王余生

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

地方政府公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意應(yīng)用：邏輯、困境與策略

王余生

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

在當(dāng)下社會(huì)，吸納網(wǎng)絡(luò)民意體現(xiàn)了政府的開放包容，更突顯了政策合法性的本質(zhì)要求。地方政府公共政策制定中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)民意體現(xiàn)了政策合法性、利益公共性和參與民主性，網(wǎng)絡(luò)民意保證了政策議程設(shè)置來源的廣泛性、促進(jìn)了政策方案形成與選擇的科學(xué)性、提升了政策方案的可行性。當(dāng)前，我國地方政府公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意應(yīng)用存在議程設(shè)置上結(jié)構(gòu)性矛盾突出、方案規(guī)劃中吸納機(jī)制因循守舊、政策合法化后反饋信息不完善的現(xiàn)實(shí)困境，需要在政策議程設(shè)置上加強(qiáng)回應(yīng)、規(guī)范平臺(tái)建設(shè)；在政策方案規(guī)劃上提升責(zé)任、完善吸納機(jī)制；在政策合法化上提升合意度、加強(qiáng)信息反饋。

地方政府；公共政策制定；網(wǎng)絡(luò)民意

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.009

當(dāng)下社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)作為公共領(lǐng)域［1］（P187-205）為公民討論公共事務(wù)、發(fā)表意見建議提供了活動(dòng)空間。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)民意的意含，學(xué)界對(duì)此沒有達(dá)成明確一致的看法，其一般是指網(wǎng)民通過虛擬社區(qū)、BBS論壇、博客日志、微博等載體行使話語權(quán)，對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行討論和評(píng)議，形成利益訴求和意愿［2］（P51）。網(wǎng)絡(luò)民意具有以下基本特征：一是意見聚集性，在某個(gè)虛擬空間內(nèi)，網(wǎng)民通過討論事件和話題，吸引更多公民參與，聚集網(wǎng)絡(luò)人氣和民意力量；二是利益目的性，網(wǎng)絡(luò)民意的本質(zhì)是直接或間接實(shí)現(xiàn)某種利益訴求，按照預(yù)先設(shè)定的“目標(biāo)投身于政治過程”［3］（P241）；三是主體多樣性，由于具體話題的吸引，關(guān)注某個(gè)話題的群體逐漸擴(kuò)散，鑒于網(wǎng)絡(luò)開放靈活，出現(xiàn)不同人群和多個(gè)主體的民意碎語。這些特征讓網(wǎng)絡(luò)民意與傳統(tǒng)媒介意見表達(dá)區(qū)別明顯。網(wǎng)絡(luò)民意的存在、傳播創(chuàng)造了社會(huì)輿論的民主氛圍，因此，“善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)了解民意、開展工作，是新形勢下領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”［4］。例如，近來發(fā)生的“雷洋案”和“魏則西案”在網(wǎng)絡(luò)世界沸騰開來，并且受到廣大網(wǎng)民的口誅筆伐，這對(duì)政府治理形成了較大的輿論壓力，一定程度上左右著政府的施策方向。由此可見，網(wǎng)絡(luò)民意已經(jīng)成為政府公共政策制定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，“公民參與治理”［5］（P4）、“網(wǎng)絡(luò)議政”和“網(wǎng)絡(luò)倒逼決策”已成為常態(tài)，吸納網(wǎng)絡(luò)民意體現(xiàn)了政府開放包容，更突顯了政策合法性的本質(zhì)要求。

公共政策是“政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配”［6］（P125-141），決定政府“所為和所不為的所有內(nèi)容”［7］（P2）。政策制定是公共政策實(shí)施的首要環(huán)節(jié)，具有基礎(chǔ)和先導(dǎo)的地位，其范圍涵蓋議程設(shè)置、方案規(guī)劃和政策的合法化［8］（P210）。政策制定的質(zhì)量對(duì)政策執(zhí)行、政策評(píng)估等諸多階段具有決定性影響。地方政府基于某種治理理念，需要收集一定區(qū)域內(nèi)公民對(duì)公共政策問題和方案的意見，并進(jìn)行溝通和交流，以了解公民對(duì)政府政策信息和初步方案的看法。這種匯集民意的做法可以分為兩個(gè)方面：一是政策本身，由于公共政策是為“處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”［9］（P4），其實(shí)質(zhì)是“誰得到了政策，誰就擁有了一定的資源”［10］（P7），可以視同為公共利益的釋放；二是對(duì)政府而言，公共政策的制定其實(shí)就是利益協(xié)調(diào)和選擇的行動(dòng)，如果沒有基于利益分化的表達(dá)，“就不可能有在廣泛的利益綜合基礎(chǔ)上而形成的政策”［11］（P199），其實(shí)質(zhì)就是地方政府在公共政策制定階段對(duì)于民意的應(yīng)用。

