鄧志

（湖南警察學院，湖南長沙 410138）

論土地確權制度下農(nóng)協(xié)的法律地位及其功能

鄧志

（湖南警察學院，湖南長沙 410138）

要建設法治中國就必須進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)法治進程，大力推進農(nóng)業(yè)普法進程，并努力提高依法行政的質量和水平。農(nóng)民協(xié)會具有自治性、平等性、民辦性、公益性、鄉(xiāng)土性等特征，更具有保障農(nóng)民群體實現(xiàn)其各項權利的綜合功能。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群體紛紛集結起來建立農(nóng)民協(xié)會，以實現(xiàn)其功效。2011年初，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的意見》，首次要求對農(nóng)戶承包地進行確權登記頒證。自此，土地確權和土地流轉不斷增加，這對于鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了不小沖擊，也深刻影響了農(nóng)協(xié)的地位和功能的發(fā)揮。

農(nóng)民；農(nóng)民協(xié)會；自治；土地確權

“三農(nóng)問題”一直都是我國社會主義社會現(xiàn)代化發(fā)展進程中遇到的核心問題之一。要建設法治中國，當務之急必須進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)法治建設。具體而言，需要不斷推進農(nóng)業(yè)依法治理，強化依法行政和依法辦事，建設法治新農(nóng)村。目前，農(nóng)民協(xié)會在全國各地廣泛涌現(xiàn)。農(nóng)協(xié)滿足了建設社會主義新農(nóng)村的需要，同時也兼具保障農(nóng)民群體，實現(xiàn)其經(jīng)濟、社會、民主各方面權利等綜合性功能。隨著我國土地確權等制度的改革，我國鄉(xiāng)村管理格局發(fā)生了重大變化。那么，農(nóng)民協(xié)會的法律地位究竟怎樣，在社會主義新農(nóng)村建設中又應該怎樣充分發(fā)揮其功能呢？

建設法治中國是中國社會發(fā)展進程的應有之義，中國是個農(nóng)業(yè)大國，人口總量中農(nóng)民占比大，法治中國離不開法治農(nóng)村。但長期以來農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民等“三農(nóng)”問題始終都是制約中國社會現(xiàn)代化進程的瓶頸。消除這個瓶頸，當務之急是進一步規(guī)范“三農(nóng)”方面法治建設，不斷推進農(nóng)業(yè)普法，強化農(nóng)村依法行政和依法辦事，建設法治新農(nóng)村。目前，隨著我國土地確權等制度的改革，我國鄉(xiāng)村管理格局發(fā)生了重大變化，農(nóng)民協(xié)會在全國各地廣泛涌現(xiàn)，既有效滿足了新農(nóng)村建設部分法治需求，同時也兼具保障農(nóng)民群體實現(xiàn)其經(jīng)濟、社會、民主各方面權利等綜合性功能。

一、農(nóng)民協(xié)會的概念及其特性

（一）農(nóng)民協(xié)會的概念

要界定“農(nóng)民協(xié)會”的概念，需要先界定“農(nóng)民”的概念。專家學者們針對這一問題，提出了諸多界定農(nóng)民這一概念的標準，主要可分為職業(yè)標準、戶籍標準、是否居住在農(nóng)村三種標準。但這三種標準各有利弊，都無法完全涵蓋“農(nóng)民”這一范疇。筆者認為：在高速運轉的現(xiàn)代文明社會，應當賦予農(nóng)民這一概念全新的內(nèi)涵。當代中國，城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設已成燎原之勢。結合以上三種標準，新時代背景下的農(nóng)民包含兩種：其一，在鄉(xiāng)村居住或雖不居于鄉(xiāng)村，但擁有其戶口并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主的群體；其二，依靠前述人群撫養(yǎng)或者撫養(yǎng)的群體。

在中國歷史上，作為一種農(nóng)民組織，農(nóng)協(xié)早已有之。區(qū)別于其過往發(fā)動農(nóng)村社會革命的功效，新時期的農(nóng)民協(xié)會產(chǎn)生于我國政治經(jīng)濟改革的大背景，旨在通過協(xié)會成員對協(xié)會章程的自覺遵守來進行自律性管理。作為農(nóng)民政治經(jīng)濟權益的代表，農(nóng)協(xié)對農(nóng)村基層組織建設有重大影響，并影響著全國的鄉(xiāng)村治理格局。

目前，農(nóng)民組織以多種形式存在，名稱也各不相同。在我國，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司2003年的統(tǒng)計結果顯示，我國有140多萬個農(nóng)民組織，但僅有10%的組織有較為規(guī)范的運行管理體制。中國社會科學院郭殊博士在其《論農(nóng)會問題和農(nóng)民結社自由》一文中指出,目前中國的農(nóng)民組織按不同標準可以分為以下幾類:

