辛旭東，高海波

(1.東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

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行政法中請求權(quán)的體系及功能初步探討

辛旭東，高海波

(1.東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040；2.黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

摘要：請求權(quán)在行政法中主要由公權(quán)利引申，作為其中的一種重要類型，其權(quán)能涉及公權(quán)利的各個方面。行政法中的請求權(quán)主要分為原權(quán)型和救濟(jì)型兩種，請求權(quán)之間具有一定的邏輯關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)成對公民的保護(hù)。請求權(quán)有機(jī)聯(lián)系行政法與行政訴訟法，對于行政訴訟中原告資格、判決類型及其規(guī)范體系化的確定具有十分積極的作用。

關(guān)鍵詞：行政法；法律體系；法律功能

行政法是國家一類法律規(guī)范和原則的總稱，該法律規(guī)范和原則是對行政關(guān)系和監(jiān)督行政之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而不是別的社會關(guān)系。是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。請求權(quán)主要是根據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范提出一定的主張，在本質(zhì)上屬于一種民事權(quán)利，與人身及財產(chǎn)權(quán)都具有同樣重要的地位。

請求權(quán)主要是根據(jù)權(quán)利對作用的方式進(jìn)行發(fā)揮，人身及財產(chǎn)權(quán)是根據(jù)權(quán)利確定應(yīng)保護(hù)的利益形式。請求權(quán)的提出主要用于對產(chǎn)生訴訟前其合法權(quán)利被非法侵害的實(shí)體形態(tài)進(jìn)行確定，并基于對請求權(quán)實(shí)體形式的有效利用，權(quán)利人的抽象權(quán)利逐漸演化為當(dāng)事人及其權(quán)利形態(tài)[1]。也就是當(dāng)事人權(quán)利采用請求權(quán)方式予以實(shí)現(xiàn)，這也被稱為權(quán)利作用中的一個關(guān)鍵內(nèi)容。

請求權(quán)在民法中已逐漸成為該法律體系的一個重要基礎(chǔ)，但在行政法中一直卻被忽視，其主要原因是德國學(xué)者行為形式的有關(guān)理論對傳統(tǒng)行政法學(xué)具有一定程度的影響。但這并不表示在行政法中請求權(quán)概念不具有相應(yīng)地位。因行政法中行政的義務(wù)主要是針對公共利益及其相對人請求權(quán)，在行政機(jī)關(guān)存在違反相對人合理請求權(quán)的情況下，相對人方可采用行政訴訟方式得到比較妥善的解決。可以說請求權(quán)與行政訴訟的原告資格具有重要關(guān)系，因法院判決主要還是依據(jù)原告訴訟請求，法院可針對不同請求權(quán)采取相應(yīng)的判決類型，請求權(quán)與法院判決類型也具有一定關(guān)系。法規(guī)范是請求權(quán)的基礎(chǔ)，可利用確定的請求權(quán)使其體系化，這對于沒有進(jìn)行法典化的行政法規(guī)范具有十分重要的作用[2]。

