宋　超

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北　武漢　430072)

精準(zhǔn)扶貧：治理現(xiàn)代化視野下的新型貧困村治理模式

宋超

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072)

[摘要]貧困村治理是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。在治理現(xiàn)代化視野下探討貧困村治理模式的創(chuàng)新發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。傳統(tǒng)的貧困村治理模式在鄉(xiāng)村治理“鄉(xiāng)政村治”模式下，具有單向被動、單元主導(dǎo)和粗放漫灌等三大缺陷，從而使貧困村治理陷入困境。治理現(xiàn)代化內(nèi)涵具有四大基本特征：治理主體具有多元性、治理過程的上下互動、政府角色和地位的轉(zhuǎn)換和公眾參與治理過程。治理現(xiàn)代化為貧困村的治理提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧作為新型的貧困治理模式，能有效的解決貧困村治理困境。且其內(nèi)涵參與式、多元合作式和精準(zhǔn)式三大治理理念，不僅順應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的趨勢，也能實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理，從而為我國基層農(nóng)村治理提供有效的治理模式。針對完善精準(zhǔn)扶貧模式，為實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理，提出干部下鄉(xiāng)、政府主導(dǎo)，多方協(xié)同、參與治理，轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范管理等三條建議。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；治理現(xiàn)代化；“鄉(xiāng)政村治”模式；貧困村治理

農(nóng)村治則天下興，農(nóng)民富則中國強(qiáng)。貧困村治理是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，也是我國鄉(xiāng)村治理研究的重要切入點(diǎn)。改革開放三十多年來，隨著我國農(nóng)村不斷地深入改革，我國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作取得了長足的進(jìn)展。但是傳統(tǒng)的貧困治理方式在農(nóng)村的發(fā)展中并沒有取得預(yù)期的效果，也沒有從根本上改變傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”治理格局，從而很快又陷入了新一輪的治理困境。“治理”理論興起于二十世紀(jì)八、九十年代，并迅速席卷了西方公共管理領(lǐng)域。我國也于2013年提出要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的“第五化”——國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。那么作為新興的貧困治理模式的精準(zhǔn)扶貧是否符合治理現(xiàn)代化的趨勢，能否破解當(dāng)前貧困村的治理困境從而實(shí)現(xiàn)貧困村治理的現(xiàn)代化成為本文關(guān)心的核心問題。為此，本文在治理現(xiàn)代化的背景下加強(qiáng)對貧困村治理模式創(chuàng)新發(fā)展的研究，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、治理現(xiàn)代化與貧困村治理

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘文。作為統(tǒng)治(government)一詞的替代詞，治理是在對政府與市場、社會、公民關(guān)系的反思中產(chǎn)生的。如今，治理理論已經(jīng)成為中西方社會科學(xué)領(lǐng)域的核心概念和主流范式，以至于“治理，到處是治理”。[1]在我國，“治理現(xiàn)代化”是十八屆三中全會在論述全面深化改革的總目標(biāo)時提出的，并指出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實(shí)際上凸顯 “共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理”的新趨勢。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對治理內(nèi)涵的理解有同有異，相同的是大部分的學(xué)者都認(rèn)同治理作為公共管理領(lǐng)域的新型理論范式和實(shí)踐模式，最終目的是追求最大化的公共利益。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的流行定義，治理是指“各種公共或私人組織、個人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。[2]根據(jù)俞可平教授的理解，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。[3]綜合中外學(xué)者的論述，可以發(fā)現(xiàn)治理理論及治理現(xiàn)代化內(nèi)涵有著如下特征：

第一，治理主體具有多元性。在治理概念中，政府不再是唯一的治理主體，各種公共或私人組織、個人或機(jī)構(gòu)，諸如民間組織、市場主體、社會公眾等也成為治理主體的組成部分。治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)?！爸卫淼闹黧w可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作”。[4]事實(shí)上，隨著第三方力量的成長，國家越來越把原先由其獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)給公民社會。在現(xiàn)代化的治理過程中，政府部門與私人部門和第三部門在內(nèi)的主體，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，避免“ 公地的悲劇”和“集體行動的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性。[5]