在中國歷史上，作為一種農(nóng)民組織，農(nóng)民協(xié)會早已有之?！稗r(nóng)民協(xié)會”概念構建以“農(nóng)民”為前提。目前，界定農(nóng)民的主流標準有三種，即職業(yè)標準、戶籍標準、居住地標準。其中，職業(yè)標準以是否從事農(nóng)業(yè)勞動的“農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)民人口”為基準；戶籍標準以“農(nóng)戶、非農(nóng)戶”等戶口登記事項來區(qū)分；否居住在農(nóng)村標準則游離于職業(yè)和戶籍之外，以居所是否在農(nóng)村為準則。綜合考量這三種標準各有利弊，在中國人口大遷徙背景下都無法準確界定“農(nóng)民”這一范疇的基本內(nèi)涵。擴城運動與城鄉(xiāng)一體化進程中，大量農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口不斷被轉移到快速膨脹的城市，人戶分離、多地購筑居所、就業(yè)與居住分離、農(nóng)民工作在城市工廠企業(yè)等人口流動現(xiàn)象己經(jīng)常態(tài)化，單純憑職業(yè)、戶籍、居所某個單一尺度來界定農(nóng)民己失去了其應有的準確性，高速運轉的現(xiàn)代文明社會，應當賦予農(nóng)民這一概念全新內(nèi)涵。新時代背景下的農(nóng)民包含兩種：其一，在鄉(xiāng)村居住或雖不居于鄉(xiāng)村，但擁有其戶口并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主的群體；其二，依靠前述人群撫養(yǎng)或者撫養(yǎng)的群體。

目前，農(nóng)民組織以多種形式存在，名稱也各不相同。在我國，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司2003年的統(tǒng)計結果顯示，我國有140多萬個農(nóng)民組織，但僅有10%的組織有較為規(guī)范的運行管理體制。區(qū)別于其過往發(fā)動農(nóng)村社會革命的功效，新時期的農(nóng)民協(xié)會屬于綜合性的農(nóng)民組織，其由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)辦或者以農(nóng)民作為主要成員，以改善協(xié)會成員經(jīng)濟生活、促進生產(chǎn)經(jīng)營活動和保障協(xié)會成員經(jīng)濟、政治、文化、法律等各項合法權益為主要宗旨的綜合性社團法人。它產(chǎn)生于我國政治經(jīng)濟改革的大背景中，旨在通過協(xié)會平臺整合農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源、提升農(nóng)業(yè)活動的社會價值，其日常運作主要來自成員對協(xié)會章程的自覺遵守所產(chǎn)生的團隊自律性。作為農(nóng)民政治經(jīng)濟權益的代表，農(nóng)協(xié)對農(nóng)村基層組織建設有重大影響，并影響著全國的鄉(xiāng)村治理格局。中國社會科學院郭殊博士在其《論農(nóng)會問題和農(nóng)民結社自由》一文中指出,目前中國的農(nóng)民協(xié)會按不同標準可以分為以下幾類[1]：

第一，按照不同的成立目的和宗旨劃分，我們可將農(nóng)民組織分為發(fā)展農(nóng)村科技與經(jīng)濟單一型組織以及政治維權與經(jīng)濟發(fā)展兼顧型組織。前者以1988年養(yǎng)鹿大王劉長生創(chuàng)建的吉林省長春市雙陽區(qū)鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)鹿技術協(xié)會為代表，后者較為典型的則有2001年3月楊云標帶頭組織成立的安徽省阜陽市農(nóng)民維權協(xié)會籌委會。

第二，以是否受到政府的領導和扶持為標準，農(nóng)民協(xié)會被劃分為政府領導和扶持型組織以及農(nóng)民自主管理型組織。前者包含以長春二道區(qū)同心綠色無公害蔬菜基地為依托建立的蔬菜行業(yè)協(xié)會，后者如吉林省永吉縣長白山果樹協(xié)會。

第三，農(nóng)民協(xié)會還可進一步被劃分為兩種：綜合性和專業(yè)性組織。位于安徽阜陽市的農(nóng)民維權協(xié)會屬于綜合性組織，而吉林省長春市雙陽區(qū)鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)鹿技術協(xié)會和吉林省永吉縣的長白山果樹協(xié)會均屬于專業(yè)性農(nóng)民協(xié)會[2]。