一、行政法中請求權(quán)的發(fā)展

在民法中請求權(quán)是對民事權(quán)利的分類，而在行政法中就是對公權(quán)利的分類，請求權(quán)離不開公權(quán)利。

(一)公權(quán)利

公權(quán)利的研究通常被認(rèn)為是始于德國，在《公權(quán)論》中曾有相關(guān)闡述，之后被一位德國學(xué)者定義為:公權(quán)是指人民制定以法律行為為基礎(chǔ)或?qū)€人利益提供相應(yīng)保障并具有強(qiáng)制性的一種法規(guī)。公權(quán)不是對個人利益進(jìn)行保護(hù)，不同于法院救濟(jì)訴訟權(quán)能的發(fā)動，在本質(zhì)上還依然屬于公法中的法地位。因個人的法地位都是由法規(guī)所賦予，并請求權(quán)是結(jié)合有關(guān)規(guī)定而產(chǎn)生。國家請求權(quán)的賦予性、私益保護(hù)性、法規(guī)范強(qiáng)行性是被界定的公權(quán)三要素。之后又發(fā)展為具有通說地位的公權(quán)理論，公權(quán)利的產(chǎn)生應(yīng)基于實(shí)定法，這被視為公權(quán)的請求權(quán)基礎(chǔ)。實(shí)定法規(guī)范應(yīng)具有強(qiáng)制性，方可對行政機(jī)關(guān)賦予義務(wù)。行政機(jī)關(guān)被賦予裁量權(quán)也可產(chǎn)生公權(quán)，由于裁量不標(biāo)明行政機(jī)關(guān)能夠自由，而一定要符合義務(wù)裁量，成為之后產(chǎn)生的無瑕疵裁量請求權(quán)的一個重要基礎(chǔ)。實(shí)定法規(guī)范作為產(chǎn)生公權(quán)的基礎(chǔ)不只是對行政機(jī)關(guān)賦予義務(wù)，還要對個人利益在法律層面上提供相應(yīng)的保護(hù)。在通常情況下由于公法規(guī)范會保護(hù)公共利益，在法律上對人民不具有要求行政機(jī)關(guān)履行執(zhí)行請求權(quán)的規(guī)范義務(wù)及訴訟途徑。在此過程中，個人即便獲得利益也只是“反射性利益”，而不是公權(quán)利。保護(hù)法規(guī)范的目的不是研究立法者的主要觀點(diǎn)，而是客觀評價利益，并不是評價研究制定法律過程中的利益。若在法律上將訴權(quán)賦予保護(hù)利益，表明此利益提升為主觀權(quán)利。

公權(quán)理論在二戰(zhàn)后得到迅速發(fā)展，將基本權(quán)利與公權(quán)之間的關(guān)系厘清。早期因德國的違憲審查制度不完備，沒有將基本權(quán)利視作主觀公權(quán)利，而只是客觀法對國家權(quán)力界限進(jìn)行規(guī)定。但基本權(quán)利直接約束公權(quán)力在基本法中規(guī)定，明確可提起訴訟。通過法律解釋而獲得的相應(yīng)公權(quán)利的傳統(tǒng)方式顯然比不上公權(quán)利由基本權(quán)利直接推導(dǎo)的更具有安定性和確定性。以前在行政法中針對第三人公權(quán)利的請求權(quán)只限于具體行政行為的直接相對人，與第三人無關(guān)。若對第三人不賦予請求權(quán)，則有違正義。事實(shí)上對公權(quán)理論產(chǎn)生沖擊的就是利益說的興起，傳統(tǒng)公權(quán)理論認(rèn)為，某種權(quán)利甚至某種利益一定是在法律中規(guī)定，才有可能解釋為公權(quán)利。利益說在事實(shí)上認(rèn)為對當(dāng)事人有利的事實(shí)，即使在法律中沒有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，也具有公權(quán)利。但若將公權(quán)利與事實(shí)利益相等同，那么保護(hù)規(guī)范說就不具有存在的意義。據(jù)此，在實(shí)際操作中對現(xiàn)有立法的解釋方法，進(jìn)而值得保護(hù)的某種利益成為公權(quán)利等問題值得反思。

(二)公權(quán)利內(nèi)容

起初對于公權(quán)利的觀點(diǎn)只涉及選舉權(quán)，之后將公權(quán)劃分為自由權(quán)、受益權(quán)和參政權(quán)三種。自由權(quán)主要是對不行使國家權(quán)力或?qū)覚?quán)力違法侵害個人自由等內(nèi)容予以排除的請求，受益權(quán)由權(quán)利保護(hù)請求權(quán)、利益滿足請求權(quán)、利益斟酌請求權(quán)構(gòu)成，參政權(quán)不只是局限于選舉權(quán)，主要是國家對公民為國家活動的權(quán)利所承認(rèn)。

當(dāng)代學(xué)者也持有相同觀點(diǎn)，選舉及被選舉權(quán)等都屬于參政權(quán)，生存權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)等都屬于受益權(quán)，行政主體不可違法侵害私人自由的權(quán)利為自由權(quán)。