目前，學(xué)界對(duì)于公共政策制定過程中民意表達(dá)的研究已取得一定進(jìn)展［12］，有關(guān)公民參與方面的研究成果較多。但在信息化時(shí)代，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民意去加強(qiáng)和創(chuàng)新公共政策制定還需要得到進(jìn)一步的補(bǔ)充與完善，特別是地方政府為什么要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民意、如何甄別網(wǎng)絡(luò)民意、如何運(yùn)用和整合網(wǎng)絡(luò)民意等問題還存在有待拓展的學(xué)術(shù)空間和理論區(qū)域。筆者試圖厘清網(wǎng)絡(luò)民意與地方政府公共政策制定的邏輯關(guān)聯(lián)，找出當(dāng)前我國地方政府公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)困境，提出完善運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民意的有效策略，以期拓展在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代地方政府公共政策制定的思維和視野。

一、網(wǎng)絡(luò)民意與地方政府公共政策制定的邏輯關(guān)聯(lián)

（一）地方政府公共政策制定中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)民意的價(jià)值考量

1.政策合法性是地方政府公共政策制定中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)民意的前提。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn)［13］（P184），是政治權(quán)力在對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治或管理時(shí)獲得公民的認(rèn)可和支持［14］。在地方政府公共政策制定階段，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共政策的助推力，廣泛吸引網(wǎng)絡(luò)公民對(duì)于公共政策制定時(shí)訴求表達(dá)和理性意愿，使之具有更廣泛的代表性和行動(dòng)力，通過協(xié)商、討論、談判等多輪交流，制定出廣泛代表公共利益的公共政策，讓公共政策的制定過程擁有更多的民意基礎(chǔ)，具備政治合法性、行政合法性和社會(huì)合法性，減少公共政策制定的抽象化和空泛化是公共政策制定的現(xiàn)實(shí)考量。否則，將導(dǎo)致公共政策制定失誤和偏差。照此來看，合法性理應(yīng)成為公共政策制定的首要價(jià)值。

2.利益公共性是地方政府公共政策制定中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)民意的基礎(chǔ)。公共性原意指的“公共”的性質(zhì)、特征和屬性等［15］。在公共政策領(lǐng)域內(nèi)的公共性，亦指解決和處理社會(huì)大多數(shù)公民的問題，這些問題的處理直接關(guān)系到政策對(duì)象的切身利益和長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，某種程度上而言，公共性已逐漸成為公共政策和公共事務(wù)研究中無可規(guī)避的焦點(diǎn)論述［16］（P46）。在公共政策制定階段，網(wǎng)絡(luò)公眾的價(jià)值必須得到體現(xiàn)和落實(shí)，這對(duì)增加網(wǎng)民對(duì)政府的信任和依賴，減少公共政策制定的成本和阻力大有助益，讓公共政策成為大多數(shù)公民利益的最大公約數(shù)，讓政策執(zhí)行具有民意支持度，確保公共政策得到民意保障，維持政府與公民的互利。不可否認(rèn)，突顯公共性是公共政策制定的本質(zhì)屬性。

3.參與民主性是地方政府公共政策制定中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)民意的依據(jù)。民主性以“多數(shù)裁定原則”［17］（P64）成為現(xiàn)代民主制度的基礎(chǔ)性規(guī)則。在地方政府治理的視域內(nèi)，公共政策制定過程中，社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵因素是民眾的有效參與，網(wǎng)絡(luò)民意的影響是關(guān)鍵因素之一。通過對(duì)公共政策問題的有效參與，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行評(píng)議，成為公共政策制定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而將目標(biāo)群體的意見最大限度的采納和吸收。在公共政策議程的設(shè)置中，存在外在提出型、動(dòng)員型和內(nèi)在提出型之分。在信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)公民生活的影響力不斷上升，網(wǎng)民對(duì)公共政策議程的決定權(quán)不斷增強(qiáng)，外在提出型模式出現(xiàn)增強(qiáng)態(tài)勢，一些社會(huì)問題經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)民意的持續(xù)發(fā)酵，成為公共政策優(yōu)先議程設(shè)置范圍。因此，民主性是公共政策有效制定的價(jià)值保障。

