青連斌

(中共中央黨校 科社部，北京　100091)

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發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)必須著力解決四大問(wèn)題

青連斌

(中共中央黨校 科社部，北京100091)

【摘要】公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要進(jìn)行分類改革，一部分面向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的可以改制為企業(yè)或?qū)嵭泄駹I(yíng)，另一部分必須改革為各具特色、功能互補(bǔ)、相互銜接的“專科”型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從承擔(dān)政府對(duì)“三無(wú)”和“五?！崩先损B(yǎng)老服務(wù)“兜底”職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)失能半失能老人養(yǎng)老服務(wù)職能，重點(diǎn)是“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人中的失能半失能老人?！叭裏o(wú)”和“五保”老人中能夠自理的老人的養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)更多采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，入住民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。要適當(dāng)限制“高大上”的高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，重點(diǎn)支持和鼓勵(lì)面向社會(huì)大多數(shù)老人的中低端民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

自2013年底以來(lái)，筆者及其研究團(tuán)隊(duì)先后赴江蘇、湖南等十多個(gè)省市，對(duì)500多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)研，其中包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況的調(diào)查，養(yǎng)老院院長(zhǎng)、護(hù)理人員和入住老人等三套問(wèn)卷調(diào)查，同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員、入住老人、養(yǎng)老服務(wù)主管部門負(fù)責(zé)人、養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織等座談。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的成就很大，但仍然面臨不少難題和困境，有的還相當(dāng)尖銳和突出。[1]其中最主要的是政府的“兜底”不精準(zhǔn)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能錯(cuò)位，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行困難，社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性高但趨利性過(guò)強(qiáng)，公辦與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不公平競(jìng)爭(zhēng)，[2]老年人尤其是高齡老人、失能半失能老人入住養(yǎng)老院難。促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，必須更好地發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的積極性，走三方融合發(fā)展之路。要指出的是，這里講的政府，既包括中央政府也包括地方各級(jí)政府；市場(chǎng)主要是民間資本和各類養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)；社會(huì)則包括各種公益性社會(huì)組織，志愿者和志愿者組織，以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。

一、政府“兜底”與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位必須精準(zhǔn)到位

《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第31條規(guī)定，“老年人無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助?！盵3]這說(shuō)明，在我國(guó)相關(guān)法律中，政府“兜底”養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象是明確的，即主要是城市的“三無(wú)”老人和農(nóng)村的“五?！崩先恕Ｕ畬?duì)城市“三無(wú)”老人的養(yǎng)老服務(wù)主要采取入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和購(gòu)買居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式，對(duì)農(nóng)村“五?！崩先藙t采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的方式。

政府“兜底”不精準(zhǔn)，不是說(shuō)沒(méi)有規(guī)定明確的“兜底”對(duì)象，而是目前相關(guān)法律、法規(guī)和政策中沒(méi)有對(duì)“三無(wú)”老人和農(nóng)村“五保”老人作出更精細(xì)的劃分。實(shí)際上“三無(wú)”和“五?！崩先说木唧w情況是千差萬(wàn)別的，有能夠自理的，有能夠半自理的，也有上千萬(wàn)是失能失智完全不能自理的。因?yàn)樽岳砟芰Φ牟煌?，他們的養(yǎng)老服務(wù)需求存在很大的區(qū)別，政府需要為他們提供的養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用也存在巨大的差異。但是，目前許多地方財(cái)政基本上是按照“三無(wú)”和“五?！崩先说娜藬?shù)，而不是根據(jù)“三無(wú)”和“五?！崩先说酿B(yǎng)老服務(wù)需求和滿足不同服務(wù)需求的實(shí)際費(fèi)用撥付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用的，其直接結(jié)果是許多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根本就不愿意接收失能半失能老人。目前，大多數(shù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的失能半失能老人比例普遍低于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的失能半失能老人比例，就說(shuō)明了這一問(wèn)題。

