■李　翼

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論地方政府融資平臺風險及發(fā)展轉型策略

■李翼

內容摘要：地方政府融資平臺，是指由地方政府及部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投融資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。融資平臺當前存在著一定程度的政策風險、財政風險、金融風險和經(jīng)營風險。融資平臺應在盡量短的時間內實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化的發(fā)展轉型，參與市場化競爭。

關鍵詞：融資平臺風險轉型

地方政府融資平臺的概念及內涵

（一）地方政府融資平臺設立的意義

地方政府融資平臺的成立，是城市基礎設施建設融資體制改革的一個創(chuàng)新，使得地方政府不必直接涉足具體項目的融資、建設、運營及各項設施的日常維護等，形成以企業(yè)為主體開展城市基礎設施投資和資產經(jīng)營的新模式，更好地完成各項城市基礎設施建設任務，為城市可持續(xù)發(fā)展打好堅實的物質基礎。地方政府融資平臺作為承擔城市投資建設任務的載體，其主要職能是：負責城市基礎設施項目的投資、融資、建設、運營、管理；運用政府授予的特許經(jīng)營權，經(jīng)營公用事業(yè)，為社會提供公共服務；實施城市國有資產的經(jīng)營和資本運作等。

地方政府融資平臺的設立，使純粹依賴政府財政收入進行基礎設施建設，發(fā)展為可以以適度融資負債的方式加大基礎設施建設投入，加快經(jīng)濟發(fā)展。同時將市場化的方式引入到基礎設施建設領域，不僅提高了資金使用效率，而且形成了“政府+市場+企業(yè)”的新格局，一定程度上促進了市場經(jīng)濟條件下政府工作重心和職能的轉變，改變了政府包辦一切的格局，有利于提高整體經(jīng)濟效率和宏觀經(jīng)濟效益，是向著市場化方向改革的融資體制創(chuàng)新。隨著中國新型城鎮(zhèn)化的推進，基礎設施建設、公用事業(yè)服務和土地經(jīng)營還有進一步發(fā)展的空間，地方政府融資平臺必將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

（二）地方政府融資平臺的分類

根據(jù)地方政府融資平臺的規(guī)模大小、產業(yè)特征和主導區(qū)域等指標，地方政府融資平臺可以分為綜合性政府融資平臺、行業(yè)性政府融資平臺、區(qū)域性開發(fā)公司和區(qū)縣級政府融資平臺等四大類。

1.綜合性政府融資平臺

政府為了整合城市資源、實現(xiàn)城建融資、統(tǒng)籌項目建設以及提供公共服務而設立的綜合性投資公司，具有資產規(guī)模大、業(yè)務范圍廣、投融資運作主平臺等特點。在我國，各類綜合性政府融資平臺包括：城市建設投資集團、城市建設開發(fā)集團、城市投資發(fā)展集團、城市投資控股集團、國有資產經(jīng)營控股集團等，亦簡稱為 “城投”。

2.行業(yè)性政府融資平臺

行業(yè)性政府融資平臺指的是投資領域經(jīng)營范圍主要集中在國民經(jīng)濟某一特定行業(yè)，通常在交通、水務、能源、地產、旅游等行業(yè)設立。最典型的行業(yè)性政府融資平臺就是重慶的 “八大投”，即重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等級公路建設投資有限公司、重慶市城市建設投資有限公司、重慶市建設投資公司、重慶市水利投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市水務集團、重慶市地產集團、均由政府牽頭整合各類分散的行業(yè)資源而設立。

3.區(qū)域性開發(fā)公司

通常是依托某一區(qū)域、如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、園區(qū)等而設立的承擔政府職能且公司化運作的建設投資主體。這類公司的主要特征是立足本區(qū)域，獲取的主要資源和承擔的責任均來自本區(qū)域內，同時作為區(qū)域開發(fā)的投融資和建設平臺，有的區(qū)域開發(fā)公司還享受一些有別于傳統(tǒng)城區(qū)的特殊政策扶持。