綜上所述，農(nóng)民組織大體上可分為三大類：政治類、經(jīng)濟類以及政治和經(jīng)濟雙重型農(nóng)民組織。對于那些農(nóng)民群體自主成立或者政府扶持、領導成立的各類經(jīng)濟型的技術協(xié)會和專業(yè)協(xié)會來說，它們大多通過了政府部門登記備案或法人注冊登記，獲得了合法的地位，政府對其大多持默認態(tài)度。目前，政治和經(jīng)濟性質兼具型農(nóng)民組織在我國多以合作社、行業(yè)協(xié)會和技術協(xié)會等名稱命名或者登記注冊。然而，當前各級政府對這些所謂農(nóng)民組織持有排斥和打壓態(tài)度。在本文當中，筆者所提及的農(nóng)民協(xié)會組織屬于綜合性的農(nóng)民組織，其由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)辦或者以農(nóng)民作為主要成員，以改善協(xié)會成員經(jīng)濟生活、促進農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動和保障協(xié)會成員經(jīng)濟、政治、文化、法律等各項合法權益為主要宗旨的綜合性社團法人。

第一，依據(jù)協(xié)會成立目的和宗旨，農(nóng)民協(xié)會可劃分成以發(fā)展農(nóng)村科技與經(jīng)濟為目的的單一型協(xié)會、以政治維權與經(jīng)濟發(fā)展為目的兼顧型協(xié)會。前者以1988年養(yǎng)鹿大王劉長生創(chuàng)建的吉林省長春市雙陽區(qū)鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)鹿技術協(xié)會為代表，后者較為典型的則有2001年3月楊云標帶頭組織成立的安徽省阜陽市農(nóng)民維權協(xié)會籌委會。

第二，以協(xié)會是否受到政府領導和扶持為標準，農(nóng)民協(xié)會被劃分為政府領導扶持型協(xié)會、農(nóng)民自主管理型協(xié)會。前者的典型代表有長春二道區(qū)同心綠色無公害蔬菜基地為依托建立的蔬菜行業(yè)協(xié)會，后者如吉林省永吉縣長白山果樹協(xié)會。

第三，農(nóng)民協(xié)會還可進一步被劃分為兩種：綜合性協(xié)會和專業(yè)性協(xié)會。位于安徽阜陽市的農(nóng)民維權協(xié)會屬于綜合性協(xié)會，而吉林省長春市雙陽區(qū)鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)鹿技術協(xié)會和吉林省永吉縣的長白山果樹協(xié)會均屬于專業(yè)性農(nóng)民協(xié)會。

綜上所述，農(nóng)民協(xié)會大體上可分為三大類：政治類、經(jīng)濟類以及政治經(jīng)濟兼顧類農(nóng)民協(xié)會。對于農(nóng)民群體自主成立或者政府扶持、領導成立的各類經(jīng)濟型的技術協(xié)會和專業(yè)協(xié)會來說，政府對其大多持默認態(tài)度，它們大多通過了政府部門登記備案或法人注冊登記，獲得了合法的地位。對政治和經(jīng)濟性質兼具型農(nóng)民協(xié)會而言，雖在我國多以合作社、行業(yè)協(xié)會和技術協(xié)會等名稱命名或者登記注冊，但當前各級政府多持排斥、打壓態(tài)度。

（二）農(nóng)民協(xié)會的特征

農(nóng)協(xié)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，為農(nóng)民權益和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了強有力的保障。它具有以下基本特征：

1.自治性。農(nóng)民協(xié)會作為基層群眾性組織，由農(nóng)民自發(fā)組織而成，具有一定的獨立性，并不依附于任何政府公權力性組織，協(xié)會內(nèi)部有相對穩(wěn)定的負責人和完整的內(nèi)部規(guī)章制度，其首要特征就是自治性。其自治性體現(xiàn)在協(xié)會成員確定、內(nèi)部事項管理、相關職位選舉等事務均由農(nóng)協(xié)自主決定，在內(nèi)部章程規(guī)制及成員自律下，能有效實現(xiàn)協(xié)會內(nèi)的自我教育、自我管理、自我服務、自我保護、自我發(fā)展等目標。

2.平等性。農(nóng)民協(xié)會的平等性主要體現(xiàn)在協(xié)會成員權利義務的對等。具體包涵三個方面的涵義：其一是成員加入?yún)f(xié)會完全出于自愿，沒有任何強制，只要成員自己愿意接授協(xié)會章程并提出申請、經(jīng)協(xié)會同意就可加入；其二是成員進出協(xié)會自由，既使是己經(jīng)加入?yún)f(xié)會的現(xiàn)有成員，退出協(xié)會也全憑自愿，如果想退出協(xié)會，在履行完畢協(xié)會章程規(guī)定義務的前提下，可以經(jīng)過申請和相關手續(xù)辦理自由退出；其三是協(xié)會中的會員身份地位平等。協(xié)會推行“一人一票”的基本原則，對于一些重大問題和情況，每個人都平等地享有投票表決的權利，任何人都無法享有特權；在執(zhí)行職務方面，每個人都有免于被強制完成任務的權利與自由。我國幅員遼闊,經(jīng)濟發(fā)展及其不平衡，許多農(nóng)村分布在邊遠或者貧困地區(qū)，政府政策難以落到實處，城鄉(xiāng)居民的真正平等無法實現(xiàn)，存在較多較大差異。農(nóng)民協(xié)會的大量出現(xiàn)，對于保障農(nóng)民利益和政府政策的實施頗有好處，能夠更大程度地實現(xiàn)農(nóng)村與城市之間的實質公平。

