張彪

（武漢大學，湖北　武漢　430072）

論區(qū)域法制的幾個基本理論問題

張彪

（武漢大學，湖北武漢430072）

區(qū)域法制是以區(qū)域關(guān)系為調(diào)整對象的一系列法律制度安排，它具有跨域和權(quán)力規(guī)范雙重屬性，強調(diào)對地方政府在橫向聯(lián)系中的權(quán)力行為進行規(guī)范。區(qū)域法制研究應(yīng)當從具體制度構(gòu)建向基本理論問題轉(zhuǎn)變。開展區(qū)域法制基礎(chǔ)理論研究，既是完善我國憲法學國家結(jié)構(gòu)形式理論的必然要求，也是規(guī)范區(qū)域關(guān)系，優(yōu)化區(qū)域治理，確保地方政府橫向聯(lián)系在憲政框架內(nèi)依法規(guī)范運行的必然要求。區(qū)域法制研究應(yīng)當重點把握平等、權(quán)力規(guī)范和央地均衡三大基本原則。

區(qū)域法制；區(qū)域關(guān)系；國家結(jié)構(gòu)形式；權(quán)力規(guī)范

一、區(qū)域法制的概念與特征

概念是理論研究的起點，區(qū)域法制理論體系的構(gòu)建需要以科學而嚴謹?shù)母拍顬榍疤帷５蛟S是由于區(qū)域法制本身帶有強烈的問題導向，學界更多地是著眼于具體制度的構(gòu)建以期對區(qū)域問題有所現(xiàn)實回應(yīng)，而對于什么是區(qū)域法制這一基礎(chǔ)性問題，相關(guān)研究少之甚少。雖然在一些研究成果中我們可以搜尋到關(guān)于區(qū)域法制概念的零散表述，但是這些表述或者過于寬泛，或者有所偏差，難以科學反映區(qū)域法制的內(nèi)涵和特點。概念研究的缺失導致多數(shù)研究自說自話，無法在統(tǒng)一的平臺基礎(chǔ)上進行理論交流，不利于研究的深入。所以對區(qū)域法制的概念進行科學界定，甚為必要。

（一）區(qū)域法制的概念

區(qū)域法制研究的興起與區(qū)域問題的廣泛存在密切相關(guān)，它反映的是法學界對區(qū)域問題的高度關(guān)注。在問題意識導向下，多數(shù)研究都是圍繞著如何應(yīng)對區(qū)域問題而展開，區(qū)域問題的內(nèi)容和性質(zhì)也就直接影響著區(qū)域法制的研究基點和研究走向。在某種程度上，我們甚至可以把區(qū)域法制視為區(qū)域問題的另一種表現(xiàn)形式。因此界定區(qū)域法制的概念，首先應(yīng)當明確區(qū)域問題。

區(qū)域是一個空間地理概念，在這個空間范圍內(nèi)幾乎所有的政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)問題都可以歸入?yún)^(qū)域問題的范疇。所以在分析區(qū)域問題時，首先必須選擇合適的分析視角，否則將會導致區(qū)域問題無限泛化而無法探究其本質(zhì)。但是，沒有能夠以自己的學科視角對區(qū)域問題進行歸納概括總結(jié)，恰恰是當前區(qū)域法制研究最大的缺陷。目前法學界對區(qū)域問題的認識和理解主要依托于區(qū)域經(jīng)濟學的研究成果，而區(qū)域經(jīng)濟學分析區(qū)域問題的視角是“經(jīng)濟發(fā)展”，其所理解的區(qū)域問題主要是區(qū)域發(fā)展差距過大和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)。基于這種認識，區(qū)域經(jīng)濟學提出了加強區(qū)域自我發(fā)展能力、強化中央對區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控兩種主要應(yīng)對策略[1]。法學界以此為基礎(chǔ)，也形成了兩種不同區(qū)域法制觀點。