第二，治理現(xiàn)代化是一個上下互動的管理過程。統(tǒng)治機(jī)制下，權(quán)力與資源的運(yùn)作是從上至下。而治理機(jī)制可以是多個向度，是自上而下或者自下而上的互動協(xié)商或博弈的過程。治理過程中，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及國家和社會團(tuán)體的合作，“這是一種運(yùn)用民主方式使公共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”。[6]

第三，治理現(xiàn)代化意味著政府角色和功能的調(diào)整。傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式往往是運(yùn)用發(fā)號施令來達(dá)成目標(biāo)。隨著國家與社會關(guān)系的變化發(fā)展，公民對高高在上的政府統(tǒng)治者和管理者的角色產(chǎn)生質(zhì)疑，并對公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了更高的要求。在治理模式下，政府為了增強(qiáng)回應(yīng)性，更好地服務(wù)社會，從過于重視強(qiáng)制和命令向更加注重協(xié)調(diào)和合作轉(zhuǎn)變，由著重政府管理社會向注重政府與社會組織、公眾協(xié)作治理社會轉(zhuǎn)變。因此，治理現(xiàn)代化的提出意味著傳統(tǒng)管理含義已經(jīng)發(fā)生變化，治理彌補(bǔ)了原有管理內(nèi)涵的不足，并推動了政府角色和職能的轉(zhuǎn)變。

第四，公眾參與治理實(shí)踐?，F(xiàn)代社會中，公民對“利維坦”式政府的效能產(chǎn)生質(zhì)疑，增強(qiáng)了公民直接監(jiān)督行政部門的力度，也強(qiáng)化了公民直接或間接參與公共政策制度的意識。公眾參與治理既是對公民權(quán)利和權(quán)益的維護(hù)，也提高公民對政府決策監(jiān)督程度。同時，公眾參與治理過程有助于理解政府行為，提高政策實(shí)施績效，培育公民社會，為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造環(huán)境，通過外部力量促進(jìn)政府改革，建立新型的政府治理模式，從善政走向善治。

總之，治理現(xiàn)代化既是一種理念，又是一種機(jī)制。治理現(xiàn)代化的提出深刻影響著我國治理理論和實(shí)踐，也為我國貧困治理帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、傳統(tǒng)貧困村治理模式的困境與精準(zhǔn)扶貧

(一)傳統(tǒng)的貧困村的治理方式及其困境。

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的廢除，我國鄉(xiāng)村逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)和模式。[7]所謂的“鄉(xiāng)政村治”，即中國鄉(xiāng)村并存著兩個不同層級且相互獨(dú)立的治理主體——自上而下代表國家行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表村民自治權(quán)的村委會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會和黨支部、村民三方在互動博弈中，維持著鄉(xiāng)村社會的運(yùn)轉(zhuǎn)和秩序。[8]然而隨著我國鄉(xiāng)村政治和外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的深入發(fā)展，“鄉(xiāng)政村治”治理模式常常產(chǎn)生不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重背離制度設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在鄉(xiāng)村治理場域中處于強(qiáng)勢地位，而農(nóng)民的合法權(quán)益往往得不到有效的保護(hù)，其他社會主體更是無法在其中發(fā)揮作用。