政府對(duì)“三無(wú)”和“五?！崩先说酿B(yǎng)老服務(wù)“兜底”職能，目前主要是通過(guò)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。但是，現(xiàn)行政策文件對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位存在明顯的偏差。比如國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》即國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)文件規(guī)定，各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點(diǎn)為“三無(wú)”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無(wú)償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。[4]實(shí)際上，“三無(wú)”和“五?！崩先酥心軌蜃岳淼睦先?，政府完全可以采取購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式，鼓勵(lì)和支持他們?nèi)胱〉矫褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)去。目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在大量的空置床位，經(jīng)營(yíng)發(fā)展面臨巨大的困難。能夠自理的老人入住到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既可以有效的利用本來(lái)就并不多的養(yǎng)老床位資源，又可以減輕公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住壓力，利用既有的良好設(shè)施和醫(yī)療服務(wù)條件集中收住失能半失能老人。因?yàn)閲?guó)家對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)投入了大量財(cái)力和物力，無(wú)論是設(shè)施設(shè)備還是護(hù)理人員水平，特別是醫(yī)療康復(fù)條件相對(duì)絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要好得多。而目前養(yǎng)老服務(wù)需求最迫切、也是最困難的老年人群，就是失能半失能老人。

二、穩(wěn)步推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，適度降低公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比重

國(guó)家非常重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，投入了大量資金建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”以來(lái)，共安排中央預(yù)算內(nèi)資金110多億元、中央專項(xiàng)彩票公益金30億元、民政部本級(jí)福利彩票公益金55億元、地方福利彩票公益金200多億元投入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。截止2014年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)9.41萬(wàn)個(gè)，其中養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)3.30萬(wàn)個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施1.89萬(wàn)個(gè)，互助型養(yǎng)老設(shè)施4.04萬(wàn)個(gè)；各類養(yǎng)老床位達(dá)577.8萬(wàn)張，每千位老年人擁有床位達(dá)到27.2張，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位390.3萬(wàn)張，社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬(wàn)張?！笆濉逼陂g，是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施發(fā)展最快的一個(gè)時(shí)期，適應(yīng)了我國(guó)人口快速老齡化的需要，也相應(yīng)緩解了老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的難題。

在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)約占總數(shù)的72%。問(wèn)題不在于公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所占比重過(guò)高，主要是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)形式單一、封閉運(yùn)行、床位不足、效率低下，成為社會(huì)各界廣為詬病的頑疾。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革已是大勢(shì)所趨，并已經(jīng)提上有關(guān)政府部門和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的議程。

問(wèn)題是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該如何改革。自國(guó)務(wù)院35號(hào)文提出“開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)”以后，一些學(xué)者和媒體大量炒作公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的絕大多數(shù)將被推向市場(chǎng)，數(shù)千億元的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)將民營(yíng)化。筆者認(rèn)為，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的改制或民營(yíng)化，必須分類指導(dǎo)。具體來(lái)說(shuō)，主要是兩大類。一類是民營(yíng)化改革或公建民營(yíng)。既可以把專門面向社會(huì)老人提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)，但必須積極穩(wěn)妥，避免出現(xiàn)“一窩風(fēng)”的簡(jiǎn)單民營(yíng)化；也可以把政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位，通過(guò)公建民營(yíng)等方式來(lái)管理運(yùn)營(yíng)，從而適度降低公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所占的比重。另一類是繼續(xù)保留公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但必須改革其職能定位。要根據(jù)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建設(shè)成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的、面向失能半失能老人的“專科”性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)除承擔(dān)政府應(yīng)該“兜底”的“三無(wú)”老人中的失能半失能老年人入住，對(duì)低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人中的失能半失能老人提供低收費(fèi)入住外，也應(yīng)該面向其他失能半失能老人提供入住服務(wù)。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性，不能僅僅理解為承擔(dān)政府的“兜底”職能，也應(yīng)該體現(xiàn)在為社會(huì)上其他失能半失能老人提供入住服務(wù)上。因?yàn)槊褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)設(shè)施簡(jiǎn)陋，醫(yī)療護(hù)理?xiàng)l件差，通常不愿意接收或沒(méi)有能力接收失能半失能老人入住，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)義不容辭的應(yīng)該承擔(dān)起為這部分老人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。這也是體現(xiàn)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)公益性的重要方面。

