蘭　哲

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

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關(guān)于司法體制改革的若干思考
——以審判獨(dú)立為視角

蘭哲

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

摘要：司法體制的改革是我國政治體制改革的重要部分，審判獨(dú)立是司法獨(dú)立的重要內(nèi)容，我國的司法活動(dòng)中出現(xiàn)地方化、行政化等問題，破壞審判獨(dú)立。正在進(jìn)行的司法體制改革，取得一些成效，但在審委會(huì)制度、省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理、司法責(zé)任制等保障司法獨(dú)立的改革措施上存在問題，宜對(duì)改革措施的具體設(shè)計(jì)進(jìn)行反思并進(jìn)行體系化整合以推動(dòng)司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：審判獨(dú)立；員額制；審委會(huì)制度；司法責(zé)任

審判獨(dú)立近年來一直是中國法學(xué)界乃至整個(gè)社會(huì)討論研究的重點(diǎn)內(nèi)容，被現(xiàn)代法治國家奉為基本原則和改革的方向。司法裁判作為保障公民權(quán)利的最后途徑，關(guān)系著社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，依照法律的規(guī)定和內(nèi)心的良知不偏不倚地處理案件，而不應(yīng)受到來自外界的不當(dāng)干涉和影響。審判的獨(dú)立性是公正性的前提條件，如果失去獨(dú)立性，公正性就無法得以保障。“對(duì)審判活動(dòng)公開性和獨(dú)立性的任何一種沖擊和干擾，都會(huì)打破訴訟活動(dòng)的基本結(jié)構(gòu)，從而也破壞了司法公正的基礎(chǔ)?！盵1]此外，審判獨(dú)立也能有效地制約行政權(quán)力的濫用，避免權(quán)力的專制和腐敗，無論從公民權(quán)利保障，還是政治體制運(yùn)行要求的角度，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立都有其存在的意義。

我國長期以來受政治經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，行政權(quán)干預(yù)裁判權(quán)、地方保護(hù)主義、司法腐敗和裁判不公、司法審判人員的整體素質(zhì)不高等問題普遍存在，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威和公信力，司法也沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能作用。我國近十幾年來的司法改革雖然有明顯的成效，但司法權(quán)的行使仍然沒有擺脫行政等權(quán)力的不正當(dāng)束縛和干擾，法院的獨(dú)立審判變得甚為艱難。

一、獨(dú)立審判的障礙分析

從目前來看，我國的獨(dú)立審判在實(shí)踐中仍然受到多重問題的阻礙：

1.司法審判權(quán)受到外部權(quán)力的干涉?！八痉í?dú)立意味著在一個(gè)社會(huì)中司法實(shí)體的法律自主性，而是對(duì)司法獨(dú)立的確認(rèn)，主要不是以自足的方式，而是從其存在的環(huán)境，即由社會(huì)的角度來界定，由此而言，即司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，可以對(duì)社會(huì)的四點(diǎn)要求來確認(rèn)，即不侵權(quán)、不介入、不施壓、不妄評(píng)?！盵2]我國雖然在憲法和刑事訴訟法中明確賦予法院獨(dú)立審判權(quán)，但審判活動(dòng)特別是對(duì)特殊和重大案件的處理上受到外部權(quán)力的介入。首先，政法委作為黨委的重要職能部門，主要職能是宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢察人民檢察院、法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政、國家安全等部門開展工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,而不應(yīng)該在實(shí)踐中任意影響個(gè)案的處理。其次，具體審判活動(dòng)中，法院也越來越受到各級(jí)人大及其常委會(huì)的影響。在個(gè)別案件中有些地方人大常委會(huì)直接查閱法院正在審理案件的卷宗材料，甚至直接就案件處理結(jié)果對(duì)法院提出指令，立法權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督如果已經(jīng)影響審判獨(dú)立，對(duì)司法判決結(jié)果指手畫腳，司法權(quán)威和公信力也就蕩然無存。

2.法院內(nèi)部的行政化。長期以來人民法院內(nèi)部實(shí)行某些案件審委會(huì)決定的奇怪制度。審判委員會(huì)通常由院長、副院長、庭長和資深法官組成，根據(jù)最高人民法院的相關(guān)司法解釋，對(duì)于一些疑難、復(fù)雜、重大的刑事案件，合議庭難以作出決定的提交審委會(huì)討論決定，對(duì)于審委會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。審委會(huì)對(duì)案件的決定是基于案件承辦人的回報(bào)和案情報(bào)告作出判決，并且案情的討論都是秘密進(jìn)行，與司法裁判基本的審判公開原則和直接言辭原則相違背，導(dǎo)致審理權(quán)和裁判權(quán)的分裂，形成“審而不判”和“判而不審”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象存在嚴(yán)重影響案件的質(zhì)量和法官的積極性，也是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的絆腳石。

