陸亞林（湖南省社會(huì)主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

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人民政協(xié)專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商研究

陸亞林
（湖南省社會(huì)主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

【摘要】深入研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點(diǎn)及其本質(zhì)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展協(xié)商形式，充分體現(xiàn)協(xié)商的多元、包容、理性和共識(shí)，這既是深化改革和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代需要，又是人民政協(xié)不斷發(fā)展和完善的基本要求。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；專題協(xié)商；對(duì)口協(xié)商；界別協(xié)商；提案辦理協(xié)商

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.007

黨的十八大指出要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，來增強(qiáng)人民政協(xié)民主協(xié)商的實(shí)效性。黨的十八屆三中全會(huì)又重申要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，要拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。協(xié)商形式是為協(xié)商的目的服務(wù)的，形式是實(shí)現(xiàn)目的的外在表現(xiàn)和手段。深入研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點(diǎn)及其本質(zhì)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展協(xié)商形式，充分體現(xiàn)協(xié)商的多元、包容、理性和共識(shí)，這既是深化改革和建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代需要，又是人民政協(xié)不斷發(fā)展和完善的基本要求。

一、專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商主體

協(xié)商主體就是協(xié)商的參與者。從理論上講，協(xié)商主體包括“作為公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的政府、多元利益格局中的個(gè)體、不同文化背景中的族群，以及治理過程中的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體參與者”［1］。從全國(guó)政協(xié)及各地實(shí)踐來看，專題協(xié)商“主要在政協(xié)常委會(huì)議或主席會(huì)議層面進(jìn)行協(xié)商，政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)和各民主黨派負(fù)責(zé)人、有關(guān)界別代表人士出席，并邀請(qǐng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席”［2］；對(duì)口協(xié)商是政協(xié)專門委員會(huì)與對(duì)口政府部門的協(xié)商；界別協(xié)商是以界別為單位組織政協(xié)委員與相關(guān)黨政部門的協(xié)商；提案辦理協(xié)商是在提案辦理過程中政協(xié)組織提案者與相關(guān)提案承辦單位（主要是相關(guān)政府部門）的協(xié)商?？梢妳f(xié)商的主體是雙方或多方的。在以上四種形式的協(xié)商中，政協(xié)組織包括常委會(huì)、主席會(huì)、專委會(huì)以及政協(xié)委員是協(xié)商的一方主體，而作為公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的黨政機(jī)構(gòu)與黨政部門則是協(xié)商的另一方主體。因此人民政協(xié)不僅是協(xié)商的載體，為協(xié)商開展提供平臺(tái)和場(chǎng)所，是協(xié)商活動(dòng)的組織者，同時(shí)也是協(xié)商的主體。一些從事政協(xié)工作的理論研究者和實(shí)踐者如復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地肖存良［3］、山東省青島市政協(xié)宋善成［4］等都持此觀點(diǎn)。黨的十八大提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”［5］。在此，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體都被確定為協(xié)商主體。就政協(xié)四種協(xié)商形式來看，專題協(xié)商一般由政協(xié)主席親自主持；對(duì)口協(xié)商是政協(xié)專委會(huì)出面；界別協(xié)商時(shí)，由于政協(xié)界別中除黨派、團(tuán)體界別有專門的組織機(jī)構(gòu)作依托，可以組織界別協(xié)商外，其他界別由于缺乏有效的組織形式而呈現(xiàn)松散性，協(xié)商時(shí)仍然需要政協(xié)相關(guān)專委會(huì)組織；至于提案辦理協(xié)商，由于提案者包括了黨派、團(tuán)體等界別集體提案、政協(xié)各專委會(huì)提案、委員聯(lián)名提案、委員個(gè)人提案，使得提案數(shù)量每年有增無減，且種類繁多，內(nèi)容龐雜，政協(xié)提案委只能篩選出重點(diǎn)提案由主席或副主席督辦來提高協(xié)商成效?？梢哉f，隨著我國(guó)民主政治的發(fā)展和執(zhí)政黨能力建設(shè)的加強(qiáng)，黨和政府越來越愿意和主動(dòng)傾聽各方意見尤其是人民政協(xié)的意見建議，因而人民政協(xié)應(yīng)該越來越多地承擔(dān)協(xié)商主體的責(zé)任，增強(qiáng)協(xié)商能力，使協(xié)商不流于形式。

