張　鵬

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海關(guān)法

論新《行政訴訟法》背景下海關(guān)規(guī)范性文件制定問題的思考

張鵬*

摘要：2015年5月1日起正式實(shí)施的新《行政訴訟法》，對(duì)四中全會(huì)《決定》中關(guān)于依法治國、司法體革的精神做了及時(shí)的響應(yīng)和詮釋，承載著人們厚重的法治理想。在這樣一個(gè)法治建設(shè)不斷推進(jìn)的大背景下，中國的司法體制尤其是行政訴訟體制正在發(fā)生著重大變化。海關(guān)必須適應(yīng)新時(shí)期政訴訟體制的變革，適應(yīng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所實(shí)施行政行為的審查所帶來的變化，從而不斷完善海關(guān)的法治建設(shè)。新時(shí)期，海關(guān)應(yīng)把握好新《行政訴訟法》關(guān)于司法審查的新特點(diǎn)，認(rèn)真分析當(dāng)前海關(guān)系統(tǒng)在規(guī)范性文件制定方面存在的問題，從立法理念、規(guī)范性文件的清理、民主立法、立改廢并舉、與改革進(jìn)程同步、政策性措施的合法性審查等方面入手，切實(shí)推進(jìn)海關(guān)立法法治化。

關(guān) 鍵 詞：行政訴訟；海關(guān)執(zhí)法；規(guī)范性文件；海關(guān)立法

在依法治國已成為全社會(huì)共識(shí)、黨和國家全面推進(jìn)依法治國的新形勢(shì)下，司法體制改革也在有條不紊地推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)提出依法治國的改革藍(lán)圖，就司法體制改革提出了改革思路，最高法院也以解決司法行政化、地方化為突破口開展了改革試點(diǎn)。2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過新《行政訴訟法》，對(duì)舊《行政訴訟法》做了重大修改，邁出了行政訴訟體制改革的重要步伐。這次修改，正逢黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱四中全會(huì)《決定》)?？梢哉f，新《行政訴訟法》將三中全會(huì)和四中全會(huì)提出的一些司法體制改革思路落到實(shí)處。由于司法對(duì)行政的審查和監(jiān)督功能，行政訴訟體制改革必然會(huì)深深地影響和觸動(dòng)政府和行政機(jī)關(guān)的治理模式、依法行政的進(jìn)程。在這一背景下，海關(guān)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)新《行政訴訟法》所帶來的種種新變化，主動(dòng)作為，以此來進(jìn)一步推動(dòng)自身的改革與發(fā)展，不斷深化和完善自身的法治建設(shè)。本文從海關(guān)規(guī)范性文件制定的角度，來思考海關(guān)立法應(yīng)如何應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下行政訴訟體制改革所帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，從而不斷完善海關(guān)立法工作推升海關(guān)立法的法治化水平。本文所探討的立法，是指廣義上的立法概念，包括了海關(guān)總署制定規(guī)范性文件的行為，《中華人民共和國海關(guān)立法工作管理規(guī)定》把規(guī)范性文件的制定工作納入到海關(guān)的立法工作當(dāng)中。*《中華人民共和國海關(guān)立法工作管理規(guī)定》(署令131號(hào))第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)對(duì)海關(guān)規(guī)章及其他規(guī)范性文件制定工作(以下簡(jiǎn)稱海關(guān)立法工作)的管理，規(guī)范程序，保證質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國立法法》和國家有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合海關(guān)工作實(shí)際，制定本規(guī)定。第二條規(guī)定： 本規(guī)定適用于海關(guān)總署、直屬海關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法按照規(guī)定程序?qū)σ?guī)章及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、修訂、廢止等立法活動(dòng)。第三條規(guī)定：本規(guī)定所稱其他規(guī)范性文件，是指海關(guān)總署及各直屬海關(guān)制定并以海關(guān)總署公告或直屬海關(guān)公告形式對(duì)外發(fā)布的涉及行政管理相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)、具有普遍約束力的文件。筆者認(rèn)為，新《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，正是海關(guān)進(jìn)一步清理規(guī)范性文件制定的良好契機(jī)，由此推動(dòng)海關(guān)立法的法治化，從而促進(jìn)海關(guān)執(zhí)法的法治化進(jìn)程。