3.審判權(quán)的地方化。我國各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)、工資等都要由地方財(cái)政撥付，因此地方政府利用財(cái)政上的控制權(quán)限制法院的司法活動(dòng)，使得法院在審判過程中不能獨(dú)立行使審判權(quán)。地方財(cái)政關(guān)涉法院的辦公經(jīng)費(fèi)、法官待遇等實(shí)際問題，出于現(xiàn)實(shí)利益的考量，地方法院往往會(huì)在具體案件中偏袒保護(hù)地方企業(yè)，有違司法公正。地方各級(jí)人民法院院長的任免權(quán)在地方權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)，但重要的提名權(quán)以及晉升都在地方組織上，這也導(dǎo)致地方法院過度依賴地方政府機(jī)關(guān)，避免不了在處理有關(guān)地方的案件時(shí)，法官受到來自各方的壓力，很難做到依據(jù)法律獨(dú)立判斷，司法判決參雜地方政府的意志和利益，審判權(quán)無形中就地方化了。

二、司法體制改革的制度反思

面對(duì)司法行政化和地方化的嚴(yán)峻形勢，2014年十八屆四中全會(huì)召開，圍繞依法治國，提出“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)制度”，覆蓋上述問題并且提出一系列切實(shí)可行的政策和制度設(shè)計(jì)，隨后各地開展試點(diǎn)工作，推進(jìn)司法體制改革。

孟建柱提出，“要進(jìn)一步理順黨委政法委與政法各單位的關(guān)系，支持審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持政法各單位依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作”[3]。最高法在審委會(huì)全體會(huì)議上針對(duì)審委會(huì)議事程序不透明，行政色彩濃厚，委員履職被虛化等問題，提出明確議題范圍，壓縮討論案件的比例、推動(dòng)工作公開，全程錄音錄像、將資深法官專家納入審委會(huì)、問責(zé)失職行為，建立履職檔案等措施[4],最大程度地保障司法民主，削弱審委會(huì)的行政化色彩，確保法院獨(dú)立審判。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，明確了深化司法體制改革的目標(biāo)，實(shí)行省以下地方法院、檢察院“人財(cái)物統(tǒng)一管理”，從立法和制度層面解決司法地方化的問題，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級(jí)統(tǒng)管，經(jīng)費(fèi)保障納入省級(jí)國家財(cái)政預(yù)算，使司法權(quán)的國家屬性和憲法地位得以彰顯。

此外，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。法官對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，裁判錯(cuò)誤依法承擔(dān)違法審判責(zé)任，權(quán)力需要與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，濫用公權(quán)力的行為需要受到審判責(zé)任的約束和限制。

為實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，樹立司法公信力和權(quán)威，當(dāng)前進(jìn)行的司法體制改革無疑具有重要的推進(jìn)作用，對(duì)審判權(quán)的去地方化和去行政化開展了有益的嘗試和突破。但這些具體制度在運(yùn)行中并不是順暢無阻的，有一些很好的制度設(shè)計(jì)和安排在實(shí)際的運(yùn)作中發(fā)生異化，最終并沒有達(dá)到理想的效果。

1.檢察官、法官的員額制，目的是由優(yōu)秀的法官行使審判權(quán)，使資質(zhì)相對(duì)平庸的法官退出審判，以實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。但是在入額的標(biāo)準(zhǔn)和比例的設(shè)置上，各地試點(diǎn)并沒有形成一致。實(shí)踐中，許多多年不辦理具體案件的具有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)入額，而長期在一線上能力強(qiáng)的法官卻被排除在外，同時(shí)院庭長重新回歸辦理案件，一方面面臨著行政事務(wù)過多分身乏術(shù)的問題，另一方面長期不辦理具體案件，存在能力不足的可能，案件質(zhì)量不能得到實(shí)際的提高。各地尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)年富力強(qiáng)的法官辭職現(xiàn)象并沒有減少，反而有愈演愈烈的態(tài)勢*根據(jù)一份對(duì)2 660名法官的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，57.11%的受訪法官對(duì)當(dāng)前狀態(tài)不滿意，94.47%的法官考慮過離開法院，其中57.37%的法官認(rèn)真考慮過，而目前正著手準(zhǔn)備的有9.81%。具體參見胡昌明：《中國法官職業(yè)滿意度考察》，載于《中國法律評(píng)論》2015年第4期。。

