戴桂斌

（湖北文理學院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心，湖北襄陽441053）

基層人大民主拓展途徑探討

戴桂斌

（湖北文理學院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心，湖北襄陽441053）

改革開放以來，基層人大在行使人民當家作主、保障基層群眾有序政治參與等方面，都發(fā)揮了積極作用。但是，基層人大還存在著代表選舉制度不完善、代表結(jié)構(gòu)和履職能力不足、人大作用發(fā)揮有限等問題，導致基層人大在基層民主中的應有功能還未充分發(fā)揮出來，需要在實踐中不斷創(chuàng)新和拓展。要拓展基層人大民主，就要改革完善選舉制度，健全代表活動機制；完善代表負責機制，發(fā)揚代表履職作用；加強人大自身建設，強化權(quán)力機關(guān)作用。

基層人大；基層民主；人大代表

基層人大是我國基層民主的重要內(nèi)容?；鶎尤舜笫俏覈鶎拥胤絿覚?quán)力機關(guān)，是指地方人大中縣及縣以下人大即縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會，是人民群眾參與管理基層國家事務、行使人民當家作主權(quán)利的基本形式和途徑。改革開放以來，基層人大在行使人民當家作主、保障基層群眾有序政治參與等方面，都發(fā)揮了積極作用。但是，基層人大在基層民主中的應有功能還未充分發(fā)揮出來，需要在實踐中不斷創(chuàng)新和拓展。

一、基層人大民主存在的主要問題

改革開放以來，我國基層人大在行使人民當家作主、促進基層經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展等方面取得了積極成效。但是，隨著基層群眾民主意識的增強，民主法制建設的不斷推進，基層人大還面臨一些問題和不足，需要進一步加強和完善。

（一）代表選舉制度不完善

人大代表是人大發(fā)揮效能的主體力量，關(guān)系到人大職能的有效發(fā)揮和基層民主建設。在現(xiàn)階段基層人大代表的選舉中，仍然存在著一些缺陷，直接影響著基層人大作用的有效發(fā)揮。

首先，選區(qū)劃分和名額分配的缺陷?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》（下稱《選舉法》）第二十四條規(guī)定：縣、鄉(xiāng)人大的“代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)進行選舉。選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。”這種按居住地和按單位分別劃分選區(qū)下，不可避免產(chǎn)生一些問題，一是容易造成代表和選民關(guān)系脫節(jié)，難以形成代表同選民之間的互動；二是給操控選舉帶來方便，容易造成選舉不民主現(xiàn)象的產(chǎn)生；三是劃分選區(qū)劃分標準不統(tǒng)一，給選舉造成困難和不民主。在實踐操作中，農(nóng)村居民通常按居住地劃分選區(qū)，而城市居民事實上存在著按居住地和按單位劃分選區(qū)，由于存在著按單位和居住地兩種并存劃分選區(qū)方式，這就可能造成選舉中的問題。民主選舉通常與人們的利益相關(guān)聯(lián)，而城市選民的利益大致分為兩方面：一是有關(guān)個人生活方面的，包括居住情況、上學就醫(yī)、小區(qū)管理、社會治安、道路交通等；二是和工作單位相關(guān)聯(lián)方面的，包括提職晉級、薪酬待遇等。就這兩方面利益實現(xiàn)方式來看，前者利益所涉及的屬于社區(qū)性事務，按居住地劃分選區(qū)投票，有利于這方面利益的實現(xiàn)。而后者利益則是由選民所在單位獲取的，和人大代表選舉關(guān)聯(lián)不大。另外，以單位為選區(qū)選舉容易使選舉行政化，且小單位利益得不到保障。同時，居住地和單位兩種劃分選區(qū)并用，也容易造成選民登記重登和漏登現(xiàn)象，代表名額也不好分配。［1］

