吳 賓，孫曉杰

（1.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

我國保障性住房空置問題及其解決對(duì)策

吳 賓1，2，孫曉杰1

（1.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110169）

保障房空置不僅造成資源浪費(fèi)，而且影響后續(xù)住房保障政策的科學(xué)制定。保障房空置是住房保障制度不完善和政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的結(jié)果，住房保障體系銜接存在縫隙、租售定價(jià)過高、選址偏僻、配套設(shè)施不完善、公共服務(wù)水平低等造成保障房供需錯(cuò)位，空置加劇?；诖耍ㄗh通過適當(dāng)擴(kuò)大保障范圍、提高公共服務(wù)水平和物業(yè)服務(wù)水平以解決存量房的空置；通過科學(xué)規(guī)劃選址布局，減少實(shí)物供給、增加貨幣補(bǔ)貼以及加強(qiáng)政府績效考核預(yù)防未來保障房的空置。

保障性住房；空置；供給；需求

為保障中低收入群體的居住權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義，保障房建設(shè)已成為“十二五”期間的重點(diǎn)民生工程，財(cái)政部門預(yù)算中保障房支出達(dá)到20956.84675萬元，①同時(shí)各地方政府加大保障房建設(shè)資金投入，實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)。根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，2011年1—12月全國建成432萬套保障房；2012年1—10月建成505萬套保障房；2013年1—9月建成410萬套保障房；2014年1—9月建成480萬套保障房；2015年1—9月建成607萬套保障房，截至“十二五”期末，全國城鎮(zhèn)保障房覆蓋率超過20%。然而，伴隨著保障房實(shí)物供給的大規(guī)模增加，多地保障房出現(xiàn)空置數(shù)量多、空置周期長的問題。保障房空置不僅降低了住房保障政策的執(zhí)行效果，而且對(duì)保障性住房資源、土地資源、財(cái)政資金造成巨大浪費(fèi)，不利于保障房融資與后續(xù)建設(shè)，影響住房保障政策的調(diào)整以及住房保障體系的完善。因此，充分認(rèn)識(shí)保障房空置問題的消極影響，準(zhǔn)確把握保障房空置產(chǎn)生的原因，并有針對(duì)性地提出對(duì)策，有助于我國住房保障“十三五”規(guī)劃的科學(xué)制定和住房保障體系的完善。

一、保障房空置：一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題

目前，由于考核制度缺失等原因，全國各地尚未對(duì)保障性住房空置進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一的核查與統(tǒng)計(jì)。Denise D.和Willian C.W認(rèn)為“空置的房屋是指整體或者部分未得到使用而等待出售或出租的建筑物”。［1］一般用空置率描述空置狀況，空置率是指在某一時(shí)點(diǎn)（如報(bào)告期末等）空置房屋數(shù)量占同時(shí)點(diǎn)全部房屋數(shù)量的比重，空置率過高將使供給方處境艱難，過低則會(huì)抑制需求。因此空置率必然存在一個(gè)正常區(qū)間，通常稱其為“自然空置率”或“理想空置率”，在住宅市場，空置率的規(guī)定合理區(qū)間為4%～5%；10%為警戒空置率，超過這一警戒即為嚴(yán)重空置。［2］由于各地信息不透明和缺乏科學(xué)統(tǒng)計(jì)，無法科學(xué)測算保障房空置率，我國目前保障房的空置現(xiàn)狀僅能用空置數(shù)量與時(shí)間進(jìn)行描述。2011年海南省32個(gè)市縣約14600萬套保障房空置半年以上；2012年廣東省13個(gè)市本級(jí)、28個(gè)縣（市、區(qū)）的保障房空置11464套；2012年山東省9個(gè)市、40個(gè)縣的保障房空置約12900套，其中4個(gè)市、22個(gè)縣4870套保障房空置6個(gè)月以上；2013年河南省約26600套保障房空置超過一年；2015年浙江省6000多套保障房空置超過一年，②呈現(xiàn)出空置數(shù)量多、空置周期長的特征，證實(shí)了我國保障房嚴(yán)重的空置現(xiàn)狀。