第一種觀點可以概括為發(fā)展意義上的區(qū)域法制，它將區(qū)域法制視為提升區(qū)域自我發(fā)展能力的重要手段。在其看來，落后地區(qū)的發(fā)展不僅要注意資源稟賦、勞動力、基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)，更要重視軟環(huán)境，尤其是“良好的法治環(huán)境（特別是執(zhí)法環(huán)境）和條件”建設(shè)。區(qū)域法制正是在這個意義上發(fā)生，它的主要作用是“使投資者感到安全、公平、便利、守信”，從而提升特定地區(qū)的“吸引力和內(nèi)聚力”。[2]第二種觀點可以概括為協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制，它主要圍繞國家區(qū)域宏觀調(diào)控政策的出臺和運行提出了區(qū)域法制建設(shè)的主張。這種觀點一般認為中央政府對區(qū)域發(fā)展的干預應(yīng)當“以法律為主導，立法先行”，所以需要考慮“從法治角度探討如何保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展”。[3]協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制強調(diào)中央政府主導的區(qū)域開發(fā)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等各項工作必須“納入法治軌道”，從而確保各項政策能夠?qū)嵤┑轿籟4]。

以上兩種區(qū)域法制的觀點都存在一定的偏頗。無論是發(fā)展意義上的區(qū)域法制還是協(xié)調(diào)意義上的區(qū)域法制，都沒有能夠科學地界定出區(qū)域法制的內(nèi)涵，原因就在于兩者雖然以問題為導向，但是并沒有能夠從法學研究的視角獨立地對區(qū)域問題進行抽象總結(jié)。法學是研究社會關(guān)系的學科，區(qū)域發(fā)展差距過大和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是區(qū)域發(fā)展中所出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象，并不屬于法學研究的范疇。從法學的學科角度來看，區(qū)域發(fā)展中所出現(xiàn)的主要問題是區(qū)域關(guān)系紊亂，具體表現(xiàn)為：（1）區(qū)域合作流于形式，包括大氣污染防治、河流整治等在內(nèi)的一系列跨域公共事務(wù)的治理難以取得實質(zhì)性效果。（2）惡性競爭在區(qū)域發(fā)展中較為普遍地存在，地方政府習慣于運用行政或法律手段人為制造行政壁壘。所以“區(qū)域關(guān)系”才是區(qū)域法制研究的邏輯起點和最終落腳點。在此基礎(chǔ)之上我們認為，區(qū)域法制應(yīng)當是為推進地方政府之間的分工與合作，促進良性競爭，共同應(yīng)對跨區(qū)域公共事務(wù)，以區(qū)域關(guān)系為調(diào)整對象的法律制度安排。

需要注意的是，近些年不少研究提出了“區(qū)域法治”的概念，對于這一提法我們認為應(yīng)當秉持更加謹慎的態(tài)度。首先，“主權(quán)是現(xiàn)代法治概念的基礎(chǔ)”[5]，而在一個國家內(nèi)部主權(quán)是不可分割的，所以“區(qū)域”和“法治”的組合在邏輯上就存在矛盾。認為“區(qū)域法治發(fā)展是國家法治發(fā)展的有機組成部分，是國家法治發(fā)展在主權(quán)國家的特定空間范圍內(nèi)的具體實現(xiàn)”[6]的觀點，刻意回避了主權(quán)不可分割的基本屬性。其次，雖然目前對“區(qū)域法治”的概念并沒有統(tǒng)一的界定，但絕大多數(shù)研究都有一個共同的基本點，那就是將區(qū)域法治視為地方“先行法治化”[7]的方式或結(jié)果。暫時拋開先行法治化的命題能不能成立的爭論，單就這里所說的區(qū)域法治而言，它其實還是地方法治的機械疊加，與“區(qū)域”所內(nèi)涵的“跨域性”并不吻合。所以即使是區(qū)域先行法治化的命題能夠成立，也不能將其概括為“區(qū)域法治”。

（二）區(qū)域法制的特征

和其他類型化的法制研究相比，區(qū)域法制有其自身特殊之處。這種特殊主要體現(xiàn)為區(qū)域法制調(diào)整對象的跨域性和調(diào)整方式的權(quán)力規(guī)范性。其中，跨域性是基礎(chǔ)，正是因為跨域性的存在，才使得區(qū)域法制能和其他類別的法制相區(qū)分。