一、新《行政訴訟法》擴(kuò)大了被審查行政行為的范圍

(一)新《行政訴訟法》將被審查的“具體行政行為”修改為“行政行為”

原《行政訴訟法》將行政行為區(qū)分為具體行政行為和抽象行政行為，*學(xué)界一般認(rèn)為，具體行政行為，是指行政主體(行政機(jī)關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織)行使行政權(quán)力，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定事項(xiàng)做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為；抽象行政行為，是指行政主體針對(duì)不特定的對(duì)象，制定、發(fā)布能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。將具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的抽象行政行為排除在審查對(duì)象和受案范圍之外，規(guī)定行政訴訟的審查對(duì)象只限定為行政主體針對(duì)特定對(duì)象做出的單方、具有外部法律效果的特定行為——具體行政行為。如原《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。接著其第十一條對(duì)可提起訴訟的具體行政行為的范圍予以列舉，第十二條對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令排除在行政訴訟審查范圍之外。

但是，在執(zhí)法和司法實(shí)踐中，由于具體和抽象兩個(gè)概念的內(nèi)涵以及劃分標(biāo)準(zhǔn)的模糊和不確定性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)相當(dāng)一部分的行政行為沒有被納入法院司法審查的范圍，許多本應(yīng)受理的行政訴訟案件被法院拒之大門之外。尤其是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為以紅頭文件的形式出現(xiàn)時(shí)，往往難以被納入到司法審查的范圍。*同屬大陸法系的臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》，對(duì)受案范圍由于采取的是概括主義模式，即公法上的爭(zhēng)議均可提起訴訟，實(shí)際上已把抽象行政行為納入到了行政訴訟的范圍。新《行政訴訟法》全文將“具體行政行為”修改為“行政行為”，為在司法實(shí)踐中進(jìn)一步擴(kuò)大法院對(duì)行政訴訟的受案范圍奠定了基礎(chǔ)。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)張，進(jìn)一步加強(qiáng)了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的監(jiān)督和審查力度，更好地保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，從根源上比較圓滿地解決原《行政訴訟法》受案范圍過窄的問題。*在行政法學(xué)界，用行政行為取代具體行政行為，使行政行為成為立法用語從而擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，早已成為共識(shí)。

(二)新《行政訴訟法》規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查模式

新《行政訴訟法》第53條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。新《行政訴訟法》賦予了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的審查權(quán)，是一項(xiàng)非常重要的公法制度設(shè)計(jì)，現(xiàn)實(shí)意義重大。該項(xiàng)制度改變了以往政府“紅頭文件”不可訴的現(xiàn)象，對(duì)于保障公民權(quán)利，監(jiān)督和規(guī)范行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定，具有非常重要的意義。

當(dāng)然，這里的規(guī)范性文件是將規(guī)章排除在外的。目前的制度框架下，法院對(duì)規(guī)章不具有審查權(quán)，但是對(duì)規(guī)章在行政訴訟中是參照適用，主要的依據(jù)還是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。但這絲毫不影響規(guī)范性文件附帶審查模式的重大意義?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)往往以規(guī)范性文件為依據(jù)做出大量的行政行為，如果不首先解決規(guī)范性文件的效力問題，則無法判定據(jù)此所做出行政行為的效力。該制度賦予法院直接審查規(guī)章層級(jí)以下行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)力，對(duì)于解決“文件打架”現(xiàn)象，遏制行政機(jī)關(guān)濫用規(guī)范性文件制定權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，依法對(duì)案件做出合法裁判，促進(jìn)依法行政具有重要意義。