其次，代表選舉競爭機制不足。《選舉法》第二條規(guī)定：縣、鄉(xiāng)人大代表，“由選民直接選舉產(chǎn)生”。但是，現(xiàn)階段這種直接選舉的基層人大代表選舉卻缺少競爭性。一是候選人產(chǎn)生上缺乏競爭性?！哆x舉法》第二十九條規(guī)定，推薦候選人既可以由政黨、人民團體單獨或聯(lián)合推薦，也可以由選民10人以上聯(lián)名推薦。但實際上，候選人產(chǎn)生通常由單位或組織推薦，而由選民10人以上聯(lián)名推薦代表候選人的情況罕見，即使聯(lián)名推薦的候選人，也往往被“協(xié)商、討論”刷掉了，有學者稱這種選民對候選人產(chǎn)生沒有選擇余地缺乏對抗性競爭的選舉為“確認性選舉”或“安排性選舉”，缺少民主的選舉。湖北省潛江市第五屆人大換屆選舉就是典型事例。2003年11月，潛江市（縣級市）第五屆人大換屆選舉投票結(jié)束后，包括第四屆人大代表姚立法在內(nèi)的32名自薦參選人全部落選，其最主要原因是操縱選舉的痕跡明顯。［2］二是選民與候選人之間缺乏溝通與互動。《選舉法》規(guī)定，由選舉委員會向選民介紹候選人情況，可以用各種形式宣傳代表候選人。但在具體選舉實踐中，由于選舉委員會壟斷了候選人的資料，介紹的內(nèi)容一般為代表候選人的姓名、年齡、工作簡歷等情況，對其工作能力、參政議政能力則很少提及，更談不上政績乃至政見等情況介紹。由于對候選人缺乏了解，導致代表選舉不真實，選民隨意填寫選票現(xiàn)象大量存在，不能真實反映選舉人的意志。三是選舉與選民的利益相脫節(jié)。選舉的魅力在于選舉和選舉人的利益相關(guān)聯(lián)，否則，其選舉只能是徒有其名，就會失去選舉的意義。事實正是這樣，由于相關(guān)法律沒有規(guī)定直選人大代表必須從本區(qū)域產(chǎn)生，因而在基層人大選舉實踐中，常常出現(xiàn)一些候選人并沒有在本選區(qū)獲得提名，卻通過“組織”的意圖而轉(zhuǎn)移到本選區(qū)并順利成為本選區(qū)的人大代表。由于代表并不了解本選區(qū)選民的利益訴求，因而也就無法代表選民的利益。

第三，流動人口的選舉權(quán)得不到充分保障。我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和社會加速轉(zhuǎn)型時期，大量人口處在流動之中，這給經(jīng)濟發(fā)展帶來活力的同時卻給基層人大選舉帶來了不利影響。以2005年為例，當年我國人口總數(shù)為13.0756億人，其中流動人口為1.4735億人。據(jù)有關(guān)專家推算，在基層人大代表選舉中，應參加而未參加登記的人員約1.3億人，在戶籍所在地名義上登記而實際上并未參加選舉的選民及委托他人投票參加選舉的分別約0.47億和0.46億人。總共約有1億人因采取戶籍所在地登記選民制而不能參加或沒有親自參加選舉。［1］這些龐大的流動人口的選舉權(quán)利得不到充分的保障，其選舉的質(zhì)量、真實性也因此會受到一定程度的影響。