（二）網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)地方政府公共政策制定的影響過程

1.網(wǎng)絡(luò)民意保證了政策議程設(shè)置來源的廣泛性。公共政策是對(duì)社會(huì)問題和公眾問題的回應(yīng)和關(guān)切，從學(xué)術(shù)層面看，由于多種因素影響，并非所有的社會(huì)問題都可以成為政策問題。政策問題的演變需要一個(gè)利益博弈過程，由私人問題萌發(fā)，逐步上升至社會(huì)問題，經(jīng)過演變成公共問題后，在政府和公民的推動(dòng)下上升為政策問題，這本身就表明了問題來源于社會(huì)又回歸于社會(huì)。網(wǎng)絡(luò)民意是社會(huì)意見在互聯(lián)網(wǎng)上的匯聚，對(duì)各種社會(huì)矛盾的感知和社會(huì)問題的認(rèn)同比較敏感，容易引起廣泛關(guān)注，因此也就具備了政策議題設(shè)置的能力，保證了政策制定上多源流和寬范圍，讓政策議程有了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)民意配合度。在議程設(shè)置上，“公民、政策議程與現(xiàn)實(shí)世界因素之間的關(guān)系是雙向的”［18］，作為互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)下的民意，是公共政策始發(fā)的策源地，公民可以自由自在地討論涉及自身和公共利益的議題，表達(dá)理性訴求，進(jìn)而引起政府部門的關(guān)注和重視，形成網(wǎng)絡(luò)民意合力，去打開“政策之窗”，而這扇窗的打開受到政府官員的認(rèn)知態(tài)度、公共問題的重要程度、新聞輿論的關(guān)注等方面的制約。隨著互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)民意正好可以打開“政策之窗”，對(duì)政府官員形成壓力，引發(fā)議題持續(xù)討論，從而將議題納入公共政策的議程范圍之內(nèi)。

2.網(wǎng)絡(luò)民意促進(jìn)了政策方案形成與選擇的科學(xué)性。首先，在對(duì)公共政策問題的認(rèn)識(shí)上，更加理性和符合實(shí)際。在公共政策制定中，鑒于公共問題確認(rèn)的復(fù)雜性和多元性，既定的客觀事實(shí)有時(shí)不足以澄清公共問題的意含，因?yàn)椴煌睦骊P(guān)聯(lián)者，對(duì)公共問題的認(rèn)識(shí)存在不同的立場，如果只以某種片面的觀點(diǎn)而用之，可能會(huì)產(chǎn)生偏頗甚至是錯(cuò)誤。在開放的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，不同的人群可以自由公開地辯論，對(duì)公共問題的性質(zhì)、原因和產(chǎn)生過程等進(jìn)行理性對(duì)話，政府可以對(duì)這些觀點(diǎn)進(jìn)行提煉和整理，從而對(duì)公共問題的認(rèn)識(shí)更加全面和客觀。其次，拓展政策備選方案的選擇空間。在公共政策領(lǐng)域，“沒有解決辦法就等于沒有問題”，這是對(duì)公共政策備選方案的生動(dòng)寫照［19］（P2）。從理論上講，任何公共問題都可以找到相應(yīng)的解決方案，對(duì)公共政策解決方案的產(chǎn)生，相當(dāng)多的人認(rèn)為依靠政府官員的智慧和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提出，殊不知，由于公共事務(wù)的復(fù)雜和政府官員知識(shí)能力的不足，所提出的備選方案局限性愈加明顯，而網(wǎng)絡(luò)民意其實(shí)就是一個(gè)社會(huì)智庫，為各種備選方案的產(chǎn)生提供了廣闊的智力空間和選擇余地。