保障性住房空置將產(chǎn)生一系列消極影響。從短期看，一方面造成了資源浪費(fèi)。住房具有體積大、無法遷移、投資多、占用地面積廣的屬性，而保障房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，相對(duì)于迫切的住房需求來說，屬于稀缺性資源，出現(xiàn)嚴(yán)重的空置問題，顯然會(huì)對(duì)土地資源、財(cái)政資源、住房資源以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大浪費(fèi)。另一方面導(dǎo)致了福利損失。保障房社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)隨入住率的提高而逐步完善，保障房空置勢必會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力不足，不利于學(xué)校、醫(yī)院、公交、取暖等基礎(chǔ)設(shè)施的布局建設(shè)，降低保障房社區(qū)的公共服務(wù)水平和住戶的滿意度，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的福利損失，繼而影響后續(xù)保障房需求者的申請(qǐng)意愿，形成惡性循環(huán)。從長期看，一方面部分目標(biāo)對(duì)象的住房需求未得到釋放，供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出?，F(xiàn)有保障房準(zhǔn)入與分配政策，將大量“夾心層”、流動(dòng)人口排斥在住房保障范圍之外，保障房空置和需求者無房可住的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。另一方面不利于保障房融資與后續(xù)建設(shè)。未來保障房建設(shè)將不再完全依靠政府進(jìn)行，PPP、BT等建設(shè)模式將會(huì)增加，社會(huì)資金勢必會(huì)發(fā)揮更大作用，但保障房空置將會(huì)降低潛在投資方的投資積極性，不利于保障房的融資與后續(xù)建設(shè)，影響“十三五”期間住房保障規(guī)劃的制定與實(shí)施。

二、保障性住房空置的原因

“十二五”期間，我國保障房實(shí)物供給在短期內(nèi)快速增加，保障房供需緊張的狀況得到一定程度的緩解，也在一定程度上抑制了商品房價(jià)格的過快增長，然而保障房“井噴式”的供給狀態(tài)也間接地帶來供大于求以及空置的隱患。筆者認(rèn)為，保障房空置并非是“供大于求”的真實(shí)反映，而是存在供需錯(cuò)位或結(jié)構(gòu)性矛盾。這是因?yàn)楸Ｕ闲宰》繉儆跍?zhǔn)公共產(chǎn)品，開發(fā)建設(shè)、準(zhǔn)入分配主要由政府負(fù)責(zé)，帶有明顯的計(jì)劃色彩，如“十二五”期間，中央要求各地建設(shè)3600萬套保障性住房，并根據(jù)各省財(cái)力、需求狀況對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分解，明確了各省市的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，帶有明顯的計(jì)劃色彩，從理論上講，政府在客觀準(zhǔn)確分析保障房需求的基礎(chǔ)上，所建設(shè)的保障房不應(yīng)該存在“過量”的問題，況且“十二五”之前我國保障房實(shí)物供給十分有限，實(shí)際上是欠賬的。事實(shí)上，在保障房供求失衡的“假象”下，城鎮(zhèn)中還有相當(dāng)一部分弱勢群體的住房需求未得到滿足，目前住房保障制度不完善和政策執(zhí)行偏差是造成保障房空置的真正原因。

（一）住房保障制度不完善，尚未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”

我國住房保障制度實(shí)施較晚，因缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制度設(shè)計(jì)并不完善，現(xiàn)有住房保障體系銜接存在縫隙以及定價(jià)機(jī)制的不足，致使部分目標(biāo)群體的居住需求未得到滿足，未完全實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