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家之一，因此貧困村治理是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。在以往的傳統(tǒng)貧困村治理中，國家政府主要是以扶貧救濟(jì)、項(xiàng)目進(jìn)村扶貧、取消農(nóng)業(yè)稅等進(jìn)行治理，雖然給傳統(tǒng)的貧困村發(fā)展帶來了新的希望，然而傳統(tǒng)的扶貧方式在“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理模式下，一方面，扶貧資源永遠(yuǎn)掌握在自上而下的科層制體系手里，容易產(chǎn)生大量的利益尋租和資源浪費(fèi)。另一方面，國家提供的資源往往被同時扮演多重角色的基層政治精英們所控制。他們隔斷了政府和農(nóng)民之間的聯(lián)系并從中獲利?？傊鲐氶_發(fā)中的低質(zhì)低效問題嚴(yán)重影響了貧困村民們對政府扶貧工作的滿意度和信心，甚至陷入了新一輪的貧困治理困境。具體而言，傳統(tǒng)貧困村治理的困境表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.單向被動式貧困治理。我國的農(nóng)村貧困治理先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等方式。[9]然而在這些傳統(tǒng)的扶貧治理方式中，貧困主體被客體化，政府自上而下的形成扶貧決策不一定符合貧困村民的需要，造成需求的不對接和資源的偏離性浪費(fèi)。貧困村民很少能參與到貧困治理中來，導(dǎo)致貧困村民脫貧積極性和參與度不高，例如：貧困村民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后逐級往下分解，有沒有扶貧項(xiàng)目、有什么扶貧項(xiàng)目，農(nóng)民缺失發(fā)言權(quán)。貧困村民底數(shù)不清，扶貧資金“天女散花”。貧困村民不能充分發(fā)揮參與脫貧過程，逐漸形成“等、靠、要”的不良思想。

2.單元主導(dǎo)式貧困治理。政府在扶貧開發(fā)工作中處于絕對的主導(dǎo)地位，因而受到的約束力不夠，并沒有有效的履行職責(zé)，容易滋生腐敗。對區(qū)域而言，許多地區(qū)經(jīng)過多年的扶持開發(fā)已經(jīng)脫貧致富，但仍舍不得摘掉“貧困縣”或者“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的帽子，擠占和浪費(fèi)國家扶貧資源；就個人而言，扶貧工作中的人情扶貧、關(guān)系扶貧造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮的社會不公，集中反映了扶貧工作中不精不準(zhǔn)、大而化之的缺陷。

3.粗放漫灌式貧困治理。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷推進(jìn)，我國貧困人口總量大幅減少。但現(xiàn)存的貧困人口地域分布和貧困原因呈現(xiàn)出多樣性，以往“一把尺子量到底”的漫灌式扶貧方式政策不再適應(yīng)。且扶貧識別指標(biāo)模糊不清，扶貧辦法缺乏針對性和科學(xué)性，不僅導(dǎo)致扶貧效率低下，也導(dǎo)致了“年年扶貧年年貧”的惡性循環(huán)。[10]

(二)新型的精準(zhǔn)扶貧治理模式。

回顧人類扶貧政策變遷，在二十世紀(jì)六、七十年代，扶貧政策普遍偏向普惠式扶貧；而到了八十年代，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，扶貧政策已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)式扶貧。[11]2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號”，首次將精準(zhǔn)扶貧上升為國家政策。隨后李克強(qiáng)總理在2014年年度政府工作報告中特別指出“中共中央、國務(wù)院要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”。自此，精準(zhǔn)扶貧才真正進(jìn)入學(xué)界理論研究視野。因?yàn)槲覈鴮W(xué)界對精準(zhǔn)扶貧研究起步比較晚，真正以精準(zhǔn)扶貧為研究對象進(jìn)行的研究也是從近兩年開始，因此對其學(xué)理性解剖和相關(guān)研究仍有很大的不足。目前國內(nèi)研究精準(zhǔn)扶貧的代表性學(xué)者有汪三貴、黃承偉、李小云等，而當(dāng)前學(xué)界研究的重點(diǎn)主要集中在精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定及特征描述、精準(zhǔn)扶貧的路徑及對策、精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及個案分析等方面。而對于精準(zhǔn)扶貧模式內(nèi)涵的理論意蘊(yùn)及其與當(dāng)前治理現(xiàn)代化大背景的聯(lián)系著墨較少，這也是本文研究的主要切入點(diǎn)。

