才能平等互利。我國積極參與調整國際警務合作的利益平衡。2008年10月，中國政府在維也納指出，構建和諧的全球警務合作，各國應在相互尊重主權的基礎上，更多地協(xié)助發(fā)展中國家加強警務工作建設。

禁毒工作以建立常態(tài)化的合作機制為目標。中美兩國從2005年簽署緝毒合作意向備忘錄，發(fā)展到2009年在禁毒情報交流以及相關流程的案件協(xié)查方面開展長效合作?！?1〕中泰于2009年簽署備忘錄之后，進一步加強交換毒品樣品，合作查緝易制毒化學品、麻醉藥品和精神藥品的執(zhí)法內容?！?2〕2011年，在中俄兩國全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系下，人員往來愈加頻繁，帶來了警務需求的驅動，兩國進一步完善了禁毒務實合作機制。〔13〕2011年，中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機制在“湄公河”大案中孕育形成，構建了以情報信息為主導、聯(lián)合巡邏執(zhí)法為依托、共同應對突發(fā)事件的合作機制。2015年，“湄公河精神”伴隨著“一帶一路”的倡議，各國紛紛踴躍回應?！?4〕

我國作為地區(qū)大國的地位日益凸顯，國際警務合作在前期積累經(jīng)驗的基礎上進一步細化具體合作業(yè)務。2011年，在東盟框架合作下，中方與其他國家自2009年續(xù)簽 《非傳統(tǒng)安全領域合作諒解備忘錄》以來，互信不斷加深，并審議通過了落實該備忘錄的行為計劃。同年，中國東盟執(zhí)法安全合作在2002年簽訂《關于非傳統(tǒng)安全領域合作聯(lián)合宣言》的基礎上，團結形成區(qū)域安全的命運共同體。當前我國正在開展以跨境追逃追贓為核心的國際反腐敗執(zhí)法合作，建立境外追逃追贓對外聯(lián)絡工作機構，健全海外追逃追贓、遣返引渡工作機制。2014年7月開始“獵狐行動”以來，借助國際刑警組織紅色通緝令的力量，跨境追贓追逃工作取得了很大成就。但是法律基礎與合作機制尚不夠完善和穩(wěn)固，特別是目前與我國簽署引渡條約的國家數(shù)量有限。我國與西方發(fā)達國家因政治制度不同而造成的司法體制與觀念上的巨大差異和沖突，已經(jīng)成為相關合作繼續(xù)拓展、深入并實現(xiàn)制度化、常態(tài)化的主要障礙。

2015年11月3日至4日，國際刑警組織百年慶典，是對上一個百年歷史的經(jīng)驗沉淀總結，也是面對下一個百年的機遇與挑戰(zhàn)。我國公安機關應適時把握全面深化務實執(zhí)法安全合作的時機，運用“大數(shù)據(jù)”情報信息平臺，拓寬情報交流渠道，落實禁毒與執(zhí)法安全聯(lián)合行動，嚴厲打擊“三股勢力”，在東盟、上海合作組織、國際刑警組織多種合作模式下進一步全力推進境外追逃追贓合作，并在“一帶一路”戰(zhàn)略視角下開拓國際警務合作機制的新領域。

參考文獻：

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〔14〕公安部國際合作局. 湄公河流域執(zhí)法安全合作部長級會議在京舉行〔EB/OL〕. http://www.mps.gov.cn/n16/n2009301/n2009388/4880673.html，2015-10-24.

(責任編輯孫超)

The History Stage Studies on International Police Affairs Cooperation Mechanism of Our Country — In the Perspective of the Plan for National Economic and Social Development

ZHAO Liang-chen

(Graduate School, China People’s Public Security University, Beijing 100038)

Abstract:The international police affairs cooperation of China public security organs has experienced decades of changes, precious historical experience will lead us to a better look at the current worldwide close international policing cooperation. Combined with deployment plans for national economic and social development, China’s international policing cooperation on the history can be as a whole part divided into five periods, respectively rejection period, fore period, starting period, development and promotion period. Beginning and end of each period have an attribute signature time node, characteristic is consistent. Especially under the background of the current era of deepening the reform of public security, our country should strengthen international law enforcement contact construction; build multinational cross-border contact law enforcement mechanism.

Key words：international police affairs cooperation; mechanism; history

收稿日期：2015-10-24

作者簡介：趙良辰(1992-)，男，河南新鄉(xiāng)人，中國人民公安大學2014級公安管理學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：DF34

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2663(2016)01-0060-05