1.愿者不能：住房保障體系銜接存在縫隙，“夾心層”的住房需求被掩蓋

中低收入群體作為保障房的供給主體，因其收入水平存在一定的差異，需建立多層次住房保障體系以滿足差異性需求。我國目前已形成以公租房為主、涵蓋廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房以及棚戶區(qū)改造房等多種形式、租售并舉的城鎮(zhèn)住房保障體系。然而，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，地方政府由于對(duì)收入水平的劃分并不科學(xué)，難以合理確定保障對(duì)象，致使現(xiàn)有住房保障體系銜接存在縫隙，不能有效保障“夾心層”的住房權(quán)，住房保障“夾心層”包括“租與租之間的夾心層”、“租與售之間的夾心層”和“售與售之間的夾心層”，作為衡量一個(gè)國家或地區(qū)住房消費(fèi)水平的重要指標(biāo)，房價(jià)收入比是指住房價(jià)格與城市居民家庭年收入之比。在我國許多城市商品房價(jià)格居高不下的背景下，“夾心層”群體的房價(jià)收入比大都超過10倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界銀行所指出的房價(jià)收入比4～6倍的合理區(qū)間。［3］顯而易見，夾心層的住房消費(fèi)水平孱弱，通過市場化機(jī)制解決住房問題面臨巨大障礙，因此，保障房成為其實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)的主要選擇，然而，制度性排斥阻滯其進(jìn)入保障房，其有效的住房需求被掩蓋，出現(xiàn)了“一方空置，一方無房”的住房保障困境。由此可見，“夾心層”的住房問題突出，對(duì)保障房需求迫切，其住房需求被掩蓋，是保障房出現(xiàn)空置的一個(gè)重要原因。

2.能者不愿：保障性住房定價(jià)過高，價(jià)差優(yōu)勢不足

目前保障性住房存在定價(jià)過高的問題，超出了符合住房保障申請(qǐng)資格者的支付能力，致使無力租售和“棄購棄租”現(xiàn)象發(fā)生。一是公租房定價(jià)機(jī)制仍有缺陷，定價(jià)過高。我國公租房由政府依據(jù)成本或市場租金進(jìn)行定價(jià)，目前國內(nèi)主要城市公租房租金的定價(jià)方式主要有準(zhǔn)成本回報(bào)定價(jià)法、運(yùn)行管理成本定價(jià)法、成本回報(bào)定價(jià)法和市場租金加補(bǔ)貼定價(jià)法四種。［4］然而，以成本或市場租金為核算基礎(chǔ)的定價(jià)機(jī)制未能將不同收入水平群體的租金支付能力進(jìn)行充分考慮，致使公租房租金定價(jià)過高。從全國范圍看，除重慶市將公租房租金控制在市場租金的60%以內(nèi)之外，我國大部分城市公租房租金達(dá)到市場租金的70%～90%；［5］根據(jù)北京市住建委2012年發(fā)布的北京市公租房租金補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)定，全市公租房租金價(jià)格達(dá)到項(xiàng)目周邊房屋市場租金價(jià)格的80%～90%，且3年不變。公租房制度作為救濟(jì)性保障，是一項(xiàng)由政府“托底”的保障，目前的租金水平對(duì)部分低收入住房困難群體來說是一筆巨大的家庭支出，迫使他們棄租。另一方面，限價(jià)房也存在定價(jià)不合理的問題。限價(jià)房定價(jià)由政府指導(dǎo)，根據(jù)同期市場價(jià)格，適當(dāng)降低一定比例以達(dá)到中低價(jià)格水平。［6］市場價(jià)格一般是指特定區(qū)域商品房市場公開銷售價(jià)格的均價(jià)，由于商品房價(jià)格本身并不合理，以此為依據(jù)的限價(jià)房價(jià)格自然不合理。同時(shí)，限價(jià)房與商品房價(jià)差優(yōu)勢不足，進(jìn)一步制約了人們的購買動(dòng)機(jī)，如青島白沙灣人才公寓項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)較高的房子價(jià)格可達(dá)5600元/平米，而相距不遠(yuǎn)的蔚藍(lán)群島高層商品住宅均價(jià)僅為6000元/平米上下，③且經(jīng)過多年運(yùn)作配套設(shè)施健全，促使符合條件的購房者放棄購買限價(jià)房，而去選擇價(jià)格稍高一點(diǎn)的商品房。

（二）住房保障政策執(zhí)行偏差

所謂住房保障政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行者在實(shí)施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)，并且產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。［7］政策執(zhí)行偏差已成為當(dāng)前制約政策執(zhí)行效果的主要障礙之一，住房保障政策亦不例外。保障性住房政策在具體實(shí)施過程中，暴露出申請(qǐng)程序繁瑣，選址偏僻，配套設(shè)施不完善等問題，偏離了住房保障政策提高低收入群體福利水平的目標(biāo)，產(chǎn)生了保障性住房空置的不良后果。