二、海關(guān)規(guī)范性文件制發(fā)中存在的法律問題

在海關(guān)抽象行政行為中，發(fā)布海關(guān)公告是典型的制定規(guī)范性文件行為，海關(guān)規(guī)范性文件往往以公告的形式發(fā)布。海關(guān)公告作為海關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，在執(zhí)法實(shí)踐中起到了良好的規(guī)范海關(guān)執(zhí)法的作用。近年來，海關(guān)系統(tǒng)為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快行政審批制度改革、深化簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管服務(wù)的精神，清理了一批不符合改革要求、與執(zhí)法實(shí)踐相脫節(jié)、不符合上位法規(guī)定等規(guī)范性文件，*如《廣州海關(guān)關(guān)于廢止部分關(guān)稅類業(yè)務(wù)文件的通知》(穗關(guān)稅發(fā)〔2014〕476號(hào))、《綜合統(tǒng)計(jì)司關(guān)于廢止〈綜合統(tǒng)計(jì)司關(guān)于“出口加工區(qū)統(tǒng)計(jì)辦法”的通知〉的通知》(統(tǒng)計(jì)函〔2014〕42號(hào))、《海關(guān)總署關(guān)于廢止部分規(guī)范性文件的通知》(署加發(fā)〔2015〕89號(hào))等。對(duì)進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法、推動(dòng)海關(guān)立法的法治化奠定了良好的基礎(chǔ)。但筆者認(rèn)為，在海關(guān)的執(zhí)法當(dāng)中，仍然有部分應(yīng)該予以清理而未得到及時(shí)有效清理的規(guī)范性文件還在繼續(xù)生效執(zhí)行。這類規(guī)范性文件存在的問題，主要是合法性即法律效力問題，海關(guān)依據(jù)這類規(guī)范性文件開展執(zhí)法存在越權(quán)執(zhí)法問題。在執(zhí)法實(shí)踐中海關(guān)依據(jù)這些規(guī)范性文件做出的行政行為，其合法性不斷遭到相對(duì)人的質(zhì)疑，并不時(shí)引發(fā)行政訴訟，如海關(guān)總署《關(guān)于打擊非法進(jìn)口“紅油”的公告》(以下簡(jiǎn)稱《公告》)就是典型的例子。

《公告》第二條規(guī)定：“海關(guān)、公安、工商行政管理部門在執(zhí)法活動(dòng)中查獲的紅油(包括紅油與其它成品油勾兌的混合成品油，下同)，凡查實(shí)是走私的，一律交由海關(guān)按國家有關(guān)規(guī)定依法懲處；對(duì)無法查清進(jìn)口來源的，由查獲部門予以沒收，不得罰款放行?！苯陙恚P者曾作為隸屬海關(guān)代理人出庭參加了幾起行政訴訟案件的應(yīng)訴工作，該幾起行政訴訟案件就是針對(duì)海關(guān)依據(jù)《公告》做出沒收紅油的行為而提起的。審理過程中，法庭刻意回避討論該公告的法律效力問題，認(rèn)為《公告》在沒廢止之前是合法的。在依據(jù)合法的情況下，庭審的焦點(diǎn)主要集中在海關(guān)作出行政處罰行為的程序是否合法。雖然一審、二審法院都判決海關(guān)勝訴，駁回了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。但客觀上來講，該公告存在諸多法律效力瑕疵，或者說根本并不具備作為海關(guān)行政處罰依據(jù)的法律效力，卻仍然在海關(guān)的執(zhí)法當(dāng)中得以實(shí)施，這當(dāng)中蘊(yùn)含著巨大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

我們對(duì)《公告》的層級(jí)和法律效力進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的問題所在：

1.《公告》的制定依據(jù)沒有法律效力。《公告》是依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格查禁非法進(jìn)口“紅油”的緊急通知》(國辦發(fā)明電[1999]13號(hào))規(guī)定做出的，而國辦發(fā)明電[1999]13號(hào)只是內(nèi)部的通知，并不具有對(duì)外的法律效力，不屬于國務(wù)院制定的對(duì)外發(fā)生法律效力的行政法規(guī)、決定的范疇。因此，國辦發(fā)明電[1999]13號(hào)文并不能作為海關(guān)總署制定《公告》的法律依據(jù)。正如《海關(guān)總署關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格查禁非法進(jìn)口“紅油”的緊急通知〉通知》(署辦調(diào)[1999]281號(hào))中所要求的：對(duì)海關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)查獲的無法查清進(jìn)口來源的“紅油”，可直接引用《公告》第二條的規(guī)定予以沒收。如果國辦發(fā)明電[1999]13號(hào)文具有對(duì)外的法律效力的話，海關(guān)在執(zhí)法中直接援引其規(guī)定就可以了，又何須另外制定《公告》呢？