2.關(guān)于最高法提出的審委會(huì)制度的改革，各地法院具體做法上并不相互統(tǒng)一，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在是否由審委會(huì)決定案件上還有爭論。廢除審委會(huì)定案的論點(diǎn)符合司法規(guī)律和判斷，但與我國的司法運(yùn)作環(huán)境和實(shí)踐不相符合，過于激進(jìn)難以得到廣泛認(rèn)同。但在如何對(duì)審委會(huì)進(jìn)行改革問題上，學(xué)界也莫衷一是，難以有效地破解司法行政化的問題。從目前來看，審委會(huì)制度缺陷重重，但審委會(huì)制度在中國司法環(huán)境中仍有存在價(jià)值，選擇立即廢除審委會(huì)制度并不現(xiàn)實(shí)*關(guān)于此點(diǎn)的討論，湯維建教授認(rèn)為：“盡管審委會(huì)制度有種種弊端，但就目前來說，審委會(huì)在中國的司法土壤中仍有一定空間。各地法官的審判能力不同，有些地方主要靠審委會(huì)來把關(guān)，而且審委會(huì)對(duì)于抵御司法腐敗也有一定積極作用?！本唧w參見“湯維建委員：審委會(huì)改革需溫和漸變”:http://china.caixin.com/2015-03-06/100788955.html，最后訪問時(shí)間2015年11月30日。。在檢察官、法官遴選制度并不完善，地方法官素質(zhì)良莠不齊的情況下，審委會(huì)的存在對(duì)案件質(zhì)量的把控還是有一定的積極作用。有學(xué)者建議為避免“判而不審”，將審委會(huì)改造為大審判庭，在聽取陳述和辯論后作出裁判。其次對(duì)此類案件發(fā)布指導(dǎo)意見，避免“同案不同判”的現(xiàn)象[5]。

3.省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，以“去地方化”為目標(biāo)，讓各方都寄予厚望，但隨之而來許多質(zhì)疑。如果省級(jí)人民法院掌握了財(cái)政權(quán)、人事權(quán)和榮譽(yù)分配權(quán)等多種權(quán)力，是否會(huì)架空整個(gè)審級(jí)制度，形成新的“地方化”、加劇法院內(nèi)部的“行政化”？在法院“人財(cái)物”省級(jí)統(tǒng)管中，經(jīng)費(fèi)保障是重要內(nèi)容，在脫離地方財(cái)政后，法院的經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不會(huì)隨之減少？此外，在實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管后，法院在面對(duì)一些棘手的案件如拆遷、環(huán)保等往往需要政府的支持，強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)可能遇到更多的阻礙。目前全國已經(jīng)開展了省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理的試點(diǎn)工作，當(dāng)然，該項(xiàng)制度也處于積累經(jīng)驗(yàn)的過程中，具體的效果以及進(jìn)一步的改革需要實(shí)踐檢驗(yàn)。

4.同樣，在上述問題還未落實(shí)的情形下，實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任制任重道遠(yuǎn)。主審法官、合議庭要對(duì)自己承辦的案件承擔(dān)責(zé)任，要求審判權(quán)力必須回歸到主審法官、合議庭手中，但當(dāng)前審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制行政化嚴(yán)重，層層審批，直接由庭長、院長或?qū)徫瘯?huì)決定，最后誰也不可能成為獨(dú)立的權(quán)力主體和清晰的責(zé)任主體?！芭愣粚?，審而不議”的現(xiàn)象嚴(yán)重，審判者與責(zé)任者可能出現(xiàn)并不對(duì)等的情況?！拔覈痉ɑ顒?dòng)長期存在的一個(gè)弊端就是以內(nèi)部報(bào)告代替司法親歷，以行政決策代替司法審判。而且還存在倚重內(nèi)部行政性匯報(bào)拍板、未審先定的問題?！盵6]此外主審法官、合議庭什么情況下需要承擔(dān)責(zé)任，牽涉對(duì)錯(cuò)案、錯(cuò)案發(fā)生原因、主觀過錯(cuò)大小的認(rèn)定等諸多的問題。否則會(huì)給辦案人員造成不必要的心理壓力，因此需要嚴(yán)格界定責(zé)任的范圍。

三、對(duì)司法體制改革相關(guān)制度的再思考

司法體制改革不是一蹴而就的事，具有復(fù)雜性，涉及面廣泛，政策性強(qiáng)等特點(diǎn)。建立法官檢察官員額制、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，都是司法體制改革中推動(dòng)審判獨(dú)立最基本的措施，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。