公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)樵O(shè)施設(shè)備齊全，醫(yī)療護(hù)理?xiàng)l件比較好，護(hù)理人員相對(duì)穩(wěn)定且護(hù)理服務(wù)水平比較高，所以入住公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)成為很多老年人的理性選擇。如前所述，改革后的公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)必須定位為主要接收失能半失能老人，但失能半失能老人的情況也是千差萬(wàn)別的，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)必須解決形式單一、功能雷同、千篇一律的問(wèn)題，要把公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)成功能互補(bǔ)、各具特色的“?？啤毙宛B(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在這方面，美國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。美國(guó)隸屬于各市政府并委托社區(qū)管理的公立性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從功能定位上明確區(qū)分為技術(shù)護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中級(jí)護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和一般照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等三種類型或三個(gè)層級(jí)。[5]我國(guó)香港地區(qū)的安老院也分為高度照顧安老院、中度照顧安老院和低度照顧安老院等三類或三個(gè)層次。[5]每一類型的公立性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)具有特定養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人。所以，一個(gè)老年人要入住公立性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并不是自己可以隨意選擇的，個(gè)人提出申請(qǐng)后，必須經(jīng)過(guò)政府相關(guān)部門的評(píng)估和審核，確定其所需要的養(yǎng)老和護(hù)理等級(jí)，并以此為依據(jù)決定該老人入住哪種類型或?qū)蛹?jí)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的上述問(wèn)題，必須采取更有針對(duì)性的措施。

第一，適度降低公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所占的比重。既可以把專門面向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，也可以采取公建民營(yíng)的方式，把政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位委托民間資本管理運(yùn)營(yíng)[6]。實(shí)行公建民營(yíng)或轉(zhuǎn)制為企業(yè)的這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，除承擔(dān)部分政府“兜底”功能外，主要向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

第二，適度保留部分公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但對(duì)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老人的資格條件必須嚴(yán)格限制為失能半失能老人。同時(shí)，要根據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建設(shè)成為各具特色、功能互補(bǔ)、相互銜接的“?？啤毙宛B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。申請(qǐng)入住公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的失能半失能老人，必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的評(píng)估，才能決定公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該接受入住，以及入住什么樣的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第三，入住公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的“三無(wú)”和“五?！崩先酥械氖馨胧芾先?，政府按照失能半失能的具體情況以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的質(zhì)和量，給予全額經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人中的失能半失能老人提供減免收費(fèi)或低收費(fèi)入住，政府提供差額補(bǔ)償。面向社會(huì)上的失能半失能老人提供的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，則按照市場(chǎng)定價(jià)收取照料和護(hù)理費(fèi)用。

三、著力解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的難題，使其真正成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體

截止到2014年底，我國(guó)60歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，其中65歲及以上老年人口1.37億，分別占我國(guó)人口總數(shù)的15.5%和10.1%?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)人口老齡化仍處于快速發(fā)展時(shí)期，老年人口數(shù)量持續(xù)攀升，老齡化程度持續(xù)加重，60歲及以上老年人口數(shù)量將增加到2.55億，其中高齡老年人增加到2900萬(wàn)、獨(dú)居和空巢老年人增加到1.18億。

要滿足如此巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，光靠政府是不夠的，我們也不可能重走政府包辦一切的老路，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。[4]進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是“十二五”期間，中央和地方各級(jí)政府出臺(tái)了許多鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策和措施，總體而言效果是好的。但是，我們?cè)谡{(diào)研中也深切地感到，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍然面臨許多難題和瓶頸。

最主要的，一是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)發(fā)展困難的問(wèn)題比較突出。尤其是大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是租賃房屋經(jīng)營(yíng)，主要依靠收取入住老人服務(wù)費(fèi)用維持日常運(yùn)營(yíng)，租期短、裝修改造和維護(hù)費(fèi)用高，隨著租賃費(fèi)用和人工成本逐年遞增，贏利能力下降，運(yùn)營(yíng)發(fā)展比較困難。據(jù)有關(guān)方面調(diào)研，48.1%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況為基本持平，32.5%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)，有贏利的僅占19.4%。

二是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題凸顯。民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象大多是失能半失能的高齡老人，極容易發(fā)生老人走失、意外受傷等情況，這種情況我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中就碰到過(guò)多起。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，使一些本來(lái)想投資于養(yǎng)老服務(wù)的民間資本望而卻步。

三是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)成為提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量的一大瓶頸。由于勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大導(dǎo)致護(hù)理人員長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，而待遇又低，工作沒(méi)有上升空間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員隊(duì)伍很不穩(wěn)定，甚至難以招到護(hù)理員。一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)槭召M(fèi)低，難以承受更高的人工成本，更沒(méi)有能力招收醫(yī)療、康復(fù)、心理等高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才。

