楊杰

（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北保定 071000）

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建模式研究

楊杰

（河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北保定 071000）

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建模式是“十三五”時期京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)研究的熱點問題之一，也是實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與發(fā)展的根本保證。在探討構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制迫切性的基礎(chǔ)上，從多方面分析了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的現(xiàn)狀及其主要問題。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從總體要求、主要內(nèi)容和組織實施等方面系統(tǒng)地探討了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的構(gòu)建模式。

京津冀區(qū)域；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同保護(hù)；機制模式

近年來，隨著大氣污染的日益嚴(yán)重及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高碳化和農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染等問題的相繼出現(xiàn)，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的建設(shè)引起了京津冀各級政府組織的高度重視。為此，分析京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的現(xiàn)狀及主要問題，研究構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的運行模式，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的迫切性

（一）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制是實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的保證

長期以來，由于京津冀三省市尚未建立起一個支撐生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的良好運行機制，從一定程度上制約了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的確立及貫徹實施，影響了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的全面開展。受上述因素的制約，京津冀三省市在生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)目標(biāo)的執(zhí)行方面存在著一定的模糊認(rèn)識，長期積累下來的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)方面的瓶頸問題遲遲得不到解決，生態(tài)環(huán)境狀況在某些方面還出現(xiàn)了進(jìn)一步惡化的趨勢。其結(jié)果不僅使原本就比較脆弱的京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力持續(xù)下降，而且還直接影響和制約了京津冀區(qū)域人民群眾的生活質(zhì)量。從目前生態(tài)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)狀分析，要想有效地實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，使京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理工作真正落到實處，就必須下大力量構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制。

（二）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制是開展京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵

從一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，他們在開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作時，都是通過構(gòu)建一個良好的運行機制作為重要的支撐，全面實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的工作目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上通過解決各種復(fù)雜棘手的問題，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作收到良好效果。同樣，京津冀三省市生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理工作，也應(yīng)該建立一個高效和諧、互利互贏的協(xié)同保護(hù)機制作為依托，通過京津冀三省市政府相關(guān)部門的共同努力，找準(zhǔn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與發(fā)展的突破口，盡快出臺相應(yīng)的政策措施，使問題逐步得到解決。具體地說，就是要通過這一機制使京津冀三省市能夠進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與溝通，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作從指導(dǎo)思想、工作內(nèi)容、運行過程和保障條件等方面都較好地統(tǒng)一起來，經(jīng)過環(huán)保及相關(guān)部門的共同努力，在各個主要方面形成較為一致的思路和措施，并產(chǎn)生良好的協(xié)同效果。相反，如果京津冀三省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺乏必要的保障機制，就會在一定程度上制約京津冀三地生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的進(jìn)一步深化。目前，盡管在京津冀三省市政府的直接協(xié)調(diào)和督導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作從頂層設(shè)計到框架機構(gòu)的建立，都有了一定程度的突破，京津冀三省市對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作已基本達(dá)成共識，但涉及到各下屬市區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的具體工作，由于缺乏相應(yīng)的協(xié)同保護(hù)機制，出現(xiàn)了相互扯皮和推諉的現(xiàn)象，使許多本應(yīng)能夠解決的問題得不到及時的解決，嚴(yán)重影響和制約了京津冀三地對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的深化開展。[1]

（三）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制是突破京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)瓶頸的保證

從近年來京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀來看，制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的各種瓶頸問題，已成為嚴(yán)重影響該區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的桎梏。對此，京津冀三省市政府及相關(guān)組織如果沒有充分的認(rèn)識，不能從根本上調(diào)動各方面的力量很好地加以解決，將會直接導(dǎo)致京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的前期努力付之東流。因此，必須下大力量構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制，并據(jù)此解決京津冀水資源過度開發(fā)、大氣污染嚴(yán)重且治理不力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高碳化、農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境補償機制不健全等嚴(yán)重制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作的瓶頸問題。只有這些問題得到了較好的解決，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理工作才能夠從根本上取得成效。