1.跨域性。跨域性是指區(qū)域法制所針對的行為是地方政府的跨行政區(qū)行為，這是區(qū)域法制最為基本的特征，也是其區(qū)別于其他類型法制研究的關(guān)鍵。理解區(qū)域法制的跨域性，應(yīng)當重點關(guān)注兩個方面：第一，正確界定“域”的范圍?！坝颉?，是指“在一定疆界內(nèi)的地方”。對“疆界”的不同理解，將直接影響對“域”的范圍的界定。事實上，在區(qū)域發(fā)展的實踐中，“域”就是一個高度不確定的概念。從新中國成立至今，區(qū)域的板塊劃分一直處在變動之中。不過，區(qū)域法制中的這個“域”并非具體的空間概念，它是行政區(qū)劃的抽象描述。第二，正確理解“跨”的含義?！翱纭庇蛐袨椴⒉粏沃傅胤秸膶ν庑袨?。地方政府作出的某些針對內(nèi)部事務(wù)的管轄行為，會對其他地區(qū)產(chǎn)生間接影響，因此也屬于“跨”的范疇。

2.權(quán)力規(guī)范性。區(qū)域法制調(diào)整地方政府跨域行為的核心是規(guī)范政府權(quán)力運作。如前文所述，區(qū)域法制研究帶有強烈的問題導向，其主要目標是為了解決我國區(qū)域發(fā)展實踐中區(qū)域關(guān)系紊亂的問題。過去，我們主要把這些問題產(chǎn)生的原因歸結(jié)為：（1）行政區(qū)劃的不合理設(shè)置。認為行政區(qū)劃之間的界限引發(fā)了“行政區(qū)經(jīng)濟”，阻礙了生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動[8]。（2）行政性分權(quán)和財稅激勵機制。認為改革開放以來中央向地方的分權(quán)和財稅機制改革使地方行政單元變成了“零碎分割的內(nèi)部市場和受地方政權(quán)控制的封地”，引發(fā)了“諸侯經(jīng)濟”[9]。（3）黨政領(lǐng)導干部的績效考核機制。認為在現(xiàn)有的績效考核機制下，地方黨政干部之間存在“一人所得構(gòu)成另一人所失”[10]的零和博弈，難以形成真正的合作。

上述觀點揭示了區(qū)域關(guān)系紊亂的原因，但是卻不能作為解決問題的理論起點：（1）行政區(qū)劃的界限是客觀存在，無論如何調(diào)整，都會產(chǎn)生新的行政區(qū)劃邊界。（2）賦予地方政府利益動機和利益能力是改革開放以來我們大國治理的一項基本經(jīng)驗，不能因為區(qū)域關(guān)系紊亂而做反向調(diào)整。事實上，如果我們把區(qū)域沖突放在政治經(jīng)濟學“主、客觀條件與因素”[11]的理論框架下對區(qū)域沖突的主體、利益訴求和權(quán)力運作進行分析就會發(fā)現(xiàn)，區(qū)域沖突發(fā)生的主要原因是地方政府在橫向聯(lián)系中，權(quán)力運行不規(guī)范。在利益機制不能反向調(diào)整的情況下，規(guī)范地方政府在橫向聯(lián)系中的權(quán)力運行就應(yīng)當是區(qū)域法制的核心內(nèi)容。當然，因為調(diào)整對象的特殊性決定了區(qū)域法制中的權(quán)力規(guī)范和經(jīng)典意義上的權(quán)力規(guī)范存在差別，這一點我們將在區(qū)域法制的基本原則部分詳細闡明。