1.面向流動(dòng)人口的公租房數(shù)量有限且申請(qǐng)程序繁瑣

在我國城市化進(jìn)程中，流動(dòng)人口數(shù)量增長較快，居住環(huán)境普遍存在著臟亂差的問題，對(duì)保障房需求迫切，然而部分城市雖然在制度上允許流動(dòng)人口申請(qǐng)保障房，但是配給數(shù)量有限，難以滿足需求，存在“象征性”政策執(zhí)行的問題。以開展流動(dòng)人口保障房分配工作較好的北京市為例，2013年1月25日北京開啟最大規(guī)模的一次公共租賃住房配租，首次對(duì)外地來京工作人員公開搖號(hào)配租，配租總量為2540套，其中只有118套專門面向符合公租房申請(qǐng)條件并已通過公租房備案的外省市來京工作人員配租，僅占配租總數(shù)的4.646%。④同時(shí)，目前各地政府普遍實(shí)施“兩級(jí)公示三級(jí)審核”制度，申請(qǐng)程序繁瑣，申請(qǐng)者投入的時(shí)間、資金等成本過高，降低了其申請(qǐng)公租房的積極性。如廣東省公租房申請(qǐng)需要7個(gè)證（身份證、收入證明、財(cái)產(chǎn)證明、居住證、結(jié)婚證、計(jì)生證、勞動(dòng)合同），申請(qǐng)者須多次往返于戶籍地和就業(yè)地開上述證明，證件齊全后還需至少等待90天，⑤申請(qǐng)周期長、成本高，申請(qǐng)者的正常工作和生活受到影響，因此棄租。

2.保障性住房選址偏僻，造成空間失配

受政策執(zhí)行者的利益驅(qū)使和級(jí)差地租的影響，當(dāng)前我國保障性住房選址偏僻，存在著郊區(qū)化的趨勢。保障性住房空間選址以政府為主導(dǎo)，缺乏公民參與，未能綜合考慮住房保障主體的意愿，保障房相對(duì)于商品房收益較低，有悖于地方政府的“土地財(cái)政”理念，當(dāng)政府面臨土地價(jià)格與區(qū)位選擇之間的矛盾時(shí)，城鄉(xiāng)結(jié)合部或郊區(qū)等土地市場價(jià)格相對(duì)較低的地段自然成為政府的選擇。

保障性住房選址偏僻造成空間失配。首先，選址偏僻增加了人們的通行時(shí)間和通行成本。中低收入者主要以公共交通作為日常出行工具，而保障性住房遠(yuǎn)離市區(qū)公共交通線路單一、通達(dá)性差，造成人們的出行成本和時(shí)間成本相對(duì)較高，李夢玄等對(duì)武漢市15個(gè)保障性住房小區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，保障房小區(qū)居民平均通勤時(shí)間由入住前的23.5分鐘增加到入住后的30.2分鐘，通勤成本平均值在入住保障房社區(qū)之前為102.86元，入住后為187.31元，增加了84.45元。［8］其次，選址偏僻減少了就業(yè)機(jī)會(huì)。中低收入群體普遍受教育程度低，缺少必要的就業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)面相對(duì)狹窄，特別是年齡偏大的居民，一旦辭職就很難再就業(yè)，然而保障性住房選址遠(yuǎn)離市區(qū)，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，人們獲取就業(yè)信息的途徑也受到一定程度的限制，致使中低收入群體就業(yè)更加困難，降低了人們對(duì)保障房的滿意度，進(jìn)而制約住房保障目標(biāo)群體的購買或租賃意愿。