目前學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定各有側(cè)重點(diǎn)。黃承偉、覃志敏通過回顧我國農(nóng)村貧困治理體系的演進(jìn)歷程，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是新時期下我國扶貧治理體系不斷調(diào)整和下沉的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)在于“到村到戶”，實(shí)現(xiàn)扶貧資源和扶貧政策的直接對接，增加貧困個體的參與積極性。[11]馬尚云則重視精準(zhǔn)扶貧的合作性，他指出精準(zhǔn)扶貧即是重點(diǎn)運(yùn)用專項(xiàng)扶貧政策措施，運(yùn)行社會、市場、政府“三位一體”的大扶貧格局，動員全社會資源，做到“真扶貧、扶真貧”。[12]李鵾、葉興建從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)核特征入手，認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實(shí)施精確識別、聯(lián)動幫扶、分類管理、動態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式”。[13]總體而言，上述研究為我們的深入分析和探討奠定了初步的基礎(chǔ)。

精準(zhǔn)扶貧是一種新型的貧困治理模式，主要體現(xiàn)在其符合治理現(xiàn)代化背景下的治理新趨勢。具體而言主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的參與式治理理念。傳統(tǒng)的貧困治理方式呈現(xiàn)出自上而下、部門主導(dǎo)和行政推動的特點(diǎn)。不管是以貧困縣為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)還是以貧困村為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，都沒能直接對接貧困主體，沒有深入了解貧困村民的需求，從而造成資源的浪費(fèi)和腐敗的滋生。精準(zhǔn)扶貧重新重視貧困群眾的主體地位，充分調(diào)動、積極引導(dǎo)其參與貧困治理的全過程。這種參與式的貧困治理新理念，將以往處于“被脫貧”地位、參與脫貧工作缺乏積極性的貧困群眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動、自愿的參與扶貧開發(fā)工作中來，從而提高扶貧工作的效率和滿意度。

第二，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的多元合作式治理理念。過去的貧困治理過于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧治理中的主體作用，而對市場、社會、社區(qū)、個人的作用重視不夠。貧困治理不是單一主體的責(zé)任，也不是政府一力所能解決的問題，因而往往會出現(xiàn)投入不足、效率不高、管理不當(dāng)?shù)日ъ`現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的加速和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府的角色也從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗保⑶译S著我國民間力量的興起，他們有興趣也有能力參與到扶貧治理中來。在精準(zhǔn)扶貧模式中，不僅要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，也要遵循市場規(guī)律，將政府、社會、市場、社區(qū)、農(nóng)戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的貧困治理模式，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合力推動貧困治理的有效開展。[14]

第三，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的精準(zhǔn)式治理理念。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的變化，扶貧治理日趨復(fù)雜多變。貧困人口并非只是局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)貧困，其致貧原因更加多元化，貧困表現(xiàn)也更加多樣化。與之相適應(yīng)，當(dāng)前貧困人口的需求已經(jīng)從單一的家庭收入增長擴(kuò)展至社會參與、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，政府不僅要高度關(guān)注解決其就業(yè)、增收等問題，同時要重視、完善、保障其醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等條件?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2010年)》指出，我國扶貧開發(fā)工作從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。這對作為扶貧治理主體的政府的要求也日益提升。

(三)精準(zhǔn)扶貧與貧困村治理。

精準(zhǔn)扶貧模式強(qiáng)調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與以往傳統(tǒng)的扶貧治理相比，如今村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐促進(jìn)農(nóng)民積極合作，化解貧困治理困境，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民良性互動，黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與協(xié)調(diào)管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。具體而言，精準(zhǔn)扶貧在完善貧困村治理模式上有以下幾點(diǎn)優(yōu)越性：

1.以民為主提高貧困村治理活力

扶貧開發(fā)的主體是農(nóng)民，其目的也是為了提升貧困農(nóng)民的生活質(zhì)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，而以往的貧困治理往往將貧困農(nóng)民客體化。隨著“精準(zhǔn)扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與到扶貧項(xiàng)目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實(shí)現(xiàn)了從以往“驚慌失措”到“理性合作”的大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民形成互動和互聯(lián)。