3.網(wǎng)絡(luò)民意提升了政策方案的可行性。公共政策制定的方案都是面向未來的，解決社會(huì)即將出現(xiàn)或是已存在的各種矛盾，但問題的發(fā)展處于變化之中，具有許多不確定性。因此，政策方案制定上有時(shí)只是將來事情發(fā)展?fàn)顟B(tài)的一種假設(shè)和設(shè)想［20］（P267）。照此看來，政策方案制定都存在錯(cuò)誤發(fā)生和不完善之處的可能性，對(duì)政府政策制定者而言，盡可能減少發(fā)生政策制定的失誤是首慮之處，網(wǎng)絡(luò)民意在虛擬性和自主性的促使下，不用顧及到政策制定者的面子和當(dāng)面討論的尷尬，可以各抒己見，對(duì)政策可能存在的缺陷和不足進(jìn)行指正，政策制定者可以根據(jù)這些建議進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充和完善，從而極大提升政策方案的可行性，減少政策制定的“元錯(cuò)誤”。

二、我國地方政府公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)困境

（一）議程設(shè)置上政府與網(wǎng)絡(luò)民意結(jié)構(gòu)性矛盾突出

當(dāng)前，我國處于市場經(jīng)濟(jì)完善和政府治理轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，過去傳統(tǒng)的行政管理模式，受到了觀念、制度、程序和機(jī)制等諸多方面的制約，地方政府治理水平和治理能力與社會(huì)期望尚存在不少差距。在公共政策制定中，對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)和確認(rèn)反應(yīng)遲緩，特別是在互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的帶動(dòng)下，各種矛盾和問題有了新的表達(dá)空間，社會(huì)民意在網(wǎng)絡(luò)傳播迅速蔓延，而且傳播途徑多樣。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）最新發(fā)布第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為50.3%；手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.2億，占比提升至90.1%”，中國居民上網(wǎng)人數(shù)已過半”［21］。在信息飛速發(fā)展的大背景下，網(wǎng)絡(luò)已成為民意匯聚的重要陣地。但是，我國網(wǎng)絡(luò)民意集散地分布不統(tǒng)一和不均衡現(xiàn)象比較突出，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，大量的社會(huì)問題需要關(guān)注，大量網(wǎng)絡(luò)民意在微博、虛擬社區(qū)和BBS論壇等各種電子媒介上傳播和發(fā)表，希望引起政府部門的重視；另一方面，作為治理主體的政府，由于網(wǎng)絡(luò)民意平臺(tái)分散，難以有效吸收確切的信息，信息傳遞路徑不對(duì)稱，釀成了信息發(fā)布和信息需求的接觸不到位。這種信息需求脫節(jié)客觀上釀成了政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的“冷漠”，對(duì)政府公共政策制定，特別是議程設(shè)置容易脫離社會(huì)實(shí)際需要，出臺(tái)公共政策的實(shí)效性和針對(duì)性大打折扣，社會(huì)治理效果滯后性明顯。

（二）方案規(guī)劃中網(wǎng)絡(luò)民意的吸納機(jī)制因循守舊

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的政府民意收集機(jī)制已顯得力不從心了，過去靠信訪部門和群眾接待等傳統(tǒng)方式收集民意已無法應(yīng)對(duì)快速變遷的社會(huì)階層需求。由于社會(huì)流動(dòng)的加速，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)，社會(huì)階層分化日益明顯，出現(xiàn)了許多新興階層，特別是自由職業(yè)者、獨(dú)立創(chuàng)業(yè)者、智力創(chuàng)新者等新興群體不斷涌現(xiàn)，給政府治理帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。政府在進(jìn)行政策方案規(guī)劃時(shí)，出現(xiàn)了程序和渠道的雙重困境。一方面，政府作為公共政策制定的主要責(zé)任者，在對(duì)政策問題、備選方案擬定、方案選擇方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意吸納缺乏規(guī)范的程序作為保障，一般都是以政府內(nèi)部政策人員偏好為主要考量標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)程序缺乏信息發(fā)布的透明性和及時(shí)性，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意無人知曉的內(nèi)部操作過程。另一方面，由于政府所處的地位優(yōu)勢，擁有信息壟斷和不對(duì)稱的便利，普通公民對(duì)公共政策制定過程一般無法參與，排除在公共政策制定，特別是方案規(guī)劃的范圍之外，網(wǎng)絡(luò)民意的信息無法有效傳送到政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，主觀臆斷和獨(dú)自操作的風(fēng)險(xiǎn)性加大，網(wǎng)絡(luò)民意的吸納機(jī)制無法與當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)達(dá)相匹配。