3.保障性住房配套設(shè)施不完善，公共服務(wù)水平低

首先，保障房由于開發(fā)建設(shè)時(shí)間短，周邊經(jīng)濟(jì)未得到有效帶動(dòng)，配套設(shè)施不完善成為現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)峻的問題。［9］即使有新建的醫(yī)院和學(xué)校，質(zhì)量也參差不齊，而教育作為中低收入家庭子女改變未來生活狀況的重要寄托，顯得尤為重要，部分保障房目標(biāo)群體為使子女受到良好教育，寧愿在學(xué)區(qū)附近租賃價(jià)格昂貴的商品房，而不愿居住在教育資源貧瘠的保障房社區(qū)。其次，物業(yè)服務(wù)水平低，降低了保障房社區(qū)居民的滿意度。保障房所具有的福利性決定了其物業(yè)管理費(fèi)應(yīng)低于商品房物業(yè)費(fèi)，據(jù)調(diào)查，青島市高層住宅的物業(yè)費(fèi)和電梯費(fèi)一般在2元/平方米左右，而青島市河馬石公租房社區(qū)居民交納物業(yè)費(fèi)僅為0.33元/平方米。⑥然而，物業(yè)管理公司的運(yùn)營資金主要來源于居民交納的物業(yè)費(fèi)，物業(yè)費(fèi)低則運(yùn)營資金來源不足，無法對(duì)保障房小區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生、綠化、房屋維修等日常管理，這就造成了企業(yè)追求利益與提供物業(yè)服務(wù)之間難以調(diào)和的矛盾，因此出現(xiàn)保障房社區(qū)物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量差、水平低的問題。

三、解決保障性住房空置的對(duì)策

“十二五”時(shí)期是我國保障房加快建設(shè)的重要階段，實(shí)物供給的“井噴”狀態(tài)、住房保障制度的缺陷以及政策執(zhí)行偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)較為嚴(yán)重的空置問題，如何盡快消化存量保障房的空置，并預(yù)防未來保障房的空置，事關(guān)住房保障的健康穩(wěn)定發(fā)展和人民安居樂業(yè)。筆者以為，對(duì)保障房存量空置以及未來可能產(chǎn)生的空置進(jìn)行“雙重治理”，有助于切實(shí)解決保障房空置問題。

（一）解決存量保障房的空置

1.健全保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制，完善住房保障體系

一方面，適當(dāng)降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，精簡申請(qǐng)程序。完善準(zhǔn)入機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的必然路徑，逐步取消戶籍限制，將不具備當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口但是在本地就業(yè)和居住的居民包含在保障房的保障范圍內(nèi)，這樣可以讓更多的保障房需求者“住有所居”，從而更穩(wěn)定地工作和生活，為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時(shí)，精簡申請(qǐng)程序，建立互通式信息共享機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立健全聯(lián)接各級(jí)政府、相關(guān)部門的互通式信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)保障房申請(qǐng)者戶籍所在地政府和工作地政府的信息共享，縮短申請(qǐng)周期，降低申請(qǐng)成本，提高申請(qǐng)者的申請(qǐng)意愿，吸引更多的流動(dòng)人口進(jìn)入保障房分配。另一方面，完善住房保障體系，實(shí)現(xiàn)無縫隙連接。各個(gè)地區(qū)根據(jù)保障對(duì)象的收入狀況、需求狀況、房價(jià)收入比等動(dòng)態(tài)調(diào)整廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的準(zhǔn)入線，租、售、補(bǔ)等多種保障方式互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)住房保障有效覆蓋和無縫銜接，將不同層次、不同收入水平的“夾心層”包含在保障范圍內(nèi)，滿足“夾心層”住房需求。

2.多元參與提高公共服務(wù)水平和物業(yè)服務(wù)水平

以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場、社會(huì)公眾和非營利組織的作用，提高公共服務(wù)水平。保障房公共服務(wù)供給不應(yīng)是政府單方面的責(zé)任，應(yīng)該引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、非營利組織以及社會(huì)公眾積極參與，從而提高公共服務(wù)水平。政府建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，應(yīng)該完善融資機(jī)制，向企業(yè)和社會(huì)融資，形成多元參與的供給格局，同時(shí)注重人才引進(jìn)，著力提高保障房社區(qū)醫(yī)院和學(xué)校的質(zhì)量。

提高物業(yè)服務(wù)水平。保障房所具有的福利性要求其物業(yè)管理公司不能只以營利為目的；保障房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品要求政府對(duì)其物業(yè)管理加強(qiáng)干預(yù)。為增加物業(yè)管理公司的運(yùn)營資金，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼；對(duì)保障房物業(yè)管理的從業(yè)人員的素質(zhì)應(yīng)給予明確要求，進(jìn)行崗前培訓(xùn)和考核；暢通居民意見反映通道，接受保障房社區(qū)居民的監(jiān)督，以此提高保障房社區(qū)的物業(yè)服務(wù)水平，提高居民滿意度。