2.引進(jìn)第三方實(shí)現(xiàn)貧困村治理有效

實(shí)踐證明，當(dāng)前一元政府的貧困治理效果并不盡如人意。究其原因：一是政府在貧困治理中處于壟斷地位，大包大攬，不能充分利用作為第三方主體的企業(yè)、團(tuán)體、個人的資金、技術(shù)和理念；二是政府主要依靠“輸血”手段來進(jìn)行貧困治理，方式過于單一，效率低下。精準(zhǔn)扶貧模式中政府部門、民間力量和貧困群眾結(jié)合起來，將第三方的先進(jìn)發(fā)展理念、發(fā)展方向、策劃與建議與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、農(nóng)戶需求、發(fā)展的人員力量有機(jī)的結(jié)合在一起，不斷地信息交流和共享，促成多方在扶貧工作中互相促進(jìn)，相得益彰。

3.“干部下鄉(xiāng)”促進(jìn)貧困村治理和諧

“精準(zhǔn)扶貧”模式實(shí)行干部下鄉(xiāng)政策，在村莊通過召開會議、搞活動、組織外出考察學(xué)習(xí)等形式進(jìn)行幫扶，把村莊的村干部及村民凝聚起來，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐與村民自治組織形成有效的銜接和良性互動，從而能更好的解決農(nóng)村社會問題。

就目前“精準(zhǔn)扶貧”模式實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，由于國家的扶貧資源不斷地輸入到貧困村，并積極調(diào)動多方參與幫扶和監(jiān)督管理，各項(xiàng)貧困政策和資源得到有效的管理和實(shí)施。并且村民的態(tài)度和行為有了很大的轉(zhuǎn)變，而且還積極的配合和參與到了村莊的貧困治理中，村莊整體的面貌也有了很大的改善，農(nóng)民的生活水平有了很大的提升。

三、完善精準(zhǔn)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理

結(jié)合前文的論述，通過梳理和探究精準(zhǔn)扶貧模式與治理現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，并論證了精準(zhǔn)扶貧模式作為一種新型的貧困村治理模式的有效性。本文對如何完善精準(zhǔn)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理提出的具體措施如下：

(一)干部下鄉(xiāng)、政府主導(dǎo)。

干部下鄉(xiāng)為貧困村治理提供堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。正所謂“農(nóng)村要想富，全靠黨支部；農(nóng)村要脫貧，黨建要先行”。村黨支部在“黏合”村莊政治精英、村莊大眾、上級有關(guān)部門、下鄉(xiāng)資本以及社會慈善團(tuán)體等各種力量，共同完成扶貧開發(fā)任務(wù)方面，發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。2015年4月30日，中共中央發(fā)布《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向貧困村選派第一書記以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。干部下鄉(xiāng)讓貧困村因村級經(jīng)濟(jì)長期空白，導(dǎo)致班子軟弱渙散，工作不能正常開展，組織制度形同虛設(shè)的村級組織重新得到建整。同時通過下鄉(xiāng)干部的努力，引進(jìn)信息、政策和資金，帶領(lǐng)貧困村干部群眾真抓實(shí)干，艱苦奮斗，為貧困村治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。

政府應(yīng)“有限主導(dǎo)”貧困治理。貧困問題是社會最大的不穩(wěn)定因素，也是政府的主要工作職責(zé)。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)增長不能自動實(shí)現(xiàn)減貧，政府在脫貧攻堅(jiān)中責(zé)無旁貸，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。主要是，政府應(yīng)在貧困治理中提供貧困地區(qū)的規(guī)劃功能定位、政策資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)和公共產(chǎn)品的提供等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，為謀劃“治貧策”、科學(xué)“拔貧根”明確方向和路徑。