（四）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制是取得京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益的抓手

長期以來，京津冀三省市在生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理的過程中，之所以出現(xiàn)措施方法較多而綜合效益較差的局面，根本原因之一就是缺乏一個較為完善的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制。由于京津冀三省市缺乏生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的整體思路，再加上歷史上形成的京津冀三省市地位的不對稱，使得河北省在這方面比較落后。要想從根本上改變這一現(xiàn)狀，使京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作收到明顯的成效，就必須下大力量構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制，并以此為依托，解決京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理問題。

二、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的現(xiàn)狀及其主要問題

（一）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的現(xiàn)狀京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的構(gòu)建研究經(jīng)歷了一個不斷深入的過程。2013年，趙岳中以北京2013年1月霧霾嚴(yán)重污染現(xiàn)象及成因分析為案例，分析了京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)方面存在的主要問題，初步提出了構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的設(shè)想。[2]2013年，丁一文撰文認(rèn)為，生態(tài)補償不合理、行政管理體制分割是形成環(huán)京津冀生態(tài)抑制型貧困帶的重要現(xiàn)實因素，也是直接影響和制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的主要原因。[3]2014年，祝爾娟、齊子翔在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析了京津冀生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和問題，從水危機加劇、水土流失、土地沙化、沙塵暴與生態(tài)化并存的共識等方面提出了很好的建議。[3]盡管諸多學(xué)者對京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的構(gòu)建與研究進(jìn)行了一系列的探討，提出了許多富有建設(shè)性的建議設(shè)想，但截至目前，全面提出京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制及其運行模式尚屬研究領(lǐng)域的空白，的確值得我們在今后的實踐中深入地研究探討。

（二）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建存在的主要問題

結(jié)合近年來京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的現(xiàn)狀分析，制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的主要問題集中體現(xiàn)下述三個方面。

1.認(rèn)識程度的分歧

長期以來，京津冀三省市在社會經(jīng)濟發(fā)展方面的差距導(dǎo)致了京津兩市的一部分區(qū)屬政府部門和河北省部分地級市政府，在構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制方面存在著不同的認(rèn)識。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，京津冀三省市的環(huán)保部門對這一問題的認(rèn)識有了一定程度的轉(zhuǎn)變，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制與模式的構(gòu)建方面已基本一致。但是，由于受多種因素的影響，在面對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與發(fā)展的具體問題上，依然存在著一定程度的分歧。其一，京津冀三省市政府相關(guān)部門對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制與模式的內(nèi)涵認(rèn)識不清，對相關(guān)瓶頸問題所帶來的影響探討不深入，這就從戰(zhàn)略層面上制約了京津冀三省市對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制與模式構(gòu)建的理解與分析。其二，在對涉及京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制各組成要素的探討研究方面，由于受到自身利益的局限，京津冀三省市往往很難形成一致的看法或意見，對京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的各個具體指標(biāo)及權(quán)重的分析很少，幾乎處于空白的狀態(tài)。

因此，為解決房屋拆遷測繪系統(tǒng)中存在的這些問題，本研究設(shè)計并開發(fā)了深圳拆遷報告系統(tǒng)V2.1。在進(jìn)行深圳房屋拆遷測繪系統(tǒng)設(shè)計的過程中，主要遵循了以下兩個原則，即遵循“準(zhǔn)確”“高效”“真實”原則，增加二維或者三維的圖形等內(nèi)容。本研究設(shè)計的房屋拆遷測繪技術(shù)，其不僅是對現(xiàn)有測繪技術(shù)的一種豐富，更提高了房屋拆遷的測繪效率。深圳拆遷報告系統(tǒng)V2.1，如圖1所示。