（二）預(yù)防未來保障性住房的空置

1.適當(dāng)減少保障房實(shí)物供給，增加貨幣補(bǔ)貼

目前我國保障房實(shí)物供給已初具規(guī)模，未來保障房建設(shè)不應(yīng)繼續(xù)實(shí)施“十二五”期間“井噴式”供給，應(yīng)該適當(dāng)減少實(shí)物供給（包括建設(shè)新房和以購代建），同時(shí)為提高中低收入者的住房支付能力，應(yīng)適當(dāng)增加貨幣補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼較實(shí)物供給存在優(yōu)勢，實(shí)物供給的運(yùn)作和管理成本高，而貨幣補(bǔ)貼無需政府直接干預(yù)，提高了市場調(diào)控效率，降低了監(jiān)督成本，并且提高了居民的購（租）房能力，從而滿足不同層次的居住需求，充分體現(xiàn)了“用地市場化、補(bǔ)貼貨幣化、購房自主化、效用最大化、運(yùn)作透明化”。［10］實(shí)行貨幣補(bǔ)貼要注意以下幾點(diǎn)：首先，實(shí)行彈性貨幣補(bǔ)貼制度。實(shí)行不同額度的租金補(bǔ)貼，對(duì)特困群體應(yīng)實(shí)行全額租金補(bǔ)貼，對(duì)有一定支付能力的低收入家庭實(shí)行繳納的租金與實(shí)際承受能力之間的差額補(bǔ)貼。其次，貨幣補(bǔ)貼實(shí)施中要避免“騙補(bǔ)尋補(bǔ)”行為，嚴(yán)格申請(qǐng)條件，用身份證實(shí)名登記實(shí)行“一人一卡制”，避免資金浪費(fèi)。

2.新建保障房應(yīng)科學(xué)規(guī)劃選址和布局

首先，實(shí)行配建制。保障房與商品房混合建設(shè)，會(huì)實(shí)現(xiàn)不同收入群體混合居住，有利于防止低收入群體集聚而成“貧民窟”激發(fā)社會(huì)矛盾，也有利于防止社會(huì)分化。同時(shí)保障房應(yīng)避免孤立選址，將其納入城市總體規(guī)劃，充分利用“居住社區(qū)”已有的健全的配套設(shè)施，減少自身配建，從而降低建造成本。其次，保障房選址應(yīng)注重公共交通的便利性。公共交通的便利性與人們的日常工作和生活息息相關(guān)，是人們購買保障房必然考慮的因素，保障房選址必須結(jié)合城市的公共交通路線，以方便居住者的就業(yè)和生活。再次，保障房選址要適當(dāng)與工業(yè)用地相結(jié)合，中低收入群體普遍面臨著就業(yè)問題，保障房選址要適當(dāng)與一些勞動(dòng)密集型工業(yè)區(qū)相結(jié)合，如紡織廠、棉紡廠、電子配件制造廠等，在解決中低收入群體居住問題的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)。同時(shí)應(yīng)注意，保障房選址要遠(yuǎn)離污染嚴(yán)重的工業(yè)區(qū)，環(huán)境是人們賴以生存的客觀條件，保障房選址要選擇適合人們居住的環(huán)境，以此提高人們對(duì)保障房的滿意度和申請(qǐng)意愿。