四是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地緊張。為支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，各個(gè)地方每年都專門安排了數(shù)量不等的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)。但是，在實(shí)際使用上出現(xiàn)了偏差。許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，這些用地指標(biāo)大多被一些房地產(chǎn)企業(yè)打著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)圈走了，這些房地產(chǎn)企業(yè)搞的養(yǎng)老地產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上仍然是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

五是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重。最主要的是目前一些地方政府采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，把本來(lái)應(yīng)該由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的三無(wú)人員、五保老人以及救助站收養(yǎng)的流浪人員，轉(zhuǎn)交給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但是，僅按照當(dāng)?shù)毓k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)或救助站的救助標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，而沒(méi)有考慮民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的床位、護(hù)理、人員工資、水電等費(fèi)用，這些費(fèi)用都轉(zhuǎn)嫁給了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

除這些問(wèn)題外，我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展還面臨投融資支持政策不健全、醫(yī)療與養(yǎng)老融合發(fā)展不足、行業(yè)監(jiān)管難度大等亟待解決的突出問(wèn)題。

針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的這些實(shí)際問(wèn)題，必須采取切實(shí)有效的針對(duì)性措施予以解決。

第一，根據(jù)“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地”[4]等相關(guān)政策規(guī)定，出臺(tái)支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地的細(xì)則，以切實(shí)解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的用地困難問(wèn)題。目前，許多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是租賃政府廢棄的辦公用房、學(xué)校用房、工廠廠房開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策規(guī)定，對(duì)租金標(biāo)準(zhǔn)特別是租金漲幅作出導(dǎo)向性的規(guī)定，切實(shí)減輕民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的租金壓力和辦院成本。

第二，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，甚至難以招到護(hù)理人員，護(hù)理人員待遇低、工作辛苦、又面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，政府及相關(guān)部門應(yīng)該把護(hù)理人員的職業(yè)技能培訓(xùn)納入公益性培訓(xùn)規(guī)劃，并嘗試把部分公益性崗位用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為入住失能老人和護(hù)理人員建立意外傷害保險(xiǎn)。

第三，可以由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、民政部牽頭，對(duì)各級(jí)地方政府落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的補(bǔ)助投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策的情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，督促地方政府把國(guó)家的補(bǔ)貼政策真正落到實(shí)處。

第四，政府“兜底”的“三無(wú)”和“五保”老人，尤其是其中能夠自理的老人，以流浪乞討人員，可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式入住民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但必須嚴(yán)格按照服務(wù)的成本加上合理的利潤(rùn)，而不能僅僅按照公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)或救助站的救助標(biāo)準(zhǔn)支付給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)楣k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和救助站的人員工資、水電以及其他設(shè)施設(shè)備的使用費(fèi)用是由政府承擔(dān)的，政府向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)必須考慮這一部分成本，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

第五，發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還必須重視發(fā)揮公益性社會(huì)組織的積極作用。社會(huì)組織是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)事業(yè)發(fā)展中心作為一家社會(huì)組織，就直接提供了大量的養(yǎng)老服務(wù)，并形成了“曜陽(yáng)老年公寓”、“曜陽(yáng)托老所”和“曜陽(yáng)保姆服務(wù)”三位一體的養(yǎng)老服務(wù)體系。社會(huì)組織是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的重要對(duì)象。目前，在很多地方，一方面，政府“兜底”的“三無(wú)”和“五?！崩先耍邢喈?dāng)一部分入住的是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一方面，政府為特定老年人群體購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)也有相當(dāng)大部分是向社會(huì)組織購(gòu)買的。社會(huì)組織可以更好的利用自身的公信力、社會(huì)影響力和組織資源，通過(guò)募捐等多種方式，匯集民間資源和社會(huì)愛(ài)心，籌集資金和物資用于養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)組織可以充分利用自身聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，有效的匯集志愿者、義工，積極參與到養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，推動(dòng)敬老、愛(ài)老、助老良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。我們?cè)谶@幾年的調(diào)研中，充分體會(huì)到了這一點(diǎn)。比如揚(yáng)州曜陽(yáng)居家養(yǎng)老服務(wù)，組織了500多人的志愿者，同專業(yè)護(hù)理員一起，共同為300位家庭經(jīng)濟(jì)困難的居家老人，主要是失能老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。河北保定民族敬老院的志愿者也達(dá)到四五百人。