2.行政格局的困擾

在我國，京津冀地區(qū)是國內(nèi)幾個區(qū)域一體化地區(qū)中行政體制障礙最突出、最具約束力的地區(qū)。受此因素的影響，生態(tài)環(huán)境建設(shè)長期處于各自為政的狀態(tài)，京津冀三省市各自制定適宜本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)方案，三省市之間的協(xié)調(diào)合作相對較少，基本上沒有形成優(yōu)勢互補的格局。從歷史發(fā)展的角度分析，京津冀地區(qū)位于華北平原，共處于同一生態(tài)領(lǐng)域中，因此，京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展是一個關(guān)系京津冀三地持續(xù)發(fā)展的大問題，應(yīng)由京津冀三省市在合作共建的基礎(chǔ)上開展，但現(xiàn)實狀況并非如此。受行政區(qū)劃和各自區(qū)域經(jīng)濟利益的局限，京津冀三省市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展方面還沒有實現(xiàn)真正意義上的合作與聯(lián)動，許多具體問題沒有得到解決。在這種情況下，只有有效突破目前行政格局的困擾，緊密依靠京津冀三省市黨委和政府組織，充分發(fā)揮京津冀三省市的協(xié)同聯(lián)動作用，在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的引領(lǐng)下，全面分析和解決錯綜復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)問題，京津冀生態(tài)環(huán)境狀況才能有一個良好的改觀。

3.構(gòu)建模式的欠缺

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的建立,需要一整套較為完備的指標(biāo)體系，各個指標(biāo)之間應(yīng)根據(jù)其對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的重要程度確立相應(yīng)的權(quán)重指數(shù)。目前，國內(nèi)有關(guān)專家學(xué)者的研究分析往往側(cè)重于對構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制重要性及相應(yīng)內(nèi)容的探討，缺乏一整套較為完備的指標(biāo)體系。為了更有效地應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的變化，應(yīng)下大力量建立科學(xué)合理的京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的構(gòu)建模式

（一）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建的總體要求

1.科學(xué)規(guī)范

2.明確具體

京津冀三省市環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門在設(shè)計生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的過程中，不僅要做到總體要求規(guī)范完備，而且針對水資源過度開發(fā)、大氣污染嚴(yán)重且治理不力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高碳化、農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重污染等問題要提出明確具體的要求。同時，上述諸方面的量化指標(biāo)和數(shù)據(jù)也要力求準(zhǔn)確規(guī)范，具有一定的可比性。

3.切實可行

京津冀三省市環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門在設(shè)計生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的過程中，不僅在總體設(shè)計或主要內(nèi)容等方面要符合科學(xué)規(guī)范的要求，而且應(yīng)跳出局部地區(qū)的小圈子，站在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的大局上思考問題。同時，在具體問題的分析上，應(yīng)緊密結(jié)合京津冀生態(tài)環(huán)境發(fā)展的要求，對量化指標(biāo)的設(shè)計要充分考慮其可操作性。

（二）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的構(gòu)建模式

1.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的高層設(shè)計

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的高層設(shè)計是實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)戰(zhàn)略的先導(dǎo)。具體地說，就是要下大力量建立京津冀三省市政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的聯(lián)合決策機制。在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與發(fā)展過程中，應(yīng)由京津兩市政府的一名副市長和河北省政府的一名副省長牽頭，建立京津冀高層領(lǐng)導(dǎo)之間的聯(lián)合決策機制。主要解決國家政策法律允許，而由于某些地方利益的限制，一時無法解決的問題，包括三省市共同投資或聯(lián)合開發(fā)的京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)具體項目的實施，及京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)目標(biāo)涉及到的三省市有污染的產(chǎn)能項目改造或淘汰問題。