二、區(qū)域法制研究的必要性

改革開放以來，地方政府在國家治理結(jié)構(gòu)中扮演著越來越重要的角色，傳統(tǒng)意義上由中央主導的“中央——地方”的治理結(jié)構(gòu)在事實上已經(jīng)發(fā)生重大改變。但是，但是無論是憲法學的理論研究還是具體的制度建設(shè)，都沒有能夠及時回應(yīng)這種變化，致使地方政府的橫向聯(lián)系處于高度不確定的失范狀態(tài)。因此，在現(xiàn)階段有必要即刻開展區(qū)域法制研究，完善憲法學國家結(jié)構(gòu)形式理論，推動地方政府橫向關(guān)系在法制化軌道內(nèi)運行是理論和實踐的雙重要求。

（一）理論必要性：完善國家結(jié)構(gòu)形式理論

我國憲法學對國家結(jié)構(gòu)形式的研究，具有非常典型的“中央”色彩，突出表現(xiàn)為：在研究內(nèi)容上，側(cè)重于“中央與地方關(guān)系”，將國家結(jié)構(gòu)形式界定為“國家整體與其組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間的相互關(guān)系”，[12]而對地方政府之間的橫向府際關(guān)系很少涉及；在研究視角上，習慣于從中央的角度出發(fā)，強調(diào)“加強中央權(quán)威”。[13]雖然多數(shù)研究也主張通過分權(quán)發(fā)揮地方政府的積極性，但它的基本出發(fā)點仍然是強化中央對全國和地方的領(lǐng)導。憲法學的這種研究思路具有一定的客觀必然性。長期以來，我國一直有“大一統(tǒng)”和“獨尊中央”的文化傳統(tǒng)，社會思維也習慣于維護中央權(quán)威并以中央為核心構(gòu)建具體的政治制度。而在新中國成立以后，我們推行的是高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，地方政府只能依據(jù)中央的計劃和指令行事，不具有獨立的主體地位，以中央為中心研究國家結(jié)構(gòu)形式實屬必然。

但是在改革開放以后，中央為發(fā)揮地方政府的積極性，通過行政分權(quán)、財稅分權(quán)和立法分權(quán)賦予地方政府發(fā)展動機和發(fā)展權(quán)限，地方政府也由此成為一個相對獨立的發(fā)展主體并在國家治理結(jié)構(gòu)中扮演著越來越重要的角色。隨著地方政府的崛起，國家結(jié)構(gòu)形式也在悄然改變，最為明顯就是中央與地方關(guān)系發(fā)生重大變化，中央政府已經(jīng)很難通過直接的行政命令安排地方政府的發(fā)展事務(wù)，其重大決策往往需要得到地方政府的“理解、同意和支持”后才能付諸實施。與此同時，地方政府之間的橫向聯(lián)系日益增多，計劃經(jīng)濟體制下地方政府“終老不相往來”的情況已經(jīng)不復存在。對比改革開放前和改革開放后的格局，國家結(jié)構(gòu)形式事實上已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。但是憲法學并沒有能夠及時回應(yīng)這種變化，其對國家結(jié)構(gòu)形式的研究仍然著力于中央與地方關(guān)系，對橫向府際關(guān)系的研究少之甚少。

一邊是地方政府的崛起和橫向府際關(guān)系的爆炸式發(fā)展迫切需要更新國家結(jié)構(gòu)形式理論，一邊是憲法學研究的陳舊與滯后，破解這一困局的方式就是加強對區(qū)域法制的研究。區(qū)域法制以橫向府際關(guān)系為調(diào)整對象，地方政府之間的關(guān)系正是其研究重點。同時，研究地方政府之間的橫向關(guān)系必須以科學界定地方政府的職責權(quán)限為前提，而要確定地方政府的職責權(quán)限，又必須以理順中央與地方關(guān)系為前提，所以區(qū)域法制天然地內(nèi)涵著橫向府際關(guān)系與縱向央地關(guān)系兩個方面的內(nèi)容。開展區(qū)域法制研究，恰好可以彌補當前憲法學在國家結(jié)構(gòu)形式研究中不足。