（二）代表結(jié)構(gòu)和履職能力不足

就基層人大代表的結(jié)構(gòu)和履職能力來看，也在一定程度上還存在著代表結(jié)構(gòu)不合理、履職能力不足等問題。

第一，代表結(jié)構(gòu)不合理。人大代表結(jié)構(gòu)是否合理，主要體現(xiàn)在三個方面：一是普遍性，即代表應有來自不同界別、階層、民族、區(qū)域等各方面的代表；二是國體性，即代表要體現(xiàn)出國家政權(quán)的人民性質(zhì)；三是合理性，即代表應該有能力行使人民賦予的權(quán)力和有能力為實現(xiàn)人民利益開展工作。［3］依此標準來考察，我國基層人大代表的結(jié)構(gòu)還存在著諸多不合理之處。一是“官多民少”。在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表中，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導干部代表多，基層一線的工人、農(nóng)民、科技人員代表少；兼職代表多，專職代表偏少。領(lǐng)導干部代表偏多，人大代表的代表性和人民性就難以充分體現(xiàn)。官員本來就需要接受人大監(jiān)督，但在人大會上卻又變成了權(quán)力機關(guān)的代表，由被監(jiān)督者變成為監(jiān)督者——自己監(jiān)督自己。而代表實行兼職制，就難以保障代表們有足夠的時間和精力切實行使代表職責。二是單位、部門利益代表多，公眾利益代表少。一些來自單位的代表受制于某一單位或組織，其履行代表職責就難以公正無私，其工作成效可能大打折扣。三是經(jīng)營管理者多，普通職工或弱勢群體少。代表中來自一線的占人口多數(shù)的普通職工、農(nóng)民人數(shù)偏少，他們的利益往往無人代表。

第二，部分代表履職能力差。人大代表只有具備一定的政治素質(zhì)和議政能力，才能代表人民行使好權(quán)力。由于代表基本上是兼職的，而且一些代表缺乏職業(yè)水準，專業(yè)水平低、議政能力差。人大作為權(quán)力機關(guān)，基層人大具有重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要履行好這些權(quán)力，代表要有一定的履職能力。行使監(jiān)督權(quán)，如果沒有一定的法律知識，行使重大事項決定權(quán)，是難以有效行使代表職權(quán)的。一些來自基層的代表，有的不把代表看成一種職責而是把代表當成一種榮譽，其知識文化水平和議政能力都有一定差距，不能很好地履行人大代表的職能。［4］

第三，對人大制度認識上有差距。與黨委和政府相比，基層人大應有地位沒有體現(xiàn)出來，導致人們對人大的認識產(chǎn)生了偏差?；鶎尤舜蟛粌H在老百姓心中地位不高，信任度不夠，老百姓遇到問題，寧愿一級一級上訪，也很少找人大或人大代表解決，就是在一些干部眼中，許多人也把到人大工作看成為“退居二線”，是退休的前站?！澳挲g大了不要怕，還有政協(xié)和人大”。

第四，代表履職保障不夠。一是時間保障不夠。每年的縣鄉(xiāng)人大會期過短，使得人大代表不能有效行使代表職責。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會期只有1天，就是這短短的1天時間，往往還被擠占用來布置行政工作?！耙簧挝纾瑑深D飯，想發(fā)言，沒時間”。二是經(jīng)費保障不夠。一些地方財力不足，對人大經(jīng)費投入有限，導致基層人大活動難以有效開展，人大作用發(fā)揮有限。三是設施保障缺乏。基層人大代表工作量大，但他們往往連基本設施都難以保障，如代表小組活動場地、資料、電腦、互聯(lián)網(wǎng)等配備不足。四是信息暢通不夠。代表的知政信息來源有限,知政信息主要靠人大會議提供的工作簡報和相關(guān)材料。

第五，代表監(jiān)管工作還需加強。搞好代表的監(jiān)管，是發(fā)揮好代表作用的重要方面。在基層人大代表監(jiān)管方面還存在不完善的方面，一是代表履職約束機制不完善，代表如果不能很好履行代表職責或履職較差的，缺乏相應的處罰規(guī)定，因而也罕見基層人大代表因履職不力而被罷免的案例。代表能否履好職，沒有相應的制度約束，全憑代表自己作為，沒有處罰措施。二是代表激勵機制不健全。代表履職好，能切實履行代表職責，也沒有相應的表彰激勵機制，代表也不一定能夠獲得連任。

（三）人大作用發(fā)揮有限

基層人大作為基層國家權(quán)力機關(guān)，主要有決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等三項權(quán)力，這些職權(quán)在實踐中落實困難，往往被軟化被虛置，人大應有職能作用尚未充分發(fā)揮。