3.民辦性。農(nóng)民協(xié)會的創(chuàng)建一般為民辦或者是民辦官助。農(nóng)民協(xié)會是農(nóng)民群體自發(fā)創(chuàng)辦的、或由農(nóng)民在政府的指導之下創(chuàng)立的不隸屬于政府機關的非政府社會組織，在本質上屬于社會中介組織范疇。因此，政府機關非經(jīng)法定程序無法對農(nóng)協(xié)施以行政命令（或領導），協(xié)會管理機構成員均由全體成員選舉產(chǎn)生，其人力、組織上的各類事務都不受政府公權力控制，處于一種獨立狀態(tài)。此外，農(nóng)民協(xié)會作為一種社會中介組織，在農(nóng)民群體與國家行政機關之間架起了一座溝通橋梁，有效彌補了政府組織社會職能上的部分缺陷，在善治方面起到無可替代的作用。

4.公益性。從農(nóng)民群體角度看，農(nóng)民協(xié)會的公益性首先體現(xiàn)在促進協(xié)會內(nèi)部成員的共同發(fā)展。由于歷史原因，不同地區(qū)的農(nóng)村、同一局部的農(nóng)民個人及其家庭發(fā)展并不平衡，農(nóng)民協(xié)會多以實現(xiàn)成員共同利益為宗旨，能夠促協(xié)會內(nèi)部成員的共同發(fā)展，幫助協(xié)會成員共享更多的社會發(fā)展成果；其次，從農(nóng)村局部地區(qū)角度看，農(nóng)民協(xié)會的公益性體現(xiàn)在農(nóng)民權益得到進一步維護。協(xié)會得到的收益都用來促進協(xié)會和農(nóng)村公共事業(yè)的完善和發(fā)展。農(nóng)協(xié)內(nèi)部農(nóng)民可通過單獨或綜合行使批評、建議、檢舉等多項權利的方式，實現(xiàn)對基層政府機關及其工作人員的監(jiān)督，并積極實現(xiàn)對農(nóng)民群體利益的維護工作。

5.鄉(xiāng)土性。農(nóng)民協(xié)會的成員以農(nóng)民為主，雖然吸納了諸如大學生村官等群體加入?yún)f(xié)會，壯大并豐富了農(nóng)協(xié)的內(nèi)涵，并圍繞農(nóng)民的未來發(fā)展路徑展開了許多活動，但其構建基礎建立在農(nóng)村局部集體所有的土地所有權及其衍生的農(nóng)業(yè)資源上，基于這樣的結構組成和社會現(xiàn)實，能最大限度地將農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)資源及土地確權后的農(nóng)民局部捆綁整合，我國的農(nóng)協(xié)鄉(xiāng)土色彩厚重，并能極大地反映民意、維護民眾權益。

二、土地確權制度下農(nóng)民協(xié)會的法律地位

（一）農(nóng)民協(xié)會存在的法理基礎

1．公平正義與民主政治是其內(nèi)在動力。由于歷史原因，農(nóng)民群體與其他社會群體相比，其政治經(jīng)濟和社會權益相對缺乏必要的保障。2012年12月31日，中共中央、國務院在《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中進一步明確態(tài)度，將大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織，通過確權，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。土地確權制度的強化事實上就是公平正義和民主政治在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民中的進一步落實。民主自由的環(huán)境催生了多種多樣的公民利益和需求，同類利益需求的公民則集結起來，致力于建立各類社會共同體。2013年3月17日，習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上發(fā)表重要講話時指出：“我們要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持人民主體地位，擴大人民民主，推進依法治國，堅持和完善人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，充分調動人民積極性?！泵裰髡蔚膬?nèi)涵就在于依仗公共權力，和諧地解決沖突，建立良好秩序，并努力實現(xiàn)自由、平等、人民主權等價值理念。農(nóng)民協(xié)會作為一種非政府的社會組織其自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立性就是公平正義、民主政治存在和發(fā)展的基礎，能不同程度地在農(nóng)村局部地區(qū)的特定農(nóng)業(yè)群體中為農(nóng)村社會的獨立健康發(fā)展提供政府組織不能提供的某些保障和自由空間，從而不同程度地滿足了不同農(nóng)民群體的多樣化利益需求，展現(xiàn)出相對改善的公平正義。民主自由的環(huán)境催生了多種多樣的公民利益和需求，同類利益需求的公民則集結起來，致力于建立各類社會共同體。因此，農(nóng)民群體與其他群體相比，其政治經(jīng)濟和社會權益缺乏必要的保障。）基于此，農(nóng)民群體聯(lián)合起來創(chuàng)建自治性組織——農(nóng)民協(xié)會，農(nóng)協(xié)將成為農(nóng)民表達和保障農(nóng)民政治經(jīng)濟文化各方面權益的有益組織。