2.《公告》不是行政法規(guī)?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草?！钡诙鶙l規(guī)定：“行政法規(guī)草案由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議或者由國務(wù)院審批?！钡诙邨l規(guī)定：“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)根據(jù)國務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案的審議意見，對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國務(wù)院令公布施行?！薄读⒎ǚā返诹粭l規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。顯而易見，《公告》的起草、制定和公布，都不符合上述條件和要求，《公告》不屬于行政法規(guī)。

3.《公告》不是行政規(guī)章?！兑?guī)章制定程序條例》第二十九條規(guī)定：“規(guī)章草案修改稿報(bào)請(qǐng)本部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布?！钡谌畻l規(guī)定：“公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長(zhǎng)署名以及公布日期。”《立法法》七十五條、七十六條規(guī)定，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議決定，并由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。從上面規(guī)定可以看出，《公告》的制定和公布并不符合規(guī)章的制定和公布程序，不屬于行政規(guī)章。

通過上述分析我們知道，《公告》不是行政法規(guī)、也不是行政規(guī)章，只是海關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么《公告》能否作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)呢？

《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！薄缎姓幜P法》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！钡谑l規(guī)定：“國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。”根據(jù)上面的規(guī)定我們可以得出以下結(jié)論：一是行政處罰的依據(jù)只能是法律、法規(guī)或規(guī)章；二是行政法規(guī)有權(quán)設(shè)定沒收的行政處罰種類，規(guī)章只能設(shè)定警告和罰款的行政處罰種類；三是如果法律、行政法規(guī)設(shè)定了某一項(xiàng)“沒收”的行政處罰種類，規(guī)章才可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予沒收行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)下作出具體規(guī)定。既然《公告》不是行政法規(guī)、也不屬于行政規(guī)章，其只是海關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么《公告》便無權(quán)設(shè)定“沒收”紅油這一行政處罰種類，也無權(quán)設(shè)定行政處罰，不能作為海關(guān)實(shí)施行政處罰的依據(jù)。

因此，即使海關(guān)總署認(rèn)可《公告》并將其上升為部門規(guī)章的層次，但由于其不具有設(shè)定“沒收”紅油的行政處罰權(quán)限，也不能作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)。因?yàn)楦鶕?jù)《行政處罰法》的規(guī)定，規(guī)章只有設(shè)定一定數(shù)額以下罰款和警告的行政處罰權(quán)力。同時(shí)，也沒有相應(yīng)的法律、行政法規(guī)對(duì)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣、使用“紅油”以及“紅油”與其它成品油勾兌的混合成品油的行為設(shè)定“沒收”的行政處罰種類，規(guī)章便無權(quán)作出具體規(guī)定。目前在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣、使用“紅油”以及“紅油”與其它成品油勾兌的混合成品油的行為，海關(guān)往往適用《公告》進(jìn)行查處，這當(dāng)中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