4.區(qū)縣級政府融資平臺

2009年，國家推出“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，不少地區(qū)的區(qū)縣政府，為了通過城市化促進經(jīng)濟增長，區(qū)縣級政府投融資平臺應運而生。這類投融資平臺普遍具有資產規(guī)模小，可運作資源少和受到限制條件多等不足，加上區(qū)縣級財政和土地收入普遍不高、平臺成立較晚、治理結構不規(guī)范、綜合能力較弱等特點，在后續(xù)運營中相對困難較多。

當今地方政府融資平臺所面臨的風險剖析

由于地方政府融資平臺自身的特殊性，其潛在風險必須引起足夠重視。歸納起來，有以下幾個方面：

（一）政策風險

從經(jīng)濟轉型發(fā)展方面考慮，一方面，從宏觀調控角度看，為應對國際金融危機，我國自2009年起采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，這期間銀行資金集中投向地方政府融資平臺。為防止 “半拉子工程”大量出現(xiàn)，銀行對平臺的貸款必然保持在相對較高的增長水平上，這在一定程度上弱化貨幣信貸調控政策的效果，制約了宏觀政策的調整空間。另一方面，從地方政府融資平臺資金循環(huán)過程看，平臺所投資項目大部分需要利用土地開發(fā)后出售的增值收益償還，土地價格的高位徘徊是維持當前平臺融資模式正常運轉的重要支柱之一。土地價格的上漲將進一步推高房價，擠占購房者其他消費，進而削弱其實際消費能力，這與國家當前調控房價，通過拉動內需、刺激消費，進而調整經(jīng)濟結構，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉變的理念完全不符，加劇了投資和消費比例的失衡。隨著貨幣信貸、財政稅收、房地產調控等一系列政策調控逐步到位，地方政府還貸壓力將逐步加大，平臺基于宏觀政策轉向而產生危機的概率大大增加。

（二）財政風險

從整體負債水平的角度考慮，我國地方政府融資平臺資金投向較為單一，主要還是公益項目，大部分缺乏足夠的自營性，尤其是占絕大多數(shù)的區(qū)縣級融資平臺幾乎沒有盈利能力。盡管平臺貸款期限普遍較長，5年期以上的貸款比重超過50%，而且也并不是所有政府擔保的貸款都是非營利項目，但如果其中的大部分債務都需要政府財政來兜底償還的話，必將考驗地方政府的債務管理能力。雖然從總量上看，我國地方政府負債風險尚處于可控制范圍，但并不能掉以輕心。由于歷史、體制的原因，我國很多地方政府還存在著除融資平臺以外的各種顯性或隱性的或有債務，這部分債務同樣沒有納入地方預算中，缺乏有效的確認、量化和披露，在特定條件下有可能轉化為具有政府償還責任的直接債務。一旦出現(xiàn)這種情況，其就可能與投融資平臺交互作用，成為加劇地方財政風險的不穩(wěn)定因素。

（三）金融風險

從融資組合結構的角度考慮，目前銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這主要是因為直接融資對于融資主體資質具有較為嚴格的要求，除對融資主體的資本、盈利能力、項目盈利能力等具有明確嚴格要求之外，還要求進行全社會范圍內的信息披露。地方政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀無法滿足直接融資的諸多要求，只有在政府信用的強大背景下通過銀行體系融資。而商業(yè)銀行基于平臺的政府背景而將其作為優(yōu)質資產予以積極的信貸支持，使得平臺負債主要集中在銀行體系，而且這些貸款普遍存在地方政府違規(guī)擔保承諾、大額授信、貸款過于集中、惡性競爭等問題。雖然目前融資平臺的不良貸款尚少，但是未來償還風險卻較為集中。歷史經(jīng)驗表明，平臺不良貸款顯現(xiàn)時滯約為3-5年。因此，必須要加強對平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理，嚴防金融體系風險。