2．結社自由是其政治基礎。所謂結社自由，是指公民可自由依法發(fā)起或參與社團組織，不受政府之約束的權利與自由。對于這一政治權利和自由，世界各國、各地區(qū)的法律都給與了嚴格限制，我國也不例外。正如托克維爾在《論美國的民主》中所提到的：結社自由是僅次于自己活動自由的最自然的自由，同時他也提出，在人們支持的所有的自由當中，結社自由作為政治自由的一種具體表現(xiàn)形式，將成為最后的贏家。作為公民基本的政治權利之一，結社自由權是民主政治的基礎。第一次在憲法中規(guī)定結社自由權的是1919年的德國《魏瑪憲法》。該法第124條規(guī)定：德國人民“有組織社團及法團之權。此項權利不得以預防方法限制之[3]?！钡诙问澜绱髴?zhàn)以后，結社自由作為一項國際性權利被納入國際人權文件。在1948年的《世界人權宣言》第20條中有這樣的規(guī)定：“人人有權享有和平集會和結社的自由。任何人不得被迫使隸屬于某一團體?！蔽覈逅膽椃ㄒ裁鞔_規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?！边@成為農(nóng)民依法實現(xiàn)結社自由[4]的重要依據(jù)。基于此，農(nóng)民可依據(jù)該條款實現(xiàn)自己的結社自由。基于人民主權原則，政府權力源于人民，并接受人民的監(jiān)督。由此催生了有限政府理論。亦即，政府依法行政是建立在尊重和保障人民權利的基礎之上的。這一過程事實上是一種政府經(jīng)授權而為公共利益而為的行為。因此，政府既受限于公民權，又由公民及各類團體組織所監(jiān)督牽制。作為農(nóng)民群體自發(fā)建立起來的自治團體，農(nóng)民協(xié)會具有牽制政府機關公權力的作用。在當今社會的運轉管理當中，政府采用了“小政府”和“大社會”的模式，將政府的政治行為與市場的經(jīng)濟行為納入同一軌道進行整合，形成合力。也就是說，所謂的“小政府”主要是為“大社會”的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境，“大社會”不斷釋放出市場潛能、彌補政府不足，從而推進社會不斷向前發(fā)展。作為農(nóng)村社團的具體形式——農(nóng)民協(xié)會所起的作用在于：它可以依托各種具體的協(xié)會平臺，挖掘、整合、釋放不同農(nóng)民群體內(nèi)在的活力與潛能，成為中國廣大農(nóng)村這個“大社會”全面、健康、可持續(xù)發(fā)展的有力支柱。它可自由開展各類活動，此種自由不受任何機關組織的制約。

（二）農(nóng)民協(xié)會的法律基礎

《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)雖然沒有對社團法人的主體地位作出具體規(guī)定，但是其中對于法人的一般規(guī)定適用于社會團體法人。這種規(guī)定見于我國《民法通則》第三章法人部分，它分四節(jié)對這個問題作了專門性的規(guī)定，即將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人兩大類。而機關、事業(yè)單位和社會團體均屬于非企業(yè)法人的范疇。顯而易見，農(nóng)協(xié)屬于社會團體法人的一種，適用該項規(guī)定。但其原則性較強，針對性不夠。在具體的實踐中，農(nóng)民協(xié)會沒有足夠的保障，也沒有對農(nóng)民協(xié)會的權利義務及其責任作出相應規(guī)定之處。

《中華人民共和國社會團體登記管理條例》即（《社會團體登記管理條例》)第二條規(guī)定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！痹摋l文成為了農(nóng)民群體建立農(nóng)村協(xié)會的唯一依據(jù)。它側重于對社團的登記管理進行有效合理的規(guī)范，并依據(jù)了大量的關于企業(yè)法人登記的行政法規(guī)。但其側重于對社會團體登記程序的規(guī)范，而非團體的具體地位、權利義務等方面的界定。針對農(nóng)民協(xié)會這一社團，《社會團體登記管理條例》對其作出了更多規(guī)定。其中第九條規(guī)定：申請設立社團的應當經(jīng)過其業(yè)務主管單位審查同意，并由發(fā)起人向登記管理機關申請籌備。第六條規(guī)定：國務院民政部門和縣級以上各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織,是有關行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務主管單位。”[5]因此，農(nóng)民群體先向其業(yè)務管理部門單位提出申請，再向社團登記管理機關提出申請，方可成立一個農(nóng)民協(xié)會。然而，在具體的實踐當中，并沒有任何部門機關接受其申請。因此，即便有能夠接受它的業(yè)務管理部門，其可派公職人員擔任協(xié)會的領導人，或是自己來充當農(nóng)民協(xié)會的領導人。由此而導致農(nóng)協(xié)有著很強的官辦色彩，使農(nóng)民主體權利喪失，等于剝奪了參與決策及監(jiān)督的權利。而主管機關的不同也復雜化了諸多組織的名號，如農(nóng)民專業(yè)合作社、服務中心、農(nóng)民技術協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會等等。