再如，《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知》(署廳發(fā)[2003]389號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)?！锻ㄖ返谌龡l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人在內(nèi)海、領(lǐng)海、界河、界湖和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油無合法、齊全手續(xù)的，由海關(guān)、公安(邊防)、工商行政管理部門依照本通知的規(guī)定，對(duì)無合法、齊全手續(xù)的成品油依法予以沒收，不得罰款放行?！痹摗锻ㄖ吠瑯哟嬖谏鲜觥豆妗返膯栴}，既不是行政法規(guī)，又不屬于行政規(guī)章，卻設(shè)定了“沒收”這樣的行政處罰種類。近年來，某隸屬海關(guān)依據(jù)該《通知》查處的數(shù)宗沒收成品油的行政處罰案件，當(dāng)事人就其中的沒收行政處罰行為提起了行政訴訟。一審法院判決海關(guān)勝訴，當(dāng)事人不服判決向省高級(jí)人民法院上訴。該省高院維持了一審判決駁回了當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。但是在該省高院發(fā)給海關(guān)的《司法建議書》中，明確指出了該《通知》設(shè)定行政處罰存在合法性的問題：該《通知》不能視為行政法規(guī)，無權(quán)設(shè)定沒收的行政處罰種類；其次，該《通知》亦不屬于行政規(guī)章，只是規(guī)范性文件，更無權(quán)設(shè)定行政處罰。《司法建議書》認(rèn)為《通知》中有關(guān)沒收的行政處罰規(guī)定涉嫌構(gòu)成無權(quán)設(shè)定，被訴的海關(guān)行政處罰決定適用法律錯(cuò)誤。

新《行政訴訟法》實(shí)施之后，法院便擁有了對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)力，同時(shí)也是一種義務(wù)。如果當(dāng)事人在訴訟中對(duì)規(guī)范性文件的效力提出了質(zhì)疑并要求法院予以審查，則法院有義務(wù)和責(zé)任對(duì)規(guī)范性文件的效力作出判斷。而且新一輪的司法改革更加強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立辦案，不受地方政府和行政機(jī)關(guān)的干涉，黨的十八屆四中全會(huì)更是提出要完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度》，中辦國辦印發(fā)了該規(guī)定并于2015年3月18日起施行。在全面推進(jìn)依法治國這樣一種背景和趨勢(shì)下，法院還會(huì)像以前一樣繼續(xù)支持海關(guān)類似的執(zhí)法嗎？如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、主動(dòng)改變以往的習(xí)慣性思維和做法，海關(guān)類似的立法和執(zhí)法必將為此付出高昂的代價(jià)。

三、積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念推動(dòng)海關(guān)立法法治化

在全面推進(jìn)依法治國的新形勢(shì)下，在新《行政訴訟法》正式實(shí)施的大背景下，海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)以此為契機(jī)和突破口，緊緊圍繞全面深化改革，注重從法律制度層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和源頭治理，大力推進(jìn)海關(guān)立法的法治化進(jìn)程，從源頭上切實(shí)規(guī)范海關(guān)的執(zhí)法行為。法治海關(guān)建設(shè)的首要目標(biāo)就是法規(guī)體系健全完備：以《海關(guān)法》為核心的法律規(guī)范體系有效管用、內(nèi)容協(xié)調(diào)，涵蓋海關(guān)各個(gè)領(lǐng)域，各項(xiàng)工作有法可依、有章可循。*參見《海關(guān)總署黨組關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定的意見》(署黨發(fā)[2015]4號(hào))。海關(guān)自身的立法工作主要包括規(guī)章和規(guī)范性文件的立、改、廢等工作。規(guī)章由于要經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序并向國務(wù)院法制辦報(bào)備，相對(duì)來講，整體的立法質(zhì)量較高。但是海關(guān)規(guī)范性整體的立法質(zhì)量如何，有沒有形成一套科學(xué)完善的涵蓋立、改、廢各方面內(nèi)容的工作機(jī)制和程序，值得我們思考。

(一)堅(jiān)持法治理念開展規(guī)范性文件的立法工作，從源頭規(guī)范海關(guān)的執(zhí)法

海關(guān)要積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念和職能實(shí)現(xiàn)方式，切實(shí)貫徹落實(shí)好黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于“法治”建設(shè)的精神，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治海關(guān)，把“法治是治國理政基本方式”的理念落到實(shí)處。海關(guān)規(guī)范性文件的制定要反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，體現(xiàn)依法行政理念和海關(guān)執(zhí)法實(shí)際，符合國際慣例的要求，真正做到按規(guī)律辦事，從源頭上解決海關(guān)管理和執(zhí)法依據(jù)的合理、合法性問題。