（四）經(jīng)營風險

從管理水平和盈利能力的角度考慮，目前我國地方政府財政投融資制度還處于創(chuàng)建階段，經(jīng)營管理體制仍不健全，因此地方政府融資平臺在法人治理結構方面存在先天缺陷。從決策主體角度看，平臺與地方政府有著直接的 “血緣”關系，無論在人事管理還是在具體業(yè)務上大多受到地方政府的控制，例如人事任免權限在地方黨委政府、資產管理權限在地方國資委、項目選擇權限在地方發(fā)改委、資金管理權限在地方財政部門。平臺決策主體不明確、行政化色彩較濃的缺點導致平臺運行過程中出現(xiàn)決策隨意性較大、成本難控制、資金使用效率低下、財務不規(guī)范透明、信息不對稱等一列問題，特別是在項目選擇上往往缺乏科學翔實的論證，導致許多項目是市場競爭領域的低水平重復建設，平臺收入來源對地方政府補貼和土地出讓金依賴性較強，盈利預期得不到保證；同時，由于大部分融資平臺只負責融資，而不參與直接投資，因此在具體項目操作中實際控制主體與融資主體不一致，利益主體與責任主體不吻合。

地方政府融資平臺的發(fā)展轉型之路

地方政府融資平臺是特殊時期的特有產物，具有生命周期。隨著城市建設高峰的過去，某些平臺在完成了某個領域的投資建設任務后就應該歷史性地退出舞臺，要么關閉要么轉業(yè)成為經(jīng)營實體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看，推動平臺公司轉型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為參與市場競爭的地方性國有企業(yè)存在，平臺公司應在盡量短的時間內實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化的發(fā)展轉型，參與市場化競爭。

（一）融資平臺適宜涉足的業(yè)務領域分析

一是產業(yè)引導和國有資產管理領域。按照地方政府產業(yè)布局要求，積極引導政府投資的方向，融資平臺可以履行政府投資導向的職能，同時在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、地產置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產業(yè)、金融服務等方面充分運作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產的保值增值。

二是城市運營管理領域。即運用市場手段，對包括城市基礎設施 （如道路、橋梁等）、城市資源性資產 （主要是城市土地）和城市無形資產 （如廣場、道路冠名權）在內的城市資產開展的多種形式的經(jīng)營管理活動，以提供公共產品或公共服務為目標，充分經(jīng)營和利用城市基礎設施，發(fā)揮融資平臺公共產品提供者和公共服務提供者的作用。

三是城市金融服務領域。城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開銀行、金融機構的支持，融資平臺作為地方性國有企業(yè)，應著力打造金融板塊，力爭打造區(qū)域性金融控股集團，可控股參股銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足保險、信托、金融租賃、產業(yè)投資基金等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些融資平臺公司未來的經(jīng)濟增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）融資平臺未來發(fā)展路徑分析

雖然融資平臺目前還無法做到完全撤出公益性的基礎設施建設領域，但正在逐步遠離單純的政府性融資平臺公司。在業(yè)務發(fā)展方面，平臺公司應堅持以基礎設施建設為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進一步夯實業(yè)務能力，并購和整合將成為平臺公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。

一是跨區(qū)域方向發(fā)展。在融資平臺的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進入轉型階段之后，有能力的融資平臺公司開始實施橫向擴張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務公司、房地產公司等，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；利用企業(yè)在基礎設施建設過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術，對區(qū)域外的基礎設施建設提供工程代建、工程項目管理等業(yè)務。

二是多元化發(fā)展方向。目前融資平臺都在嘗試戰(zhàn)略轉型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎設施建設和土地一級開發(fā)業(yè)務；另一方面積極投資實體產業(yè)，進行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺的轉型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關產業(yè)鏈，進行土地一級二級聯(lián)動開發(fā)。條件成熟時，融資平臺可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關多元化的拓展，向產業(yè)投資、資產管理、金融控股、城市運營、城市旅游等多元化業(yè)務轉型，不斷發(fā)展壯大平臺經(jīng)營性業(yè)務板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經(jīng)營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。