1.員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源、實(shí)現(xiàn)法官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，是司法責(zé)任制的基石[7]。而在員額制中，誰可以入額是員額制改革的關(guān)鍵問題，關(guān)系著員額制的成敗。司法裁判事關(guān)當(dāng)事人權(quán)力義務(wù)分配和利益歸屬，事關(guān)罪與非罪，不僅要求法官具備專業(yè)的法律理論和素養(yǎng)，還應(yīng)當(dāng)具備邏輯推理的能力和生活經(jīng)驗(yàn)。因此應(yīng)當(dāng)確立嚴(yán)格精細(xì)的入額標(biāo)準(zhǔn)。在遴選的具體程序設(shè)計(jì)上，可以發(fā)揮遴選委員會(huì)在遴選方面的優(yōu)勢，遴選委員會(huì)由法官、檢察官、法學(xué)學(xué)者和律師代表等共同組成，具有廣泛的代表性。組成人員的多元化是遴選程序公正的重要保證，以保證實(shí)行員額制的目標(biāo)不至落空。

2.落實(shí)司法責(zé)任制，法官獨(dú)立裁判權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于對(duì)審判委員會(huì)制度運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整和完善。審委會(huì)的基本職能應(yīng)當(dāng)回歸到咨詢、監(jiān)督的功能，審委會(huì)應(yīng)承擔(dān)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工作中根本性、全局性問題作出權(quán)威指導(dǎo)的職能，除此以外，還包括對(duì)重大、疑難和復(fù)雜案件進(jìn)行討論解決法律適用的問題。首先應(yīng)嚴(yán)格界定重大疑難案件的范圍，限制審判委員會(huì)對(duì)個(gè)案的審理權(quán)力，減少審委會(huì)審判案件的數(shù)量，將權(quán)力交還給合議庭；其次審判委會(huì)的核心職能應(yīng)當(dāng)是對(duì)審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)審判實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論、研究，回歸宏觀指導(dǎo)的定位，從而從具體的案件審判中抽離，使承辦案件的法官有實(shí)質(zhì)的裁判權(quán)。

3.審判權(quán)和財(cái)政的分配權(quán)分離，省級(jí)統(tǒng)管由省級(jí)財(cái)政部門管理，單列法院預(yù)算，確定法院經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)，地方政府不得插手干預(yù)。在具體操作層面，建議中級(jí)、基層法院編制預(yù)算匯總到高級(jí)法院，由高院負(fù)責(zé)全省法院的預(yù)算申報(bào)。報(bào)人大批準(zhǔn)后，經(jīng)過嚴(yán)格的程序由省級(jí)財(cái)政分別撥付到各級(jí)法院，以此避免上級(jí)法院經(jīng)手財(cái)政預(yù)算導(dǎo)致的新的“行政化”。此外，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的支配管理需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)費(fèi)的支配和管理需要向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)的監(jiān)督*我國臺(tái)灣地區(qū)在法院經(jīng)費(fèi)體制上充分保障司法的獨(dú)立性，首先法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由中央政府統(tǒng)一保障、由司法院實(shí)施統(tǒng)一管理；編制的預(yù)算報(bào)經(jīng)法院審核后直接報(bào)立法院審議，“行政院”只是加注意見，不能刪減修改。具體參見唐虎梅：《臺(tái)灣地區(qū)法院經(jīng)費(fèi)保障與管理》，載于《人民司法》2015年第5期。。

司法的地方化和行政化是阻礙司法獨(dú)立的嚴(yán)重障礙，地方保護(hù)主義、行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)、司法腐敗的現(xiàn)象破壞司法權(quán)威，是司法實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注已久的沉疴痼疾。2013年十八屆三中全會(huì)提出對(duì)法院“去地方化”、“去行政化”、“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的總體要求，在2014年十八屆四中全會(huì)上為實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立提供了切實(shí)有效的路徑。但在具體的制度設(shè)計(jì)上還需要精細(xì)化、具備可操作性，正如有的學(xué)者所說：“ 現(xiàn)有的司法改革方案要順利推動(dòng)，有許多配套措施需要統(tǒng)合設(shè)計(jì)，沒有這些配套措施預(yù)先布置或者同時(shí)跟進(jìn)，司法體制改革可能窒礙難行?！盵8]同時(shí)具體的改革方案也需要其他制度措施配合，如加強(qiáng)裁判文書說理、合議庭、審判庭職能分工和運(yùn)行機(jī)制的完善以及推進(jìn)建立以審判為中心的訴訟制度等，以確保司法體制改革的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯:陳晨]

中圖分類號(hào)：D926

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)02-0111-03

作者簡介：蘭哲(1992-)，女，四川內(nèi)江人，2014級(jí)刑事訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2016-01-25