(二)堅(jiān)持及時(shí)清理規(guī)范性文件，促進(jìn)海關(guān)依法行政

海關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)類似《公告》之類的規(guī)范性文件的清理力度。一是將其廢止，從源頭上把好執(zhí)法關(guān)，規(guī)范海關(guān)的執(zhí)法；二是如果執(zhí)法中確有必要繼續(xù)保留規(guī)范性文件的內(nèi)容，應(yīng)通過海關(guān)立法將其上升為總署規(guī)章的層次，或通過修改規(guī)章將其內(nèi)容納入到規(guī)章當(dāng)中來，從而提升海關(guān)執(zhí)法的法律層次；三是如果執(zhí)法當(dāng)中確有必要保留而海關(guān)層面無權(quán)進(jìn)行規(guī)范，海關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與國務(wù)院法制辦的溝通，提請(qǐng)國務(wù)院將規(guī)范性文件的內(nèi)容納入行政法規(guī)的調(diào)整范疇，從而推動(dòng)海關(guān)立法的法治化進(jìn)程，使海關(guān)執(zhí)法和執(zhí)法依據(jù)經(jīng)得起法院的司法審查。例如，對(duì)《公告》、《通知》這類海關(guān)規(guī)范性文件而言，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是先將它們予以廢止，使其不再成為海關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，從源頭上消除執(zhí)法的隱患，切實(shí)做到依法行政。由于《公告》、《通知》中設(shè)定沒收的行政處罰種類已超出了海關(guān)規(guī)章的權(quán)限，通過海關(guān)自身的立法將其內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范并不可行。為了有效打擊走私“紅油”、成品油等違法活動(dòng)而確有必要繼續(xù)保留其規(guī)定的，應(yīng)對(duì)措施只能是海關(guān)積極提請(qǐng)國務(wù)院，將《公告》、《通知》中的內(nèi)容制定為行政法規(guī)，或者在今后修改《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》時(shí)將其內(nèi)容納入其中。如此，海關(guān)的執(zhí)法才符合依法行政要求，才能在實(shí)踐中有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)，才能經(jīng)得起司法審查的考驗(yàn)。

(三)堅(jiān)持科學(xué)民主立法，不斷提高海關(guān)規(guī)范性文件的質(zhì)量

在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)民主法治意識(shí)、政治參與意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)普遍增強(qiáng)的環(huán)境下，海關(guān)規(guī)范性文件的制定應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)化、民主化的理念，堅(jiān)持民主立法、開門立法，擴(kuò)大公眾參與力度，積極拓展行政相對(duì)人、行業(yè)協(xié)會(huì)以及社會(huì)公眾參與立法途徑，廣泛聽取各方意見，不斷提升海關(guān)規(guī)范性文件的科學(xué)性、實(shí)效性和合法性。海關(guān)立法應(yīng)充分保障行政相對(duì)人享有的憲法、法律上的權(quán)利，堅(jiān)持法律面前人人平等，把規(guī)范海關(guān)權(quán)力和保障公民權(quán)利作為法治海關(guān)建設(shè)的目標(biāo)。

(四)堅(jiān)持立、改、廢并舉，形成完備的執(zhí)法規(guī)范體系

要對(duì)海關(guān)現(xiàn)行的規(guī)范性文件進(jìn)行整體的評(píng)估，研究分析法律規(guī)范和制度的合法性和有效性，堅(jiān)持立、改、廢并舉，形成完備的有效的海關(guān)執(zhí)法規(guī)范體系。《海關(guān)總署關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》(第218號(hào))，*《海關(guān)總署關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》(第218號(hào))于2014年3月13日公布實(shí)施，對(duì)15部海關(guān)規(guī)章進(jìn)行了修改，修改力度之大為近年來所罕見。正是這種理念的體現(xiàn)。通過法律的修改、廢止來避免法律的滯后、與上位法相抵觸以及與執(zhí)法實(shí)踐相脫節(jié)等突出問題。通過立、改、廢，構(gòu)建起體系完備、內(nèi)容協(xié)調(diào)、執(zhí)法有效的海關(guān)法律法規(guī)體系，打牢海關(guān)依法行政的根基。