四、適當(dāng)限制高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求是多樣化、多層次的。要更好的滿足多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)也應(yīng)該是多樣化、多層次的。應(yīng)該說(shuō)，目前我國(guó)社會(huì)力量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多數(shù)是中低端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這同我國(guó)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求是相一致的。但是，我們?cè)谡{(diào)研中也深切的感到，在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一種值得注意的現(xiàn)象，就是一些企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)在投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面一味追求“高大上”，競(jìng)相建設(shè)超大規(guī)模的、奢華的，所謂“同國(guó)際接軌”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。[7]這是一種很值得有關(guān)方面注意并努力避免的現(xiàn)象。

第一，這不符合中國(guó)人養(yǎng)老的特殊國(guó)情?！案叽笊稀钡酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)，建成后只能滿足很少一部分老人的入住需求?！笆濉逼陂g，從中央到地方，都加大了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入，特別是民間資本的力量被調(diào)動(dòng)起來(lái)，養(yǎng)老床位數(shù)量有了大幅度的增加。但是，一方面老年人想入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)但一床難求，但是另一方面目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量床位處于空置狀態(tài)。這說(shuō)明，目前養(yǎng)老床位的發(fā)展出現(xiàn)了明顯的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。一床難求，主要出現(xiàn)在一些條件比較好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。大量空置的養(yǎng)老床位，除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局不合理外，最主要的原因就是一些民間資本，尤其是一些房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)的豪華型的、超大規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，老年人入住不起，大量的養(yǎng)老床位出現(xiàn)空置現(xiàn)象。在這種情況下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量更應(yīng)該把有限的資源用于建設(shè)滿足多數(shù)人養(yǎng)老服務(wù)需求的大眾化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。還應(yīng)看到，我國(guó)的人口老齡化呈現(xiàn)典型的“未富先老”特征。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人均收入水平比較低，絕大多數(shù)老年人收入水平更低。實(shí)際上，對(duì)那些“高大上”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)老年人只能望而卻步。

第二，這不符合我國(guó)土地資源十分有限的特殊國(guó)情。一方面，一些真正從事公益性或準(zhǔn)公益性養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)槿胱±先吮瑵M，想擴(kuò)大規(guī)模，建設(shè)用地十分困難。但另一方面，現(xiàn)在一些房地產(chǎn)企業(yè)很看重養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大市場(chǎng)潛力，打著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)大量圈地搞養(yǎng)老地產(chǎn)，占用了大量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)。據(jù)一些業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，目前90%以上的房地產(chǎn)企業(yè)都已涉足養(yǎng)老地產(chǎn)，但幾乎都是做的高端養(yǎng)老地產(chǎn)。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出，“對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，按照國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地依法辦理有償用地手續(xù)的規(guī)定，優(yōu)先保障供應(yīng)，并制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地政策?！盵4]隨著國(guó)家土地政策的不斷完善，房地產(chǎn)企業(yè)拿地、圈地受到了越來(lái)越嚴(yán)格的限制。因而，一些企業(yè)從“優(yōu)先保障供應(yīng)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地敏銳的洞察到了新的政策空間，一個(gè)個(gè)轉(zhuǎn)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，大量征地搞養(yǎng)老地產(chǎn)。一些企業(yè)動(dòng)輒征地幾百畝甚至數(shù)千畝。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，必須有充足的土地供給。問(wèn)題在于許多企業(yè)把征得的土地大量用于修建高爾夫球場(chǎng)、高級(jí)會(huì)所、度假酒店，甚至用于商品房開(kāi)發(fā)或變相的商品房開(kāi)發(fā)。

為了加速回籠資金，一些房地產(chǎn)企業(yè)興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍采取了會(huì)員制的入住方式，收取的會(huì)員費(fèi)從幾十萬(wàn)到一百多萬(wàn)元不等。另外，收取幾萬(wàn)甚至十余萬(wàn)的高額醫(yī)療保障金也成了業(yè)內(nèi)的一個(gè)潛規(guī)則。這顯然不是一般老人所能承受得了的。這方面的情況有關(guān)媒體也進(jìn)行過(guò)許多報(bào)道。