3.將空置率納入政府績效考核，引導(dǎo)政府?dāng)[脫土地財(cái)政的窠臼

我國目前尚未將空置率納入住房保障績效考核中，缺乏有效的政府績效評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制缺失，地方政府以完成建設(shè)任務(wù)為目標(biāo)，“重量不重質(zhì)”。因此要通過制度設(shè)計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制和績效考核，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)，擺脫急功近利的政績觀。首先，明確評(píng)估考核機(jī)制，將空置率納入住房保障績效考核。保障房空置率的科學(xué)統(tǒng)計(jì)是一切后續(xù)工作開展的前提，將空置率作為政府績效評(píng)估的一項(xiàng)硬性指標(biāo)，政府有責(zé)任制定統(tǒng)一的空置率統(tǒng)計(jì)方法，并定期公示，使降低空置率成為政府應(yīng)盡的義務(wù)。同時(shí)注重績效考核的全過程性，績效考核要貫穿保障房建設(shè)前期的招標(biāo)、土地批復(fù)、財(cái)政審批等環(huán)節(jié)，以及建成后的準(zhǔn)入與分配等環(huán)節(jié)，只有做到嚴(yán)格考核每個(gè)環(huán)節(jié)，才能保證結(jié)果的科學(xué)有效。其次，明確配建比例，引導(dǎo)政府?dāng)[脫土地財(cái)政的窠臼?！巴ㄟ^保障房用地優(yōu)先供應(yīng)、指標(biāo)掛鉤、供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行獎(jiǎng)懲等措施提升地方政府的供地動(dòng)機(jī)，及時(shí)供應(yīng)適宜用地”。［11］明確規(guī)定保障房配建比例，美國住宅與都市發(fā)展部（HUD）指出公共住宅比例的合理區(qū)間為20%～60%，在實(shí)際操作中配建比例依據(jù)住房市場狀況因地而異。［12］實(shí)行相同地段保障房和商品房的配建，防止地方政府過度依賴土地財(cái)政，提高保障房建設(shè)的質(zhì)量，從而有效解決空置問題。

四、結(jié)語

保障性住房空置已成為客觀存在的現(xiàn)實(shí)問題，空置問題的解決事關(guān)人們安居樂業(yè)和社會(huì)公平正義。對(duì)保障性住房空置問題進(jìn)行研究，有利于促進(jìn)“十三五”規(guī)劃的科學(xué)制定，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)。本文深入分析了保障性住房空置是住房保障制度不完善和政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的結(jié)果，提出“雙重治理”減少保障房空置，一方面通過完善準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、多元參與社區(qū)治理來解決存量保障房空置；另一方面通過適當(dāng)減少實(shí)物供給、增加貨幣補(bǔ)貼、科學(xué)規(guī)劃選址、完善政府績效考核來預(yù)防未來保障房空置。

注 釋：

① 根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的2001年至2015年住房保障財(cái)政預(yù)算支出匯總所得。

② 資料來源于部分省份審計(jì)廳發(fā)布的審計(jì)報(bào)告。

③ 實(shí)地調(diào)研所得數(shù)據(jù)。

④ 新華網(wǎng)：北京首次對(duì)外地來京工作人員公開搖號(hào)配租，http：//news.xinhuanet.com/2013-01/25/c_114505173.htm。

⑤ 人民網(wǎng)：廣東公租房申請(qǐng)需辦7個(gè)證等90天，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0102/c123932-20282417.html。

⑥ 對(duì)青島市市北區(qū)河馬石公租房小區(qū)物業(yè)公司工作人員訪談所得數(shù)據(jù)。

［1］Denise D，Wiliian C.W.Urban Economics and Real Estate Markets［J］.Prentice-Hall，1996：378.

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（責(zé)任編輯：盧 君）

Research on the Problem of the Indemnificatory Housing Vacancy and Its Countermeasures

WU Bin1，2，SUN Xiao-jie1
（1.School of Law&Political Science，Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100，China；2.School of Public Administration，Northeastern University，Shenyang Liaoning 110169，China）

Indemnificatory housing vacancy not only wastes resources，but also affects the scientific development of the follow-up housing security policy.Understand the indemnificatory housing vacancy problem objectively and analysis the reason deeply，and then put forward countermeasures.It is conductive to make the"Thirteenth five year plan"scientifically and improve the housing security system so that overcome the low-income groups living goal.Housing security system is imperfect and policy implementation deviation，leading to the unsatisfactory results.Security system has gap；rental price is too high；location is remote；facilities are imperfect；public service level is low.These are the reasons contributing to vacancy problem.Based on this，by expanding the coverage appropriate，improving the level of public services and property services to solve the stock housing vacancy.Through scientific planning and location layout，reducing physical supply and increasing monetary subsidies，strengthening government performance assessment to prevent the future security room vacant.

indemnificatory housing；the vacancy problem；supply；demand

F293.31

A

1672-626X（2016）04-0042-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.04.007

2016-05-09

高等學(xué)校青年教師科研專項(xiàng)基金（201013073）；中國海洋大學(xué)文科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（H09ZD0）

吳賓（1974-），男，陜西洛南人，中國海洋大學(xué)副教授，管理學(xué)博士，東北大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站研究人員，主要從事社會(huì)保障研究。