首先，決定權(quán)被軟化。相關(guān)法律規(guī)定，作為權(quán)力機關(guān)，人大擁有重大事項的決定權(quán)。但什么是“重大事項”沒有明確界定，這就導致人大決定權(quán)被軟化，在實際操作中容易落空。一些本應由人大作出的重大決定事項，如地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策，往往被基層黨委或政府擠占，許多基層黨委還不習慣通過人大決定重大事項，往往避開人大越俎代庖，或以黨委文件，或者以與政府聯(lián)合發(fā)文的形式避開人大，人大還要為黨委、政府的決定背書。人大重大事項的決定權(quán)被侵占，人大被譏笑為“橡皮圖章”：“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”。造成一些地方發(fā)展規(guī)劃朝令夕改，一屆（個）領(lǐng)導一個規(guī)劃，政績工程、面子工程流行。

其次，任免權(quán)被虛化。相關(guān)法律規(guī)定，人大對同級“一府兩院”的官員具有任免權(quán)。事實上，基層人大對來自上級或同級黨委的擬任人選，存在著對推薦人選不了解，又沒有能力理解的窘?jīng)r，僅靠非常有限的個人簡歷之類的材料了解情況，對黨委特別是上級黨委擬任人選不敢行使否決權(quán)，黨委推薦誰，都得同意，很少有黨委特別是上級黨委推薦擬任人選而不能通過的案例，人大事實上成為上級或同級黨委任免官員的“橡皮圖章”，任免權(quán)被虛化。

第三，監(jiān)督權(quán)不到位。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，人大對“一府兩院”工作有多項監(jiān)督權(quán)力。但是在現(xiàn)實中，人大對“一府兩院”的監(jiān)督還是顯得軟弱無力。造成人大監(jiān)督不力的原因有多方面，一是人大與政府的地位不協(xié)調(diào)。通常情況下，政府領(lǐng)導人在黨內(nèi)地位高于人大領(lǐng)導人，雖然現(xiàn)在地方黨委的主要負責人兼任人大負責人，但其重點不在人大，而且許多重要決定都是由黨委決定的，人大的“監(jiān)督”成了黨委、政府的背書。二是監(jiān)督責任不明確。人大如何行使監(jiān)督權(quán)？行使監(jiān)督權(quán)有哪些程序？都缺乏關(guān)法律規(guī)定或規(guī)定模糊。比如人大的預算監(jiān)督權(quán)就嚴重弱化，甚至長期“虛置”，人大預算監(jiān)督缺乏約束力。［5］

二、基層人大民主拓展的主要途徑

要拓展基層人大民主，就要不斷完善和推進基層人大制度，健全基層人大對人民負責機制，保障基層群眾有序政治參與。

（一）改革完善選舉制度，健全代表活動機制

第一，改革和完善代表選舉制度。一是科學劃分選區(qū)?，F(xiàn)有的按居住地和單位劃分選區(qū)存在一定的不合理性，影響選舉質(zhì)量，導致選舉不民主。要改革和完善選區(qū)劃分方式，逐漸統(tǒng)一選區(qū)劃分標準，無論農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，統(tǒng)一按照居住地劃分選區(qū)，實現(xiàn)選舉與選民利益直接關(guān)聯(lián)，提高選民參與積極性，提高選舉質(zhì)量。二是嚴把代表候選人關(guān)。代表候選人確定是選舉的重要環(huán)節(jié)，要嚴格把握，一方面要注重候選人的參政議政能力，把有參政議政能力的人確定為代表候選人；另一方面要注重候選人結(jié)構(gòu)的合理性，適當減少干部代表數(shù)量，盡量增加和提高群眾代表數(shù)量和比例。選舉中嚴把代表條件，把密切聯(lián)系群眾、具備一定履職能力作為代表候選人的必要條件，把議政能力強、愿意為群眾謀福利、群眾信賴的優(yōu)秀分子選為人大代表。三是引入競爭機制?，F(xiàn)行代表候選人多數(shù)是由組織推選、提名的，選舉缺少競爭性。應加大選舉環(huán)節(jié)的競爭性。在候選人提名環(huán)節(jié)上，在保障組織推選、提名的前提下，應盡量擴大選民推薦或個人自薦提名，增強選舉的競爭性，提高選舉質(zhì)量。選舉過程中，也要適當增加競爭環(huán)節(jié)，如競選演講、答辯及候選人之間辯論等競爭環(huán)節(jié)，增強選舉的民主性。