三是縱向整合方向。依托融資平臺既有的專業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃氣等產業(yè)培育立足本地、面向市政公用產業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資建設、運行管理、技術創(chuàng)新產業(yè)為一體的集團，帶動整個市政公用產業(yè)向集團化、集約化、產業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產業(yè)化龍頭企業(yè)對市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。

一次錯身時，秦鐵崖左拳環(huán)擊，抱打對手后背，右邊龍爪手試著拿對手肋下軟皮，因為離得稍遠，除了小拇指之外，其余四指指尖剛碰到對手軟組織，對方就閃開了。就是這不成功的一招，讓秦鐵崖峰回路轉，豁然開朗，仿佛有道閃電在腦海劃過，照徹混沌。他感覺到，在指尖戳到對手軟肋的瞬間，對手的肌體顫抖了一下，那堅不可摧的皮囊不自禁地往里收縮。

（三）融資平臺的能力培養(yǎng)

一是需要理清與政府的關系。融資平臺公司應厘清與地方政府的關系，根據(jù)市場規(guī)則，明確平臺公司的服務提供商和地方政府的服務購買者關系，同時在債務和平臺公司運作方面，對平臺公司進行定位。

在債務方面，按照國務院及人民銀行、銀監(jiān)會的要求，金融機構對融資平臺項目逐個開展重新評審和風險排查，梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，地方政府在此背景下應針對融資平臺的實際情況，采取有效措施，督導融資平臺公司做到已發(fā)放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金，為融資平臺公司減輕債務包袱。

在資本方面，地方政府應盡快為融資平臺公司注入有效可變現(xiàn)資產、特許經(jīng)營權、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平臺公司市場化運作提供資金基礎，實現(xiàn)既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉型提供保障。

在資產整合方面，對融資平臺應進行規(guī)范和重組，按未來公司的發(fā)展定位，對于與業(yè)務不相關的公益性資產、享受政策支持的項目等進行剝離，為平臺公司減輕運作包袱；同時，根據(jù)業(yè)務發(fā)展需要，通過對區(qū)域內國有資產和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業(yè)型平臺公司，做大業(yè)務規(guī)模，培養(yǎng)專業(yè)能力。在此之上此外，積極探索區(qū)域投融資平臺的協(xié)同發(fā)展，嘗試區(qū)縣平臺整合和跨地市區(qū)域的平臺整合。

二是規(guī)范融資平臺的運營管理。在公司治理方面，融資平臺應建立健全法人治理機構，構建產權清晰、權責統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構，要推動融資平臺公司由事業(yè)法人向公司制法人轉型，真正確立其市場主體地位，實現(xiàn)完全市場化運作。

在內部管理方面，融資平臺應充分考慮未來的職能定位、業(yè)務板塊等，設置合理的組織架構及授權體系，并清晰部門職能、崗位職責分工等，做實平臺公司的內部管理架構，提高運營效率。同時，針對集團化運營的融資平臺公司，應結合平臺的職能定位、業(yè)務發(fā)展規(guī)劃等，對下屬參控子公司進行系統(tǒng)梳理并分類，針對性地設計管控模式，充分激活各子公司的發(fā)展動力。

綜上所述，地方政府融資平臺是特殊時期的特有產物，具有生命周期，推動平臺公司轉型是今后平臺公司發(fā)展的必由之路。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為參與市場競爭的地方性國有企業(yè)存在。平臺公司應在盡量短的時間內實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化的發(fā)展轉型，參與市場化競爭。

參考資料

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4.鐘磊.對地方政府投融資平臺發(fā)展及風險防控的思考［J］.福建金融，2012（10）.

責任編輯：陳秀麗

作者簡介：（天津財經(jīng)大學財務管理專業(yè)碩士，高級會計師職稱?，F(xiàn)就職于天津新金融投資有限責任公司）