（二）現(xiàn)實必要性：優(yōu)化區(qū)域治理

地方政府的崛起是一把雙刃劍，一方面，它確實帶動了全國經(jīng)濟的整體發(fā)展，但另一方面它也不可避免地打破了原有的地方治理結(jié)構(gòu)，致使區(qū)域發(fā)展陷入無序混亂的境地，集中表現(xiàn)在三個方面：

第一，區(qū)域惡性競爭。改革開放以來，中央持續(xù)向地方分權(quán)，其本意是提高地方政府的發(fā)展積極性，以地方政府為基本點實現(xiàn)由點到面的全面發(fā)展。但始料未及的是，地方本位主義也在這一階段開始萌芽生長，各地方政府為了實現(xiàn)本地利益最大化，彼此之間展開了愈演愈烈不斷升級的惡性競爭。原料戰(zhàn)、價格戰(zhàn)、市場戰(zhàn)此起彼伏；地方保護主義、地區(qū)封鎖屢禁不止；重復建設(shè)一浪高過一浪。直至今日，這些惡性競爭依然廣泛存在，在地方招商、港口機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家級區(qū)域規(guī)劃的制定等各個領(lǐng)域都可以找到惡性競爭的蹤跡。大量區(qū)域惡性競爭的存在不但浪費了國家寶貴的發(fā)展資源，也惡化了區(qū)域關(guān)系。

第二，區(qū)域合作趨空。區(qū)域惡性競爭的存在對國家發(fā)展百害而無一利，中央政府數(shù)次發(fā)文遏制地方保護主義行為，要求建立統(tǒng)一規(guī)范的地區(qū)市場準入機制。而地方政府在長期的惡性競爭中也消耗嚴重，彼此兩敗俱傷，開始積極謀求合作。中央政策的支持和地方發(fā)展的現(xiàn)實需要催生了大量區(qū)域合作組織，根據(jù)不完全統(tǒng)計，僅在上世紀80年代末，全國范圍內(nèi)成立的區(qū)域協(xié)調(diào)組織多達100余個[14]。在本世紀初期，我國各地方政府又再次展開了廣泛的合作與聯(lián)系，各種類型的區(qū)域合作組織和區(qū)域合作形式不斷出現(xiàn)。不過區(qū)域合作雖然“在廣度與深度上不斷取得進展，但其實際效果卻令人堪憂”，[15]合作流于形式的現(xiàn)象較為突出，多數(shù)區(qū)域合作并沒有能夠真正發(fā)揮實效。

第三，跨域公共事務(wù)治理失范。近些年，一些公共事務(wù)，如公共安全、河流治理、環(huán)境整治、社區(qū)發(fā)展、社會服務(wù)、教育文化、城市發(fā)展等，不僅涵蓋了地方的政治、經(jīng)濟、社會與空間系統(tǒng)，同時也跨越了不同行政轄區(qū)，具有越來越明顯的“公共性”、“外部效益”和“政治性”，以行政轄區(qū)為單元的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)諸多跨域公共事務(wù)的治理需求。當前我們面臨諸多公共事務(wù)外溢的問題，迫切要求各地方政府積極主動展開跨行政區(qū)合作。但是，對跨域公共事務(wù)的治理存在較為明顯的付出收益不對等的問題，導致跨域公共事務(wù)無人問津。因此“只有通過法治化的制度安排來保證合作各方的利益”，[16]才能有效解決跨域公共事務(wù)治理的問題。

無論是區(qū)域惡性競爭，還是區(qū)域合作趨空，或是跨域公共事務(wù)治理失范，其實都是區(qū)域關(guān)系紊亂的現(xiàn)實反映。改革開放以來，地方政府在區(qū)域治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，區(qū)域關(guān)系在事實上已經(jīng)重構(gòu)[17]。但是我們的法律制度安排并沒有做出相應(yīng)的調(diào)整，憲法文本里至今找不到任何涉及區(qū)域關(guān)系的條款。地方政府之間能否展開合作？應(yīng)當以何種形式合作？合作的法律效果如何？合作如何保障？這些事關(guān)區(qū)域關(guān)系的基礎(chǔ)性問題在法律上仍然缺乏明確依據(jù)，區(qū)域關(guān)系發(fā)生紊亂幾乎是必然。因此要優(yōu)化區(qū)域治理，實現(xiàn)區(qū)域善治，就必須加強區(qū)域法制建設(shè)。