(三)請求權(quán)與公權(quán)利之間的關(guān)系

請求權(quán)在表面上屬于一種公權(quán)利，請求權(quán)權(quán)能涉及全部的公權(quán)利，盡管在公權(quán)利中，不只是請求權(quán)，還同時具有支配權(quán)和形成權(quán)，其中也可能具有請求權(quán)。諸如自由權(quán)是支配權(quán)中的主要內(nèi)容，但行政機(jī)關(guān)侵犯公民自由權(quán)后，公民將產(chǎn)生排除侵害行為的請求權(quán)，也就是請求行政機(jī)關(guān)將違法干預(yù)行為予以撤銷。為此，通常在民法上將請求權(quán)劃分為獨(dú)立和依附的請求權(quán)兩種，前者存在價值獨(dú)立，即公權(quán)利中原有的請求權(quán)，后者為公權(quán)利中受到侵犯的支配權(quán)、形成權(quán)，用于救濟(jì)其而產(chǎn)生諸如排除侵害行為等請求權(quán)。行政法中的請求權(quán)主要是公民為貫徹公權(quán)利，要求行政機(jī)關(guān)作為或不作為。不僅能向行政機(jī)關(guān)直接提出，也能通過法院提出。可以說，請求權(quán)是將行政法與行政訴訟法建立一種聯(lián)系的紐帶。

二、行政法中請求權(quán)的劃分類型

(一)原權(quán)型請求權(quán)

1.給付請求權(quán)。給付請求權(quán)是比較原始的請求權(quán)，結(jié)合不同的給付內(nèi)容，可將其分為作為請求權(quán)和一般給付請求權(quán)兩種。前者是對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的權(quán)利請求，在行政訴訟上與義務(wù)之訴相對應(yīng)。我國相關(guān)法律規(guī)定，被告拒絕或部分拒絕公開依法應(yīng)公開的政府信息，人民法院應(yīng)將被訴不予公開決定撤銷或部分撤銷，并判決在一定期限內(nèi)由被告予以公開。還需要被告裁量的，判決重新在期限內(nèi)答復(fù)。被告對原告的有關(guān)政府信息記錄依法應(yīng)更正而未進(jìn)行更正的，人民法院應(yīng)判決在期限內(nèi)由被告予以更正。還需要被告裁量的，判決重新在期限內(nèi)答復(fù)。

后者是對包括具體行政行為的請求為事實(shí)行為、請求金錢給付等其他給付權(quán)利由行政機(jī)關(guān)給予的請求。按照不同的給付理論基礎(chǔ)，可將其分為兩種:一種是原始給付請求權(quán)，即由基本權(quán)利直接導(dǎo)出請求國家財物給付或生活照顧的權(quán)力，此情況只能在最低限度內(nèi)獲得承認(rèn)。另一種是分享權(quán)，主要是指國家存在的先行行為，拒絕他人的特定給付，這時他人能提出相同給付的要求。從平等原則間接導(dǎo)出分享權(quán)，也不是直接以憲法中的基本權(quán)利為來源，因此也被稱為派生的給付請求權(quán)。

2.行政合同中的請求權(quán)。盡管行政合同不是立法用語，但在法律中已存在很多行政合同則不容置疑，如公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議、行政強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)議、拆遷補(bǔ)償協(xié)議等都比較典型，可比照行政合同中的請求權(quán)進(jìn)行處理。

3.公法中的無因管理請求權(quán)。無因管理屬于民法制度，主要是指在沒有委托或其他根據(jù)的情況下，管理人為業(yè)主提供管理。管理行為與業(yè)主客觀真實(shí)意思相符，或履行義務(wù)過程中，具有合法性的無因管理，該情況管理人具有對其支出進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼埱髾?quán)。無因管理請求權(quán)在公法中主要是指沒受到委托時公民為行政機(jī)關(guān)從事的公權(quán)力行為，這時公民具有對行政機(jī)關(guān)提出其支出補(bǔ)償?shù)恼埱髾?quán)利。如公民和組織對警察執(zhí)行職務(wù)進(jìn)行協(xié)助導(dǎo)致傷亡或財產(chǎn)損失的可根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定獲得撫恤或補(bǔ)償。

4.公法中的不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)。公法中的不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)也被稱為返還請求權(quán)，主要是指公法范疇內(nèi)缺乏法律原因而產(chǎn)生財產(chǎn)變動，導(dǎo)致受益一方，損害他方，受害方請求對所受利益進(jìn)行返還。針對公民返還行政機(jī)關(guān)征收不法財產(chǎn)的征用行為請求。損害賠償請求權(quán)范圍遠(yuǎn)低于不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)范圍，由于自始不存在法律原因或盡管存在法律原因，但因財產(chǎn)變動后不存在法律原因的情形都構(gòu)成不當(dāng)?shù)美埱髾?quán)的構(gòu)成要件。損害賠償請求權(quán)只限于自始不存在法律原因，主要功能就是返還財產(chǎn)，可采取金錢填補(bǔ)方法。