（三）政策合法化后網(wǎng)絡(luò)民意的反饋信息不完善

在公共政策經(jīng)過前期議程設(shè)置和方案規(guī)劃完成后，公共政策經(jīng)由法定程序完成應(yīng)有步驟后，公共政策變成了合法的政策并將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生決定性的影響，特別是對(duì)利益關(guān)聯(lián)者。一般來說，一項(xiàng)有效的公共政策通過后，應(yīng)該及時(shí)公布政策信息和基本內(nèi)容。但是，鑒于地方政府意識(shí)墮距，許多公共政策沒有及時(shí)予以發(fā)布，很多地方政府都是以選擇性發(fā)布為主，公布對(duì)社會(huì)影響范圍面廣、利益調(diào)整力度大的公共政策，這種政策發(fā)布體制導(dǎo)致公民信息反饋出現(xiàn)不足，特別是政策通過后是否與當(dāng)初議程設(shè)置時(shí)的民意契合度一致，對(duì)政策執(zhí)行和政策評(píng)估將形成影響。另外，網(wǎng)絡(luò)上社會(huì)弱勢群體的反饋信息有時(shí)因表達(dá)渠道不暢通，出現(xiàn)了信息淹沒，忽視了公共政策的均衡性和公平性，導(dǎo)致利益分配失衡和政策群體的矛盾，對(duì)政策的公平和價(jià)值產(chǎn)生責(zé)問，不利于公共政策整體網(wǎng)絡(luò)民意的反饋，對(duì)后續(xù)政策調(diào)整和政策修正形成盲點(diǎn)，無法形成合意度高的公共政策，與網(wǎng)絡(luò)民意的期望產(chǎn)生差距，間接損害公共政策本身的效力。

三、我國地方政府公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意應(yīng)用的有效策略

（一）在政策議程設(shè)置上加強(qiáng)回應(yīng)、規(guī)范平臺(tái)建設(shè)

在當(dāng)下的信息時(shí)代，“通過對(duì)話、協(xié)商、公開辯論乃至全民公決渠道把公眾納入公共決策過程已不再是一件觀念上難以接受、技術(shù)上無法克服的事情”［22］。地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的回應(yīng)是吸納民意的首要前提，也是確保公共政策符合民意的關(guān)鍵舉措。誠如達(dá)爾所言“民主的主要性格是政府對(duì)公民的偏好不斷地做出回應(yīng)”［23］（P1-3）。作為地方利益的代表主體，地方政府回應(yīng)性就是以“公共利益為導(dǎo)向，為公共利益而運(yùn)作，必須反映服務(wù)對(duì)象的需求及期望”［24］（P9），落實(shí)這種回應(yīng)性就是為網(wǎng)絡(luò)民意提供一個(gè)多元參與和自由表達(dá)的公共空間，并對(duì)這些意見和建議作善意的回應(yīng)和答復(fù)。當(dāng)然，鑒于網(wǎng)絡(luò)民意主體的素質(zhì)參差不齊，網(wǎng)絡(luò)民意有時(shí)未必完全是理性與合乎實(shí)際情況，政府作為公共政策主體，可以進(jìn)行務(wù)實(shí)地交流和對(duì)話，做好解釋和溝通工作，形成政策討論和對(duì)話的良性互動(dòng)，并對(duì)政策問題作出導(dǎo)向性的引領(lǐng)，用整體性思維和前瞻性安排對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意作謀劃，進(jìn)一步激發(fā)網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共政策的驅(qū)動(dòng)和期待。具體來說，地方政府可以在兩個(gè)層面作出努力。一是打造官方網(wǎng)絡(luò)民意平臺(tái)。鑒于通訊技術(shù)的催促，網(wǎng)絡(luò)民意的流通平臺(tái)多種多樣，特別是一些自設(shè)平臺(tái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的影響頗大，如果不加以引導(dǎo)，容易產(chǎn)生消極后果，因此，地方政府在官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之外，專門針對(duì)公共政策領(lǐng)域設(shè)置一些專門收集網(wǎng)絡(luò)民意的討論平臺(tái)，利用政策利益者和關(guān)聯(lián)者進(jìn)行對(duì)話，不限制對(duì)話內(nèi)容。殊不知，對(duì)于一些普通公民來說，利用這樣的官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，表達(dá)自身的利益訴求，即成本低廉又方便快捷，對(duì)培養(yǎng)公民精神和社會(huì)責(zé)任心大有裨益。二是參與其他平臺(tái)建設(shè)和管理。政府是地方社會(huì)治理的主要責(zé)任者，信息管理部門要主動(dòng)去“逛微博”、“聊微信”、“進(jìn)社區(qū)”和“發(fā)貼子”，在對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意收集上，從被動(dòng)收集到主動(dòng)匯總，每天收集網(wǎng)絡(luò)民意的“熱門話題”和“點(diǎn)贊澆水”，主動(dòng)回應(yīng)各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的意見，進(jìn)行相應(yīng)的解答和交流，為政府公共政策議程設(shè)置提供“窗口”，為建設(shè)回應(yīng)性政府聚集“人氣”，讓地方政府公共政策制定中議程設(shè)置的網(wǎng)絡(luò)民意參與變成“公共決策的常態(tài)”［25］（P187）。