三、區(qū)域法制的基本原則

平等、權(quán)力規(guī)范和央地均衡是區(qū)域法制的三大基本原則。在跨域的背景下，平等原則是區(qū)域關(guān)系得以發(fā)生的前提，權(quán)力規(guī)范原則是區(qū)域關(guān)系順利推進的保證，央地均衡原則是區(qū)域關(guān)系長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）平等原則

平等原則是指地方政府在區(qū)域活動中具有無偏差的、平等的法律地位，這也是區(qū)域法制的首要原則。在現(xiàn)代社會，任何一種社會關(guān)系的維系和發(fā)展都必須以主體地位平等為基礎(chǔ)，區(qū)域關(guān)系同樣不能例外。只有地方政府相互之間法律地位平等，彼此才有合作的空間，也才有合作的必要。如果兩個地方政府之間是上下級隸屬關(guān)系，那么區(qū)域合作既無空間，也無必要，上級政府完全可以采用行政命令的方式要求下級政府按指令行事。

平等是法治的基本要求，在國家的法律規(guī)定和制度設(shè)計之中，處處都可以尋覓到平等原則的蹤影。那么在區(qū)域法制中強調(diào)平等原則并且將其列為首要原則是否還有必要呢？答案是肯定的。如前文所述，目前國內(nèi)最為常見的是同級地方政府之間的合作，包括市與市之間的區(qū)域合作、省與省之間的區(qū)域合作等。在這些合作關(guān)系中，合作主體地位看似平等，實則不然。比如“武漢城市圈”由武漢和其周邊的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江等八個城市共同組成，雖然它們按照行政區(qū)劃的類別都屬于地級市，但武漢同時具有副省級城市的身份，武漢市市委書記位列省委常委，它的實際政治地位明顯高于其他八個城市。那么，武漢是否會因為其政治優(yōu)勢地位而在城市圈的運行過程中對其他成員城市形成事實上的權(quán)力支配關(guān)系？這一點就需要認真考慮。事實上，不獨是“武漢城市圈”，目前國內(nèi)地方上開展的區(qū)域合作都面臨著這種問題。比如“泛珠三角經(jīng)濟圈”的成員單位包括廣東、福建、江西、湖南、海南、四川、貴州、云南、廣西九個省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)，而這11個成員單位的實際政治地位明顯有所差別。在這種差別下，他們彼此之間能夠進行平等的合作嗎？如果不能消除這種差別，那么地方政府之間的合作有應(yīng)當如何展開呢？關(guān)鍵就是確立平等原則，強調(diào)各方主體在法律地位上的平等。

不同城市、不同省份的實際政治地位存在差別是客觀現(xiàn)實，這也是我們中國特色國家治理的基本要求。事實上，對于任何一個大國而言，其內(nèi)部不同行政區(qū)之間的政治地位都不可能完全平等。但是，政治地位的不平等并非絕對，它必須被限定在國家治理和國家政治活動的范圍之內(nèi)。在區(qū)域關(guān)系中強調(diào)地方政府之間的法律地位平等，就是要設(shè)置邊界，防止政治因素對區(qū)域關(guān)系的運行產(chǎn)生影響。否則，區(qū)域關(guān)系就會失去存在和發(fā)展的前提。

作為區(qū)域法制的首要原則，平等原則有如下要求：（1）平等強調(diào)的是法律地位上的平等，而非絕對平等。（2）地方政府在法律地位上的平等僅限于橫向區(qū)域交往活動之中，一旦超出區(qū)域活動的范圍，平等原則不再適用。（3）區(qū)域關(guān)系中的任何一方，都不得憑借自身在政治、經(jīng)濟上的優(yōu)勢地位而享有法律外的特權(quán)，也不得憑借自身優(yōu)勢把意志強加于區(qū)域關(guān)系的其他主體。（4）自由是平等的前提，地方政府享有自主決定是否與其他地方政府發(fā)生橫向聯(lián)系的權(quán)利。（5）在區(qū)域活動中，地方政府享有平等的表達權(quán)、談判權(quán)和協(xié)商權(quán)。（6）區(qū)域關(guān)系一旦形成，各方主體就必須嚴格履行相應(yīng)的法律義務(wù)，獨立承擔法律責任。