5.無瑕疵裁量請求權(quán)。行政領(lǐng)域中，在行政裁量方面行政機(jī)關(guān)具有一定的空間，但在對某種特定職務(wù)向行政機(jī)關(guān)法律義務(wù)轉(zhuǎn)變的執(zhí)行過程中，都會在一定程度上對行政機(jī)關(guān)的裁量空間進(jìn)行相應(yīng)的限縮。其前提條件是：行政機(jī)關(guān)采取無裁量瑕疵的決定時，在限縮裁量過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取唯一的無瑕疵決定。并符合此前提條件，公民就享有對行政機(jī)關(guān)的公法請求權(quán)。裁量瑕疵、裁量權(quán)收縮、裁量濫用三個要件具有一定的邏輯關(guān)系，只有在客觀上行政機(jī)關(guān)存在具體危險的緊迫性，就可能預(yù)見到產(chǎn)生危險的可能性，而行政機(jī)關(guān)具有此意識；就可能采取回避措施。

6.行政程序參加請求權(quán)。隨著出現(xiàn)的行政程序法而產(chǎn)生行政程序參加請求權(quán)，主要包括閱覽卷宗、聽證及保密請求權(quán)等參與行政機(jī)關(guān)的意志形成。盡管我國還沒有專門的行政程序法，但《行政許可法》等很多法律中都存在行政程序，聽證請求權(quán)是最重要的行政程序參加權(quán)請求。行政聽證分為正式聽證和非正式聽證兩種形式，其區(qū)別主要是在正式聽證中，各當(dāng)事人都能夠了解對方的有關(guān)證據(jù)及辯論理由，非正式聽證無須行政法官，比較便捷。

(二)救濟(jì)型請求權(quán)

在重要性方面，救濟(jì)型請求權(quán)相對低于原權(quán)型請求權(quán)，通常采取行政訴訟中訴之利益方式。

1.防御請求權(quán)。防御請求權(quán)主要來自憲法中的自由權(quán)，根據(jù)防御時機(jī)的不同，可分為排除請求權(quán)和不作為請求權(quán)。前者是行政機(jī)關(guān)將已做出違法干涉行為的結(jié)果除去，使其恢復(fù)到?jīng)]有受到侵害前的狀態(tài)；后者要求行政機(jī)關(guān)消極不作為對其權(quán)利的行為妨害進(jìn)行發(fā)動，具有一定的預(yù)防作用。在行政訴訟中，不作為請求權(quán)具有請求不作為的給付之訴表現(xiàn)，排除請求權(quán)是當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)請求將違法侵害行為的權(quán)利除去，在行政訴訟上與撤銷之訴相對應(yīng)。

2.填補(bǔ)損害請求權(quán)。填補(bǔ)損害請求權(quán)主要是指受到行政機(jī)關(guān)行為造成當(dāng)事人的損失，當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償其損失的法律權(quán)利。在本質(zhì)上填補(bǔ)損害請求權(quán)屬于給付請求權(quán)，但作為最后的救濟(jì)措施，具有獨(dú)立存在性。結(jié)合其行政行為導(dǎo)致當(dāng)事人損失的合法性，可將其分為賠償請求權(quán)和補(bǔ)償請求權(quán)兩種。行政機(jī)關(guān)及其工作人員、職權(quán)行為,侵犯公民、法人等合法權(quán)益及存在損害后果等都是賠償請求權(quán)在公法上的構(gòu)成要件。

3.請求權(quán)存在情況的確認(rèn)。救濟(jì)型請求權(quán)源于救濟(jì)公權(quán)利中原本不屬于請求權(quán)的權(quán)利。對訴訟中正當(dāng)利益的確認(rèn)通常被稱為確認(rèn)利益，基于此而逐步發(fā)展為確認(rèn)請求權(quán)的方式，德國學(xué)者也具有相同觀點(diǎn)，其主要原因有以下三點(diǎn):一是基于保障訴訟權(quán)；二是基于對訴訟經(jīng)濟(jì)的合理考量；三是基于解釋行政訴訟制度體系。主要對當(dāng)事人確認(rèn)利益的請求權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也就是確認(rèn)當(dāng)事人在經(jīng)濟(jì)、法律或理念方面的地位改善具有一定幫助，當(dāng)事人有權(quán)請求行政機(jī)關(guān)對此進(jìn)行確認(rèn)。在行政機(jī)關(guān)為進(jìn)行確認(rèn)或結(jié)果與期望存在一定差距時，當(dāng)事人可將確認(rèn)之訴提至法院。