第二，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，逐步實行代表專職化。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，一方面要適當壓縮代表規(guī)模。目前基層人大代表規(guī)模較大，且多數(shù)為各級官員。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，就是要適當縮小人大規(guī)模，減少官員代表，擴大基層一線代表的數(shù)量和比例，增強代表的群眾性。另一方面是逐步實行代表職業(yè)化或?qū)Ｂ毣Ｎ覈F(xiàn)行的人大代表基本上是兼職的。代表的兼職性不利于人大作用的有效發(fā)揮，應逐步將部分基層人大代表專職化，使基層代表有時間、精力更好地做好代表工作，更好地發(fā)揮代表的作用。近些年來，一些地方在基層人大代表專職化方面進行了一些探索，取得了可喜的成績，如四川省羅江縣人大代表專職化方面的探索實踐取得了較好的成效，專職代表的設立，使代表有時間、精力更好地做好代表工作，更好地了解和反映社情民意，更好地監(jiān)督政府工作，更好地對選民負責。［6］

第三，健全代表工作機制。一是健全代表服務和保障機制。健全服務保障機制，一方面是健全代表活動經(jīng)費保障機制，將代表活動經(jīng)費列入本級財政預算，?？顚Ｓ?；另一方面是健全代表活動實施保障機制，保障代表辦公設施、活動場地、資料設備等。使代表履職盡責有經(jīng)費和設施保障。二是健全代表議案、建議辦理機制。要建立和完善對代表的提案議案機制，可以采取多種措施，加快代表提案議案辦理，如重點督辦、督促協(xié)調(diào)辦理等，提高代表議案辦理質(zhì)量和效率。三是健全代表活動機制。規(guī)范健全代表閉會期間的活動，是促進代表履職盡責的重要途徑。定期、多形式、有針對性地開展閉會期間的代表活動，要把那些與人們生活密切相關(guān)的、普遍關(guān)心的熱點難點問題、事關(guān)本地改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要事項等作為代表活動的主要內(nèi)容，注重活動實效。四是健全代表監(jiān)管指導機制。要調(diào)動代表參加活動、履職盡責的積極性，必須健全代表監(jiān)管指導機制，建立代表履職盡責各項制度，對代表履職盡責內(nèi)容適時予以通報；為加強代表和選民互動關(guān)系，應建立代表述職制度，規(guī)定代表向原選區(qū)選民報告自己履職盡責情況，接受選民監(jiān)督。同時，上級人大也要加強與基層人大的聯(lián)系，既要加大對基層人大代表工作的指導力度，也要幫助基層人大代表解決工作中遇到的問題和困難，促進基層人大代表工作健康有序開展。

第四、加強代表培訓，提高履職能力。新時期對代表提出了更高要求。基層代表要做好代表工作，必須加強培訓，不斷提高代表履職能力，一是培訓的制度化。要從本地實際出發(fā)，制訂代表學習培訓制度，將代表學習培訓規(guī)范化、制度化。二是培訓的系統(tǒng)性?；鶎尤舜蟠砺穆毐M責時可能遇到經(jīng)濟、法律、科技等多方面問題，應針對代表情況，開展多方面系統(tǒng)培訓。三是培訓的靈活性?；鶎哟斫M成多樣，層次不一，應因人、因地、因時靈活多樣開展代表培訓工作。對新代表，可開展履職前培訓，培訓內(nèi)容包括人大基本知識、黨的方針路線政策等；對涉及代表履職相關(guān)法律如《代表法》《組織法》《選舉法》《監(jiān)督法》等應重點培訓；而對如何當好代表、如何開展調(diào)研、如何撰寫議案、如何審議報告等，可開展專題培訓。四是培訓的經(jīng)常性。代表培訓工作要持之以恒，常抓不懈，既要抓好新代表培訓，又要抓好老代表培訓，確保代表培訓的全覆蓋。