（二）在政策方案規(guī)劃上提升責(zé)任、完善吸納機(jī)制

庫普爾（T·Cooper）將行政責(zé)任劃分為兩個(gè)方面：客觀責(zé)任和主觀責(zé)任［26］（P228），而斯塔林（GroverStarling）則更加細(xì)化了政府責(zé)任，主要涵蓋能力、彈性、正當(dāng)程序、責(zé)任和誠實(shí)等基本價(jià)值［27］（P115-125），這些理論闡釋為打開政府責(zé)任提供了觀察維度。西方發(fā)達(dá)國家公共政策方案的完善也概莫能外，他們會(huì)專門收集公民對(duì)政策方案的支持程序和民意度，來判定政策方案的可行性。在我國公共政策制定中，政策方案的完善直接決定政策執(zhí)行效果和政策評(píng)估的客觀性。在政策方案中，政策問題的科學(xué)界定、政策備選方案的有效擬定和政策方案選擇都需要網(wǎng)絡(luò)民意作為支撐，以尋求動(dòng)力。2010年，國務(wù)院專門出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求各個(gè)地方政府“完善重大行政決策聽取意見制度、建立行政決策責(zé)任追究制度”［28］。這對(duì)于指導(dǎo)地方政府提升責(zé)任擔(dān)當(dāng)，落實(shí)依法決策和重視網(wǎng)絡(luò)民意有規(guī)制作用。因此，我國地方政府在政策方案規(guī)劃時(shí)，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)民意的機(jī)制完善，為暢通網(wǎng)絡(luò)民意提供渠道。第一，建立網(wǎng)絡(luò)民意的征詢機(jī)制。地方政府需要在效率和公平之間找到平衡點(diǎn)，更加注重社會(huì)公平，在涉及區(qū)域內(nèi)公民的權(quán)益和長遠(yuǎn)規(guī)劃時(shí)，要重視網(wǎng)絡(luò)民意的建議，在信息部門和辦公室內(nèi)部機(jī)關(guān)建立一整套關(guān)于網(wǎng)絡(luò)民意的征詢流程、處理方案和匯總報(bào)送機(jī)制，讓公共政策的方案規(guī)劃處于民意監(jiān)督之下，吸納網(wǎng)絡(luò)民意成為方案必備之選，讓方案規(guī)劃更加具體和合乎社會(huì)期望。第二，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)民意預(yù)警機(jī)制。對(duì)于一個(gè)時(shí)期內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)民意關(guān)注度較高，社會(huì)牽連性大的事件，地方政府要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息的跟蹤，設(shè)置信息預(yù)警方案，及時(shí)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的訴求，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，不使事態(tài)發(fā)展超出政府管控范圍，影響地區(qū)政治穩(wěn)定和社會(huì)安寧，不使網(wǎng)絡(luò)熱議問題沖擊公民的道德底線和生活容忍限度，讓地方政府早作謀劃，讓網(wǎng)絡(luò)民意處于可控理性區(qū)間內(nèi)。第三，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)民意的信息等級(jí)機(jī)制。由于網(wǎng)絡(luò)民意具有自主性、虛擬性、開放性，原本單個(gè)熱點(diǎn)信息，受到網(wǎng)絡(luò)追棒和部分人員的煽動(dòng)，極有可能形成群體性社會(huì)事件，因此，地方政府需要按照網(wǎng)絡(luò)公民參與的范圍、討論的熱度和事件的性質(zhì)等變量進(jìn)行等級(jí)分類，將網(wǎng)絡(luò)民意討論的事件劃分為重大緊急、重大一般、日常一般三類，并制定相應(yīng)的配套管理權(quán)限和歸屬部門，依據(jù)輕重緩急進(jìn)行政策方案的規(guī)劃，最后將政策問題及時(shí)進(jìn)行公布，滿足網(wǎng)絡(luò)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意的理性發(fā)展，讓地方政府承擔(dān)道德的、政治的、行政的、法律上的責(zé)任［］。