（二）權(quán)力規(guī)范原則

權(quán)力規(guī)范是指區(qū)域法制建設(shè)應(yīng)當圍繞著如何約束規(guī)范地方政府的權(quán)力運行而展開。把握住權(quán)力規(guī)范原則，就把握住了區(qū)域法制的關(guān)鍵。區(qū)域法制是問題導向的對策研究，能不能解決區(qū)域問題，能不能形成規(guī)范、有序的區(qū)域發(fā)展格局，能不能把區(qū)域活動納入法制化的運行軌道，這是評價區(qū)域法制建設(shè)是否成功的標準。怎么樣才能做到這些？權(quán)力規(guī)范是關(guān)鍵。

在過往的研究中，已經(jīng)有部分學者敏銳地察覺到區(qū)域問題實際上是區(qū)域關(guān)系紊亂的一種外在表現(xiàn)。但遺憾的是，在分析區(qū)域關(guān)系為什么會發(fā)生紊亂時，他們?nèi)匀皇菑睦嬉暯浅霭l(fā)，認為地方政府狹隘的本位利益意識和區(qū)域利益分配不均是區(qū)域關(guān)系發(fā)生紊亂的主要原因[18]。這種觀點固然有其合理的一面，但并未能揭示出問題的根本。按照這種邏輯，區(qū)域關(guān)系紊亂是因為地方政府追求自身的利益最大化，而地方政府為了追求自身利益最大化，所以必然會采取不正當手段展開惡性競爭。這種邏輯看似沒有問題，但實際上忽略了一個基本事實：思維意識要轉(zhuǎn)化為具體行動，同時還需要主體具備足夠的行動能力。所以地方政府實現(xiàn)自身利益最大化的動機，和惡性競爭沒有直接關(guān)系。雖然利益最大化的動機可能會促使其采取一些非正常的競爭手段，但只有當它具備采取這些手段的能力時，惡性競爭才會發(fā)生。因此，解決區(qū)域問題的著力點應(yīng)當集中在如何防范地方政府濫用權(quán)力而不應(yīng)該是遏止地方政府的利益動機。

事實上，如果我們對區(qū)域問題加以細致分析就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的區(qū)域問題都與地方政府權(quán)力沒有受到有效約束有關(guān)，所以區(qū)域法制建設(shè)應(yīng)當樹立起權(quán)力規(guī)范的原則。當然，以權(quán)力規(guī)范作為區(qū)域法制的基本原則勢必會產(chǎn)生一個疑問：和平等一樣，權(quán)力規(guī)范也是現(xiàn)代法治的基本要求，那么在區(qū)域法制中確立權(quán)力規(guī)范原則豈不是多此一舉？其實不然。第一，雖然兩者都強調(diào)對政府權(quán)力進行規(guī)范，但是目標并不相同，一個是公民權(quán)利保障，一個是區(qū)域秩序維護。第二，一個以完整的行政區(qū)劃單元為基礎(chǔ)，一個以超越行政區(qū)劃單元為基礎(chǔ)。第三，傳統(tǒng)的權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督模式都是以單個行政單元為基礎(chǔ)構(gòu)建的，無法應(yīng)對跨區(qū)域的政府行為。由此可以看出，區(qū)域法制的權(quán)力規(guī)范原則與經(jīng)典的權(quán)力規(guī)范原則相比，有其自身的特殊性，正是這種特殊性決定了權(quán)力規(guī)范應(yīng)當成為區(qū)域法制的一項基本原則。