第五，加強公眾公共參與。加強公眾公共參與，其一，大力培育公眾參與意識。通過各種途徑和渠道，大力開展公眾參與意識宣傳教育，努力培育公眾主人翁精神和參與意識，積極參與社會公眾事務。其二，努力擴大公眾參與主體。擴大參與主體，要注重那些容易忽視的邊緣人群，如下崗職工、離退休職工、進城務工農(nóng)民、失地農(nóng)民等人員參與，擴大參與主體，提高各類人員的參與積極性。其三，不斷拓寬公眾參與渠道。人大是公眾公共參與的重要渠道，人大要吸進公眾參與到人大活動中來，確保公眾參與人大活動渠道的暢通，把人大打造為公眾參與的主渠道，不斷提高公眾對人大工作的認可度和支持度。

（二）完善代表負責機制，發(fā)揮代表履職作用

人大職能發(fā)揮如何，作為多大，很大程度上取決于人大代表作用的發(fā)揮，因此要建立和完善人大代表對人民負責的機制，充分發(fā)揮人大代表作用。

首先，代表定期向選民述職，接受選民監(jiān)督。代表是選民選舉的，應對選民負責?！哆x舉法》對代表與原選區(qū)居民或原選舉單位的關(guān)系作出規(guī)定，要求代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，接受選民和原單位的監(jiān)督。加強代表與選民及原選舉單位關(guān)系，向選民負責，接受選民監(jiān)督。要做好人大代表向選民述職活動，一要制訂好代表述職實施方案，二要做好代表述職評議和反饋工作，使代表述職評議工作落到實處。

其次，實行代表任職責任制，強化履職責任?；鶎尤舜蟠硪话闶羌媛毜?，代表工作只是副業(yè)，其代表職責并不明確。要完善人大代表對人民負責的機制，就必須加強人大代表任職責任制。一是明確和強化代表聯(lián)系選民的職責。代表只有回到選民中來，才能了解選民意愿，才能代表選民，才能對選民負責。要采取措施，強化代表和選民聯(lián)系，強化代表對選民負責意識。二是公開閉會期間代表履職情況。代表履職情況如何，閉會期間履職情況是重要方面。將代表閉會期間履職情況公開，一方面便于選民對代表履職情況的監(jiān)督，防止代表濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，另一方面可以防止代表怠于職守，有利于代表與選民互動，促使代表更好地對選民負責，更好地履行職責。公開基層人大代表閉會期間的履職情況，除涉及公民隱私、商業(yè)秘密和國家機密等特殊事項外，都應全部公開；建立嚴格的代表閉會期間履職狀況登記制度，由專門工作機構(gòu)公布；充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、公布欄等各種媒介公布代表履職情況。［7］

（三）加強人大自身建設，強化權(quán)力機關(guān)作用

作為基層國家權(quán)力機關(guān)，基層人大要加強自身建設，積極履行職責，充分發(fā)揮其應有作用。

首先，理順黨委和人大關(guān)系。理順好黨委和人大的關(guān)系，一是要改善黨的領(lǐng)導方式，落實好黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導和思想領(lǐng)導。不能用黨的領(lǐng)導取代人大的權(quán)力機關(guān)地位，黨委不能包辦、代替人大權(quán)力，所有法定由人大決定的或涉及群眾切身利益的重大事項，一律用黨委提建議的形式，提請人大通過，由人大做出決定。二是要充分發(fā)揮人大黨組織在人大中的監(jiān)督保證作用。三是支持人大依法開展工作，保障人大職能的有效發(fā)揮。黨委要不干涉并全力支持人大依法開展工作，保障人大作為國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威和地位。［1］在理順黨委和人大關(guān)系實踐中，近些年來，出現(xiàn)了地方黨委書記普遍兼任地方人大常委會主任。這一舉措一方面有利于黨對人大的領(lǐng)導，通過書記兼任人大主任這一方式，就使黨的領(lǐng)導能直接在人大內(nèi)部發(fā)揮作用，人大權(quán)威得以塑造，在很大程度上改變了人大“橡皮圖章”的形象。但另一方面，這一舉措也帶來了新問題，它使本來十分集中的權(quán)力有可能更加集中于書記一人，加劇了權(quán)力的高度集中，容易造成表面上加強了人大權(quán)威，提升了人大地位，實則可能削弱了人大職權(quán)，降低了人大的法律地位。理順黨的領(lǐng)導和人大權(quán)力的關(guān)系還需要在實踐中進一步探索，建構(gòu)起既堅持黨的領(lǐng)導又充分發(fā)揮人大權(quán)力機構(gòu)作用的良性互動關(guān)系。