(二)多方協(xié)同、參與治理。

廣泛動員社會各方面力量參與到貧困治理中來。貧困村資源輸入從上級政府撥款的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵?、市場主體和社會公眾的多主體聯(lián)合供給。積極動員政府各部門各單位、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體、公益性組織、社區(qū)、社會公眾等社會力量參與扶貧。逐步形成定點(diǎn)幫扶、對口幫扶、結(jié)對幫扶、社會幫扶、志愿服務(wù)等多種形式的社會扶貧新格局。

讓貧困群眾參與到貧困治理全過程中來，首先，提倡貧困群眾積極參與貧困人口的識別和評議，通過開展村民大會等方式讓群眾普遍認(rèn)可的、需要扶助的“真貧”對象納入精準(zhǔn)扶貧范圍。其次，加強(qiáng)貧困主體和客體之間的互動交流，要充分了解農(nóng)村貧困的問題、原因，并采取相應(yīng)的措施。最后，充分調(diào)動貧困群眾參與到脫貧開發(fā)工作中來，堅(jiān)決遏制“等、靠、要”等不良思想。

(三)轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范管理。

轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前我國扶貧目標(biāo)從“保生存”向“保生態(tài)，促發(fā)展，惠民生”轉(zhuǎn)變。因而，針對不同的貧困對象、貧困情況和致貧原因，需要分類實(shí)施差異化治理措施，從而提高扶貧治理的精準(zhǔn)度。如針對由于居住地資源匱乏，居住環(huán)境惡劣的貧困實(shí)行整體搬遷；針對所處地方產(chǎn)業(yè)單一，教育水平和生產(chǎn)效率低下的貧困實(shí)行產(chǎn)業(yè)幫扶，并對其進(jìn)行勞動力職業(yè)培訓(xùn)；針對病殘致貧或供給學(xué)術(shù)而暫時貧困的家庭，給予更多的醫(yī)療、教育和社會保障的幫助，并吸引社會各界進(jìn)行捐助以緩解暫時的貧困。同時，除了政府自身的內(nèi)部監(jiān)督，要積極引進(jìn)民間第三方力量參與扶貧監(jiān)督，調(diào)動貧困群眾參與扶貧監(jiān)督，從而建立扶貧部門、社會、第三方等組成的“三位一體”監(jiān)督體系。

加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和模式提煉。對于近年來各地一些行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，要及時進(jìn)行總結(jié)交流。挖掘、樹立精準(zhǔn)扶貧的先進(jìn)典型，提煉出可推廣的成熟模式，為其他同樣類型的地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對于扶貧開發(fā)中存在的問題和不足，也要不斷加以修正補(bǔ)缺。

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責(zé)任編輯：羅維英

Abstract：Poor village governance is an important part of rural governance.Discussion on innovation and development of poverty village governance model has important theoretical and practical significance from perspective of governance modernization.The traditional poor village governance model of countryside politics and village governance，with one-way，dominant and extensive defects，so that the poor village governance is becoming in trouble.The connotation of governance modernization has four basic characteristics：diversity governance body，interactive governance process，the conversion of the role and the status of government and public participation in governance.Governance modernization provides opportunities and challenges for poor village governance.And targeted poverty alleviation，as a new governance model，can effectively solve the problems of poor village governance.And its three governance concepts of connation participation，pluralistic cooperation and precision，not only conforms to the trend of modern governance，but also achieve effective governance in poor villages to provide effective governance model for rural grassroots governance.Finally，to achieve effective governance in poor villages，this paper made recommendations of sending cadre to countryside，government-led，multi-party coordination，participation in governance，changing functions，standardized management and so on.

Key words：targeted poverty alleviation；governance modernization；model of countryside politics and village governance；poor village governance

收稿日期：2015-04-05

作者簡介：宋超(1992—)，男，漢族，湖南寧鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：中國政府與政治。

[中圖分類號]：F323

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]：A

[文章編號]：1673-9310(2016)02-0010-05