（三）在政策合法化上提升合意度、加強(qiáng)信息反饋

政策合法化是區(qū)分政策制定和政策執(zhí)行的重要節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著政策制定的完成。政策合法化若是印證了公民的民意，“它的行為便是合法的?！保?0］（P27）公共政策制定后，對(duì)社會(huì)管理和公民利益所產(chǎn)生的影響有時(shí)難以預(yù)測，這種政策效果受多種因素的制約，諸如：政策對(duì)象的接受、政策環(huán)境的變化和政策本身的質(zhì)量等，地方政府為了減少公共政策與公共利益的偏離，會(huì)采取相應(yīng)措施加以應(yīng)對(duì)，其中事前民意咨詢和事后民意評(píng)估就是較可行的手段。事前民意咨詢一般都是在議程設(shè)置時(shí)加以使用，事后民意評(píng)估一般在政策合法化后加以應(yīng)用。事后民意評(píng)估就是使用現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)政策合法化之后與公民意愿的實(shí)際距離進(jìn)行判斷，詢問公民對(duì)公共政策的滿足度，進(jìn)行信息反饋和比對(duì)，對(duì)政策合法化后進(jìn)行政策矯正與調(diào)整，便于政策執(zhí)行。因此，對(duì)地方政府而言，需要在政策合法后對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行合意度的調(diào)查和反饋。一方面，建立網(wǎng)絡(luò)民意中心。目前，我國地方政府運(yùn)用第三方信息平臺(tái)建立網(wǎng)絡(luò)民意中心比較少，許多地方政府考慮政治控制和行政便捷，都是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置一些信息科室，但這種獨(dú)立性缺乏機(jī)構(gòu)安排，政策信息反饋效果難以衡量。所以，需要在一級(jí)政府機(jī)構(gòu)之外單獨(dú)設(shè)置一個(gè)民意中心，或是半官方性質(zhì)的，或是第三方組織的，這樣可以保證對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意隨時(shí)掌握，提升測驗(yàn)的效率和效果，特別是對(duì)合法化后的公共政策進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民意的收集和調(diào)查，便于后期公共政策的調(diào)整和糾偏，保證公共政策制定、執(zhí)行都在合民意的范圍內(nèi)，順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。另一方面，制定和細(xì)化保障網(wǎng)絡(luò)民意權(quán)利的法律法規(guī)與規(guī)章制度。對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意而言，保障網(wǎng)絡(luò)民意的公開、便利、安全至關(guān)重要，也是網(wǎng)絡(luò)民意持續(xù)健康運(yùn)行的手段。因此，各級(jí)地方政府應(yīng)該將網(wǎng)絡(luò)民意納入法律法規(guī)和規(guī)章制度的運(yùn)行之內(nèi)，破除人治管制網(wǎng)絡(luò)民意的局面，實(shí)現(xiàn)法治化常態(tài)，將網(wǎng)絡(luò)民意的主體、權(quán)利、保障和結(jié)果應(yīng)用法律形式加以明確，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和變動(dòng)而有所松緊和波動(dòng)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)民意法治化和民主化。同時(shí)，各級(jí)地方政府要加大政策信息公開力度和范圍，特別運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行政策信息反饋，避免政策制定的暗箱操作，構(gòu)建公共政策合法化與網(wǎng)絡(luò)民意的橋梁，隨時(shí)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民意的政策調(diào)適，就如亨廷頓所說，“政府行為的合法性來源于它們對(duì)人民意志的體現(xiàn)?！保?1］（P25）