（三）央地均衡原則

央地均衡原則要求區(qū)域法制建設(shè)必須符合憲政框架安排，確保中央與地方關(guān)系穩(wěn)定。區(qū)域法制的主要內(nèi)容可以概括為兩個方面：一是規(guī)范地方政府的跨區(qū)域活動，要求地方政府的行為必須合乎規(guī)范；二是推動地方政府跨區(qū)域合作，要求地方政府積極主動展開橫向合作。但是地方政府之間的橫向合作必須在憲政框架安排下進行，一旦超出了國家的憲政框架安排，勢必會對中央與地方關(guān)系產(chǎn)生沖擊，進而影響國家穩(wěn)定。所以無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，對地方政府之間的橫向合作都會秉持較為審慎的態(tài)度，要求地方政府之間的合作符合國家的憲政框架安排是應(yīng)然之義。

當然，就目前我國的實際情況來看，由于憲法的制度設(shè)計中并沒有明確說明中央與地方關(guān)系應(yīng)當如何安排，所以對地方政府之間的合作是否符合憲政框架安排應(yīng)當做較為寬泛的理解。換言之，不能因為地方政府之間的橫向合作沒有明確的憲政基礎(chǔ)和法律依據(jù)，而對其作出否定性評價，否則將會導致大量跨域公共事務(wù)無法得到有效治理。但這也僅僅只能作為階段性的應(yīng)急之策，從長遠發(fā)展和憲制穩(wěn)定的角度來說，仍應(yīng)當盡快對中央與地方關(guān)系加以明確。

明確中央與地方關(guān)系，首先應(yīng)當確定中央與地方各自的權(quán)限范圍，在此基礎(chǔ)之上才能對兩者進行權(quán)限配比。但是遺憾的是，目前什么權(quán)限屬于中央專有？什么權(quán)限屬于地方專有？什么權(quán)限屬于中央與地方共有？這些問題都沒有明確。地方政府也因此無從判定它們可以在哪些權(quán)限范圍內(nèi)展開橫向合作。所以區(qū)域合作與跨域公共事務(wù)的治理實際上是處于高度不確定的狀態(tài)。因此盡快劃定中央與地方的權(quán)限，是央地均衡原則的主要任務(wù)。也只有在雙方權(quán)責明確之后，才能判定地方政府之間的橫向合作是否符合國家的憲政框架安排。

[1]陳秀山.中國區(qū)域經(jīng)濟問題研究[M].北京:商務(wù)印書館，2005.

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[15]周葉中，張彪.促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)組織健康發(fā)展的法律保障機制研究[J].學習與實踐，2012，（4）.

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[17]張彪，周葉中.區(qū)域法治還是區(qū)域法制？——兼與公丕祥教授討論[J].南京師范大學學報（社會科學版），2015，（4）.

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Several Basic Theoretical Issues of Regional Legal System

ZHANGBiao
（Wuhan University,Wuhan,Hubei,430072）

Regional legal system which contains dual properties of cross-domain and power regulation,also emphasizes the regulation of local government power behavior in horizontal linkage,is a series of legal system arrangements aiming at adjusting regional relations.Regional legal system research should be converted from concrete system construction to basic theoretical problems.Carrying out basic theory research on regional legal system is an inevitable requirement not only for improving the national structure form theory in our state’s constitution,but also for regulating regional relations,optimizing regional governance,and ensuring local governments’horizontal linkage operates under specification within the constitutional framework.Regional legal system research should mainly focus on three basic principles which are equality,power regulation and the balance between central and local.

regional legal system;regional relations;national structure form;power regulation

D921

A

2095-1140（2016）04-0102-07

2016-05-08

司法部2015年度國家法治與法學理論研究中青年課題“地方政府跨域合作的法治化治理”（15SFB3008）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金；武漢大學自主科研項目（人文社會科學）“區(qū)域法制基礎(chǔ)理論研究”。

張彪（1983-），男，安徽淮北人，武漢大學中國中部發(fā)展研究院講師，法學博士，主要從事區(qū)域法制相關(guān)研究。

（責任編輯：天下溪）