除上述有關社會團體的立法以外，我國還有不少以單行法律法規(guī)對某一特定的社會問題加以規(guī)范的方式。例如，《中華人民共和國注冊會計師法》專門針對注冊會計師的相關問題作出了規(guī)范；而《中華人民共和國律師法》則對針對我國律師協(xié)會的問題作出了相應規(guī)定。我國《證券法》則針對我國證券業(yè)協(xié)會作出了具體規(guī)范。此外，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》則是根據(jù)農(nóng)民組織制定的，其對農(nóng)民專業(yè)合作社作出了具體內(nèi)容上的規(guī)定：其一，對農(nóng)民專業(yè)合作社的性質及組織機構作出了規(guī)定；其二，規(guī)范了農(nóng)民專業(yè)合作社法的調整范圍；其三，規(guī)范了關于對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持、指導、服務；四是關于農(nóng)民專業(yè)合作社成員入社、退社及盈余分配的規(guī)范。該法雖然是對農(nóng)民專業(yè)合作社的相關規(guī)定，但其對農(nóng)協(xié)這一社團的組織機構設置和發(fā)展過程具有相當強的借鑒意義。然而，我國法律關于各種社團法人的專門性立法仍存在許多不足之處，如概念模糊、體系混亂以及法律法規(guī)的沖突不一等等問題。這一原因主要是由于我國缺乏一部完好的社會團體法，這很大程度上制約了社團法人的發(fā)展。而農(nóng)協(xié)作為農(nóng)民群體方興未艾的產(chǎn)物，其在法律上更加缺乏其重要性。

三、土地確權制度下農(nóng)民協(xié)會的功能

（一）經(jīng)濟功能

在市場經(jīng)濟的導向下，個體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式無法面對市場經(jīng)濟的風險和挑戰(zhàn)，低端的運作讓農(nóng)民長期處于經(jīng)濟困境之中，大量農(nóng)業(yè)高附加值被第三產(chǎn)業(yè)剝奪，需要發(fā)展集約農(nóng)業(yè)，依托集約平臺逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型，將農(nóng)民從傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟的耕作方式中解放出來，而只能集結起來成為社團組織，從而在市場競爭當中不斷獲得生存和發(fā)展。而現(xiàn)實是，大多數(shù)農(nóng)民仍是以個體的形式去面對市場經(jīng)濟的風險和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實中作為農(nóng)村基層自治組織，村委會僅僅針對農(nóng)民參與國家政治提供了一個較好的平臺，但它缺乏對農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提出有效的指導與服務。農(nóng)民協(xié)會主要基于農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立，對于及時獲取市場信息，推動新技術和裝備的普及有著很大的作用。在提高農(nóng)民在市場競爭當中的競爭力、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟方面也有著舉足輕重的作用。

因此，我們要認真學習世界上農(nóng)民協(xié)會發(fā)展得非常好的國家與地區(qū)的先進經(jīng)驗，取長補短，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村合作組織建設的有機統(tǒng)一。政府需要對項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)民建立起自己的合作經(jīng)濟實體，尋找一條實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營的團體，使之成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的主體，并能夠享受到應有的利益，保障農(nóng)民應有的權益。要多借鑒國外的經(jīng)驗，充分利用現(xiàn)代科技，減少中間環(huán)節(jié)，從而降低費用,為農(nóng)民提供多種服務，保證農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。面對國際市場日趨激烈的經(jīng)濟競爭,WTO規(guī)則要求政府不能人為設置貿(mào)易壁壘、阻礙農(nóng)產(chǎn)品進口,而農(nóng)民協(xié)會作為民間團體,卻可以提出保護本國農(nóng)產(chǎn)品的口號,做了政府不能做的事情。

（二）社會自治功能

目前，我國處于社會轉型期時期,出現(xiàn)了諸多問題。利益分化和社會失序等諸多社會矛盾集中爆發(fā)，需要有健的公民社會結構來滿足各類群體對于政治參與和權利平等的需要。然而，在傳統(tǒng)的壓力型體制之下，政府長期扮演著“全能政府”的角色，政府掌握著社會中絕大部分資源的配置權，呈現(xiàn)出國家支配性較強的特征。（然而，）由于大多數(shù)組織都居于政府的絕對支配之下，除了一些略帶政府編制和行政級別的組織以外，與農(nóng)民協(xié)會同類的純粹民間組織基本上缺少自我生存與發(fā)展的空間。新公共管理理論中的多中心理論認為（但是，隨著自治理論的逐漸深入，）國家與社會互動過程中，治理主體的多元化已成大勢所趨，以政府為主的單一模式必將被打破，民間組織參加管理勢不可擋，各種形態(tài)的農(nóng)民協(xié)會不斷涌現(xiàn)順應了這一潮流。