(五)堅(jiān)持與改革進(jìn)程相同步，使海關(guān)的立法積極適應(yīng)時(shí)代的要求

近年來，海關(guān)推出了一系列重要的改革，如通關(guān)一體化、關(guān)檢合作“三個(gè)一”、上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管服務(wù)制度創(chuàng)新等。在這一改革過程中，海關(guān)相繼出臺(tái)了一系列的制度規(guī)范，要注意法治建設(shè)與改革保持同步進(jìn)行，確保改革始終在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。在全面深化改革的新時(shí)期，對(duì)改革方案和改革措施，應(yīng)加強(qiáng)事前論證和合法性審查，發(fā)揮法治對(duì)改革全過程的引領(lǐng)、推動(dòng)和規(guī)范作用，妥善處理改革和法治的關(guān)系，使海關(guān)立法為海關(guān)的全面改革、頂層設(shè)計(jì)打牢法規(guī)制度基礎(chǔ)。

(六)堅(jiān)持政策性措施的合法性審查，確保法制統(tǒng)一

海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理行政機(jī)關(guān)，其有義務(wù)執(zhí)行國務(wù)院及各個(gè)主管部門做出的涉及進(jìn)出境管理和執(zhí)法的一些政策性規(guī)定。同時(shí)為了更好地執(zhí)行上述規(guī)定和和執(zhí)法的需要，海關(guān)也時(shí)常會(huì)制定出相應(yīng)的政策性規(guī)定，這種政策性規(guī)定，從立法層次來說屬于規(guī)范性文件的范疇。在執(zhí)法實(shí)踐中，海關(guān)應(yīng)定期或不定期的開展對(duì)上述政策性規(guī)定或措施的合法性審查工作。政策性規(guī)定不能突破法律、*這里的法律是指廣義上的法律概念，涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)章等。超越法律而設(shè)定相對(duì)人的義務(wù)、增加行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，政策性規(guī)定必須在法律的規(guī)制之下、在法律的授權(quán)下對(duì)相關(guān)的事務(wù)做出規(guī)定。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)政策性規(guī)定有違反法律、與法律規(guī)定不一致的情形，應(yīng)及時(shí)將情況反饋給國務(wù)院及相關(guān)的主管部門，提請(qǐng)廢止或作進(jìn)一步的修訂完善。對(duì)于海關(guān)自身制定的政策性規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)與法律相沖突時(shí)應(yīng)及時(shí)先予廢止。政策性規(guī)定和海關(guān)的法律規(guī)范體系應(yīng)是一個(gè)統(tǒng)一、有效、相銜接的體系，共同為海關(guān)的執(zhí)法提供支持和保障。

(責(zé)任編輯子介)

Thoughts on Formulation of Customs Normative Documents

against the Background of New Administrative Procedure Law

Zhang Peng

Abstract：The new Administrative Procedure Law，which was formally implemented in May 1，2015，is a timely echo and interpretation to the spirit of the rule of law and judicial reform advocated by the Decision adopted in the 4th plenary session of the 18th Central Committee of CPC，bearing people's high anticipation of rule of law.Against such a background of continually promoting the rule of law，China′s judicial system，especially the administrative litigation system，is undergoing major changes.The Customs must adapt to the reform of the administrative litigation system in the new period and the changes brought about by the judicial review of administrative acts，and thus must continuously improve the Customs legislation.In the new era，the Customs should grasp the new features of the judicial review under the new administrative procedure law ，analyze the existing problems of the current Customs system in the formulation of normative documents.It is necessary for the Customs to effectively promote the law-abiding legislation by updating the legislative philosophy，sorting the existent normative documents，implementing the democratic legislation，carrying out in parallel the formulation，amendment and repeal of regulations，synchronizing with reform progress，and the legal review of policy measures.

Keywords：Administrative Proceedings；Customs Enforcement；Customs Normative Documents；Customs Legislation

* 作者簡(jiǎn)介：張鵬，武漢大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，廣州海關(guān)緝私局大鏟海關(guān)緝私分局。