結(jié)語

“公共政策由語言構(gòu)成。無論是口頭還是書面的，論辯都是政策過程所有階段的核心”［32］（P1）。這是對(duì)公共政策的精辟表述和概括，也蘊(yùn)含了公共政策制定中網(wǎng)絡(luò)民意的不可或缺。在信息技術(shù)與政府治理不斷進(jìn)行深度融合的背景下，網(wǎng)絡(luò)不可避免地成為了公共意見和民意互動(dòng)的理想場所，因而也促使了網(wǎng)絡(luò)民意成為地方政府公共政策制定過程的重要考量因素和現(xiàn)實(shí)關(guān)照重點(diǎn)，為地方政府檢視訴求表達(dá)和民意匯合提供了觀察窗口。但是，不可否認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)民意作為一種體制外的公共力量和新興動(dòng)力，為公共政策增強(qiáng)合法性的同時(shí)，也帶來了自由與秩序的沖突和困境，產(chǎn)生了權(quán)利和利益的博弈和對(duì)抗，網(wǎng)絡(luò)民意有時(shí)的非理性和盲目沖動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，對(duì)公共政策制定形成的消極影響也是地方政府不可回避的難題，需要地方政府通過公共政策網(wǎng)絡(luò)民意應(yīng)用的緩沖積淀和道德法律加以優(yōu)化和規(guī)制，以此來引導(dǎo)公共政策制定朝著良性方向發(fā)展，從而提升公共政策制定的質(zhì)量，降低政策成本。不管怎樣，網(wǎng)絡(luò)民意的利弊，關(guān)鍵取決于政府的管理和運(yùn)用，未來必將成為地方政府匯民智、集民意的法寶，對(duì)提升地方政府治理水平和公共政策的有效制定有所裨益。

［1］［德］尤根·哈貝馬斯．公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［M］．上海:學(xué)林出版社，1999．

［2］趙成根.民主與公眾決策研究［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2000.

［3］周光輝.論公共權(quán)力的合法性［M］.長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007.

［4］習(xí)近平.在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newmedia/2016-04/26/c_ 135312437_2.htm.

［5］［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛.北京:中國人民大學(xué)出版社，2005.

［6］David Easton.Political System［M］.New York:Knopf，1953.

［7］［美］托馬斯·R.戴伊.理解公共政策［M］.北京：華夏出版社，2004.

［8］陳振明.政策科學(xué)-公共政策分析導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［9］［美］詹姆斯·安德森.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990.

［10］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996.

［11］加布里埃爾·阿爾蒙德，賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)體系、過程和政策［M］.上海：上海譯文出版社，1987.

［12］羅依平.地方政府公共政策制定中的民意表達(dá)問題研究［J］.政治學(xué)研究，2012，（3）.

［13］［德］哈貝馬斯.現(xiàn)代國家中的合法化問題［M］.重慶：重慶出版社，1989.

［14］倪星.政府合法性基礎(chǔ)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與政績追求［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（4）.

［15］詹中原.公共政策問題建構(gòu)過程中的公共性研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2006，（4）.

［16］Alejandro R.Hermeneutics，Citizenship，and the Public Sphere［M］.New York:State University of New York Press，1993.

［17］阿倫·利法特.多數(shù)裁定原則的理論和實(shí)踐：不完善范例的頑強(qiáng)性［A］.中國社會(huì)科學(xué)雜志社.民主的再思考［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［18］Stuart N.Soroka，Issue Attributes and Agenda Setting by Media，the Public，and Policymakers in Canada［J］. Internationa JournalofPublic Opinion Research，2002，14（3）.

［19］［美］威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002.

［20］［韓］吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［21］中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心.中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告［R］.2016-01-22.

［22］李承，王運(yùn)生.當(dāng)代公共行政的民主范式［J］.政治學(xué)，2000，（4）.

［23］Robert A.Dahl.Polyarchy:Participationand Opposition［M］.New Heaven:Yale University Press，1971.

［24］［美］羅伯特·丹哈特.公共組織理論［M］.北京:華夏出版社，2002.

［25］李偉權(quán).政府回應(yīng)論［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

［26］Terry L·Cooper.The Responsible Administrator：An Approach to Ethies for Adiministrative Role［M］.San-Franeiseo：Oxford，1990.

［27］Graver Straling.Managing the Public Sector［M］.The Dorsey Press，1986.

［28］中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/ 2010-11/08/content_1020629.htm.

［29］張成福.政府責(zé)任論［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（2）.

［30］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.

［31］［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989.

［32］Giandomenico，Majone.Evidence，Argument and Persuasion in the Policy Process［M］.New Heaven：Yale University Press，1989．

（責(zé)任編輯張婭）

王余生（1982—），男，湖南衡陽人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸卜?wù)與公共政策創(chuàng)新。

D035-01

A

1671-7155(2016)05-0048-06

2016-08-21

2015年度國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國家文化體制改革與創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AH007）的階段性成果。