相比而言，農(nóng)協(xié)對于農(nóng)民而言，是利益的代表者與捍衛(wèi)者。農(nóng)民協(xié)會作為非官方的民間組織，其出現(xiàn)和逐漸壯大，對于團結同類農(nóng)民并滿足其經(jīng)濟合作、維權等需求均有著重要意義，在許多方面都凸顯出了較大優(yōu)勢：零散的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員及土地使用權擁有者個人通過組織化和群體化的方式積聚力量，形成優(yōu)勢。這種積聚資源和智慧的組織漸漸發(fā)展成農(nóng)民群體表達政治的一種方式。此外，作為農(nóng)村政府與社會之間相互協(xié)調溝通的橋梁，農(nóng)協(xié)反映了雙方的政治和經(jīng)濟上的主張，是對國家權力的監(jiān)督制約，從而構成了政府和農(nóng)業(yè)自治組織之間的良性合作和互動關系。農(nóng)民協(xié)會可成為社會利益整合組織和社會的協(xié)商組織，在維護市場秩序、提供公共服務等方面具有更強的適應性。農(nóng)協(xié)的出現(xiàn)和逐漸壯大，對于團結同類農(nóng)民并滿足其需求有著重要意義。農(nóng)協(xié)對于農(nóng)民而言，是利益的代表者與捍衛(wèi)者。農(nóng)民協(xié)會于農(nóng)民經(jīng)濟合作與維權均有重大意義，是村民與鄉(xiāng)政府進行溝通的紐帶和橋梁。

農(nóng)村基層政府習慣于大而全的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民管理，疏于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的服務，大而全的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民管理往往又脫離實際，不僅不利于良性農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自我發(fā)展、自我管理，而且有時還讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)民無所適眾，嚴重制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的自我發(fā)展和自我管理。因此，應當充分發(fā)揮政府的宏觀引導職能，更加關注各類農(nóng)民協(xié)會的發(fā)展與創(chuàng)新，通過農(nóng)民協(xié)會等平臺有效調動農(nóng)民的積極性和主觀能動性，引領農(nóng)民更多、更好地參與到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民事務自我管理中，這對新農(nóng)村建設有著長遠的積極意義。

（三）政治功能

當代德國著名的社會學家科塞在他的《社會沖突的功能》中指出，此類系統(tǒng)容許對立的需求被急速而直接地表現(xiàn)出來，因此，通過消除不滿的源頭可以對自身結構進行調節(jié)。這些系統(tǒng)通過容忍沖突和制度化沖突，并通過合法化的矛盾沖突途徑來暴露和化解社會矛盾，以避免任何社會矛盾被累積成造成大規(guī)模沖突的因素，自身也具備了一種重要的內(nèi)在穩(wěn)定機制。當前，我國的大部分農(nóng)村依然沒有進行利益表達和綜合的渠道，這對于農(nóng)民參與政治生活十分不利。農(nóng)協(xié)的建立和擴大，對于民眾進行正當合法有效的宣泄和意愿表達十分有益，這對于維持社會長治久安有著重大意義。它能夠減少非制度化的參與，減少社會矛盾和沖突。

例如現(xiàn)在臺灣農(nóng)會人口約占臺灣總人口的四分之一至三分之一，是目前臺灣所有人民團體中影響力最大的一個，因而農(nóng)會會員的選舉直接影響當?shù)亍⒛酥磷罱K的選舉結果。因此在近年來的政治選舉中，各種政治勢力都持有誰占據(jù)了農(nóng)會誰就贏得了農(nóng)村乃至“全國”的想法，農(nóng)會成為地方利益沖突及派系、政黨組織爭奪的目標。雖然農(nóng)會規(guī)定農(nóng)會領導人不能以農(nóng)會組織的名義表態(tài)，但可以以個人名義支持某個候選人。這樣，由于農(nóng)會擁有較大的經(jīng)濟實力，使領導者個人的政治傾向在當?shù)厥聞蘸驼芜x舉中的分量很重。并且，由于農(nóng)會與農(nóng)民之間的聯(lián)系密切及其本身的力量強大，農(nóng)會領導人特別是理事長的政治傾向對農(nóng)會會員有很大的影響。