其次，落實好決策權(quán)。一是要界定好“重大事項”，將重大事項具體化。凡與本行政區(qū)域人們生活密切相關(guān)的具有全局性的事項，都屬于重大事項，黨委或政府不能越俎代庖，都必須提請人大，由人大議決，同樣，重要規(guī)劃和建設也必須經(jīng)人大審核批準后方可實施。二是“一府兩院”的工作，必須向人大報告，經(jīng)人大批準后，方可實施。三是重要人事任免必須經(jīng)過人大批準同意。人事任免也是人大決策權(quán)的重要方面。凡是由人大選舉任免的“一府兩院”官員，都必須由人大選舉任免。

第三，激活人大監(jiān)督制約機制。加強和完善基層人大監(jiān)督制約機制，可以從三個方面進行：一是加強重大事項和人事監(jiān)督。主要是抓好代表評議和述職評議：政府及其部門或“兩院”向代表報告工作并由代表進行評議；由人大任命的部門負責人要向人大述職并對其評議。通過代表評議和述職評議，監(jiān)督“一府兩院”盡職盡責，促進他們搞好工作。二是完善預算監(jiān)督。人大是預算的決策者和監(jiān)督者，政府是預算的執(zhí)行者和被監(jiān)督者。人大預算監(jiān)督包括信息、對話與強制三個維度。［8］強化人大預算監(jiān)督，可以從多方面進行：建立預算聽證制度、發(fā)揮人大調(diào)查權(quán)、鼓勵人大代表充分行使監(jiān)督權(quán)力以及注重與審計機關(guān)的配合等。浙江溫嶺市開展“參與式公共預算”，是基層人大加強預算的有益嘗試。三是強化人大質(zhì)詢。質(zhì)詢是人大和人大代表知情權(quán)的體現(xiàn)，質(zhì)詢可以對政府施加壓力，促使他們謹慎決策、謹慎施政,是人大監(jiān)督體系中便捷有效的重要一環(huán)。基層人大質(zhì)詢權(quán)使用還不充分，其中原因很多，一方面一些人大代表本身就是官員，另一方面就是基層群眾代表也不習慣去質(zhì)詢“領(lǐng)導”，更怕因此而得罪“領(lǐng)導”。因此，強化人大質(zhì)詢監(jiān)督，是加強和完善人大的監(jiān)督制約機制的重要方面，基層人大應加強對一府兩院工作的質(zhì)詢，促進一府兩院積極履行本職工作。

［1］季正矩.總結(jié)與展望：人民代表大會三十年［J］.當代世界與社會主義，2008(5):4-10.

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［3］張惠敏.我國人大代表代表性缺失分析［J］.科學社會主義，2006(2):61-63.

［4］蔡定劍.論人民代表大會制度的改革和完善［J］.政法論壇，2004(6):8-18.

［5］王紹光，馬駿.走向“預算國家”——財政轉(zhuǎn)型與國家建設［J］.公共行政評論，2008(1):30-31.

［6］于建嶸.尋找突破——基層人大制度改革實驗［J］.人民論壇，2013(26):30-33.

［7］鄭旭濤.關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責任制的思考［J］.學習與探索，2014(3):47-51.

［8］林慕華，馬駿.中國地方人民代表大會預算監(jiān)督研究［J］.中國社會科學，2012(6):73-90.

（責任編輯：徐杰）

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2095-4476(2016)12－0036－05

2016-10-27；

2016-11-20

戴桂斌（1958—），男，湖北仙桃人，湖北文理學院鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心主任，教授，主要研究方向：基層治理。