二、專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商客體

協(xié)商客體就是協(xié)商的內(nèi)容，也就是所要協(xié)商的標(biāo)的物，即協(xié)商主體需要達(dá)成共識(shí)的問題或事物。專題協(xié)商的內(nèi)容主要是黨委、政府中心工作及其重大決策和涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題；對(duì)口協(xié)商的內(nèi)容是黨政部門的部門工作，是橫向協(xié)商；界別協(xié)商的內(nèi)容是體現(xiàn)領(lǐng)域深度性和行業(yè)專業(yè)性的工作，是一種縱向協(xié)商。而提案辦理協(xié)商的內(nèi)容則視提案者身份及提案內(nèi)容而定，既可以涉及黨委、政府中心工作及其重大決策，又可以針對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明發(fā)展的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題；既能反映黨派、團(tuán)體的主張，又能表達(dá)社會(huì)群體或委員個(gè)體的訴求。雖然四類協(xié)商的內(nèi)容各有側(cè)重，但實(shí)際運(yùn)作中，由于四種協(xié)商形式的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有重疊，協(xié)商內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。一是因?yàn)檎f(xié)有全會(huì)、主席會(huì)、常委會(huì)、專門委員會(huì)等各類會(huì)議，參加的人員部分雷同。二是政協(xié)的界別由于劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，致使界別的設(shè)置交叉重疊。如按照黨派屬性劃分為中共、民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工、致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)盟等九個(gè)黨派和無黨派人士界，按照?qǐng)F(tuán)體屬性劃分為共青團(tuán)、總工會(huì)、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺(tái)聯(lián)、僑聯(lián)等八個(gè)團(tuán)體，按照職業(yè)屬性劃分為文藝界、科技界、社科界、經(jīng)濟(jì)界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對(duì)外友好界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界等十一個(gè)界別，還有按照地域、民族信仰、綜合標(biāo)準(zhǔn)劃分為少數(shù)民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳門人士和特別邀請(qǐng)人士界。界別中如共青團(tuán)和青聯(lián)界，科技界和科協(xié)，工商聯(lián)、經(jīng)濟(jì)界與民主黨派民建界別等重疊現(xiàn)象凸顯。而占政協(xié)委員較大比例（政協(xié)十一屆全國(guó)委員會(huì)為7.42%［6］）的特別邀請(qǐng)人士界是一個(gè)組成龐雜的界別，主要是由解放軍代表，地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和政協(xié)內(nèi)部及其他人士組成，無法體現(xiàn)界別特色，難以提出專業(yè)性的意見建議。此外，八個(gè)民主黨派在發(fā)展成員問題上也出現(xiàn)交叉和模糊，界別特征弱化、雷同的傾向。界別設(shè)置的重疊與交叉必然導(dǎo)致相關(guān)提案內(nèi)容的重復(fù)，加之政協(xié)組織為了充分尊重委員的民主權(quán)利，保護(hù)委員通過提案履行職能的積極性，通常最主要的工作是對(duì)提案審查后，直接交相關(guān)部門辦理，這也是提案內(nèi)容重復(fù)的重要原因。一些內(nèi)容相同或相似的提案幾乎每年都在提，或者一年內(nèi)多個(gè)提案者在重復(fù)提，既浪費(fèi)提案者的精力、智力，又給承辦部門增加工作負(fù)擔(dān)，隨之難以達(dá)到協(xié)商成效。為避免提案內(nèi)容的重復(fù)，政協(xié)要充分發(fā)揮組織功能，政協(xié)提案委要在完善審查程序的基礎(chǔ)上，與政協(xié)各專委會(huì)及各民主黨派、工商聯(lián)等共同審看提案，除遴選出重點(diǎn)提案外，要根據(jù)專委會(huì)的職責(zé)及其與各界別的聯(lián)系進(jìn)行提案分層分類。將國(guó)家戰(zhàn)略、體制性問題的建議、地區(qū)訴求、黨派訴求、部門訴求、個(gè)案進(jìn)行有效區(qū)分。要充分發(fā)揮政協(xié)各專委會(huì)的作用，將分類后的提案進(jìn)行整合，使意見建議上升到頂層設(shè)計(jì)，形成完整、科學(xué)的整體規(guī)劃，以適用于不同形式的協(xié)商過程。