第三，這不符合老年人養(yǎng)老的實(shí)際需求。調(diào)研中許多老人和養(yǎng)老院管理人員反映，如果能夠自理或基本自理，絕大多數(shù)老年人會(huì)選擇居家養(yǎng)老；希望能夠入住養(yǎng)老院的老人，他們渴求的也只是能夠入住得進(jìn)去，有一張養(yǎng)老床位，能夠享受到最基本的養(yǎng)老服務(wù)。選擇高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人少之又少。這也就是其所以出現(xiàn)面向一般老人的養(yǎng)老院一床難求、而高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量床位閑置的主要原因。特別要指出的是，現(xiàn)在一些高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的養(yǎng)老住房，動(dòng)輒七八十平方米，甚至達(dá)到一百平方米以上。這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了老年人的實(shí)際需要，而且造成了巨大的浪費(fèi)。必須牢記的是，前些年我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展高峰時(shí)期，一些房地產(chǎn)企業(yè)爭(zhēng)相建設(shè)大面積的住房，造成普通百姓購(gòu)不起而大量閑置的教訓(xùn)是深刻的?，F(xiàn)在，一些房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)超大面積的養(yǎng)老住房，很難說(shuō)不會(huì)再次出現(xiàn)類似的情況。

因此，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性要充分肯定和保護(hù)，但國(guó)家有關(guān)方面應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)。我們不是一概否定房地產(chǎn)企業(yè)投資高端養(yǎng)老地產(chǎn)，但更應(yīng)該積極投資于面向社會(huì)大眾的中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地的“優(yōu)先保障供應(yīng)”，必須進(jìn)一步明確，分類指導(dǎo)。對(duì)建設(shè)用地規(guī)模小、面向普通大眾、建成后很少贏利或微利的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，要優(yōu)先保障供應(yīng)。對(duì)高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，要適當(dāng)限制其用地規(guī)模，并嚴(yán)格限制其用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，包括變相的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。另外，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)的養(yǎng)老住房面積，盡管因?yàn)槭且环N市場(chǎng)行為不宜作出硬性規(guī)定，但國(guó)家有關(guān)方面還是應(yīng)該加以適當(dāng)?shù)南拗苹蛞龑?dǎo)。對(duì)會(huì)員費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療保障金標(biāo)準(zhǔn)，也必須加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范。最后，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是鼓勵(lì)面向絕大多數(shù)老年人的中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，對(duì)面向少數(shù)人的高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展要加以適當(dāng)限制。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

Four Problems Having to be Resolved to Develop the China’s Pension Service Industry

QING Lian-bin

(TeachingandResearchSectionofMinistryofEducationandScience,CommunistPartySchool,Beijing100091)

Abstract:The classification of the public pension institution faces being reformed. A part providing business services to the community can be restructured as enterprises or implemented by private business management for the government’s construction. Another part must be improved as “specialist” pension instructions， which own distinctive features， complementary functions and interrelated each other. The function assuming parts of government’s should be achieved transformation from “reveal all the details”of “three non-personnel” and “five guarantees” elderly care services to disabled and semi disabled elders， and focus on the “three non-personnel”， low-incomes and disabled and semi disabled elders. The pension services for the self-looking after-ones in “three non-personnel” and “five guarantees” should take the way more that let the government to purchase services from society which can substitute the government to offer their help， and the “three non-personnel” and “five guarantees” can stay private pension institutions. The supreme high-end pension institutions should be appropriately restricted， and the important is to support and encourage the development of the low-end private pension institutions for the majority of the elderly society.

Key words:aging of population; pension services; pension agency

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.017

·收稿日期：2016-02-11

作者簡(jiǎn)介：青連斌(1961-)，男，湖南寧鄉(xiāng)人，中共中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部社會(huì)學(xué)教研室教授，碩士研究生導(dǎo)師，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金學(xué)科規(guī)劃評(píng)審組專家，中國(guó)社會(huì)保障30人論壇成員，中國(guó)社會(huì)調(diào)查方法研究會(huì)副秘書長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略雜志副總編輯，研究方向：民生與社會(huì)建設(shè)、社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)

【中圖分類號(hào)】F840 ； F812.7

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)02-0148-07