在對具體行政行為確認(rèn)為無效訴訟中，確認(rèn)利益為無效的具體行政行為將對當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響，所以，當(dāng)事人應(yīng)采取確認(rèn)方式解決此項(xiàng)問題。主要涉及以下的確認(rèn)利益：一是若違法不能確認(rèn)，就容易重復(fù)產(chǎn)生危險。二是原告對恢復(fù)名譽(yù)利益進(jìn)行確認(rèn)時，確認(rèn)利益也得到承認(rèn)。三是對先例拘束力判決的確認(rèn)，為法院的損害或其他補(bǔ)償程序提前做好準(zhǔn)備。在一般情況下，確認(rèn)原告利益訴訟過程中，可通過判決澄清法律關(guān)系中的具體爭議。

三、行政法中請求權(quán)之間的邏輯關(guān)系

綜上分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在行政法中可建立相應(yīng)的請求權(quán)體系。但在行使請求權(quán)方面需根據(jù)固定順序，在請求權(quán)之間建立與之相應(yīng)的邏輯關(guān)系。

(一)原權(quán)型請求權(quán)之間的邏輯關(guān)系

在民法上行使原權(quán)型請求權(quán)可嚴(yán)格根據(jù)法定順序，其原因是盡可能避免對某特定請求權(quán)的檢討，并受到一定影響。原權(quán)型請求權(quán)被檢視早于救濟(jì)型請求權(quán)，程序性請求權(quán)比實(shí)體性請求權(quán)優(yōu)先，由于缺乏正常程序保障，難以產(chǎn)生正確結(jié)果。

(二)救濟(jì)型請求權(quán)之間的邏輯關(guān)系

針對侵害公民正當(dāng)權(quán)利的非法行為，公民可提出不作為請求權(quán)，作為一項(xiàng)重要的保護(hù)內(nèi)容。如果產(chǎn)生相應(yīng)的侵害行為，公民對侵害其行為的情況提出請求權(quán)以得到有效解決，行政機(jī)關(guān)將侵害行為撤銷用于保護(hù)。若排除侵害行為后，存在一定的侵害后果，公民可請求將侵害除去，恢復(fù)沒有受到侵犯前的權(quán)利狀態(tài)用于第三層保護(hù)。若不能除去侵害結(jié)果，也就是產(chǎn)生了無法恢復(fù)的損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取適宜方式對公民損失進(jìn)行相應(yīng)彌補(bǔ)以用于第四層保護(hù)。

四、行政法中請求權(quán)可發(fā)揮作用的展望

綜上所述，在行政法上請求權(quán)具有三個作用:一是請求權(quán)與行政訴訟原告資格具有一定的關(guān)系。保護(hù)規(guī)范理論具有關(guān)鍵性作用，但因傳統(tǒng)保護(hù)規(guī)范理論具有一定的復(fù)雜性，而對于直接相對人所實(shí)施的具體行政行為，在一般情況下都認(rèn)可請求權(quán)。二是不同請求權(quán)的類型與法院采用的判決類型具有一定的關(guān)系，也能對行政訴訟判決類型進(jìn)行優(yōu)化。三是利用請求權(quán)對體系化行政法的法規(guī)范進(jìn)行分析。對請求權(quán)基礎(chǔ)的分析可整理民法規(guī)范，使請求權(quán)成為民法基石。對主張該請求權(quán)的前提由請求權(quán)規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，對前提條件滿足后，請求權(quán)人可為義務(wù)人履行，產(chǎn)生的爭議可采取國家權(quán)力在執(zhí)行方面采取強(qiáng)制解決方式[3]。請求權(quán)規(guī)范主要由事實(shí)和法律后果要件構(gòu)成，請求權(quán)規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成及法律后果由輔助規(guī)范進(jìn)行細(xì)化。但輔助規(guī)范沒有對法律后果規(guī)定，只是涉及法律行為具體形式等技術(shù)性規(guī)定。

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[責(zé)任編輯:曲占峰]

收稿日期:2016-03-16

作者簡介：辛旭東(1972-),男，山東蓬萊人，副教授;高海波(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人，招生辦公室工作人員。

中圖分類號：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0027-03