三、專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商前提

毛澤東同志曾有句精辟論斷：“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”［7］。做好調(diào)查研究，是確保協(xié)商有的放矢的前提。人民政協(xié)人才薈萃、智力密集，匯集了各方面的專家學(xué)者。但除了政協(xié)機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)的政協(xié)委員相對(duì)專職外，政協(xié)委員都是作為社會(huì)兼職來安排的。委員由于平時(shí)有自己的本職工作，一般是無法全力深入到與本職工作無一定關(guān)聯(lián)的協(xié)商問題中。對(duì)協(xié)商所需要的知識(shí)儲(chǔ)備不夠，掌握的情況不客觀、全面，以至于有些委員發(fā)言質(zhì)量不高，提案“雷人”。因此協(xié)商之前要開展調(diào)查研究，通過調(diào)查、視察、座談、訪談、查閱資料等方法，收集和挖掘真實(shí)全面的第一手材料，并對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行科學(xué)分類，歸納整理。以保證協(xié)商時(shí)客觀實(shí)際地反映事物的本質(zhì)，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。

四、專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的協(xié)商時(shí)效

協(xié)商的時(shí)間對(duì)協(xié)商的效果有著重要影響。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程規(guī)定，人民政協(xié)的政治協(xié)商“是對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商”。黨的十八大也提出：“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時(shí)效性”［8］。協(xié)商的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在決策之前和決策之中。特別是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，以及與民眾切身利益密切相關(guān)的重大決策只有協(xié)商在決策之前，才能及時(shí)地為科學(xué)決策提供可靠的參考依據(jù)，提供有效的重要價(jià)值。無論是哪種形式的協(xié)商，一旦確定協(xié)商內(nèi)容，就要迅速跟蹤調(diào)查了解，及時(shí)掌握各種實(shí)情，及時(shí)組織相關(guān)協(xié)商。對(duì)于那些容易引發(fā)矛盾激化的事件，發(fā)現(xiàn)后更要快速反應(yīng)，及時(shí)協(xié)商，將矛盾解決于萌芽之中。為了體現(xiàn)專題協(xié)商的時(shí)效性，十二屆全國(guó)政協(xié)建立了雙周協(xié)商座談會(huì)制度。座談會(huì)一般每雙周邀請(qǐng)各界別政協(xié)委員同黨委、政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)座談交流協(xié)商，為重點(diǎn)問題的決策提供參考意見，地方政協(xié)則建立了每月、雙月或不定期的協(xié)商座談會(huì)；對(duì)口協(xié)商與界別協(xié)商，可以在政協(xié)的年度工作計(jì)劃中安排；提案辦理協(xié)商的時(shí)效性，根據(jù)《提案工作條例》規(guī)定，原則上提案承辦單位在提案交辦后3個(gè)月內(nèi)需答復(fù)辦理結(jié)果。

總之，研究人民政協(xié)在原有協(xié)商形式基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地開展“專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”等四種協(xié)商形式，探索其共性、特點(diǎn)及其本質(zhì)規(guī)律，對(duì)于進(jìn)一步探索與協(xié)商范圍的拓展相適應(yīng)的多種協(xié)商形式，提高協(xié)商民主的成效，起到參考借鑒的意義。

參考文獻(xiàn)：

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［5］［8］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2013.

［6］陸亞林.論政協(xié)界別中的特別邀請(qǐng)人士界［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）.

［7］中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).毛澤東著作選讀（上冊(cè)）［M］.北京：人民出版社，1986.

（責(zé)任編輯：劉亮紅）

【中圖分類號(hào)】D627

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009-2293（2016）02-0026-03

作者簡(jiǎn)介：陸亞林，湖南省社會(huì)主義學(xué)院圖書信息部主任、副教授，長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)政協(xié)常委。