四、土地確權制度對農(nóng)民協(xié)會影響

20世紀九十年代以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)成本的上升，大量農(nóng)民走出農(nóng)村走向城市，出現(xiàn)了土地荒化嚴重和和農(nóng)村治理僵局等諸多問題。基于此，國家推出農(nóng)村土地確權改革，明確土地產(chǎn)權和各項土地權利，保證農(nóng)民的合法權益，推進土地規(guī)范有序流轉。目前，我國很多鄉(xiāng)村區(qū)域都在大規(guī)模推進土地確權的發(fā)展，土地流轉也隨之不斷增加。作為農(nóng)民的發(fā)展根基，土地的各種改革必定會影響到農(nóng)村社會發(fā)展的方方面面，自然也會對農(nóng)村治理產(chǎn)生影響。

重新組織大規(guī)模的土地確權的大規(guī)模推廣，全面梳理了原來零亂的土地所有權的集體歸宿，平等了農(nóng)民集體土地使用權，為隨之而來的大量的土地流轉奠定了基礎，放開了過去各自封閉的地域邊界和產(chǎn)權邊界，農(nóng)村治理的界限從內(nèi)部延伸到外部更廣領域。農(nóng)民的生活聯(lián)系越來越少，使得其內(nèi)部的凝聚力減少，深刻影響到以往的治理方式。而農(nóng)協(xié)作為鄉(xiāng)村治理中的一類重要主體，其功能也隨之產(chǎn)生了不小變化。農(nóng)民和精英分子減少了參與民主生活的機會，農(nóng)協(xié)缺乏因人員參與而無法正常組織決策的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)協(xié)的政治功能、經(jīng)濟功能以及社會自治功能都被一一削弱。

同時，土地確權制度改革也對農(nóng)協(xié)的發(fā)展提出了更多新的要求。農(nóng)民協(xié)會與以往全能主義體制下的動員型參與完全不同，它具備了協(xié)商型參與和妥協(xié)型參與的若干特點。在當今中國的政治發(fā)展歷程中，農(nóng)協(xié)的重要意義和作用在于：它可稱為中國社會主義民主政治的“生長點”。農(nóng)民協(xié)會不具有全部意義上的現(xiàn)代民主價值，但它對于鍛煉和訓練萬萬人民群眾，對于城市的基層民主建設以及向那些對民主能力和民主作用持懷疑態(tài)度的人展現(xiàn)民主的寶貴社會功能都具有重大意義和影響。這就要求其發(fā)展模式要更加包容，在運行當中更加注重民主。

眾多精英被農(nóng)民協(xié)會納入公共管理系統(tǒng)，參與農(nóng)協(xié)內(nèi)部的各項管理事務，將在農(nóng)村社會極大推進形成一個兼具精英專業(yè)領導才能與了解社會現(xiàn)實與農(nóng)民群體的新型層級。如何推進階層之間的互利共贏，確保貧窮階級的起碼生存需要，讓中下階層快速富起來，實現(xiàn)共同富裕，推進農(nóng)村優(yōu)良發(fā)展，也對農(nóng)協(xié)的發(fā)展提出了新的方向。

[1]郭殊.論農(nóng)會問題與農(nóng)民的結社自由[J].法商研究，2006，（3）：4.

[2]韓憲虎.農(nóng)民協(xié)會法律地位研究[D].長春：長春理工大學，2012.

[3]蔡琴.論結社自由的憲政價值[D].北京：中央民族大學, 2010.

[4]彭澎.農(nóng)村基層治理責任機制的模式創(chuàng)新與路程完善研究[J].湖南警察學院學報，2015，（6）：20.

[5]林莉紅.民間組織登記之法律問題研究[J].湖北社會科學, 2005，（2）.

The Legal Status and Function of Farmers’Association Under the Land Right Confirmation System

DENGZhi
（Hunan Police Academy,Hunan,Changsha,410138）

Building the“rule of law in China”with the aim to build an agricultural province as the veritable province of rule of law,it is necessary to further regulate the agricultural legal construction,vigorously promote the agricultural legal construction,and strive to improve the quality and level of administration according to law.Farmers’association has many features,such as autonomy,equality,private,public,local,etc, and more comprehensive function to protect farmers’rights.In vast rural areas of China,farmers have rallied to establish farmers’association,in order to achieve its effect.In early 2011,department of agriculture issued the opinions about to carry on the pilot work of rural land contractual management right registration,for the first time require registration to the farmers’contract certification.Since then,the increasing confirmation of land right and land circulation,gives a great shock in rural governance and profound influence on the function and status of Farmers’Association.

farmer;farmers’association;autonomy;confirmation of land right

D902

A

2095-1140（2016）06-0005-08

（責任編輯：天下溪）

2016-10-08

湖南警察學院博士科研資助項目“依法治國視野下特別權力關系重構研究”。

鄧志（1979-），男，湖南汩羅人，湖南警察學院學報編輯部編輯，法律系講師，法學博士，主要從事行政法學研究。