2.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的模塊設(shè)計

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的模塊設(shè)計是實現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。模塊設(shè)計應(yīng)以解決制約京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的若干棘手問題為出發(fā)點，尋求實現(xiàn)“三方聯(lián)動、互利共贏”的協(xié)同保護(hù)與治理模式，具體包括水資源環(huán)境、大氣環(huán)境、農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境三個方面。一是水資源環(huán)境的協(xié)同保護(hù)與治理。應(yīng)著力解決京津冀范圍內(nèi)水資源過度開發(fā)問題，解決城鎮(zhèn)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的大量污染物排放對地表水和地下水的污染問題。針對京津冀三省市農(nóng)村水資源保護(hù)與使用問題，建立健全村鎮(zhèn)水資源開發(fā)與保護(hù)合作機制。[4]二是大氣環(huán)境的協(xié)同保護(hù)與治理。在京津冀三省市實施大氣污染防治行動方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)大氣污染防治的網(wǎng)格化管理，全面開展壓煤、壓能、控車、獎懲、降塵、治企的聯(lián)合行動，建立刷卡排污總量控制制度，完善刷卡排污試點企業(yè)端的設(shè)備安裝聯(lián)網(wǎng)。[5]三是農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)與治理。圍繞提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平和美麗村鎮(zhèn)建設(shè)這一中心，全面進(jìn)行村鎮(zhèn)燃煤污染、水污染、垃圾污染等方面的綜合治理。

（三）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的組織實施

京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的建立與實施，京津冀三省市的環(huán)境保護(hù)部門是保障這項工作真正落到實處，并取得預(yù)期效果的依托。對于上述制約環(huán)境發(fā)展的疑難問題，在京津冀三省市高層領(lǐng)導(dǎo)集中決策之后，如果沒有一個完備的機構(gòu)加以落實，就很難取得預(yù)期的效果。具體地說，整個組織實施過程應(yīng)由京津冀三省市涉及到的各市區(qū)政府一名副職領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門的一把手負(fù)責(zé)，按照京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的內(nèi)在要求，逐項加以落實，對違規(guī)單位和部門進(jìn)行嚴(yán)格督查，并處以相應(yīng)的懲罰。

綜上所述，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建模式的探討研究，是一項比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在具體實施的過程中往往需要京津冀三省市諸多方面的共同努力。只要我們緊扣京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的總體目標(biāo)及要求，按照再精一點、再準(zhǔn)一點、再嚴(yán)一點、再好一點的精神，認(rèn)真抓好構(gòu)筑京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的高層設(shè)計、模塊設(shè)計和組織實施的各項具體工作，就一定能夠使京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)工作取得良好的社會效果。

［1］顧明偉.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制的思考［J］.武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2016（1）.

［2］趙岳中.京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題及解決對策［J］.人民論壇，2014（3）.

［3］楊麗慧.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)：文獻(xiàn)綜述［J］.河北企業(yè)，2015（7）.

［4］民革天津市委課題組.京津冀協(xié)同發(fā)展格局下生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作機制研究［J］.天津政協(xié)，2015（3）.

［5］李惠茹，楊麗慧.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)：進(jìn)展、效果與對策［J］.河北大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016（1）.

The Research of the Mode Construction of Collaborative Protection of the Ecological Environment in Jing-jin-ji Region

YANG Jie
(Hebei Software Institute,Hebei Baoing 071000,China)

The mode construction of collaborative protection of the ecological environment in Jing-jin-ji Region is one of the hot issues of its research during the 13th Five-Year Plan period.Meanwhile,it is also the guarantee of collaborative protection and development of the ecological environment in Jing-jin-ji Region.On the basis of investigation of its urgency,its current situation and major problems are analyzed in many aspects.And on the basis of comprehensive investigation and research,the overall requirement, main contents,organizing and implementing of the collaborative protection of the ecological environment in Jing-jin-ji Region are systematically constructed.

Jing-jin-ji Region;ecological environment; collaborative protection;the systematical mode

F062.2

A

1673-2022（2016）04-0001-04

2016－10－20

河北省社會科學(xué)發(fā)展民生調(diào)研專項課題“京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機制構(gòu)建研究”（201501609）。課題主持人：楊杰；課題組成員：楊藩，臧鳳艷，馬英，唐麗均，陳威羽。

楊杰（1963-），男，河北保定人，教授，碩士，研究方向為生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展研究、新能源產(chǎn)業(yè)研究。